11 Institusjon

11.1 Gjeldende rett

Institusjonstilbudet er et tiltaksområde der hensynet til kvalitet og rettssikkerhet står særlig sterkt. Det er få barn som plasseres på institusjon hvert år, men de har ofte store og komplekse behov. Mange har vært utsatt for mangelfull omsorg, og kan ha vært utsatt for vold og overgrep. Noen har utviklet atferdsvansker og rusmisbruk. Psykiske lidelser er utbredt. I en nylig fremlagt forskningsrapport fremgår det at 70 prosent av ungdom i institusjon har minst én psykisk lidelse.1 Noen kan utgjøre en fare for seg selv, andre barn og samfunnet. Forsvarlig omsorg og behandling i institusjonene stiller store krav til kompetanse og kvalitet.

Det følger av barnevernloven § 5-1 at Bufetat har ansvaret for institusjoner på barnevernsområdet. Bufetat kan ivareta ansvaret ved å etablere og drive egne institusjoner og ved å inngå avtale om bruk av private eller kommunale institusjoner. Private og kommunale institusjoner skal være godkjent av Bufetat, jf. barnevernloven § 5-8.2 Statlige institusjoner skal ikke godkjennes, men skal kvalitetssikres av Bufetat.

Etter barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav a skal Bufetat «etter anmodning fra kommunen bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet». Bistandsplikten har nær sammenheng med statens ansvar for institusjonstilbudet, og utløses når kommunen ber om en institusjonsplass for et barn. Bufetats ansvar innebærer at alle barn som har behov for en institusjonsplass, skal gis et forsvarlig institusjonstilbud i tråd med det enkelte barnets behov.

Avgjørende ved valg av institusjon skal være hensynet til barnets beste, jf. barnevernloven § 4-1. Det skal tas utgangspunkt i det enkelte barns individuelle behov. Kommunen har det avgjørende ordet med hensyn til om barnet har behov for institusjonsplass, mens Bufetat har det avgjørende ordet med hensyn til hvilken konkret institusjonsplass som tilbys det enkelte barnet. Prinsippet er uttrykt i Betalingsrundskrivet (Q-06/2007) og er utdypet blant annet i Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven. Ansvarsdelingen følger av at det er Bufetat som har best oversikt over det helhetlige institusjonstilbudet og det faglige tilbudet i den enkelte institusjonen, mens det er kommunen som normalt kjenner barnet og dets behov best. Bufetat skal bygge på kommunens vurderinger og utredninger av barnet når Bufetat avgjør hvilken institusjonsplass barnet skal tilbys. Det er kommunen som gjennom sin utredning av barnet har ansvar for at det faglige grunnlaget for beslutningene er forsvarlig.

Riktige institusjonsplasseringer forutsetter i noen tilfeller ytterligere informasjon om barnet. Bufetats nasjonale inntaksteam (NIT) foretar egne kartlegginger ved atferdsplasseringer (plasseringer etter barnevernloven § 4-24).

Ved atferdsplasseringer kan fylkesnemnda bare fatte vedtak dersom institusjonen er faglig og materielt i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp, ut fra formålet med plasseringen, jf. barnevernloven § 4-24 siste ledd. Fylkesnemnda kan stille vilkår om en bestemt institusjonsplass også ved omsorgsovertakelser etter barnevernloven § 4-12. Dersom fylkesnemnda stiller vilkår om en bestemt institusjonsplass, er dette bindende for både Bufetat og kommunen. Det er kommunen som fremmer sak for fylkesnemnda, og som er den offentlige parten i saken.

Kommunen betaler en egenandel ved institusjonsplasseringer jf. barnevernloven § 9-5. I 2017 er egenandelen på 68 740 kroner per måned per barn. Staten betaler utgiftene som overstiger egenandelen, jf. barnevernloven § 9-4.

Barnevernloven stiller krav til kvalitet og rettssikkerhet i barnevernsinstitusjoner, jf. barnevernloven §§ 5-9 og 5-10. Fylkesmannen fører tilsyn med at institusjonene oppfyller kravene som følger av regelverket, jf. barnevernloven § 5-7. Nærmere regler om godkjenning, kvalitet og internkontroll, beboernes rettigheter og plikter samt tilsyn er gitt i egne forskrifter.

11.2 Bufetats institusjonstilbud

Ved utgangen av 2015 fikk om lag 900 barn og unge i barnevernet et institusjonstiltak gjennom Bufetat.3 Dette utgjorde om lag 2,5 prosent av det totale antall barn og unge med tiltak fra barnevernet ved slutten av 2015.4 Nærmere 90 prosent av barna på institusjon er over 13 år.5

Institusjonstilbudet er differensiert etter målgrupper. Av barna som ved utgangen av 2015 fikk et institusjonstilbud gjennom Bufetat var 16 prosent plassert etter akutthjemler, 20 prosent etter atferdshjemler og 64 prosent etter omsorgshjemler. Tallene inkluderer både frivillige plasseringer og tvangsplasseringer.6 Det er store geografiske forskjeller i tilgangen på institusjoner for de ulike målgruppene. Mens Sør-Østlandet har et omfattende og differensiert tilbud, finnes det ingen institusjoner for atferdsplasseringer og kun én omsorgsinstitusjon nord for Tromsø. Det er også få institusjonsplasser i alle kategorier på Nord-Vestlandet og i deler av Midt-Norge.

Av barna som ved utgangen av 2015 fikk et institusjonstilbud gjennom Bufetat var om lag 55 prosent i institusjoner driftet av private aktører. Blant barn i institusjon på bakgrunn av atferds- og omsorgshjemler var 60 prosent i private institusjoner. Tilsvarende andel for barna i institusjon på bakgrunn av akutthjemmel var 35 prosent.7 Det er både ideelle og kommersielle aktører i markedet for institusjonstiltak.

11.3 Forslaget i høringsnotatet

11.3.1 Bakgrunnen for forslaget

Forslagene tok utgangspunkt i at institusjonstilbudet til barn og unge er for dårlig tilpasset det enkelte barns behov. Målet med endringene er at barn og unge i større grad skal få institusjonsplasser tilpasset deres individuelle behov. Det er dermed ikke det kvalitative innholdet i tilbudet som er målet for endringene, men fordelingen av plassene mellom barn med behov for tiltak samt tilpasningen av tiltaket for det enkelte barn.

Institusjonstilbudet er lite og spesialisert. Årlig er det få barn som trenger institusjon, men de har ulike og ofte komplekse utfordringer. Dette medfører at det kan være utfordrende å finne en institusjon som kan ivareta barnets individuelle behov for omsorg og behandling, samtidig som andre hensyn skal ivaretas, som barnets tilknytning til hjemstedet. Problemet er størst i de områdene der antallet institusjoner er lite, men forekommer også i mer sentrale strøk der det er flere institusjoner. Institusjonsplasseringer som er dårlig tilpasset det enkelte barns behov kan føre til feilplasseringer og flyttinger mellom institusjoner.

Det ble også vist til at ulike økonomiske insentiver i Bufetat og kommunene kan skape uenighet og samhandlingsproblemer mellom forvaltningsnivåene ved valg av institusjonsplass. Kommuner kan for eksempel ønske plass i en privat institusjon, mens Bufetat tilbyr et statlig alternativ som vurderes som faglig likeverdig. For kommunen vil egenbetalingen uansett være den samme, mens Bufetats utgifter vil avhenge av hvilken plass som velges.

11.3.2 Forslaget

Høringsnotatet tok utgangspunkt i at barnevernsinstitusjoner er et naturlig nasjonalt ansvarsområde, og departementet foreslo å videreføre dagens statlige bistandsplikt og ansvar for institusjonstilbudet i samsvar med barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav a og §§ 5-1 og 5-8. Det ble lagt vekt på at institusjonstilbudet er et tiltaksområde der hensynet til kvalitet og rettssikkerhet står særlig sterkt. Forsvarlig omsorg og behandling stiller store krav til kompetanse og kvalitet i institusjonene. Dette gjelder også for forvaltningsfunksjonene – ved styring, oppfølging, anskaffelser og inntak. Et samlet ansvar for institusjonstilbudet gir grunnlag for stordriftsfordeler og et faglig differensiert tilbud, som ikke kan oppnås på annen måte. Et nasjonalt ansvar for institusjonstilbudet ble fremholdt som en forutsetning for å opprettholde høy kvalitet og videreutvikle tilbudet i pakt med skiftende behov og ny kunnskap.

Departementet foreslo at kommunen skal gis økt innflytelse på valget av institusjonsplass, slik at det i enkeltsaker i større grad skal legges vekt på kommunens kjennskap til barnets behov. Bufetat skulle etter forslaget finne frem tilgjengelige plasser som ville være egnet til å ivareta det enkelte barnets behov. Den enkelte kommune skulle gis adgang til å velge innenfor Bufetats tilbud av tilgjengelige, faglig forsvarlige institusjonsplasser, uavhengig av om institusjonen driftes av en privat eller statlig aktør. En nettbasert tilbudsportal ble foreslått, for å bidra til åpenhet om institusjonstilbudet og legge til rette for kommunenes valgfrihet.

