6 God kommunal styring av barnevernet

6.1 Økt kommunalt ansvar krever bedre styring og ledelse

Barnevernsreformen vil gi kommunene økt handlingsrom til å prioritere ressurser og innrette tjenestetilbudet etter lokale forhold og behov. Det er da viktig at barnevernets virksomhet ses i sammenheng med det øvrige tjenestetilbudet til barn og familier, og at kommunens ledelse opplever et klart eierskap til barnevernet. God kommunal styring og ledelse er avgjørende. Dette kapittelet tar for seg styring på ulike nivå, både den politiske og administrative ledelsens overordnede styring og kontroll og de daglige lederoppgavene som ivaretas av barnevernsleder.

Dette er temaer som flere høringsinstanser er opptatt av. Fylkesmannen i Finnmark uttaler blant annet at «God styring og ledelse vil være helt vesentlig for å lykkes med endringer i kvalitet og struktur.» Unio skriver at «Det må […] synliggjøres at det er kommunen som «eier» barnevernet, og at dette samtidig inngår som en del av det helhetlige hjelpeapparatet for barn og deres familier.» Også første delrapport for evalueringen av forsøk med ny ansvarsdeling i barnevernet understreker betydningen av god endringsledelse.1

Statens helsetilsyn har flere ganger pekt på at svak styring og ledelse er en betydelig kilde til svikt i det kommunale barnevernet. Dette gjelder både den daglige ledelsen og den overordnede styringen fra kommunen. I den oppsummerende rapporten fra det landsomfattende tilsynet i 2013 og 2014, om oppfølgning av barn i fosterhjem, beskrev Statens helsetilsyn følgende sammenheng mellom svikt i tjenestetilbudet og manglende ledelse og kontroll:

«Det er et lovpålagt krav til kommunene og deres barneverntjeneste at de skal sikre virksomheten sin ved å planlegge, kontrollere og ved behov korrigere tjenesten dersom de finner at det svikter. I samtlige 71 barneverntjenester hvor det ble avdekket lovbrudd eller forbedringsområder gjaldt dette for alle eller flere deler av styringsaktivitetene. Som vi har beskrevet over, fant vi lovbrudd i tjenestene til barn og mangler i barnevernfaglige vurderinger og dokumentasjon. Svikten ble ytterligere forsterket ved at ledelsen i kommunen ikke fulgte med på om barna fikk forsvarlige tjenester. Opplæring var ofte fraværende eller mangelfull. De ansatte var heller ikke opplært til å melde fra om feil. I mange kommuner var det uklart hvordan saksbehandlerne skulle løse de ulike oppgavene. Videre var det ingen i ledelsen som kontrollerte at oppgavene ble utført, ledelsen oppdaget heller ikke feil som ble gjort, og dermed ble det ikke gjennomført forbedringsarbeid. De samme feilene kunne dermed gjentas om og om igjen.»2

6.2 Forventninger til styring og ledelse

6.2.1 Kommuneledelsen har det overordnede ansvaret

Kommunens øverste politiske og administrative ledelse har det overordnede ansvaret for at barnevernstjenesten forvaltes i tråd med gjeldende regelverk og at tjenestene er forsvarlige. Kommunen har ansvar for styringen av tjenesteområdet og for å ha en systematisk kontroll som sikrer at den kommunale barnevernstjenesten utfører sitt arbeid i tråd med regelverket (internkontroll), slik at barn og familier får den hjelpen de har behov for. Både kommuneloven og barnevernloven har bestemmelser som skal sikre dette.

Internkontroll skal forebygge svikt og uheldige hendelser og bidra til at kommunen lærer av de feil som skjer, slik at de ikke gjentas. Innholdet i internkontrollplikten er nærmere regulert i en egen forskrift til barnevernloven.3 I forskriften er internkontroll beskrevet som systematiske tiltak som skal sikre at barnevernstjenestens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av barnevernloven (§ 3). Det er presisert at internkontrollen skal tilpasses barnevernstjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og at plikten skal ha det omfang som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i eller i medhold av barnevernloven (§ 4).

