10 Fosterhjem

10.1 Gjeldende rett

Fosterhjem er det mest brukte tiltaket for barn og unge som i en kortere eller lengre periode ikke kan bo hjemme. Et fosterhjem skal gi barn og unge den trygghet, omsorg og støtte de trenger for å utvikle sine evner og for å bli selvstendige voksne.

Bufetat har plikt til å bistå den kommunale barnevernstjenesten når barn må bo utenfor hjemmet, jf. barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav a. Bistandsplikten har nær sammenheng med Bufetats ansvar for å rekruttere og formidle fosterhjem, jf. barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav b. Bistandsplikten gir Bufetat et ansvar for å bistå kommunene med å finne frem til et egnet fosterhjem til det enkelte barn.

Rekrutteringsansvaret innebærer at etaten må iverksette de tiltak som er nødvendige for at det skal finnes et tilstrekkelig antall fosterhjem. Hjemmene som Bufetat rekrutterer, må dekke barns ulike behov. Det er ingenting i veien for at kommunen selv rekrutterer fosterhjem.

Bufetat har ansvar for at fosterforeldre får nødvendig opplæring og generell veiledning i det å være fosterforeldre, jf. barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav c. Opplæring gis i dag gjennom PRIDE-kurs.1 Bufetats ansvar for opplæring og veiledning omfatter både nye fosterforeldre og fosterforeldre som har fosterbarn boende hos seg. Fosterforeldre har ingen lovfestet plikt til å gjennomgå slik opplæring. Ifølge fosterhjemsavtalen2 punkt 5.5 skal fosterforeldre «ta imot veiledning og tilbud om kurs og opplæring som vil sette dem bedre i stand til å ivareta sine oppgaver».

Ved valg av fosterhjem til det enkelte barn skal barnevernstjenesten i omsorgskommunen legge avgjørende vekt på hensynet til barnets beste, jf. Forskrift om fosterhjem (fosterhjemsforskriften) § 4 første ledd. Omsorgskommunen er den kommunen som fremmer sak for fylkesnemnda eller fatter vedtak om at barnet skal i fosterhjem som frivillig hjelpetiltak, jf. barnevernloven § 8-4 tredje ledd. Barnevernstjenesten skal ta tilbørlig hensyn til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn, jf. forskriften § 4 første ledd. Barnevernstjenesten skal alltid vurdere mulighetene for å velge fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk, jf. forskriften § 4 andre ledd.

Barnevernstjenesten i den kommunen fosterhjemmet ligger, fosterhjemskommunen, har ansvaret for å godkjenne et fosterhjem for det enkelte barn, jf. fosterhjemsforskriften § 5. Et fosterhjem kan bare godkjennes for et bestemt barn dersom barnevernstjenesten har undersøkt fosterhjemmet og funnet at fosterforeldrene oppfyller de generelle kravene etter § 3 og at fosterhjemmet er til det aktuelle barnets beste, jf. forskriften § 4. Barnevernstjenesten i fosterhjemskommunen og omsorgskommunen kan inngå skriftlig avtale om at barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal godkjenne fosterhjemmet.

Etter barnevernloven § 4-16 har barnevernstjenesten etter omsorgsovertakelse et løpende og helhetlig ansvar for oppfølgingen av barnet. Barnevernstjenesten i omsorgskommunen har ansvar for å følge opp og føre kontroll med barnets situasjon i fosterhjemmet, jf. fosterhjemsforskriften § 7. For å kunne ivareta dette ansvaret må barnevernstjenesten besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, og minimum fire ganger i året, jf. forskriften § 7 tredje ledd.3 Barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal gi fosterforeldrene nødvendig råd og veiledning mens barnet bor i fosterhjemmet, jf. forskriften § 7 andre ledd, og inngå avtale med fosterforeldrene om barnevernstjenestens og fosterforeldrenes forpliktelser, jf. forskriften § 6.

I tillegg til den oppfølgingen som barnevernstjenesten i omsorgskommunen utfører, skal fosterhjemskommunen føre tilsyn med barnets situasjon i fosterhjemmet, jf. barnevernloven § 4-22 femte ledd, jf. fosterhjemsforskriften §§ 8 og 9. Formålet med tilsynet er å føre kontroll med at barnet får forsvarlig omsorg i fosterhjemmet og at de forutsetninger som ble lagt til grunn for plasseringen, blir fulgt opp.

Omsorgskommunen har ansvar for å dekke utgiftene til fosterhjemsoppholdet i samsvar med barnevernloven § 9-1 første ledd, jf. § 2-1 første ledd. Det følger av barnevernloven § 9-4 at staten skal dekke en andel av kommunenes utgifter til fosterhjem etter satser som fastsettes av departementet.4 Bufetat refunderer i dag kommunenes utgifter til ordinære fosterhjem som overstiger den fastsatte satsen (32 370 kroner per måned i 2017). Statens betalingsansvar inntrer i praksis når det er behov for å forsterke fosterhjemmene. Det kan for eksempel dreie seg om avlastningsordninger, særskilt veiledning til fosterforeldrene, økt utgiftsdekning eller økt godtgjøring for at en av fosterforeldrene skal kunne ta seg av barnet på fulltid. Om lag 90 prosent av refusjonsordningen brukes i dag til økt utgiftsdekning og frikjøp av fosterforeldre. For å få refundert utgiftene til slike forsterkningstiltak, forutsettes det at tiltaket er avtalt med statlig myndighet eller vedtatt av fylkesnemnda. Ved utgangen av 2015 refunderte Bufetat utgifter til forsterkningstiltak i 2 900 ordinære fosterhjem. Ved bruk av statlige familiehjem og beredskapshjem, betaler kommunen en egenandel til Bufetat tilsvarende den fastsatte satsen.

10.2 Dagens fosterhjemstilbud

De fleste fosterhjem er ordinære fosterhjem, det vil si hjem til barn som ikke har et omfattende hjelpebehov. Ordinære fosterhjem kan motta forsterkningstiltak, dersom det vurderes som nødvendig for at fosterforeldrene skal kunne ivareta omsorgsoppdraget. Ordinære fosterhjem har kun kontrakt med kommunen (fosterhjemsavtale).

Etter den statlige overtakelsen av fylkeskommunens oppgaver i 2004, videreførte Bufetat tilbudet av fosterhjem til barn som har et omfattende hjelpebehov (familiehjem) og hjem som tar imot barn på kort varsel (beredskapshjem). Disse hjemmene har andre rammevilkår enn de ordinære fosterhjemmene, fordi de skal utføre et annet type oppdrag. Fosterforeldrene i slike spesialiserte fosterhjem kan som hovedregel ikke ha annet inntektsgivende arbeid ved siden av fosterhjemsoppdraget. De kan heller ikke bestemme hvilke barn som skal bo hos dem. For å sørge for forutsigbare og gode rammevilkår samt enhetlige kontrakter, er det utviklet en standardkontrakt5 for familiehjem og beredskapshjem. Det er også vedtatt en egen lov om pensjonsordning.6 Bufetat har for disse fosterhjemmene påtatt seg oppgaver som den kommunale barnevernstjenesten utfører for ordinære fosterhjem. I hovedsak dreier det seg om å gi hjemmene veiledning knyttet til det enkelte barn.