Det at kommunenes valgfrihet begrenses til de institusjoner som Bufetat mener vil være faglig forsvarlige for det aktuelle barnet, ble begrunnet med at det er Bufetat som til enhver tid har den nødvendige oversikten over institusjonstilbudet, herunder kapasiteten i ulike institusjonstyper, beboersammensetningen og kunnskap om tiltakenes faglige profil og styrker. Kommunene vil ikke ha realistisk mulighet til å bygge opp en tilsvarende kjennskap til tiltaksapparatet. Prinsippet om kommunal valgfrihet innenfor en ramme som Bufetat fastsetter, ble foreslått tatt inn i barnevernloven § 2-3 andre ledd.

For å bidra til utviklingen av et institusjonstilbud bedre tilpasset kommunenes etterspørsel, ble det foreslått å etablere et samarbeid mellom Bufetat og kommunene om utviklingen, for eksempel gjennom samarbeidsavtaler og faste samarbeidsfora.

Høringsforslaget la opp til fortsatt delt finansieringsansvar mellom stat og kommune for institusjonsplasseringer. Institusjonsopphold er et omfattende og dyrt barnevernstiltak. For stor kostnadsbelastning for kommunene kan gi økonomiske insentiver som leder til for få institusjonsplasseringer. Departementet foreslo imidlertid at egenandelen differensieres, det vil si at det ikke lenger kun fastsettes én sats som benyttes ved alle institusjonsplasseringer.

Høringsnotatet redegjorde for to måter å differensiere egenandelen på. Det ene alternativet, full prisdifferensiering, innebærer at kommunen betaler en bestemt andel av Bufetats faktiske kostnader til den enkelte plassering. Dette innebærer at kommunens egenandel fastsettes konkret i hvert enkelt tilfelle. Det andre alternativet, delvis prisdifferensiering, innebærer at det fastsettes bestemte egenandeler som er differensiert etter institusjonstype (akutt, omsorg, atferd). Departementet viste til at det er ulike utfordringer ved de to måtene å differensiere egenandelene på og ba om høringsinstansenes syn på spørsmålet. Departementet foreslo å videreføre Bufetats ansvar for institusjonstilbudet etter barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav a, jf. lovens §§ 5-1 og 5 8.

Nivået på den kommunale egenbetalingen fastsettes i statsbudsjettet. Høringsnotatet forespeilet en økning i dagens egenandeler og antydet at kommunens egenandel skal utgjøre 40 prosent av Bufetats kostnader til plasseringene. I dag utgjør den 10–30 prosent av Bufetats kostnader, avhengig av hva slags institusjonsplass det gjelder. Økningen i egenandelen ble foreslått på grunnlag av forslaget om fullt kommunalt betalingsansvar på fosterhjemsområdet. Når kommunene får økte utgifter til fosterhjem, må kommunens kostnader til institusjon justeres for å unngå at det vil fremstå som økonomisk fordelaktig for kommunene å plassere barna i institusjon fremfor i fosterhjem.

Departementet foreslo også å presisere i barnevernloven § 9-4 prinsippet om at statens betalingsansvar gjelder institusjonsplasser som tilbys av Bufetat. Dette er i samsvar med gjeldende rett, men bør fremkomme direkte av bestemmelsens ordlyd.

Høringsnotatet varslet en utredning av alternativ organisering av statens institusjoner. Det ble vist til at forslagene om økt kommunal valgfrihet og prisdifferensiering vil stille større krav til rolleklarhet i Bufetat. Det ble videre vist til at de statlige institusjonene, med dagens rammevilkår, normalt har høyere kostnader enn private. Ulike konkurransevilkår blant institusjoner i et marked med priskonkurranse ble fremholdt som uheldig, blant annet fordi det kan gå ut over eiermangfoldet i institusjonsmarkedet.

11.4 Høringsinstansenes syn

11.4.1 Statens ansvar for institusjonstilbudet

Høringen gir bred støtte til at Bufetat fortsatt skal ha bistandsplikt og ansvar for institusjonstilbudet. Med unntak av tre kommuner, som delvis er uenige, støtter samtlige av de om lag 40 høringsinstansene som har uttalt seg forslaget. Dette gjelder blant annet Bærum kommune, Lier kommune, Lillehammer kommune, Nøtterøy kommune, Oppdal kommune, Skien kommune, Bufdir, Statens helsetilsyn, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, fylkesmannen i Troms, RKBU Midt-Norge, Universitetet i Stavanger, VID vitenskapelige høgskole, Akademikerforbundet, FO, Unio, Ideelt barnevernforum, Samarbeidsforum for norske kollektiv, Stiftelsen Kirkens bymisjon, Redd Barna og Landsforeningen for barnevernsbarn. De viktigste argumentene for statlig ansvar er at institusjonstilbudet er et lite og spesialisert tilbud som krever høy kompetanse, samt at statlig ansvar gir de beste forutsetningene for å opprettholde og utvikle et mangfold av institusjoner og for å kunne ha et likeverdig tilbud i hele landet. Landsforeningen for barnevernsbarn skriver:

«LFB er enig i at staten ved Bufetat skal beholde ansvaret for institusjonene på barnevernsfeltet. Andrelinjetjenesten må fortsatt ha ansvaret for at barnet tilbys egnet institusjonsplass. Bufetat må ha ansvar for at det er et tilstrekkelig og differensiert tilbud av institusjonsplasser.»

Bergen kommune og Barneverntjenestene i Larvik og Lardal kommuner mener at det statlige ansvaret bør begrense seg til atferdsinstitusjonene. Trondheim kommune er uenig i at akuttilbudet skal omfattes. Barneverntjenestene i Larvik og Lardal kommuner skriver:

«Larvik og Lardal kommune opprettholder sitt standpunkt til at driftsansvar for for eksempel omsorgs- og akuttinstitusjoner må forankres i et helhetlig tiltaksapparat på kommunalt nivå. Dette vil blant annet samle beslutninger og kontroll med enkeltsaker på en myndighet (kommunen) istedenfor som i dag delt opp mellom statlig og kommunal barnevernmyndighet. Det bør utredes mer rundt kommunens mulighet til å drifte egne institusjoner lokalt.»

Fylkesmannen i Møre og Romsdal støtter at staten også i fremtiden skal ha et helhetlig ansvar for institusjonstilbudet. Fylkesmannen savner imidlertid en bredere drøftelse av utfordringer i dagens system og skriver blant annet:

«Organisering av inntaksarbeidet i Bufetat fører nå til at barn i praksis blir plasserte i heile landet. I tilsynet erfarer vi at ungdommar ikkje forstår kvifor dei er plasserte på ein plass dei nesten ikkje veit kvar er. Dette gjev eit dårleg utgangspunkt for plasseringa. Praksisen er også i strid med prinsippet i denne reformen om å gje hjelpa nærast der barnet bur.»

Også Fylkesmannen i Rogaland etterlyser en bredere drøfting av geografisk nærhet. Fylkesmannen skriver:

«Fylkesmannen sine erfaringer fra institusjonstilsyn viser at flere barn fra andre deler av landet som er plassert i Rogaland, gir sterkt uttrykk for at de ønsker seg tilbake til nærmiljøet. Dette fører igjen til at de ikke er motivert for oppholdet og gjør seg lite tilgjengelig for veiledning, behandling med mer. Fylkesmannen har forståelse for at Norges geografi og spredte befolkning tilsier at ikke alle barn kan ha en institusjon i nærheten. Likevel savner fylkesmannen en bredere drøftelse av geografisk nærhet, da vi ikke kan se at kun innholdet i tilbudet og tilgjengelighet vil være avgjørende faktorer for hvorvidt det blir en «riktig» plassering.»

Også andre instanser, blant annet Barnevernledernettverket i Nord-Trøndelag, har synspunkter på spørsmålet om betydningen av geografisk nærhet. Barnevernledernettverket i Nord-Trøndelag viser til at det ikke alltid vil være mulig å sørge for både ivaretakelse av faglig kvalitet og innhold samt geografisk nærhet, men at en samlet vurdering av hva som er barnets beste må styre valget i hvert enkelt tilfelle.