Kommuner som jobber godt med faglig utvikling av barnevernet og samordning av tjenestetilbudet, kjennetegnes ofte av at den politiske og administrative ledelsen er tett på arbeidet, vurderer kvaliteten i egne tjenester og stiller klare forventninger.4 I blant andre Sandnes kommune er internkontroll brukt som et viktig styringsverktøy for å vurdere barnevernstjenestens virksomhet og kostnader. Som et resultat av internkontroll har kommunen besluttet å styrke tjenestens kompetanse på undersøkelser og utredningsarbeid og etablert en egen tiltaksenhet med kompetanse til å utvikle og iverksette gode tiltak.

Tilsyn med det kommunale barnevernet tyder likevel på at ledelsen i mange kommuner i for liten grad følger opp sine barnevernstjenester gjennom slike former for overordnet og systematisk planlegging og kontroll.

6.2.2 God styring forutsetter kunnskap og innsikt

I et flertall av kommunene hvor tilsynsmyndighetene har avdekket svikt vises det til at den øverste ledelsen har lite kunnskap om og oversikt over tilstanden i barnevernet.5FO skriver i sin høringsuttalelse at:

«Politikere har ofte for liten kunnskap og innsikt i barnevernstjenesten i egen kommune. Dette er svært alvorlig. Skal kommunene bli i stand til å ta mer ansvar for barnevernstjenester må politikere ha kunnskap og involveres sterkere.»

Departementet mener god styring forutsetter at kommuneledelsen har god kunnskap om tilstanden i egen barnevernstjeneste og kvaliteten i arbeidet som gjøres. Det betyr ikke at kommunenes øverste ledelse skal gå inn i enkeltsaker. Kunnskap om tilstand kan omfatte forhold som tjenestenes kapasitet og kompetanse til å håndtere de sakene de er pålagt, saksbehandlingstider, ressursbruk og samarbeid med andre tjenester, i hvilken grad barn og familiers medvirkning ivaretas og hvilke erfaringer barn og familier har i sin kontakt med barnevernet og den hjelpen som gis.

Det er i dag mye som tyder på at både kommunens ledelse og andre tjenester ofte opplever et lukket barnevern som i liten grad gir innblikk i beslutninger som tas og det faglige grunnlaget som ligger til grunn for beslutningene. Mangelen på åpenhet fra barnevernstjenestens side kan være en utfordring i enkelte kommuner. Det kan være krevende for kommunens politiske og administrative ledelse å få innsyn i barnevernets arbeid, og dermed kvaliteten på det arbeidet som gjøres. Barnevernstjenestene fremstår også, enkelte steder, som krevende å samarbeide med.6 Blant annet pekes det på at barnevernstjenesten i for liten grad deler informasjon som er viktig for andre tjenester. Samtidig er det gjennom tilsyn vist til at kommunenes ledelse i for liten grad etterspør informasjon og følger opp at oppgaver gjennomføres og at vedtatte rutiner etterleves.

Det er fra enkelte hold blitt reist spørsmål om hvorvidt taushetsplikten er til hinder for et mer åpent barnevern.7 Departementet understreker at taushetsplikten ikke er til hinder for at kommunens politiske og administrative ledelse kan få tilgang til opplysninger i forbindelse med nødvendig oppfølgning og kontroll med hvordan barnevernstjenesten ivaretar kommunens oppgaver etter barnevernloven. Som regel vil det ikke være nødvendig med innsyn i taushetsbelagte opplysninger, men taushetsplikten er ikke til hinder for innsyn i tilfeller der det er nødvendig. Taushetsplikten er heller ikke til hinder for nødvendig samarbeid mellom barnevernstjenesten og andre velferdstjenester på statlig og kommunalt nivå. Barnevernstjenesten kan alltid dele opplysninger som er nødvendig for å ivareta sine oppgaver. Fra departementets side er det flere ganger blitt presisert at dette innebærer at barnevernstjenesten kan gi andre tjenester tilgang til de opplysninger som er nødvendige for at det enkelte barnet skal få et helhetlig hjelpetilbud. Særlig i tilfeller der det er barnevernstjenesten som har omsorgen for barnet, forutsettes det tett og nært samarbeid med andre tjenester.