Bufetat bruker også fosterhjem tilknyttet private aktører for å dekke behovet for fosterhjem. Fosterhjem tilknyttet private aktører er i utgangspunktet tilpasset barn i målgruppen for dagens familiehjem. Det er Bufetat som inngår en kjøpsavtale med den private aktøren og som finansierer tiltaket. Kommunen betaler en egenandel til Bufetat. Bruken av fosterhjem tilknyttet private aktører har økt kraftig de siste årene.

Bufetat inngikk i 2012 rammeavtaler med ideelle aktører om fosterhjemstjenester. Ved kjøp av fosterhjemstjenester fra disse aktørene inngås det en firepartsavtale som regulerer forholdet mellom Bufetat, den private leverandøren, kommunen og fosterhjemmet. Ved kjøp av fosterhjem tilknyttet kommersielle aktører brukes den samme avtalestrukturen, men kjøpene gjøres som regel som enkeltkjøp til det enkelte barn. I tillegg til selve rekrutteringen står den private leverandøren av fosterhjemmet blant annet for opplæring, støttetjenester og utbetaling av økonomisk godtgjørelse til fosterhjemmene.

Antall barn i fosterhjem har økt med 53 prosent fra 2005 til 2015. Ved utgangen av 2015 bodde om lag 11 500 barn og unge i fosterhjem. Av disse bodde 64 prosent i ordinære fosterhjem (med eller uten forsterkning), 26 prosent i fosterhjem i slekt eller nettverk,7 fire prosent i statlige familiehjem, tre prosent i statlige beredskapshjem (midlertidig bosted) og fem prosent i fosterhjem tilknyttet private aktører.8 Ordinære fosterhjem uten noen form for forsterkning er den største gruppen (i overkant av 7 000 hjem).

Ved utgangen av 2015 bodde om lag 800 barn i statlige familie- og beredskapshjem og om lag 600 barn og unge i fosterhjem tilknyttet private aktører, både ideelle og kommersielle. Av de hjemmene som staten har et ansvar for (familiehjem, beredskapshjem og fosterhjem tilknyttet private aktører) er 40 prosent fosterhjem tilknyttet private aktører.9

10.3 Forslaget i høringsnotatet

10.3.1 Bakgrunnen for forslaget

Departementet la i høringsnotatet særlig vekt på fem utfordringer som bakgrunn for forslaget: rekruttering av tilstrekkelig antall og riktig bruk av fosterhjem, utgiftsvekst på fosterhjemsområdet, mangelfull kartlegging og utredning av barnets behov, mangelfull oppfølging av fosterhjemmet, samt samhandlingskonflikter mellom stat og kommune. Dette er utfordringer som også gjennomgås i Meld. St. 17 (2015–2016) Trygghet og omsorg – fosterhjem til barns beste som ble lagt frem 4. mars 2016.

Behovet for fosterhjem er større enn noen gang. Det er en stor utfordring å finne tilstrekkelig antall fosterhjem som passer barns ulike behov. Vektlegging av fosterhjem som foretrukket tiltak har de siste årene ført til en ønsket dreining fra institusjon til fosterhjem. Flere barn som tidligere ville bodd i institusjon, bor nå i fosterhjem, noe som har bidratt til et økt behov for forsterkningstiltak i fosterhjemmene. Det rekrutteres flere fosterhjem enn noen gang, men det er også slik at de tilgjengelige fosterhjemmene ikke alltid samsvarer med barnas behov. Samlet sett fører dette til at noen barn må vente på fosterhjem. Per 31. desember 2015 var det 204 barn som hadde ventet mer enn seks uker på et egnet fosterhjem.10 Det er spesielt vanskelig å finne fosterhjem som ønsker å ta imot barn med et stort hjelpebehov, søsken som skal bo sammen, ungdom, barn og unge med etnisk minoritetsbakgrunn11 og barn med funksjonsnedsettelser.

Et annet hensyn i høringsnotatet var hensynet til å oppnå riktig bruk av fosterhjem. I høringsnotatet viste departementet til den økte bruken av spesialiserte fosterhjem, som statlige familiehjem og fosterhjem tilknyttet private aktører. Denne typen fosterhjem er ment for barn med omfattende hjelpebehov. En utfordring er at disse hjemmene også brukes til barn som ikke har mer omfattende utfordringer enn barn som bor i ordinære, forsterkede fosterhjem.12 Dette skaper økte kostnader og dårlig ressursbruk, samt misnøye som følge av ulike rammebetingelser. For å få bedre samsvar mellom barnets behov og tjenestene, og for å få bedre kostnadskontroll, har Bufetat redusert antall enkeltkjøp og reforhandlet avtalene med private aktører. Dette har bidratt til at utgiftsveksten har avtatt.

Det er behov for å styrke kommunenes arbeid med kartlegging og utredning av fosterbarn. Grundig kartlegging eller utredning av barnets behov er nødvendig for å kunne velge et fosterhjem som egner seg til å ivareta det aktuelle barnet på best mulig måte. Dårlig samsvar mellom fosterhjemmets egnethet og barnets behov kan føre til brudd i fosterhjemsoppholdet.

At barn bor i fosterhjem som ikke er tilpasset deres behov, kan innebære at barnet ikke får tilstrekkelig eller riktig oppfølging. God oppfølging av fosterbarn, foreldre og fosterforeldre er avgjørende for vellykkede fosterhjemsopphold. Landsomfattende tilsyn i 2013 og 2014 med kommunenes arbeid med oppfølging av barn som bor i fosterhjem, påviste lovbrudd i 123 av 151 kommuner.13 Statens helsetilsyn påpeker i sin rapport at fosterhjemsarbeidet preges blant annet av manglende barnevernsfaglige vurderinger og dokumentasjon. Lovens krav om fire besøk i året blir ikke oppfylt og barnets medvirkning er ikke godt nok ivaretatt. Statens helsetilsyn viser også til at fosterforeldrene ikke får tilstrekkelig oppfølging og veiledning. I tillegg fant Helsetilsynet at det svikter i kommunens arbeid med å planlegge, kontrollere og korrigere egen virksomhet (ledelse og kontroll).

Som bakgrunn for høringsforslaget ble det også vist til samhandlingskonflikter mellom stat og kommune på fosterhjemsområdet.14 Det handler blant annet om uenighet om hvilket ansvar kommunen har for å vurdere barnets familie og nære nettverk som mulig fosterhjem, når Bufetats ansvar trer inn, om Bufetats bistandsplikt og kommunens godkjenning av fosterhjem samt om uenighet mellom Bufetat og kommunene om behovet for forsterkning i fosterhjem.15 Slike konflikter kan bidra til at barn må vente unødig lenge på fosterhjem.

10.3.2 Forslaget

I høringsnotatet foreslo departementet å gi kommunene et større og mer sammenhengende ansvar på fosterhjemsområdet. Det ble lagt vekt på at oppgavene på fosterhjemsområdet er av en slik karakter at de i utgangspunktet bør løses av kommunene, som står nær fosterfamiliene, barna som bor i fosterhjem og barna som trenger et fosterhjem.

Departementet foreslo å overføre ansvaret for rekruttering av fosterhjem til kommunene, jf. forslag til endringer i barnevernloven §§ 2-3 andre ledd bokstav b og 4-22 femte ledd. Departementet la til grunn at overføring av rekrutteringsansvaret til kommunene ville innebære at staten ikke lenger ville ha plikt til å bistå kommunene med å finne fosterhjem. Bistandsplikten, jf. barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav a, ble derfor foreslått opphevet.