11.4.2 Valgfrihet for kommunene

Om lag 45 instanser har uttalt seg om forslaget om at kommunene skal gis økt mulighet til å velge institusjonsplass, uavhengig av om denne er statlig eller privat. Et klart flertall (om lag 30 høringsinstanser) er positive til at forslaget om økt kommunal innflytelse og valgfrihet (blant annet Bærum kommune, Bodø kommune, Drammen kommune, Grong kommune, Kristiansand kommune, Lier kommune, Lillehammer kommune, Lørenskog kommune, Nittedal kommune, Nøtterøy kommune, Sandnes kommune, Stavanger kommune, Stord kommune, Tromsø kommune, Åmot kommune, Høylandet kommune, Tønsberg barneverntjeneste, Faglig Forum, Barnevernledernettverket i Nord-Trøndelag, Barneverntjenestene i Stor-Elvdal, Åmot, Trysil og Engerdal, KS, Bufetat region nord og region Midt-Norge, FO, Sentralenheten for fylkesnemndene, Redd Barna, Stiftelsen Kirkens bymisjon, Samarbeidsforum for norske kollektiv, Ideelt barnevernforum, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Troms, Statens helsetilsyn, Landsforeningen for barnevernsbarn).

Støtten er i hovedsak begrunnet med at større vekt på barnets medvirkning og sterkere kommunal innflytelse kan bidra til at plassen som tilbys er bedre tilpasset den enkelte ungdoms behov (blant annet Drammen kommune, Kristiansand kommune, Nittedal kommune, Bufetat region Midt-Norge, Statens helsetilsyn, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Troms, Sentralenheten for fylkesnemndene, RKBU Midt-Norge, Universitetet i Stavanger, Landsforeningen for barnevernsbarn. Landsforeningen for barnevernsbarn understreker at det vil være av avgjørende betydning at barnevernstjenesten lar barna medvirke i valget av institusjonsplass. Kristiansand kommune skriver følgende:

«Kristiansand kommune støtter forslaget og vil spesielt påpeke betydningen av at det er kommunens vurderinger som skal tillegges vekt – både ift vurdering og valg. Det er kommunene som kjenner barnas situasjon og behov best og er dermed best i stand til å foreta de valg som er til barnets beste. Videre sikrer ordningen i større grad barnets rett til medvirkning.»

Lillehammer kommune fremhever at det i forbindelse med behandling av ungdom med rusproblemer ikke har vært anledning til å benytte seg av kompetansemiljøer som for eksempel Tyrilistiftelsen fordi Bufetat har prioritert statlige plasser av kostnadshensyn. Mange fremhever at sterkere kommunalt eierskap til plasseringen kan bidra positivt, både til kommunens utredning av barnet og til kommunens oppfølging av barnet under og etter plasseringen. Fylkesmannen i Troms gir uttrykk for at en slik endring vil kunne føre til opphør av en uheldig praksis med midlertidige opphold i private institusjoner før overgang til statlige.

Flere av instansene som støtter forslaget, understreker samtidig at valgfriheten må være reell i den forstand at det må være plasser å velge mellom og at statlige og private plasser formidles på lik linje (Bodø kommune, Høylandet kommune, Oppdal kommune, Statens helsetilsyn, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Barnevernledernettverket i Nord-Trøndelag). Statens helsetilsyn skriver blant annet:

«Kommunene har i utgangspunktet ansvaret for utredningen av barnet og er nærmest til å vurdere hvilke behov det har. Vi vil også i denne sammenheng peke på at valgfriheten må være reell i form av at kommunene må kunne velge det dyreste alternativet når det er det tilbudet som er forsvarlig og til barnets beste.»

Bufetat region Midt-Norge skriver:

«I forslaget om valgfrihet ligger en risiko for at institusjonskapasiteten i enkelte geografiske områder kan bli redusert da befolkningstettheten ikke er stor nok. Dette vil kunne medføre at vi ikke i tilstrekkelig grad klarer å innfri på kommunens behov og statens bistandsplikt. Region Midt-Norge mener derfor det er viktig å opprettholde en viss statlig grunnkapasitet for å sikre at tilgjengeligheten, forsvarligheten og tilbudet er godt nok. Dette gir muligheten for å prøve ut nye modeller, behandlingsmetoder og metodeutvikling, som kan være vanskelig å gjennomføre på samme måte gjennom private institusjoner.»

Flere høringsinstanser mener at det som følge av knapphet i tilbudet, ikke er realistisk med reell valgfrihet (blant annet Tromsø kommune, KS, RKBU Midt-Norge, Sandnes kommune). Dette gjelder særlig i enkelte deler av landet. KS skriver blant annet:

«KS ser økt valgfrihet for kommunene i valg av institusjonsplass som positivt. I dag er det imidlertid en knapphet på institusjonsplasser, særlig nord i landet. Det er derfor et spørsmål hvor realistisk valgfriheten vil bli. Dersom det blir en reell valgfrihet vil det kunne gi flere barn en institusjonsplass tilpasset deres behov, og også øke muligheten for en institusjonsplass i nærheten av barnas hjemsted.»

Sandnes kommune stiller spørsmål ved om dette vil bli et reelt valg for kommunene fordi erfaringer tilsier at Bufetat i liten grad klarer å fremskaffe flere alternative tiltak som kommunen kan ta standpunkt til.

I underkant av 15 høringsinstanser har klare innvendinger eller er imot forslaget (blant annet Bufdir, Bufetat region øst, Hå kommune, Høylandet kommune, Sørum kommune, Skedsmo kommune, Lørenskog kommune, Hemne kommune, Unio, Fagforbundet, MiRA-Senteret, Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet). Noen av instansene motsetter seg endringer som vil føre til mulig nedbygging av statlige institusjoner. Skedsmo kommune skriver:

«Forslaget om at kommunene skal få større valgfrihet i forhold til institusjonsplasseringer, enten de er private eller statlige kan være positivt, men det er en overhengende fare for at det vil føre til en nedbygging av statlige institusjoner og en økning i det private markedet. Dette vet vi vil være kostnadsdrivende, og gir en økonomisk belastning som overføres til kommunene når staten reduserer og på sikt faser ut refusjonsordningene. Det er vanskelig å se for seg at en slik kostnadsvekst, fullt ut blir finansiert gjennom overføringer fra stat til kommune.»

Sørum kommune har tilsvarende uttalelse. Fagforbundet er kritiske til å fjerne Bufetats rett til å favorisere statlige institusjoner, noe som kan medføre at kommunene velger bort offentlige tilbud. Bufdir mener at kommunal valgfrihet ikke løser utfordringene innenfor institusjonsbarnevernet. Bufdir skriver:

«Direktoratet mener det må være sammenheng mellom bistandsplikt og beslutningsmyndighet i plasseringssted. Problemet ved at kommunene mener at det er for få ledige plasser løses ikke ved å flytte beslutningsmyndigheten. Direktoratet slutter seg her til Vista Analyses oppsummering på institusjonsområdet hvor det påpekes at kommunal valgfrihet ved institusjonsplassering ikke løser utfordringene innenfor institusjonsbarnevernet. Vista fremhever at økte bevilgninger til barnevernet, økt saksbehandlerkvalitet og kapasitet i Bufetat og lavere krav til kapasitetsutnyttelse dvs. flere tilgjengelige plasser rundt i landet vil være viktigere. Vi mener også at økt, reell innflytelse for kommunene ved valg av plasseringssted kan oppnås gjennom sterkere brukerinvolvering og involvering av kommunene underveis i inntaksprosessen.»

Bufdir skriver videre:

«Vi påpeker at økte rammer til barnevernet vil kunne gi muligheter for flere tilgjengelige institusjonsplasser til enhver tid og dermed sikre det enkelte barns behov for å få et tilpasset tilbud og samtidig gi kommunene økte reelle påvirkningsmuligheter i dialogen med Bufetat om plasseringssted. Kostnadene ved å gi barn feil type tiltak vil erfaringsvis bli store, både for samfunnet og for det enkelte barnet.»

De fleste instansene som har uttalt seg om hvordan kommunens valgfrihet skal innrettes, støtter forslaget om at Bufetat fortsatt skal ha ansvaret for at institusjonsplassen som tilbys er faglig egnet til å ivareta barnets behov. RKBU Midt-Norge støtter eksplisitt den foreslåtte ansvarsmodellen der kommunen skal velge innenfor plasser Bufetat har funnet faglig egnet, da slike vurderinger kan være vanskelige for kommunen. Barnevernledernettverket i Nord-Trøndelag påpeker at det kan oppstå situasjoner der Bufetat kan si at det ikke foreligger egnede institusjoner og dermed avgjør plasseringsspørsmålet. Drammen kommune mener at kommunen også må ha ansvaret for kartleggingen som i dag foretas av Nasjonalt inntaksteam (NIT).

Flere kommuner understreker betydningen av at Bufetat må gi kommunen råd og veiledning (Bodø kommune, Åmot kommune, Barneverntjenestene i Stor-Elvdal, Åmot, Trysil og Engerdal). Bodø kommune understreker at Bufetat må forholde seg til de faglige vurderingene kommunen gjør av hvilken type institusjon barnet trenger. Bufetat region Midt-Norge mener at forslaget kan føre til bedre og mer reelle drøftinger om hva som er det beste tilbudet til ungdommen.