KS peker på at enkelte lokalpolitikere er usikre på hvordan de skal utøve sitt ansvar for barnevernet.8 Manglende innsikt i barnevernets virksomhet kan ha sammenheng med kjennetegn ved barnevernet og de fullmaktene som er gitt til barnevernslederen. Det følger av barnevernloven at barnevernsadministrasjonens leder er tjenestens øverste myndighet i barnevernsfaglige spørsmål. Dette kan bidra til at mulighetene for overordnet styring kan oppleves som begrenset. Barnevernets arbeid er dessuten i liten grad rettet mot brukergrupper som er i posisjon til å sette barnevern på dagsorden i kommunen eller i lokalsamfunnet. Befolkningens engasjement er annerledes enn på andre velferdsområder som barnehager, skoler og helsetjenester. Dette bidrar til at det er færre veier ut i offentligheten, og det kan ta lang tid før alvorlig svikt oppdages og håndteres. Det er viktig at kommunene arbeider systematisk med å innhente informasjon om barn og familiers erfaringer med barnevernet. Forandringsfabrikkens prosjekt Mitt Liv,9 hvor en rekke kommuner og barnevernstjenester deltar, er et godt eksempel på hvordan dette kan gjøres.

6.2.3 Kommunal forankring ved interkommunale samarbeid

Forventningene til kommunal forankring og innsikt i barnevernstjenestene gjelder også der barnevernstjenesten deltar i et interkommunalt samarbeid. Interkommunalt samarbeid er svært utbredt på barnevernsområdet. Om lag 200 kommuner deltar i interkommunale barnevernstjenester. Omfanget av små barnevernstjenester gjør at samarbeid mellom kommuner er et nyttig virkemiddel for å kunne etablere fagmiljøer med nødvendig bredde i kompetanse.

Det er samtidig viktig at både barnevernstjenesten og kommuneledelsen har strategier for å håndtere styringsutfordringer som kan oppstå ved interkommunalt samarbeid. Nordlandsforskning har kartlagt erfaringer med interkommunale barnevernssamarbeid, basert på et utvalg interkommunale tjenester. I rapporten fremgår det at det er betydelige forskjeller i hvordan vertskommuner, som har det operative ansvaret for det interkommunale samarbeidet, og øvrige samarbeidende kommuner oppfatter samarbeidet.10 Det vises blant annet til at:

• Om lag 40 prosent av rådmenn i samarbeidende kommuner gir uttrykk for at de har lite kontroll med utgiftene til barnevernet. Under 20 prosent av rådmenn i vertskommuner gir uttrykk for det samme.

• Mer enn 25 prosent av rådmenn i samarbeidende kommuner uttrykker at de ikke får tilstrekkelig informasjon om barnevernets virksomhet. Under 10 prosent av rådmenn i vertskommuner gir uttrykk for det samme.

• 40 prosent av rådmenn i samarbeidende kommuner og bortimot 30 prosent av rådmenn fra vertskommuner oppgir at barnevernet er for lite involvert i det tverrfaglige samarbeidet i enkeltkommunen.

Rapporten viser at fylkesmennene deler bekymringene flere av de samarbeidende kommunene gir uttrykk for. Interkommunalt samarbeid kan bidra til brist i kommunikasjonen mellom barnevernstjenesten, den enkelte kommune og øvrige kommunale tjenester. Det er ofte svak rapportering til rådmenn i samarbeidende kommuner. Det gir også risiko for en viss ansvarsfraskrivelse fra enkelte rådmenns side og en opplevelse av at barnevernet er «satt vekk».11 Det kan også være krevende for den enkelte tjeneste å forholde seg til ledelsen i flere kommuner, særlig i tilfeller der det stilles ulike forventninger og gis ulike styringssignaler.

Økt kommunalt ansvar for barnevernet kan i mange kommuner medføre behov for større fagmiljøer, og dermed økt omfang av samarbeid mellom kommuner. Flere høringsinstanser peker også på dette. KS anbefaler, basert på innspill i dialogmøter med kommunene om barnevernsreformen, at det legges til rette for bedre rapporterings- og samarbeidsmodeller som bygger opp under den enkelte kommunes ansvar for og styring av barnevernet.12

6.2.4 God barnevernsledelse

Ledere i barnevernet har avgjørende betydning for den faglige utviklingen og kvaliteten i arbeidet som gjøres. God kompetanse blant lederne er dessuten viktig for at det iverksettes nødvendige endringsprosesser og reformarbeid i kommunene.