Det ble fremhevet i høringsnotatet at kommunalt rekrutteringsansvar ville gi kommunene sterkere insentiver til å satse på tidlig innsats, for i størst mulig grad å redusere behovet for omsorgsovertakelser og fosterhjemsplasseringer. Det ble pekt på at forslaget ville legge bedre til rette for at kommunene sørger for tettere oppfølging av barn og fosterforeldre, blant annet for å forebygge brudd og behov for å rekruttere nye fosterhjem til barn som allerede er i fosterhjem. Det ble også antatt at kommunalt rekrutteringsansvar vil gi kommunene sterkere insentiver til å vurdere fosterhjem i barnets familie og nære nettverk, siden slekts- og nettverksrekrutteringer ofte vil være mindre krevende enn rekruttering av andre fosterhjem.

Departementet foreslo videre å lovfeste i barnevernloven § 4-22 kommunenes plikt til alltid å vurdere fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk. Det ble vist til fosterhjemsmeldingen som foreslo at kommunene alltid skal vurdere bruk av familieråd, eller andre verktøy eller metoder for nettverkskartlegging, når barn trenger et fosterhjem. Fosterhjemsmeldingen viste til at familieråd og andre metoder for nettverkskartlegging er gode virkemidler for å vurdere om det kan være et aktuelt fosterhjem i barnets familie eller nettverk.

Høringsnotatet påpekte at det vil være en risiko for at en del kommuner vil få utfordringer med å finne riktig fosterhjem når behovet oppstår. Kommunalt rekrutteringsansvar ville også kunne gi en potensielt uheldig konkurranse mellom kommunene om fosterhjemmene. Det ble også antatt at mange kommuner kunne få problemer med å rekruttere fosterhjem til enkelte grupper som det erfaringsmessig er vanskelig å finne fosterhjem til.

Det ble vist til behov for et godt strukturert og bredt anlagt kommunesamarbeid for å møte utfordringer som det ville være vanskelig for den enkelte kommune å møte alene. Det ble foreslått at Bufetat skulle videreføre nasjonale rekrutteringskampanjer og opprette en nasjonal portal med oversikt over rekrutterte fosterhjem (fosterhjemsbank), som kommunene kunne benytte. En slik fosterhjemsbank, eller nasjonal oversikt over tilgjengelige fosterhjem, samsvarer med tiltak i fosterhjemsmeldingen. Det ble antatt at en fosterhjemsbank ville bidra til en mer effektiv rekruttering, og avhjelpe kommunene i de tilfeller det ikke ville være tilgjengelig et fosterhjem i familie eller nært nettverk. En fosterhjemsbank ville også legge til rette for bedre utnyttelse av ledige fosterhjem.

Høringsnotatet foreslo å samle ansvaret for valg og godkjenning av fosterhjem i omsorgskommunen, jf. forslag til endringer i barnevernloven § 4-22 fjerde ledd. Det ble lagt vekt på at samling av ansvaret i én kommune vil bidra til raskere prosesser og tydeliggjøre omsorgskommunens helhetlige ansvar for sine fosterbarn. Forslaget var en oppfølging av tiltak i fosterhjemsmeldingen.

Med bakgrunn i at ansvaret for oppfølging og individuell veiledning av fosterforeldre allerede ligger i kommunene, foreslo departementet å overføre ansvaret også for nødvendig opplæring og generell veiledning til kommunene. Begrunnelsen var at et helhetlig kommunalt ansvar for oppfølging, opplæring og veiledning, sammen med rekrutteringsansvaret, ville gi kommunene bedre forutsetninger for å heve kompetansen på fosterhjemsområdet og vektlegge god oppfølging og veiledning. Kommunens plikt ble foreslått tatt inn i barnevernloven § 4-22 femte ledd.

Departementet foreslo også endringer i barnevernloven § 4-22 femte ledd for å tydeliggjøre kommunenes ansvar for oppfølging av fosterforeldre og barn i fosterhjem. Dette ansvaret følger i dag av fosterhjemsforskriften § 7 og av barnevernloven § 4-16 ved omsorgsovertakelse. Det ble anført at lovfesting ville tydeliggjøre kommunenes ansvar og synliggjøre viktigheten av god oppfølging av både fosterbarn og fosterforeldre. Forslaget var en oppfølging av tiltak i fosterhjemsmeldingen.

Høringsnotatet la til grunn at staten fortsatt skulle tilby spesialiserte fosterhjem for barn med særskilte behov. Departementet la vekt på at det vil være uhensiktsmessig og kostnadskrevende for enkeltkommuner å bygge opp et apparat for denne typen fosterhjem. I samsvar med tiltak i fosterhjemsmeldingen foreslo departementet å målrette bruken av spesialiserte fosterhjem gjennom tydeligere faglige kriterier for målgruppen.

Forslaget ble formulert som at Bufetat i særlige tilfeller kunne tilby plass i spesialiserte fosterhjem, som alternativ til institusjon. Bufetats ansvar for spesialiserte fosterhjem ble foreslått regulert i barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav c. Statens ansvar etter forslaget ville omfatte rekruttering, opplæring og oppfølging av spesialiserte fosterhjem, jf. forslag til endringer i barnevernloven § 4-22.

Når det gjaldt finansieringen av de spesialiserte fosterhjemmene, foreslo departementet en innretning etter samme mønster som for institusjonene, det vil si et delt finansieringsansvar mellom staten og kommunene. Reglene om betalingsansvaret ble foreslått tatt inn i barnevernloven §§ 9-4 og 9-5.

Som varslet i fosterhjemsmeldingen, foreslo departementet å oppheve statens medfinansieringsansvar for fosterhjem (refusjonsordningen), slik at kommunene ville få fullt finansieringsansvar for ordinære fosterhjem, jf. forslag til endringer i barnevernloven § 9-4. Høringsnotatet la vekt på at en avvikling av refusjonsordningen ville gi en mer effektiv bruk av barnevernets ressurser og bedre insentiver til å sette inn et riktig omfang av forsterkning til det enkelte fosterhjemmet. Det ble også lagt vekt på at forslaget ville fjerne grunnlaget for konflikter om refusjonskrav mellom kommunene og Bufetat. Samtidig påpekte departementet at økt kommunalt finansieringsansvar ville føre til økte kostnader i kommunene og sterkere økonomiske insentiver i tiltaksbeslutningene. Det ble påpekt at dette kunne føre til uønskede forskjeller mellom kommunene i bruk og omfang av forsterkningstiltak. Departementet viste i den forbindelse til tiltaket i fosterhjemsmeldingen om at fagdirektoratet kan utarbeide faglige retningslinjer for vurdering av forsterkningstiltak ut fra barnets behov og omsorgsoppgavens omfang, for eksempel retningslinjer om når frikjøp kan være aktuelt. Nasjonale retningslinjer vil redusere risikoen for uønskede forskjeller mellom kommunene, ble det påpekt.

Departementet viste til den sterke utgiftsøkningen de siste årene til kjøp av fosterhjem fra private aktører. Vista Analyse hevder at de private aktørene i for stor grad har fått lov til å sette vilkårene for konkurransen om å knytte til seg fosterhjem. Vista Analyse omtaler også fosterhjemsmarkedet som komplekst og lite regulert.16 Departementet foreslo å utrede ulike former for innretning av private aktørers rammevilkår på fosterhjemsområdet. Departementet viste til at dette var særlig viktig som følge av forslagene om å overføre rekrutteringsansvaret og finansieringsansvaret til kommunene. Rammevilkårene burde, ble det påpekt i høringsnotatet, bidra til å hindre at kommunenes utgifter blir uforholdsmessig høye, samt sikre at det er kommunene, og ikke de private aktørene, som setter standarden for forsterkning av fosterhjemmene. Videre ble det påpekt behov for å se på konkurranseforholdene.