Flere instanser er opptatt av betydningen av en nettportal. Bufetat region Midt-Norge og region sør mener en slik portal er viktig og nyttig, og at den også bør inneholde opplysninger om totalpris ved opphold. FO mener at en nettportal i beste fall er et informasjonssupplement. Kristiansand kommune understreker at en nettportal må driftes og kvalitetssikres av Bufdir, og at det må utarbeides klare systemer for hvordan dette gjøres slik at portalen bidrar til kommunens muligheter til å velge institusjonsplass.

Andre instanser understreker at Bufetat må dokumentere hvordan de har kommet fram til hvilke plasser som er egnet (Grong kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Bufetat region Midt-Norge). Fylkesmannen i Oslo og Akershus skriver:

«Vi støtter perspektivet om at det må stilles høye krav til dokumentasjon av de barnevernfaglige vurderinger som ligger til grunn for en bestilling og en beslutning. Dette gjelder både for kommunens vurderinger av hva barnet har behov for, og for Bufetats del vedrørende hvilket tilbud som gis. Hvis det vurderes at det kun er én institusjon som kan gi et tilbud i tråd med hensynet til dette konkrete barnets beste, må det fremgå tydelig hvilke barnevernfaglige vurderinger som ligger bak denne beslutningen.»

Bufetat region Midt-Norge påpeker at inntaksfunksjonen bør tydeliggjøres ytterligere. De skriver:

«For å sikre at inntak til enhver tid har tilstrekkelig kunnskap om tilbudene forutsettes det videre god samhandling mellom inntak og de ulike institusjonene. Økt konkurranse vil gi større risiko for feilplasseringer da institusjonene i noen tilfeller vil prioritere inntak som er i grenseland knyttet til riktig gruppesammensetning.

De ulike aktørenes rolle i oppfølging etter plassering må tydeliggjøres. Dersom ikke Bufetat/det statlige inntak skal følge opp institusjonene etter plassering vil inntak sin kunnskap om den enkelte institusjonens profil og styrker, reduseres. En løsning kan være at Bufetat får et ansvar i evalueringen/resultatmålingen ved avslutning av alle institusjonsopphold jf. Nasjonalt inntaksteams rolle i dag.»

Bufdir påpeker at ansvarsmodellen er administrativt krevende.

11.4.3 Finansieringsansvaret

Om lag 30 høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet om differensiering, herunder om det bør være full eller delvis differensiering av egenandelene. Et klart flertall mener at det enten bør være ingen eller delvis prisdifferensiering. Om lag 10 høringsinstanser er imot differensiering (blant annet Oppdal kommune, Fosen barneverntjeneste, Midt-Troms barnevernforum, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, RKBU Midt-Norge, Universitetet i Stavanger, VID vitenskapelige høgskole, FO, Ideelt barnevernsforum, Kirkens bymisjon, Redd Barna, Hovedorganisasjonen Virke). I valget mellom delvis og full prisdifferensiering, er et klart flertall for delvis differensiering (Kristiansand kommune, Lier kommune, Skien kommune, Stord kommune, Tromsø kommune, Trondheim kommune, Tønsberg barneverntjeneste, Vest-Telemark barnevernsamarbeid, Bufdir, Bufetat region vest, region Midt-Norge og region øst, KS, Helsedirektoratet, Sentralenheten for fylkesnemndene, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder).

Argumentene er langt på vei sammenfallende hos høringsinstansene som ikke ønsker differensiering eller foretrekker delvis differensiering. Det advares mot full prisdifferensiering fordi dette kan bety økonomisk uforutsigbarhet for kommunen, samt økt risiko for at økonomiske hensyn og ikke barnets behov blir avgjørende ved tiltaksvalg. I tillegg fremholdes at full prisdifferensiering gir risiko for konfliktskapende samhandling, negative effekter for kvaliteten på tilbudet og redusert eiermangfold. Mange understreker at sterk priskonkurranse vil gå ut over nødvendig statlig grunnkapasitet. Trondheim kommune uttaler:

«Med hensyn til nivået på kommunale egenandeler for institusjonsplasser mener Trondheim kommune at alternativet med delvis prisdifferensiering er den mest forutsigbare modellen for kommunenes medfinansiering. Denne modellen vil også best kunne sikre stabilitet og faglig innhold i tilbudet over tid. Full differensiering vil gi en konkurranse mellom ulike leverandører som kan gi ulike priser i forskjellige deler av landet, og gå på bekostning av det faglige nivået i tilbudet.»

KS skriver at kommunene ønsker seg et oversiktlig, transparent og lite byråkratisk prissystem. Full prisdifferensiering kan føre til sterk priskonkurranse, og til at de statlige institusjonene legges ned. Dette kan gi et privat «monopol» som på sikt kan gjøre at kvaliteten reduseres. KS skriver videre:

«Basert på våre drøftinger med kommunene synes derfor en delvis prisdifferensiering som mest hensiktsmessig. Delvis prisdifferensiering vil i større grad legge til rette for et større eiermangfold som igjen kan bidra til økt fokus på kvalitet tilpasset barnets behov.»

Bufdir støtter ikke full prisdifferensiering fordi markedet for barnevernsinstitusjoner ikke oppfyller forutsetningene for konkurranse. Bufdir skriver videre:

«Innføring av full konkurranse i et marked som ikke fungerer vil gi en risiko for en del negative konsekvenser. Viktige risikofaktorer ved innføring av full konkurranse er:

• At pris og en sårbar kommuneøkonomi i for stor grad blir styrende for valg av tiltak

• Avskalling av de mest spesialiserte tiltakene og institusjoner i lavt befolkede områder fører til problem med å oppfylle bistandsplikten og til at kommunenes reelle valgfrihet blir svekket på sikt

• Omstillingskostnader som følge av at statlige institusjoner legges ned.

Delvis prisdifferensiering i kombinasjon med at beslutningsmyndigheten flyttes til kommunene har færre negative konsekvenser, men innebærer en konkurranse kun på innholdet i tjenestene, og vil sannsynligvis medføre en økning i de samlede overføringene på institusjonsområdet.»

Tre høringsinstanser (Vestre Toten kommune, Bergen kommune og Fylkesmannen i Hedmark) er i tvil med hensyn til om de foretrekker full eller delvis differensiering. Bodø kommune uttaler at de ikke har sterke synspunkter om dette spørsmålet. Bodø kommune representerer 23 kommuner i Nordland.

Under fem instanser ønsker full prisdifferensiering: Bærum kommune, Jevnaker kommune, Barneverntjenestene i Larvik og Lardal kommuner og Ås kommune fordi en slik løsning er mest prinsipielt riktig og gir kommunen best påvirkningsmulighet på innhold og kostnadsnivå. Bærum kommune skriver samtidig at det likevel vil være viktig å følge med på hva en slik ordning på sikt vil ha å si for kvalitetsutviklingen og den helhetlige sammensetningen på institusjonsområdet. Jevnaker kommune fremholder at det må være tillit til at kommunen velger riktig tiltak selv om dette er dyrt.

Høringsinstansene er delt i synet på om egenandelene på institusjon bør økes. Av de i underkant av 30 instansene som har uttalt seg om dette spørsmålet, er det om lag 15 som er imot en økning i egenandelen (blant annet Redd Barna, Landsforeningen for barnevernsbarn, Hovedorganisasjonen Virke, Samarbeidsforum for norske kollektiv, Ideelt barnevernforum, VID vitenskapelige høgskole, RKBU Midt-Norge, Barnevernforum i Midt-Troms, KS, Helsedirektoratet, Bamble kommune, Stord kommune, Skien kommune, Ringsaker kommune, Åmot kommune, Barneverntjenestene i Stor-Elvdal, Åmot, Trysil og Engerdal). Disse høringsinstansene er bekymret for at en økning vil føre til at barn ikke vil få nødvendige, kostnadskrevende tiltak, at det vil gi økonomisk uforutsigbarhet for kommunen, være utfordrende for små kommuner, og viser til at det er viktig å ikke redusere institusjonsbruken. KS skriver:

«En økning i egenandeler, sammen med svingninger i behovet, vil særlig for mindre kommuner gjøre det utfordrende å planlegge og budsjettere, dette selv om kommunene i rammen samlet kompenseres for økningen. Målet må være å velge riktig tiltak ut fra barnets behov. Det taler for å være forsiktig med økninger i egenandel til en vet om kostnadene ved institusjonstilbudet faktisk øker.»