Bufdir har, i samarbeid med barnevernsledere og fagfolk fra universitets- og høgskolesektoren, utviklet faglige anbefalinger som beskriver og begrunner krav og forventninger til barnevernsledere.13 De faglige anbefalingene til god barnevernsledelse omfatter seks hovedoppgaver, med forventninger til hvordan disse utføres. Barnevernsleder skal kunne:

1. Organisere og forvalte operativt barnevern.

2. Planlegge og gjennomføre kompetanseprosesser, slik at barnevernet utvikler seg som en kunnskapsorganisasjon.

3. Arbeide strategisk med langsiktige drifts-, tilpasnings- og utviklingsmål.

4. Rekruttere riktig personell, drive personalplanlegging og tilrettelegging, håndtere personalsaker og arbeide systematisk med arbeidsmiljøet.

5. Planlegge og styre hvordan tjenestens samlede ressurser skal prioriteres og benyttes.

6. Delta i etablerte møtefora dersom ledelse inngår som et ledd i tverrfaglig og tverretatlig arbeid.

Videreutdanningstilbudet for barnevernsledere, som ble etablert i februar 2016, er utviklet med tanke på å møte de faglige anbefalingene om god barnevernsledelse. Videreutdanningen videreføres og er et viktig bidrag for at de faglige anbefalingene tas i bruk. Det er samtidig, både gjennom tilsyn og i offentlige utredninger, blitt pekt på at det bør stilles mer forpliktende forventninger til hvilken kompetanse barnevernsledere trenger, gjennom formelle kompetansekrav og autorisasjon. Flere høringsinstanser viser også i sine høringsinnspill til dette. Tydeligere forventninger vil bidra til at kommunene i større grad enn i dag rekrutterer og tilsetter ledere med nødvendig kompetanse. Dette er viktig for god faglig kvalitet i den daglige virksomheten.

6.3 Tiltak for å styrke kommunal styring og ledelse

6.3.1 Bedre overordnet styring og forankring

Kommunen har det overordnede ansvaret for at utsatte barn og familier får den hjelpen de trenger, at rettssikkerheten ivaretas og at svikt i tjenestetilbudet oppdages og håndteres. Departementet mener det kommunale eierskapet til og den lokale styringen av barnevernstjenesten må styrkes. God styring er en forutsetning for at de kommunale barnevernstjenestene skal stå godt rustet til å påta seg økt ansvar for barnevernet. Behovet for bedre styring må ses i sammenheng med hva som kjennetegner barnevernet. Ansatte i barnevernet må ofte håndtere svært kompliserte og krevende saker. Det er stor bredde i type oppgaver. Svikt kan ha store konsekvenser for de barna og familiene det gjelder, og det er ofte vanskelig å rette opp feil i ettertid.

I NOU 2016: 4 Ny kommunelov foreslås det flere tiltak for å styrke egenkontrollen i kommunene, blant annet gjennom en egen bestemmelse om interkontroll i kommuneloven, samt et krav om å rapportere til kommunestyret om internkontroll. Det foreslås også å lovfeste og presisere en utvidet innsynsrett for de folkevalgte, slik at de folkevalgte får den informasjonen de trenger for å utføre vervet sitt og for å styrke deres muligheter til styring og kontroll. Regjeringen vil komme tilbake til disse spørsmålene i forslag til ny kommunelov. Dette vil ha betydning også for kommunenes styring og ledelse av barnevernet.

Dialog med kommunesektoren

Involvering fra kommunens ledelse er avgjørende for en vellykket gjennomføring av barnevernsreformen. Dette er også viktig for at barnevernet tildeles tilstrekkelige ressurser fra kommunebudsjettet i tråd med det oppgave- og finansieringsansvaret de får. Det skal derfor arbeides målrettet med å fremme styring, forankring og eierskap til barnevernet og det kommende reformarbeidet, blant annet i form av regionale dialogmøter rettet mot kommunenes politiske og administrative ledelse. Direktoratet skal ha ansvar for å arrangere konferansene, blant annet i samarbeid med KS. Regionale dialogmøter skal bidra til å etablere et tydelig eierskap til barnevernet i kommunene, legge til rette for lokalt reformarbeid og stimulere til godt samarbeid mellom kommuner.