10.4 Høringsinstansenes syn

10.4.1 Kommunalt ansvar for rekruttering av fosterhjem

I underkant av 80 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om kommunalt ansvar for rekruttering av fosterhjem og dermed bortfall av statens ansvar. Rundt 35 instanser uttrykker støtte til forslaget. Dette inkluderer KS og flere store/mellomstore kommuner (blant annet Bergen kommune, Bærum kommune, Drammen kommune, Kristiansand kommune, Barneverntjenestene i Larvik og Lardal kommuner, Stord kommune, Tønsberg kommune og Ås kommune) samt Bufetat region øst. Disse viser til fordelene ved kommunenes nærhet til befolkningen og at kommunene kjenner barnet best. En ansvarsoverføring vil også kunne føre til mer helhetlige tiltak og tettere kontakt mellom potensielle fosterhjem og kommunene.

To tredjedeler av disse instansene (23 av 35) uttrykker at de i hovedsak er positive til forslaget, men nevner flere forutsetninger for å overføre rekrutteringsansvaret til kommunene (blant annet Bodø kommune, Oppdal kommune, Tromsø kommune og Trondheim kommune). Kompetanseheving og økte ressurser til kommunene nevnes av mange. Trondheim kommune er blant dem som forutsetter full kompensasjon for økte utgifter. Flere instanser (blant annet FO, Nøtterøy kommune og VID vitenskapelige høgskole) uttrykker at de forutsetter øremerkede midler til stillinger og/eller kompetanseutvikling i kommunene. Oppdal kommune skriver at en overføring av rekrutteringsansvaret til kommunene:

«[B]ør følges opp med overføring av så vel stillinger som økonomiske midler som i dag er tildelt Bufetat til samme formålet. Dette omfatter ikke bare nasjonale kampanjer, men også kompetanse og stillinger til å drive slikt rekrutteringsarbeid, inkl. gjennomføring av informasjonsmøter, lokale/regionale vervekampanjer, reisevirksomhet og materiell til formålet. Uten en slik overføring av kompetanse, midler og personell (stillingshjemler til å drive PRIDE-opplæring osv., vil ventetiden for å få plassert barn i fosterhjem øke.»

Videre skriver Oppdal kommune at departementet bør «[…] lovfeste fosterforeldres rett til ansettelsesforhold begrenset til plasseringstiden, med en betydelig bedret lønn og pensjonsrettigheter i kommunen, og der staten kompenserer de økte lønnsutgiftene».

I tillegg er det flere høringsinstanser som forutsetter, eller uttrykker behov for, nasjonale føringer for rammevilkår for fosterforeldre. Flere av disse instansene uttrykker i tillegg bekymring for forslaget. Bærum kommune skriver at de utgangspunktet er positive til en overføring av oppgaver fra staten til kommunen på barnevernsområdet, men bemerker at:

«[D]et vil være en større utfordring for mindre kommuner å ha ansvaret for rekruttering og generell opplæring av fosterhjem. Særlig vil rekruttering av fosterhjem være en ressurskrevende oppgave for mindre kommuner, noe som vil kunne medføre bruk av kostbare private rekrutteringstjenester. Departementet påpeker i forslaget at overføring av rekrutteringsansvaret til kommunene vil kunne medføre at det tar lengre tid å finne riktig fosterhjem og at en dermed risikerer at barn blir boende lenger i beredskapshjem. Bærum kommune er enig i denne vurderingen.»

Departementet vurderer at disse forutsetningene og bekymringene er så omfattende at disse instansene ikke kan sies å støtte forslaget fullt ut.

Rundt ti andre høringsinstanser uttrykker også bekymring for å overføre rekrutteringsansvaret til kommunene, uten at de eksplisitt tar stilling til forslaget. Dette inkluderer Bufdir, Sentralenheten for fylkesnemndene, Midt-Agder barneverntjeneste, Nittedal kommune, Redd Barna, Sarpsborg kommune og SOS-barnebyer. Flere av disse mener at en ansvarsoverføring ikke vil løse dagens utfordringer med rekruttering av fosterhjem. Bekymringen er blant annet at kommunene, og særlig små og mellomstore, ikke vil klare å rekruttere et tilstrekkelig antall fosterhjem. Flere høringsinstanser påpeker at dette kan medføre økt konkurranse om fosterhjem og forskjeller mellom kommunene, økt bruk av private aktører, økte utgifter og at barn blir boende lenger i beredskapshjem.

Nærmere 30 høringsinstanser uttrykker at de er uenig i forslaget. Dette inkluderer Barneombudet, Bufetat region Midt-Norge, region nord, region sør og region vest og 14 kommuner (Bamble kommune, Hof kommune, Hå kommune, Lier kommune, Lillehammer kommune, Lørenskog kommune, Nannestad kommune, Porsgrunn kommune, Rælingen kommune, Skedsmo kommune, Skien kommune, Sørum kommune, Tysnes kommune og Åmot kommune). I tillegg er Barnevernforum i Midt-Troms, Faglig Forum og barneverntjenestene i Stor-Elvdal, Åmot, Trysil og Engerdal kritisk til forslaget. Disse høringsinstansene representerer totalt 20 ulike kommuner. Både Bufetat region Midt-Norge, region nord og region vest uttrykker at forslaget innebærer «[…] stor risiko for redusert kvalitet, lavere effektivitet og mer ressursbruk». Lillehammer kommune skriver:

«Å gi den enkelte kommune ansvar for rekruttering av fosterhjem, vil føre til en betydelig merbelastning på den lokale barneverntjenesten. […] Dersom kommunen ikke greier å finne egnede fosterhjem, er det fare for at barnet blir boende lenger i beredskapshjem enn i dag, eller at barnet kan bli plassert i lite egnede hjem. Lillehammer kommune kan ikke se at en overføring av ansvaret for rekrutteringen til kommunens vil løse de nevnte utfordringene knyttet til rekruttering og oppfølging av fosterhjem, tvert imot kan de bli forsterket ved en slik overføring.»

Åmot kommune skriver:

«Åmot kommune ønsker at statens barnevern fortsetter å rekruttere, veilede og ha opplæring av fosterhjem. Dette står ikke i en motsetning til at kommunene selv får økt ansvar for å rekruttere i nettverk. Åmot kommune mener det vil være mulig å stille større krav til kommunene i dette arbeidet uten at det betyr at hele oppgave- og ansvarsfordelingen flyttes fra staten til kommunene.»

Rundt 35 høringsinstanser har kommentert forslaget om at staten, i kombinasjon med kommunalt rekrutteringsansvar, fortsatt skal ha oppgaver som rekrutteringskampanjer og etablering av en nasjonal fosterhjemsbank, De fleste høringsinstansene (to tredjedeler) er kritiske til en nasjonal fosterhjemsbank for de fosterhjemmene kommunene selv har rekruttert (blant annet Bergen kommune, Bodø kommune, Bærum kommune, Barneverntjenestene i Larvik og Lardal kommuner, Lier kommune, Nøtterøy kommune, Sandnes kommune, Skedsmo kommune, Sørum kommune, Trondheim kommune og Ås kommune). Dette begrunnes med at det er lite ønskelig for kommunene å registrere fosterhjem de har brukt mye tid og ressurser til å rekruttere i et register som gjør disse fosterhjemmene tilgjengelig for andre. Kommunalt samarbeid nevnes som et bedre alternativ enn en nasjonal fosterhjemsbank.