KS påpeker at selv om kommunene har barnets beste for øye når det gjelder valg av tiltak, kan en økning i nivået på kommunens egenandeler gi en risiko for at kommunene overfor ungdom som nærmer seg 18 år, vil sette inn hjelpetiltak selv om ungdommens beste ville vært en institusjonsplass. KS viser til at ungdom med rusproblematikk og atferd knyttet til psykiske lidelser vil kunne få tiltak (helsehjelp) uten kostnad for kommunen etter fylte 18 år. Rælingen kommune skriver:

«Det vurderes at kommunene både har insentiver gjennom dagens egenandel og gjennom kunnskap om forebygging til å prioritere forebyggende tiltak, slik at dette ikke framstår som noe godt argument for endringer i betalingsordningen. [...] [D]et vurderes allerede i dag som svært økonomisk gunstig for kommunen å sette inn omfattende tiltak i hjemmet for å hindre plassering når det lar seg gjøre. Det er viktig at den økonomiske risikoen for kommunene ikke blir så stor at det hindrer at barn og ungdom plasseres når det er nødvendig for å sikre en god nok omsorgssituasjon eller nødvendig behandling. Det framstår som urealistisk at forebyggende tiltak vil eliminere behovet for plassering i fosterhjem eller institusjon.»

Om lag 10 instanser (Bergen kommune, Bodø kommune,8 Bærum kommune, Barneverntjenestene i Larvik og Lardal kommuner, Lillehammer kommune, Nøtterøy kommune, Stavanger kommune, Bufdir, Bufetat region Midt-Norge, region sør og region nord) støtter en økning i egenandelen under henvisning til at dette vil understøtte formålene med endringsforslagene og at en økning vil gi kommunen økte insentiver til å utvikle alternative tiltak til institusjon. Forutsetningen er at kommunene kompenseres fullt ut. Bufetat region Midt-Norge uttaler at egenandelene må overstige kommunenes kostnader til fosterhjem.

11.4.4 Samarbeid mellom Bufetat og kommunene om institusjonstilbudet

Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg om dette spørsmålet, støtter forslaget om å etablere et samarbeidsforum mellom Bufetat og kommunene om utviklingen av institusjonstilbudet (blant annet Bufdir, Bufetat region Midt-Norge, Fagforbundet, FO, Landsforeningen for barnevernsbarn, Ideelt barnevernsforum, KS, Unio og Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet). Det legges blant annet vekt på at et slikt forum kan gi bedre samhandling mellom forvaltningsnivåene.

11.4.5 Organiseringen av institusjonene

Om lag 10 høringsinstanser har uttalt seg om dette temaet.

Når det gjelder spørsmålet om en uavhengig organisering av institusjonene er viktig for å styrke Bufdirs faglige legitimitet som fagdirektorat og regulator for hele barnevernet, mener Sentralenheten for fylkesnemndene, Kristiansand kommune, Oppdal kommune, Oslo kommune og Fylkesmannen i Oslo og Akershus at dette er et viktig hensyn. Fylkesmannen i Oslo og Akershus skriver:

«Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter forslaget om at Bufdirs rolle som faglig kommunedirektorat skilles organisatorisk fra direktoratets drift av Bufetat. Bufdirs rolle som en faglig støtte og bidragsyter overfor de kommunale barneverntjenestene vil derved styrkes og således få en større legitimitet. Et organisatorisk skille vil skape den faglige uavhengigheten som er nødvendig for å ivareta de forskjellige oppgavene best mulig.»

Kristiansand kommune skriver:

«Departementet vil utrede alternative måter å organisere eierskapet for de statlige barneverninstitusjonene på, blant annet med sikte på å styrke Bufdirs uavhengige rolle som faglig premissleverandør for barnevernet. Kristiansand kommune deler denne vurderingen og ser at interessemotsetninger kan oppstå dersom Bufetat både skal legge til rette for kommunal valgfrihet, samtidig som de skal drifte egne institusjoner. Bufetats eieransvar for de statlige institusjonene kan også bidra til å skape tvil om Bufdirs uavhengige roller som regulator og faglig instans for hele institusjonstilbudet.»

Oslo kommune viser til at Bufdir sin faglige rolle inkluderer Oslo, mens Bufetats barnevernsoppgaver ikke berører kommunen. For barnevernet i Oslo er det derfor spesielt viktig at rollene er tydelige, og så godt atskilt som mulig.

Bufdir fremholder på sin side at fagdirektoratsrollen er under utvikling og at direktoratet i liten grad har opplevd å mangle faglig autoritet i rolleutøvelsen. Fagforbundet ser ikke behovet for ny organisering av de statseide institusjonene. Fagforbundet skriver:

«Vi mener det er fullt mulig å ivareta Bufdirs rolle som regulator og faglig instans, samt konkurranseutsetter i forhold til eieransvaret. Vi vil vise til at dette er de samme utfordringene som ganske små kommuner i dag er forventet å håndtere i langt mindre organisasjoner når kommunen både er eier og konkurranseutsetter av kommunale tjenester. De må både kvalitetssikre og godkjenne egne tjenester, samt konkurranseutsatte tjenester. […] For oss ser dette ut som et forsøk på å konstruere et kvasimarked uten at det er en god grunn til det. Vi mener at utfordringene med ulike roller kan løses i en egen organisasjon, og en eventuell omorganisering burde skje etter regionreformen.»

Sentralenheten for fylkesnemndene, Kristiansand kommune og Oppdal kommune mener en alternativ organisering er viktig for å øke Bufetats legitimitet som formidler av institusjonsplasser til kommunene i en situasjon der kommunene har økt valgfrihet. Bufdir mener at en rollekonflikt mellom Bufetat som institusjonseier og som tilrettelegger for å finne riktig institusjonstiltak til det enkelte barnet, bare er reell i en situasjon med full priskonkurranse mellom statlige og private institusjoner. Dette er imidlertid en løsning som frarådes av direktoratet, jf. kapittel 11.4.3.

Enkelte høringsinstanser har synspunkter på om en alternativ organisering er viktig for å legge til rette for likere konkurransevilkår mellom statlige og private institusjoner. Som det fremgår tidligere, er mange instanser kritiske til premisset om priskonkurranse på dette området og bekymret for konsekvensene for statlige institusjoner. Tilsvarende bekymring gjelder også for ideelle aktører. Stiftelsen Kirkens bymisjon er skeptisk til at det legges til rette for et for stort kommersielt innslag, og beklager at departementet ikke legger hensynet til en bærekraftig ideell sektor til grunn.

Andre høringsinstanser (Unio, VID vitenskapelige høgskole, FO, Fagforbundet) er kritiske til å svekke de ansattes arbeidsbetingelser. FO mener det er svært alvorlig at departementet tar til orde for å svekke arbeidsvilkårene og mener det er et angrep på lønns- og arbeidsvilkår for statlig ansatte. Fagforbundet mener statlige institusjoner ivaretar ansatte slik at de lettere kan arbeide i mange år. Bufdir mener det er mulig å redusere utgiftsforskjellene innenfor dagens organisasjon ved blant annet å ta i bruk andre arbeidstids- og turnusordninger. Det samme gjelder FO. Også Hovedorganisasjonen Virke mener det kan være andre løsninger, for eksempel separate regnskap for disse tjenestene.

Bufdir uttaler at det å skille de statlige institusjonene ut i et eget selskap vil gi administrative merkostnader, samt at man vil miste fordelene med den effektiviseringen Bufetat har gjennomført gjennom flere år. En oppdeling vil gi merkostnader i nyansettelser i de nye organisatoriske enhetene.

11.5 Departementets vurderinger og forslag

11.5.1 Ansvaret for institusjonstilbudet

Høringen gir bred støtte til at Bufetat fortsatt skal ha ansvaret for institusjonstilbudet og plikt til å bistå kommunene ved plasseringer av barn i institusjon. Hensynet til kvalitet og rettssikkerhet står særlig sterkt på institusjonsområdet. Et nasjonalt ansvar for at det er et tilgjengelig og tilstrekkelig differensiert institusjonstilbud er nødvendig fordi institusjonstilbudet er lite og spesialisert, og krever høy kompetanse. Opptaksområdet bør omfatte hele landet, slik at man til enhver tid kan ha tilgjengelige og differensierte institusjonsplasser tilpasset barnas individuelle behov, og slik at kompetansemiljøene får nødvendig mengdetrening. Dette omfatter også forvaltningsoppgaver som styring og oppfølging av institusjonstilbudet samt anskaffelser og inntak. Et statlig ansvar er nødvendig for å opprettholde god kvalitet i tilbudet og for at samfunnets ressurser skal utnyttes på en best mulig måte. Dette påpekes også av høringsinstansene.

Departementet holder på denne bakgrunn fast ved at det ikke er grunnlag for å endre dagens regler om statlig bistandsplikt og ansvar for institusjonstilbudet. Departementet foreslår imidlertid enkelte redaksjonelle endringer i barnevernloven § 2-3 andre ledd som følge av endringer i ansvarsdelingen for andre tiltak. Dette innebærer at Bufetats bistandsplikt ved institusjonsplasseringer foreslås tatt inn i bestemmelsens annet ledd bokstav c. Det vises til lovforslaget med merknader. Det vises for øvrig til kapittel 12 om akuttilbudet der departementet foreslår å skille ut Bufetats bistandsplikt ved akuttplasseringer i en egen bestemmelse.