Vurdere barnevernsleders myndighet

Departementet vil også vurdere om det fremdeles er behov for en egen bestemmelse i barnevernloven om at det i hver kommune skal være en administrasjon med en leder som er øverste myndighet i barnevernsfaglige spørsmål. Alternativet er at kommunene gis ansvaret for å delegere myndighetsoppgaver, slik tilfellet er for flere andre kommunale tjenester. Det er viktig med klare og tydelige ansvarsforhold i det kommunale barnevernet. Blant annet er det barnevernstjenestens leder som har kompetanse til å fatte vedtak om midlertidige akuttvedtak. Samtidig kan bestemmelsen ha ført til at kommunene i for liten grad tar ansvar for den overordnede styringen av barnevernet. Bestemmelsen innebærer også en begrensning i den enkelte kommunes frihet til å organisere sin egen virksomhet. Dette kan være uheldig med tanke på målet om bedre samordning av tjenestetilbudet for utsatte barn og familier og bedre oppfølging av den enkelte barnevernstjeneste fra kommunenes øverste ledelse.

6.3.2 Bedre styringsinformasjon

Mangelfull informasjon om innholdet i og kvaliteten i barnevernstjenestene gjør det krevende for både kommunale beslutningstakere og brukere å vurdere kvalitet i tilbudet samt sammenligne kvalitet på tjenestene mellom kommuner. Det legges derfor til rette for at kommunene skal få bedre og lettere tilgang på nødvendig styringsinformasjon. Hovedhensikten er at kommunene skal få bedre kjennskap til barn og familiers erfaringer, informasjon om tilstanden i egen barnevernstjeneste sammenlignet med andre kommuner samt kunnskap om kvaliteten i arbeidet som gjøres.

Bedre digitale løsninger

I Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven ble det lagt vekt på at det skal etableres nasjonale systemer og kvalitetsindikatorer som gjør det enklere å vurdere tilstand og kvalitet i den enkelte tjeneste. Dette skal også gjøre det lettere for den enkelte kommune å sammenligne egen tjeneste med barnevernstjenester i andre kommuner.

Bufdir arbeider med å utvikle bedre digitale løsninger for innhenting og publisering av barnevernstjenestenes halvårsrapporteringer på kommunenivå, blant annet med sikte på at informasjon blir mer tilgjengelig for kommunens ledelse og andre interessenter. Direktoratets arbeid med å utvikle kvalitetsindikatorer for barnevernet er også viktig for at fremtidige rapporteringer i større grad enn i dag kan synliggjøre kvaliteten i det arbeidet som gjøres.

Årlig tilstandsrapportering

Departementet vil vurdere å innføre krav om årlig tilstandsrapportering til kommunestyret. Kravet vil kunne bidra til å sikre rutinemessig informasjon til kommunenes administrative og politiske ledelse. Behovet for dette kan særlig begrunnes i hensynet til brukergruppene for barnevernet og omfanget av interkommunale samarbeid på barnevernsområdet. Selve rapporteringen bør i stor grad baseres på digitale løsninger og eksisterende rapporteringer og statistikk på kommune- og tjenestenivå, slik at det i liten grad gir merarbeid for tjenestene. Eventuell innføring av krav om tilstandsrapport vil innebære endringer i barnevernloven og kreve egne lovendringsprosesser. Departementet vil derfor komme tilbake til dette spørsmålet.

6.3.3 Bedre kompetanse hos barnevernsledere

Tiltak for å styrke lederkompetansen i barnevernet har hatt høy prioritet over flere år. Det er behov for tiltak som bidrar til at ledere i barnevernet har den kompetansen de trenger. Videre arbeid på dette området vil ta utgangspunkt i faglige anbefalinger om hva som bør forventes av barnevernsledere og dagens videreutdanning i barnevernsledelse. Direktoratet har også fått i oppdrag å etablere veiledningsteam som kan tilby lederstøtte til barnevernsledere i enkeltkommuner. Dette tiltaket er nærmere omtalt i neste kapittel om kvalitet og kompetanse i det kommunale barnevernet.

Vurdere behovet for formelle krav til lederkompetanse

Behovet for formelle krav til lederkompetanse skal utredes nærmere. Utredningene må samtidig ta hensyn til potensielle ulemper og organisatoriske utfordringer som kan følge av eventuell innføring av kompetansekrav. Spørsmål om autorisasjon vurderes i sammenheng med utredningsarbeidet.