Rundt ti høringsinstanser har uttalt seg eksplisitt om at Bufetat fortsatt skal ha ansvar for nasjonale rekrutteringskampanjer. Nærmest samtlige støtter dette (blant annet Bufdir, Barnevernlederne i Nord-Trøndelag, Bergen kommune, Bodø kommune, Grong kommune, Høylandet kommune, Barneverntjenestene i Larvik og Lardal kommuner, Trondheim kommune, Tønsberg kommune og Ås kommune). Barnevernforum i Midt-Troms og Bodø kommune er kritiske til forslaget. Bodø kommune uttrykker at de ønsker et helhetlig ansvar for rekrutteringskampanjer, og skriver:

«En statlig kampanje vil måtte ivareta mange kommuner som potensielt utvikler noe forskjellig metodikk i rekrutteringen, kanskje også tilpasset lokale forhold. Vi tror derfor at det kontinuerlige informasjonsarbeidet en kommune selv driver vil være viktigere enn de nasjonale kampanjene, og vi mener kommunene må få de økonomiske ressursene som i dag brukes på dette.»

10.4.2 Kommunens plikt til å vurdere fosterhjem i familie og nære nettverk

I underkant av 30 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å lovfeste kommunens plikt til å vurdere fosterhjem i barnets familie og nære nettverk, og nær samtlige støtter forslaget. Dette gjelder blant annet Bergen kommune, Bærum kommune, barneverntjenestene i Larvik og Lardal kommuner og Nøtterøy kommune samt Bufdir og samtlige Bufetat-regioner. Sentralenheten for fylkesnemndene uttrykker i sin høringsuttalelse at forslaget vil bidra til å tydeliggjøre kommunenes ansvar for å vurdere familie og nære nettverk som potensielle fosterhjem.

Imidlertid har noen høringsinstanser kommentarer til innretningen av forslaget. Fylkesmannen i Vestfold viser til at det er varierende praksis i barnevernstjenestene når det gjelder dokumentasjon og kvalitet i vurderingene av slekt og nettverk. Fylkesmannen skriver:

«Det har vært uklart hvor omfattende vurderingen skal gjøres, og hvilke kriterier som skal ligge til grunn. Særlig gjelder dette i de tilfellene der barneverntjenestene har kommet til at barnet ikke skal plasseres i slekt eller nettverk. Tydeligere rammer for dette arbeidet imøteses.»

MiRA-Senteret skriver i sin høringsuttalelse at de erfarer at familier med minoritetsbakgrunn ikke i tilstrekkelig grad blir vurdert som slektsfosterhjem, og mener det er svært viktig at det arbeides aktivt med rekruttering av fosterforeldre med minoritetsbakgrunn i nær slekt til barnet. MiRA-Senteret etterspør en bedre redegjørelse for hvordan departementet skal sikre at kommunene aktivt jobber for rekruttering av fosterforeldre med minoritetsbakgrunn.

Lier barneverntjeneste og Barnevernforum i Midt-Troms gir i sine høringsuttalelser uttrykk for at det allerede finnes gode rammer og rutiner for vurdering og valg av fosterhjem i nær tilknytning til barnet. Barnevernforum i Midt-Troms uttaler at «[…] mulige utfordringer ved familie og nettverksplasseringer ikke hensynstas eller problematiseres i tilstrekkelig grad».

Enkelte instanser uttrykker bekymring for at økt bruk av slekt og nettverk kan føre til reduserte krav til fosterforeldres egnethet. Oppdal kommune uttaler at:

«Det er etter Oppdal kommunes vurdering en viss fare for at påtrykk fra staten i retning av økt bruk av nettverksplasseringer fører til reduserte krav til fosterhjemmets egnethet, der det reelle problemet er mangel på tilstrekkelige egnede fosterhjem for øvrig.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttrykker at:

«Vi støtter departementets syn på at det er nødvendig at barnas nettverk og familie må utredes som mulige fosterhjem. Samtidig må det ikke legges opp til en rettstilstand som i praksis leder til at nettverk og familie brukes fordi de er nettverk og familie, selv om det ikke er til barnets beste å vokse opp der.»

10.4.3 Kommunalt ansvar for valg og godkjenning av fosterhjem

Det er støtte i høringen til forslaget om å samle ansvaret for valg og godkjenning av fosterhjem til omsorgskommunen. I overkant av 20 høringsinstanser uttrykker at de er positive til dette forslaget, blant annet Statens helsetilsyn, Bufdir, Bufetat region Midt-Norge, region vest og region sør, Fylkesmannen i Hedmark, Bergen kommune, Oppdal kommune og Sandnes kommune. Bergen kommune skriver at «Forslaget vurderes som en positiv forenkling av arbeidet med godkjenning og kvalitetssikring ved at det helhetlige ansvaret legges til en part».

Fylkesmannen i Rogaland uttrykker at:

«Det vil være behov for å styrke kommunens kompetanse på kartlegging og utredning før valg av fosterhjem til det enkelte barn, samt oppfølging etter innflytting. Det bør utvikles standardiserte krav til godkjenning av fosterhjem. Det bør også stilles krav til at godkjenningen skal gjøres av kompetente personer og at kommunene skal ha et system for dette.»

Både Oppdal kommune, Sandnes kommune og Fylkesmannen i Troms påpeker at det er viktig at omsorgskommunen innhenter opplysninger fra fosterhjemskommunen i godkjenningsprosessen. Oppdal kommune mener at:

«[D]epartementet bør komme med regler i lov eller forskrift som pålegger omsorgskommunen å innhente uttalelse fra fosterhjemskommunen for å avklare om det i barneverntjenesten i fosterhjemskommunen finnes opplysninger som tilsier at aktuelt fosterhjem ikke bør benyttes.»

Fylkesmannen i Troms skriver at de:

«[…] vil gjøre oppmerksomme på at dette vil kunne medføre at barn med rettigheter etter annet lovverk (f.eks. helse- og omsorgstjenesteloven) vil kunne bli plassert i en annen kommune enn omsorgskommunen, uten at denne kommunen har fått uttale seg til plasseringen slik lovverket er i dag.»

Barneombudet uttrykker at de er:

«[…] svært skeptiske til og meiner det er sårbart at ein kommune skal ha ansvar for alle ledd i ein prosess. Ikkje berre er det same kommune som skal rekruttere, velje og godkjenne fosterheimane. Det vil ofte også være same kommune som skal føre tilsyn med fosterheimane. I dette ligg ingen ekstern kvalitetskontroll, og heller ikkje ein nøytral instans for tilsyn.»

10.4.4 Opplæring og oppfølging av fosterhjem

I underkant av 60 høringsinstanser har kommentert forslaget om at omsorgskommunen skal ha ansvaret for opplæring, veiledning og oppfølging av fosterhjem.

Rundt 20 høringsinstanser, inkludert KS og 15 kommuner og barnevernssamarbeid (blant annet Bergen kommune, Bærum kommune, Drammen kommune, Nøtterøy kommune, Stord kommune, Trondheim kommune og Ås kommune), er positive til å overføre ansvaret for opplæring til kommunene. De fleste av disse påpeker at dette forutsetter kompetanseheving og økte ressurser. Flere uttrykker også bekymring for forslaget. Oppdal kommune uttrykker i sin høringsuttalelse at de støtter forslaget, men påpeker at:

«[…] departementet må ta innover seg at det er en overhengende fare for at opplæringen vil bli svekket med en slik overføring av oppgaver, med mindre staten bruker betydelig mer midler enn i dag, overført til kommunene, når denne oppgaven overføres.»