11.5.2 Finansieringsansvaret

Departementet foreslår å videreføre dagens regler i barnevernloven §§ 9-4 og 9-5 om at ansvaret for å finansiere bruk av institusjonsplasser skal være delt mellom staten og kommunene. Statens betalingsansvar for institusjonsplasser henger nøye sammen med Bufetats plikt til å sørge for at det til enhver tid er et tilgjengelig og tilstrekkelig differensiert institusjonstilbud. Det er også viktig for å legge til rette for at økonomiske hensyn ikke skal hindre at barn med behov for institusjonsplass får et tilbud om dette. Institusjonsopphold er et omfattende og dyrt barnevernstiltak. Selv om barnevernstjenesten har plikt til å legge avgjørende vekt på hensynet til barnets beste ved tiltaksvalg, vil en for stor kostnadsbelastning for kommunene kunne gi økonomiske insentiver som leder til for få institusjonsplasseringer. Disse vurderingene deles av de høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet.

Også nivået på den kommunale egenandelen er viktig for å forhindre at økonomiske hensyn tillegges for stor vekt i valg av tiltak for barn i barnevernet, slik en del høringsinstanser også viser til. Instansene er delt i synet på om nivået på kommunens egenandel bør øke. Nivået fastsettes av departementet på bakgrunn av de årlige budsjettfremleggene og bygger på en samlet vurdering av ulike hensyn. Samtidig som egenandelen ikke bør settes for høyt, er også forslaget i kapittel 10 om å gi kommunen fullt finansieringsansvar for ordinære fosterhjem et premiss. Forslaget innebærer at kommunenes finansieringsansvar for fosterhjem øker. Dermed vil prisforskjellene mellom fosterhjem og institusjon reduseres, noe som vil gi kommunene et uheldig økonomiske insentiv til å velge institusjon også når fosterhjem ut fra en faglig vurdering vil være et bedre tiltak for barnet. For å unngå dette må den kommunale egenandelen for institusjonstiltak settes tilstrekkelig høyt. Økt kommunalt finansieringsansvar for institusjon vil også bidra til å gi kommunene sterkere insentiver til å arbeide forebyggende. Etter en helhetlig vurdering legger departementet til grunn at kommunens egenandel bør dekke om lag 40 prosent av Bufetats utgifter. En egenandel på 40 prosent vil innebære en økning fra dagens om lag 70 000 kroner per barn per måned til eksempelvis 100 000–300 000 kroner per barn per måned, avhengig av institusjonstype og hvordan egenandelene differensieres. Siden utgiftene til institusjonsopphold avhenger av det enkelte barns behov, vil utgiftene i enkelte tilfeller også kunne bli høyere enn dette.

Departementet fastholder videre forslaget om å presisere i barnevernloven § 9-4 at statens betalingsansvar bare gjelder institusjonstilbud (private og statlige) som tilbys av Bufetat. Betalingsbestemmelsene i barnevernloven inneholder ingen direkte avgrensing av det statlige betalingsansvarets rekkevidde. Lovens system forutsetter at kommunen har klarert konkrete institusjonsplasseringer med Bufetat før vedtak fattes. Dette gjelder uansett om det dreier seg om bruk av statlige eller private plasser og uansett om plasseringen er frivillig eller ved tvang. Bufetats betalingsansvar for institusjonsplasser henger nøye sammen med Bufetats plikt til å sørge for at det til enhver tid er et tilgjengelig og tilstrekkelig differensiert institusjonstilbud som kommunene kan benytte seg av. Forutsetningen om denne sammenhengen fremgår gjennomgående i lovens forarbeider.9 Statens betalingsansvar ved opphold i barnevernsinstitusjon utløses av fylkesnemndas vedtak i tvangssaker og av barnevernstjenestens vedtak ved frivillige tiltak.

I praksis kan det i dag oppstå konflikter dersom fylkesnemnda stiller vilkår om plassering i annen institusjon enn der Bufetat har tilbudt plass. Departementet legger til grunn som gjeldende rett at det statlige betalingsansvaret i dag ikke utløses i tilfeller der kommunen selv opptrer som kjøper av private plasser, det vil si går utenom Bufetats utvalg av institusjonsplasser. Dette gjelder uavhengig av om saken er behandlet i fylkesnemnda eller ikke. Kommunen må betale full pris dersom den, som alternativ til tiltak formidlet via Bufetat, kjøper plasser direkte fra en privat leverandør av institusjonsplasser. Dette vil gjelde uavhengig av om kommunen har økt valgfrihet. Få høringsinstanser har uttalt seg om dette spørsmålet. Bestemmelsens ordlyd vil på den måten i større grad formidle gjeldende rett.

Departementet foreslår etter dette at barnevernloven § 9-4 første ledd endres slik at det i nytt tredje punktum tas inn en presisering av at Bufetats betalingsansvar gjelder tiltak og tjenester som Bufetat tilbyr. Departementet foreslår videre enkelte redaksjonelle endringer i §§ 9-4 og 9-5 som følge av endringer og presiseringer i betalingsansvaret for andre tiltak. Det vises til lovforslaget med merknader.

11.5.3 Samarbeid mellom Bufetat og kommunene om institusjonstilbudet

Det er et mål at institusjonstilbudet skal bli bedre tilpasset kommunenes etterspørsel og barns behov. Det er viktig at kommunene settes i posisjon til å påvirke utviklingen av Bufetats tilbud. Departementet holder fast ved forslaget om at det etableres samarbeid mellom Bufetat og kommunene, for eksempel i form av samarbeidsavtaler og faste samarbeidsfora. Samarbeidsordninger kan blant annet bidra til gode analyser av behovet for institusjonsplasser og bedre dimensjonering av tilbudet. Høringsinstansene har gitt støtte til forslaget.

11.5.4 Videre utvikling av institusjonsområdet – økt kommunal valgfrihet

Forslaget om økt valgfrihet for kommunene ved bruk av institusjon har fått bred støtte i høringen. Økt kommunal valgfrihet vil bidra til at det legges større vekt på kommunens vurderinger og kjennskap til barnet. Valgfrihet kan også gi bedre grunnlag for å ivareta barnets rett til medvirkning. Valgfrihet kan på denne måten bidra positivt til kommunens oppfølging av barnet under og etter plasseringen. Totalt sett vil dette kunne bidra til at barn og unge får et bedre tilpasset tilbud og bedre utbytte av institusjonsoppholdet. Forutsetningen er at kommunene ivaretar barnas behov på en god måte ved sine valg.

Høringsinstansene støtter at kommunene skal velge mellom plasser som Bufetat har funnet faglig egnet til å ivareta barnet. De slutter seg til at det vil være krevende for den enkelte kommune å opparbeide seg tilstrekkelig kjennskap til innholdet i det samlede tilbudet. Bufetat skal finne fram til institusjonsplasser som er tilpasset det enkelte barnet, ut fra individuelle behovsvurderinger og beboersammensetning på institusjonene. Dette innebærer at Bufetats faglige ansvar for tilbudet til det enkelte barn i en situasjon med kommunal valgfrihet, vil være det samme som i dag.

Økt valgfrihet vil likevel gi kommunene et større behov for kunnskap om institusjonene enn det de har i dag. Bufetats institusjonsportal skal videreutvikles for å gi kommunene tilgang på slik informasjon. Institusjonsportalen vil gi opplysninger om den enkelte institusjon, målgruppe, brukererfaringer fra barn, erfaringer fra kommuner, tilsynsrapporter og så videre. Portalen vil legge til rette for at kommunene selv skal kunne få oversikt, men også for at barn og unge skal kunne orientere seg om hvilke muligheter som finnes. Slik sett vil en institusjonsportal styrke kommunenes valgfrihet og barnas medvirkning ved valg av institusjonsplass. Departementet legger til grunn at økt kommunal valgfrihet forutsetter at Bufetat ikke skal kunne favorisere statlige fremfor private plasser.

En rekke høringsinstanser støtter forslaget om økt valgfrihet under forutsetning av at valgfriheten blir reell. Høringsinstansene gir uttrykk for at det må være flere plasser å velge mellom i alle deler av landet. Departementet understreker at det vil variere fra sak til sak i hvilken grad det vil være flere plasser å velge mellom. Det totale antall institusjonsplasser på landsbasis, i ulike deler av landet og til ulike målgrupper vil være avgjørende. En særlig utfordring i dag er at tilgangen på institusjonsplasser ikke er god nok i alle deler av landet. Innenfor de rammene som er satt for Bufetat vil ikke valgfrihet i seg selv gi flere plasser å velge mellom. Departementet mener likevel at prinsippet om valgfrihet kan innføres uten at det totale antallet institusjonsplasser økes. Hvis det skulle vise seg at prisene på institusjonsplasseringer synker som følge av valgfrihet, gir dette lavere utgifter til institusjonsplasseringer for kommunene og for Bufetat. Et slikt økt økonomisk handlingsrom kan benyttes til å etterspørre økt kapasitet hos institusjonene. Samtidig er det rimelig å forvente at institusjonene vil ta betalt for en slik økt, og ubrukt, kapasitet. Nettoeffekten på pris er usikker.