Flertallet (rundt 30) er uenig i forslaget. Dette inkluderer Bufdir, samtlige Bufetat-regioner og 16 kommuner og barnevernssamarbeid (blant annet Lillehammer kommune, Lørenskog kommune, Nittedal kommune, Rælingen kommune, Skedsmo kommune, Sørum kommune, Tysnes kommune og Åmot kommune). I tillegg uttrykker flere instanser bekymring for forslaget uten eksplisitt å ta stilling. Begrunnelsene som trekkes frem, er blant annet at slike opplæringskurs (tilsvarende PRIDE) er omfattende og krevende, og at et kommunalt ansvar kan føre til økte forskjeller, redusert kvalitet, mer ressursbruk og økt bruk av private aktører.

Flere viser til at PRIDE fungerer bra i dag og er bekymret for at kompetansen som er bygget opp i Bufetat, vil forvitre ved en ansvarsoverføring. Enkelte viser også til en spørreundersøkelse utført av Vista Analyse,17 der et klart flertall av både barnevernsledere, rådmenn og fylkesmenn mener at opplæring fortsatt bør være et statlig ansvar.

Det er flere som er positive til å overføre ansvaret for generell veiledning til kommunene, da dette vil gi et mer helhetlig ansvar for veiledning av fosterhjem. Rundt 40 høringsinstanser har kommentert forslaget spesielt eller tatt generell stilling til kommunalt ansvar for fosterhjemsomsorgen. Av disse er omlag halvparten (22) positive til å overføre ansvaret for generell veiledning til kommunene (blant annet Bergen kommune, Bærum kommune, Trondheim kommune, Kristiansand kommune, Bodø barneverntjeneste, KS, Bufdir, Bufetat region øst og region nord og FO). Bærum kommune støtter departementets forslag og skriver at kommunen allerede har «[…] erfaringer med mer omfattende ansvar for fosterhjemsoppfølgingen ved at vi har bygget opp eget team som veileder fosterhjem. Dette var tidligere et statlig tiltak».

Flere instanser påpeker at et kommunalt ansvar for generell veiledning forutsetter kompetanseheving og økte ressurser. I sin høringsuttalelse uttaler Bufdir at:

«Direktoratet støtter forslaget om å overføre ansvaret for generell veiledning til kommunene, forutsatt at det etableres en faglig infrastruktur som sikrer kommunene tilgang på tilstrekkelig kompetanse og metodestøtte.»

Videre uttaler Bufdir at:

«Veiledning av fosterforeldre som har barn med særlige behov bør ivaretas av en spesialisttjeneste enten forankret i det statlige barnevernet eller i spesialisthelsetjenesten (Bup).»

Bufetat region nord støtter også forslaget, og uttrykker at:

«Det vil være avgjørende at man da lykkes med å skape mer like rammer for hvordan oppfølging og veiledning skal gjennomføres i kommunal regi, for å unngå at det fører til kvalitetsfall og økte forskjeller.»

13 høringsinstanser er negative til forslaget (Bufetat region Midt-Norge, region vest og region sør, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Hordaland, Bamble barneverntjeneste, Porsgrunn barneverntjeneste, Barneverntjenestene i Stor-Elvdal, Åmot, Trysil og Engedal, Lillehammer kommune, Tysnes kommune, Åmot kommune, Faglig Forum og Norsk Fosterhjemsforening). Disse påpeker at mindre kommuner ikke vil ha kompetanse eller ressurser til å tilby fosterforeldre veiledning i grupper. Porsgrunn barneverntjeneste mener det er viktig at fosterhjemmene får veiledning fra en annen instans enn den kommunale tjenesten de jobber for. De skriver at:

«Erfaring viser at fosterhjem lett kan oppfatte veiledning fra sin egen saksbehandler/kommune som kritikk, og lett kommer i en forsvarsposisjon mer enn å være mottakelige for veiledning».

Bufetat region Midt-Norge uttrykker i sin høringsuttalelse at en modell hvor staten fortsatt har ansvaret for opplæring og generell veiledning gir

«[…] mulighet for økt spesialisering/kvalitet, ytterligere differensiering og er mer effektivt og mindre kostnadskrevende enn om ansvaret legges til kommunene. En overføring av oppgaven til kommunene vil forsterke behovet for at området reguleres med kvalitetsstandarder og gode overgangsordninger knyttet til overføring av kompetanse til kommunene.»

Videre viser Bufetat region Midt-Norge til at:

«En annen utfordring som kan oppstå der den potensielle målgruppen for opplæring og veiledning er mindre enn det den er med en regional fosterhjemstjeneste i dag, er at potensielle fosterforeldre må vente lenge før kommunen har samlet opp nok deltakere til å gjennomføre en opplæring eller initiere et gruppeveiledningstilbud.»

Bufetat region vest uttrykker at det er prematurt å overføre ansvaret for generell veiledning til kommunene nå. Etaten uttrykker blant annet bekymring for at:

«[L]ikeverd i tilbudet om opplæring og veiledning av fosterforeldre vil forvitre og at det vil være opp til kommunale prioriteringer hvilket tilbud om opplæring og veiledning det enkelte hjem vil få.»

Det er få (under ti) høringsinstanser som har kommentert forslaget om å lovfeste kommunens ansvar for oppfølging av fosterforeldre og barn i fosterhjem. De som har uttalt seg, er i hovedsak positive til forslaget, herunder Barneombudet, Redd Barna, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, FO og Kirkens Bymisjon. Barneombudet skriver i sin høringsuttalelse at:

«For ytterligare å styrke oppfølginga av fosterbarna, meiner vi at fylkesmannen bør få myndigheit til å bøteleggje kommunar som ikkje utfører den lovpålagte oppfølginga av fosterbarna og fosterforeldra deira.»

Universitetet i Stavanger og Norsk Fosterhjemsforening foreslår å presisere barnevernets ansvar for å følge opp fosterforeldrenes egne barn.

10.4.5 Spesialiserte fosterhjem

Om lag 40 høringsinstanser har kommentert forslaget om at staten fortsatt skal ha ansvaret for fosterhjem til barn med særskilte behov. 15 av disse støtter at staten fortsatt skal tilby spesialiserte fosterhjem. Dette inkluderer Bufdir, Bufetat region Midt-Norge, region sør, region vest og region øst, Lillehammer kommune, Ringsaker kommune, Sandnes kommune og Stavanger kommune. Enkelte høringsinstanser (blant annet Lier kommune, Oppdal kommune, Bufetat region Midt-Norge) mener at staten bør ha bistandsplikt for spesialiserte hjem, og at manglende bistandsplikt kan føre til at kommunene ikke oppfatter slike hjem som reelle tiltak.

Mange høringsinstanser understreker behovet for å tydeliggjøre målgruppen og grenseoppgangen mellom de ulike fosterhjemskategoriene. Enkelte høringsinstanser skriver at antallet statlige familiehjem ikke bør reduseres (Tønsberg kommune, Fagforbundet, Bufetat region vest). Flere, uavhengig av om de er positive eller negative til forslaget, uttaler at dersom staten skal ha ansvaret for spesialiserte hjem, bør disse gis en egen betegnelse og/eller lovhjemmel, og knyttes opp mot institusjoner. Kristiansand kommune uttaler:

«Målgruppevurderingen og behovsanalysen må etter vårt syn være så konkret som mulig for å forebygge unødige diskusjoner / uenigheter mellom kommune og stat ift dette tilbudet. Myndighet til å beslutte varigheten av plasseringen i de spesialiserte fosterhjemmene må av hensyn til det enkelte barn være tillagt den kommunale barneverntjenesten.»

Om lag ti høringsinstanser er uenig i at staten skal ha ansvar for spesialiserte fosterhjem. Dette gjelder særlig KS og enkelte kommuner (Bergen kommune, Bodø kommune, Nøtterøy kommune, Stord kommune, Trondheim kommune og Ås kommune). Disse instansene mener forslaget vil videreføre en uheldig todeling av fosterhjemsomsorgen, uklare ansvarsforhold mellom stat og kommune og gi økt byråkrati. Trondheim kommune skriver:

«Forslaget vil føre til uklarheter rundt det kommunale ansvaret for å bygge en robust og faglig kompetent fosterhjemstjeneste. Med forslaget vil det også opprettholdes et uhensiktsmessig byråkrati mellom stat og kommune, der barn risikerer å bli «kasteballer» mellom nivåene. Dersom Bufetat fortsatt skal ha ansvar for en type spesialistfosterhjem og beredskapshjem, bør disse gis en egen betegnelse/lovhjemmel og knyttes opp til institusjoner som har kompetanse på aktuelle barn, målgruppe og problematikk.»

I tillegg fremheves det at fosterbarns behov endrer seg over tid. Bergen kommune fremhever at behovene til barn i ordinære, kommunale fosterhjem kan være, eller utvikle seg til å bli, like omfattende som hos barn i eventuelle spesialistfosterhjem. Bodø kommune skriver:

«Man kan ikke spå hvordan barnet vil utvikle seg. Noen barn krever mere med alderen, og andre oppnår fort en bedre fungering og krever mindre. Et spesialisert hjem skal jo også være et hjem for barnet når det evt. ikke krever så mye lengre, og et barn i et «ordinært» fosterhjem skal ikke behøve å flytte til et spesialisert hjem når det kommer i en krevende fase.»

10.4.6 Finansieringsansvaret

Om lag 60 høringsinstanser har kommentert forslaget om å gi kommunene fullt finansieringsansvar for fosterhjem. 19 instanser er positive til forslaget. Dette inkluderer Bufdir, samtlige Bufetat-regioner og åtte kommuner (Bergen kommune, Bodø kommune, Bærum kommune, Drammen kommune, Kristiansand kommune, Nøtterøy kommune, Stord kommune, Trondheim kommune og Ås kommune). Flere av disse instansene viser til at en avvikling av refusjonsordningen vil føre til mindre byråkratisering og konflikter mellom stat og kommune. Samtidig understreker flere at det samtidig bør utarbeides nasjonale, standardiserte ytelser.

Ti høringsinstanser, inkludert syv kommuner (Hå kommune, Skien kommune, Lørenskog kommune, Ringsaker kommune, Rælingen kommune, Tysnes kommune og Åmot kommune), er uenig i forslaget. Tysnes kommune viser til at det allerede er store økonomiske utgifter knyttet til omsorgsovertakelser, og mener at en avvikling av refusjonsordningen kan gi store konsekvenser. Midt-Agder barneverntjeneste er kritisk til at refusjonsordningen fjernes uten at den erstattes av andre ordninger hvor kommunene blir kompensert for høye utgifter. Skien kommune skriver at dette vil:

«[…] slå svært uheldig ut for kommuner med mange barn under omsorg som har spesielle behov og behov for forsterkede fosterhjem. Vi ser at barns problematikk blir vanskeligere både i forhold til behov for oppfølging i dagliglivets rutiner og gjøremål, kontakt med andre deler av hjelpeapparatet osv.»

22 høringsinstanser er avventende positiv eller tvilende til forslaget, inkludert 11 kommuner (Grong kommune, Hemne kommune, Høylandet kommune, Lillehammer kommune, Oppdal kommune, Sandnes kommune, Skedsmo kommune, Stavanger kommune, Sørum kommune, Tromsø kommune og Vestre Toten kommune). Flere mener forslaget forutsetter nasjonale føringer for fosterforeldres rammevilkår og at kommunenes reelle kostnader for fosterhjem blir dekket. Sarpsborg kommune uttaler:

«Sarpsborg kommune forutsetter at det utvikles standardiserte ordninger og retningslinjer for vurdering og iverksetting av forsterkningstiltak. Dette vil bidra til å fjerne konfliktgrunnlag mellom kommune og fosterhjem, bidra til økt forutsigbarhet for fosterhjemmene og dreie fokus mot styrkning av fosterhjem i form av oppfølging og i mindre grad økonomisk forsterkning.»

10.4.7 Private barnevernsaktører

Flertallet av høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, støtter departementets ønske om å utrede ulike former for innretning av private aktørers rammevilkår.

Bedre regulering av private aktører er noe som flere instanser trekker frem som en forutsetning for å gi kommunene økt ansvar for fosterhjemsomsorgen. Samtidig er det flere instanser som fremhever at det er behov for en bedre regulering av private aktører, uavhengig av ansvarsforholdene. Dette gjelder blant annet Bufdir, som skriver at «[…] kjøp av tjenester på fosterhjemsområdet er svært krevende, også med dagens ansvarsdeling».

Bufetat region Midt-Norge uttaler at de «[…] støtter departementets vurdering av at det må på plass tydeligere rammer og bedre regulering av dette markedet uavhengig av hvem som har ansvar». De skriver videre at det i dag:

«[…] er krevende å ha kontroll på privat fosterhjemsvirksomhet, både hva gjelder hvilke målgrupper de kan rekruttere til, kvalitet og kostnader. […] I perioden private aktører entret markedet fant vi gode løsninger i et samarbeid. Ettersom tiden har gått mener vi å se at flere av tilbudene vi får i dag er fosterhjem med begrenset opplæring, flere tilfeller av fosterhjem som ikke er anbefalt brukt av fosterhjemtjenestene i Bufetat men som tilbys fra de private aktørene, fosterhjem med marginal evne til å ivareta oppgaven ut fra grunnleggende krav til helse og stabilitet.»

Fylkesmannen i Troms skriver i sin høringsuttalelse:

«Fylkesmannen er kjent med at noen kommuner som ikke har ivaretatt lovpålagte oppgaver, allerede kjøper barneverntjenester fra private aktører. Fylkesmannen har fått tilbakemeldinger fra flere av disse kommunene at slikt kjøp er kostbart, og at kommunene ikke alltid er fornøyd med kvaliteten på tjenestene.»

Fylkesmannen i Hedmark peker på at «[…] fremveksten av private tilbydere kan gi god konkurranse til de statlige, men det vil kreve retningslinjer, tydeliggjøring av kommunenes ansvar for forsvarlige tjenester, oppfølging og kvalitetskontroll».

10.5 Departementets vurderinger og forslag

10.5.1 Kommunens ansvar for fosterhjem

Ansvaret for fosterhjem er i utgangspunktet en oppgave som best løses i nær tilknytning til barnet og familien. I all hovedsak er det barnevernstjenesten lokalt som kjenner barnet, familien og nærmiljøet best og som derfor bør ha best forutsetninger for å ivareta barnets og familiens samlede behov.