Et tilstrekkelig eiermangfold er viktig for at kommunene skal oppleve valgfrihet og en konkurranse mellom institusjonsaktørene. Valgfriheten kan også forventes å føre til endringer i markedet for institusjonsplasser, slik at institusjonsapparatet blir bedre tilpasset barnas behov og kommunenes valg. Valgfriheten vil være størst i sentrale områder hvor det er både private og statlige institusjoner. Kommuner utenfor sentrale strøk, hvor det er få institusjoner, vil fortsatt måtte vurdere institusjonsplasser langt unna for å få noe å velge mellom. Det samme kan gjelde der barna har behov for svært spesialisert oppfølging.

Økt kommunal valgfrihet vil gjelde i samhandlingen med Bufetat, og vil ikke medføre endringer i fylkesnemndas avgjørelsesmyndighet i tvangssaker. Kommunal valgfrihet vil innebære at det er kommunen som velger hvilken plass som legges fram for fylkesnemnda. Ved atferdsplasseringer kan fylkesnemnda bare fatte vedtak dersom institusjonen er faglig og materielt i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp ut fra formålet med plasseringen, jf. barnevernloven § 4-24 siste ledd. Fylkesnemnda kan også stille vilkår om en bestemt institusjonsplass, også ved omsorgsovertakelser etter barnevernloven § 4-12. Dersom fylkesnemnda stiller vilkår om en bestemt institusjonsplass, er dette bindende for både Bufetat og kommunen.

Målet med økt kommunal valgfrihet er at tilbudet i større grad skal tilpasse seg kommunenes etterspørsel. Det legges til grunn at dette vil gi et tilbud mer tilpasset barnas behov. Økt kommunal valgfrihet gjør det nødvendig å foreta endringer i kommunenes finansieringsansvar for institusjon (prisdifferensiering). Videre må organiseringen av det statlige institusjonstilbudet vurderes. Det er en forutsetning at kvaliteten på tilbudet opprettholdes og videreutvikles.

Departementet vil komme tilbake med et forslag om å gi kommunene økt valgfrihet, og viser til drøftelsen nedenfor om prisdifferensiering og alternativ organisering av institusjonstilbudet.

11.5.5 Prisdifferensiering

Etter departementets vurdering er full prisdifferensiering en forutsetning for økt kommunal valgfrihet. Full prisdifferensiering innebærer at kommunene betaler den samme andelen av faktisk pris for ulike typer institusjonsplasser. På denne måten vil kommunene, i motsetning til hvordan det er i dagens system, oppleve og måtte ta hensyn til at ulike institusjoner har ulik pris, slik Bufetat også må. Dermed vil de to forvaltningsnivåene få likere økonomiske insentiver. Etter departementets oppfatning er dette en forutsetning for at kommunen skal kunne gjøre gode valg av institusjonsplass.

Departementet har merket seg at de fleste høringsinstansene som har uttalt seg om dette spørsmålet går mot en slik løsning. De legger særlig vekt på at dette vil være økonomisk uforutsigbart for kommunene og gi risiko for at økonomiske hensyn vil bli tillagt for stor vekt ved valg av plass til det enkelte barn. Departementet ser imidlertid dette i sammenheng med kommunal valgfrihet, og legger avgjørende vekt på at valgfrihet uten full prisdifferensiering gir høy risiko for prisdrivende effekter. Dersom kommunene skulle kunne velge institusjonsplass uten å ta hensyn til at det er prisforskjeller mellom institusjonene, vil verken kommunene eller institusjonene behøve å ta hensyn til kostnadene forbundet med ulike institusjonsplasser. En slik ordning vil videre legge til rette for at institusjonene tilbyr ulike tilleggstjenester som kan fremstå som attraktive for kommunen, men uten at de nødvendigvis gir økt kvalitet i tilbudet til barna. Dette kan gi uheldig ressursbruk og vil gi høy risiko for at prisene på institusjonsplasser vil øke over tid. Økte samlede kostnader til institusjonstilbudet vil gå på bekostning av andre deler av barnevernet, og vil på sikt svekke kvaliteten i tilbudet.

Disse forholdene taler for at det er nødvendig at kommunene tar hensyn til pris dersom kommunen skal velge plass. En slik løsning vil videre gi kommunene størst innflytelse på institusjonstilbudets innhold og prisnivå, siden de vil få mulighet til å signalisere hva de er villige til å betale for av ulike tilbud. Dette understrekes også av kommunene som støtter en løsning med full prisdifferensiering. Departementet legger derfor til grunn at kommunal valgfrihet og full prisdifferensiering foreslås samlet.

Departementet ser at full prisdifferensiering kan gi risiko for at økonomiske hensyn blir tillagt vekt på bekostning av hensynet til barnets beste. Kostnadene til institusjonsopphold avhenger i stor grad av barnas behov, og i enkelte tilfeller kan kostnadene bli svært høye. Risikoen for at økonomiske hensyn tillegges for stor vekt reduseres av at kommunenes valgfrihet bare skal gjelde plasser som Bufetat har vurdert som faglig egnet for barnet, med utgangspunkt i kommunens behovsvurderinger. Kommunenes valgmuligheter begrenses på denne måten til et utvalg av plasser som alle er faglig egnet, gitt at kommunen har vurdert barnets behov korrekt. Risikoen avhenger også av nivået på den kommunale egenandelen, jf. kapittel 11.5.2.

Sammenlignet med i dag vil innrettingen av egenandelene for institusjon medføre at kommunenes utgifter til institusjon øker betydelig. Kommunesektoren vil bli kompensert for økte utgifter som følger av økt ansvar og må generelt forventes å ta høyde for og håndtere de økte utgiftene. Økte utgifter til tiltak utenfor hjemmet vil også kunne styrke kommunenes insentiver til å jobbe forebyggende overfor barn og unge. I enkelte tilfeller, særlig i små kommuner, vil utgiftene til ett enkelt barns opphold og behandling imidlertid kunne utgjøre en belastning for kommunens samlede økonomi. Barnevernet skal etter loven legge avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Kommunenes terskel for å fatte vedtak om dyre og inngripende tiltak kan likevel tenkes å bli høyere enn i dag, fordi kommunene kan ønske å prøve alternative tiltak for å unngå høye utgifter. Regjeringen er opptatt av å balansere de ønskede insentivene til forebygging opp mot risikoen for at store og uforutsette utgifter til barnevernstiltak gir virkninger som ikke er til barnets beste. Departementet vil frem mot iverksettelse av reformen derfor utrede og foreslå tiltak som kan avlaste kommuner økonomisk ved behov for ekstraordinære dyre tiltak.

Når det gjelder akuttplasseringer, viser departementet til at slike plasseringer skal skje umiddelbart. Det vil derfor være lite rom for en prosess der kommunene skal velge en bestemt institusjonsplass. Full prisdifferensiering for institusjon er begrunnet ut fra forslaget om valgfrihet. Akuttplasseringer holdes derfor utenfor en ordning med full prisdifferensiering, og kommunene betaler i slike tilfeller en fast egenandel for akuttinstitusjon.

Full prisdifferensiering vil skape en forventning fra kommunenes side om valgmuligheter, og om å kunne velge den rimeligste plassen innenfor utvalget av forsvarlige plasser. Dermed vil det oppstå priskonkurranse mellom ulike leverandører av institusjonstjenester, på en annen måte enn i dag. Gitt uendret kvalitet på tilbudet, vil dette isolert sett kunne bidra til mer effektiv ressursbruk.

Konkurranse mellom institusjoner kan føre til at institusjoner forbedrer innholdet og kvaliteten i tilbudet. Det er imidlertid også en risiko for at priskonkurranse vil føre til at både statlige og private institusjoner reduserer kvaliteten på innholdet i tilbudet, for slik å kunne redusere prisene og få solgt plasser. Kvaliteten i barnevernet er i stor grad preget av skjønn og kvalitetsdimensjoner som er vanskelige både å måle og observere. Konkurranse på pris i et slikt marked kan påvirke investeringene som gjøres. Det kan gi mer investeringer i synlig, målbar kvalitet, og mindre investeringer og ressursbruk i andre viktige, men mindre synbare kvalitetsaspekter. I tillegg er langsiktige relasjoner et viktig kvalitetsaspekt. Hvis priskonkurransen fører til at gode tilbud legges ned og viktige relasjoner og tillitsforhold brytes opp, vil dette være svært uheldig for de barna det gjelder. Det vil i stor grad være opp til Bufdir og Bufetat, som er eiere og innkjøpere av tjenestene, å kompensere for denne risikoen og sørge for riktig kvalitet. Godkjenning og tilsyn av institusjonene skal også redusere risikoen for svikt.

For øvrig vil utviklingen av en institusjonsportal med innspill fra barn og unge og kommuner bidra til å synliggjøre og ivareta kvalitetsdimensjoner som er vanskelig å observere utenfra. Når institusjonene vet at de blir evaluert og at evalueringen er tilgjengelig for alle kommuner, vil institusjonene være opptatt av å få gode evalueringer. Det vil eksempelvis være viktig å få frem hvordan kommunene opplever samarbeidet med institusjonene samt barnas opplevelser av omsorg og ivaretakelse.

En konsekvens av prisdifferensiering og priskonkurranse vil være at prisen for institusjonstiltak vil kunne variere geografisk. Kommuner i sentrale strøk, hvor det er mange institusjoner og derfor priskonkurranse, vil mest sannsynlig i gjennomsnitt betale mindre for institusjonsplasser i nærheten enn kommuner i mindre sentrale strøk. I områder med få institusjoner og kanskje kun én leverandør, kan prisene være høyere.

Private institusjoner vil ofte være billigere for kommunene enn statlige. Hovedårsaken er at private institusjoner har pensjons- og turnusordninger med lavere kostnader enn statlige. Private institusjoner benytter blant annet lange turnuser i henhold til medleverforskriften10. Undersøkelser har også vist at ungdommene som bor i institusjoner med slike turnuser har positive erfaringer med det, blant annet fordi de har færre voksne å forholde seg til.11 Når kommunene får mulighet til å velge plass, er dette forhold som tilsier at etterspørselen etter private institusjonsplasser vil kunne øke sammenlignet med i dag. Dette vil medføre redusert kapasitetsutnyttelse i statlige institusjoner. Redusert kapasitetsutnyttelse gir økte utgifter til institusjonstilbudet, ved at institusjonsplasser blir stående ubrukte og gjennomsnittlig pris per oppholdsdag dermed øker. Dersom kapasitetsutnyttelsen blir så lav at det ikke anses som hensiktsmessig å opprettholde driften, vil Bufetat måtte nedlegge hele eller deler av institusjoner.

Etter departementets oppfatning er det viktig at institusjonstilbudet består av både statlige og private institusjoner. Et tilstrekkelig og troverdig eiermangfold vil redusere faren for uønskede prisendringer og sviktende kvalitet i tilbudet. Det vil også være viktig for å gi kommunene reell valgfrihet mellom ulike institusjonsplasser. Særlig vil et fortsatt statlig institusjonsapparat være et effektivt verktøy for at Bufetat skal kunne ha et tilbud i hele landet, ivareta bistandsplikten og sørge for at alle barn med behov for institusjonsplass får et egnet tiltak når behovet er der. Det vil også være viktig for å redusere faren for monopolpriser og for lav kvalitet i det private markedet, hvor en de senere årene har sett en utvikling i retning av færre og større aktører. Videre er institusjon et tiltaksområde der hensynet til rettssikkerhet står særlig sterkt. Institusjonsplasseringer er inngripende og det kan utøves tvang. Et statlig innslag vil gi Bufetat den løpende, faglige innsikten som departementet mener er nødvendig for å utøve forsvarlig styring.

Disse forholdene taler etter departementets syn for at økt kommunal valgfrihet og full prisdifferensiering må kombineres med tiltak for å opprettholde et innslag av statlige institusjoner. Ved innføring av valgfrihet og full prisdifferensiering vil det også være nødvendig for departementet å følge med på utviklingen i institusjonsmarkedet og vurdere kommunenes utgifter til institusjonsplasseringer.

11.5.6 Alternativ organisering av det statlige institusjonstilbudet

En ekstern utredning av alternative måter å organisere det statlige institusjonstilbudet på, ble varslet i høringsnotatet. Formålet var å vurdere organisatoriske løsninger som kan legge bedre til rette for at Bufdir kan opptre uavhengig som faglig instans og normgiver for barnevernet, blant annet ved å unngå interessekonflikter mellom Bufetats ansvar for å legge til rette for kommunal valgfrihet og etatens eieransvar for egne institusjoner. I tillegg var målet å vurdere om alternative organisatoriske løsninger kan gi likere konkurransevilkår mellom statlige og private organisasjoner slik at grunnlaget for å bevare statlige institusjoner ivaretas. Utredningen ble gjort av Oslo Economics høsten 2016.12

Følgende tre hovedmodeller ble vurdert:

• Justeringer innenfor dagens organisering

• Etatsmodellen (institusjonene overføres til en egen, ny etat utenfor Bufetat)

• Foretaksmodellen (institusjonene overføres til et statlig eid foretak)

Modellene ble vurdert ut fra følgende kriterier:

• Juridiske, økonomiske og administrative konsekvenser

• Muligheten for utøvelse av forvaltningsmessig myndighet og ansvar

• Mulighetene og konsekvensene for faglig og kvalitativ styring og utvikling

Samtlige modeller bygger på at Bufetat har ansvaret for institusjonstilbudet, bistandsplikt og delt finansieringsansvar med kommunen ved bruk av institusjonsplasser.

Rapporten legger til grunn at jo sterkere valgfrihet og konkurranse det legges opp til, jo større blir behovet for å gjøre endringer i dagens organisering med sikte på å eliminere potensielle rollekonflikter og å legge til rette for likere konkurransevilkår mellom private kommersielle, ideelle og statlige institusjonseiere. Oslo Economics antar at en ordning med økt kommunal valgfrihet og full prisdifferensiering vil skape rollekonflikter for Bufetat innenfor dagens organisering av de statlige institusjonene. Det vises særlig til mulige interessekonflikter dersom Bufetat både skal ha økonomisk ansvar for egne institusjoner og legge til rette for økt mulighet for kommunene til å velge mellom statlige og private institusjoner. Det vil videre oppstå stor risiko for at det statlige tilbudet forsvinner på sikt som følge av prisforskjeller mellom statlige og private institusjoner.

Utredningen konkluderer med at, gitt valgfrihet og prisdifferensiering, vil en foretaksmodell være best egnet både med tanke på rolleklarhet for Bufdir/Bufetat og likere konkurransevilkår for statlige og private institusjoner. Med hensyn til rolleklarhet vises det særlig til at en slik modell innebærer et sterkere skille mellom myndighetsoppgaver og bestiller- og utføreroppgaver. Oslo Economics fremhever samtidig at det er dagens organisering, med institusjonene som en integrert del av Bufetat, som legger best til rette for ivaretakelse av bistandsplikten samt for faglig og kvalitetsmessig styring av de statlige institusjonene. Dette følger av at Bufetat, i rollen som kvalitetsstyrer og formidler av institusjonsplasser til kommunene, har instruksjonsmyndighet over egne institusjoner.

Etter departementets vurdering taler sterke grunner for å kombinere økt kommunal valgfrihet og full prisdifferensiering med at de statlige institusjonene organiseres utenfor Bufetat. Flere høringsinstanser (Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Sentralenheten for fylkesnemndene, Kristiansand kommune, Oppdal kommune, Oslo kommune) understreker betydningen av at Bufdirs rolle som fagdirektorat oppfattes som uavhengig og mest mulig atskilt fra Bufetats tjenestetilbud. Etter departementets oppfatning er det vesentlig at Bufdir har en tydelig og faglig uavhengig rolle som faglig instans for hele barnevernet. Bufetats eieransvar for de statlige institusjonene kan i kombinasjon med kommunal valgfrihet og prisdifferensiering, bidra til å skape tvil om dette. En alternativ organisering er i en slik situasjon også viktig for å ivareta Bufetats legitimitet som formidler av institusjonsplasser til kommunene. Departementet har merket seg at Oslo Economics mener at en foretaksmodell vil være best egnet i en situasjon med økt kommunal valgfrihet og full prisdifferensiering. Selv om en etatsmodell kan gi økt rolleklarhet fordi eierskapet for institusjonstilbudet tas ut av Bufetat, vil en slik modell gi større styringsutfordringer enn i dag og uten at det statlige tilbudet blir mer konkurransedyktig. Imidlertid vil en foretaksmodell kreve at ivaretakelse av bistandsplikten samt faglig og kvalitativ styring og utvikling må ivaretas på annen måte enn gjennom instruksjon. Departementet vil utrede nærmere hvordan de statlige institusjonene best kan organiseres, herunder hvordan den faglige styringen og bistandsplikten kan ivaretas samt en vurdering av langsiktige gevinster og omstillingskostnader. Departementet vil i den forbindelse også se nærmere på erfaringer fra andre sektorer.

Departementet kommer tilbake med forslag til endringer i barnevernloven med hjemmel for kommunal valgfrihet og regelendringer som følge av endret organisering av de statlige institusjonene. Det samme gjelder innføring av full prisdifferensiering. Departementet tar sikte på å legge fram lovforslag slik at endringer kan gjennomføres når reformen trer i kraft.