Etter departementets oppfatning vil et mer helhetlig kommunalt oppgaveansvar på fosterhjemsområdet gi bedre sammenheng mellom de ulike oppgavene og derav muligheter for en mer effektiv oppgaveløsning. Dette forutsetter at kommunene bygger opp den kompetansen og de strukturer som er nødvendige for at tjenesten ivaretar barnas og familienes behov og rettssikkerhet. Tilsynene gjennomført de siste årene viser at mange kommuner må forsterke sin innsats på dette området.

Departementet fastholder forslagene i høringen om å gi kommunene fullt betalingsansvar for ordinære fosterhjem, samt å overføre ansvaret for generell veiledning til kommunene. I tillegg viderefører departementet forslagene om å lovfeste kommunenes plikt til å søke etter hjem i barnets familie og nære nettverk, og å presisere kommunenes oppfølgingsansvar for fosterbarnet og fosterhjemmet. Bruken av spesialiserte fosterhjem skal videre være mer konsekvent, for å sørge for riktig bruk av disse fosterhjemmene. Til sammen gir dette kommunene et større og mer helhetlig ansvar på fosterhjemsområdet.

Departementet viderefører ikke forslaget om å gi kommunene ansvaret for å rekruttere og gi nødvendig opplæring til fosterhjem. Fosterhjemsrekruttering er ressurskrevende og skiller seg fra kommunenes plikt til å søke i familie og nære nettverk, ved at det handler om å finne familier før man har et aktuelt barn som trenger fosterhjem. For mange kommuner vil det være vanskelig og dyrt å ha en grunnkapasitet av klargjorte hjem tilgjengelig. Departementet har, under henvisning til høringsuttalelsene, særlig lagt vekt på risikoen for at ikke alle kommuner vil klare å rekruttere et tilstrekkelig antall egnede fosterhjem. Dette gjelder særlig for barna det er mest krevende å finne fosterhjem til.

Etter departementets vurdering må det legges til grunn at kvaliteten vil bli svekket hvis kommunene tildeles oppgaver og ansvar som de ikke har forutsetninger for å ivareta. Høringen viser at dette sannsynligvis vil være tilfellet for mange kommuner i dag når det gjelder mulighetene for å rekruttere fosterhjem. Dette tilsier at en nasjonal instans vil ha bedre forutsetninger for å utføre denne oppgaven. Bufetat rekrutterer i alle kommuner og kan se hele landet under ett, med sikte på å dekke bredden i behovet for fosterhjem. Det er også slik at en nasjonal enhet vil kunne gjennomføre denne typen rekruttering med en lavere ressursbruk, enn om det bygges opp mange parallelle systemer på kommunalt nivå. Koordinering på nasjonalt nivå er også en forutsetning for å forhindre uheldig konkurranse mellom kommunene om fosterhjem.

Regjeringens mål om et sammenhengende kommunalt oppgaveansvar på fosterhjemsområdet ligger likevel fast. De foreslåtte endringene kan sees som skritt på veien mot et større kommunalt fosterhjemsansvar på lengre sikt. Høringsnotatet påpekte behov for at kommunene samarbeider på fosterhjemsområdet. KS følger dette opp på regionalt nivå, se nærmere omtale i kapittel 2.5.3. Det er i proposisjonen foreslått tiltak som vil styrke barnevernstjenestene og sette kommunene bedre i stand til å påta seg nye oppgaver. Videre vil bruken av private aktører på fosterhjemsområdet bli gjennomgått, med sikte på å etablere rammevilkår som gir kommunene tilstrekkelig styring over fosterhjem levert av private aktører, se kapittel 10.5.8. Departementet vil også vurdere om det bør innføres kommunal egenbetaling for å benytte fosterhjem rekruttert av Bufetat, for å styrke kommunenes insentiver til å rekruttere fosterhjem. I tillegg vil regjeringen sørge for en gjennomgang av rammevilkår for ordinære fosterforeldre, deriblant de økonomiske rammevilkårene. Til sammen utgjør dette tiltak og initiativ som kan legge til rette for en fremtidig overføring av ansvaret for rekruttering av fosterhjem til kommunene.

10.5.2 Kommunens plikt til å vurdere fosterhjem i familie og nære nettverk

Fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk vil i mange tilfeller være det beste alternativet for barn og unge. Forskning viser at de barna som har slekt eller nære nettverk de kan vokse opp i, sjeldnere opplever brudd i fosterhjemmet og dermed har en mer stabil tilværelse. Disse fosterbarnas psykiske helse er også bedre enn hos barn som bor i andre fosterhjem.18 Samtidig viser forskning at fosterhjem i slekt og nære nettverk har sine utfordringer, blant annet ved samvær, endrede roller (fra bestemor til fostermor) samt at barnevernet ofte har mindre innsyn i fosterhjemmet.19

I de fleste tilfeller vil det være barnevernstjenesten lokalt som kjenner barnet, familien og nærmiljøet best, og som dermed vil ha best forutsetninger for å søke etter fosterhjem blant personer barnet kjenner. Kommunenes plikt til å vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem følger i dag av fosterhjemsforskriften § 4. Med barnets nære nettverk siktes det til personer som barnet har en etablert og trygg relasjon til. Det er ikke nødvendig at vedkommende bor geografisk nær barnet. Det sentrale er at barnet kjenner vedkommende fra før og at det foreligger et etablert forhold. Dette understreket også ungdom med barnevernserfaring på departementets innspillsmøte om barnevernsreformen høsten 2016. Departementet mener at et lovfestet krav vil gi et sterkt signal om viktigheten av å vurdere familie eller nære nettverk som potensielle fosterhjem. Forslaget om å lovfeste denne plikten har i hovedsak fått støtte i høringen. Departementet opprettholder derfor forslaget om at plikten bør fremgå av barnevernloven.

Flere barnevernstjenester benytter i dag familieråd. Departementet anser bruk av familieråd og andre gode metoder for nettverkskartlegging som hensiktsmessig for å vurdere om det er aktuelle fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk. Familieråd involverer barnet selv og personer i barnets familie og nære nettverk i arbeidet med å finne gode løsninger. Noen barnevernstjenester benytter også brobyggere for å bedre samarbeidet med bestemte grupper. Brobyggerne fungerer som meklere eller kulturformidlere mellom barnevernet og minoritetsfamilier.20 Dette er et viktig ledd i arbeidet med å rekruttere fosterforeldre med minoritetsbakgrunn fra barnets slekt eller nære nettverk. Det vises til fosterhjemsmeldingen hvor departementet foreslo å gi kommunene en plikt til å vurdere bruk av familieråd eller andre verktøy eller metoder for nettverkskartlegging når barn trenger et fosterhjem. Dette ble støttet av Stortinget. Familieråd fremheves også i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse. Utvalget foreslår at barnevernstjenesten skal tilrettelegge for bruk av familieråd ved vurderingen av bosted i familie eller nettverk, dersom det er hensiktsmessig.

Som fremhevet av enkelte av høringsinstansene, vil ikke alle barn ha familie eller nære nettverk som er egnet til å være fosterhjem for dem. Departementet understreker at det må vurderes konkret i det enkelte tilfellet hva som vil være til det beste for barnet. Lovforslaget er derfor utformet slik at det oppstilles et krav om at kommunen skal vurdere familie eller nære nettverk som potensielle fosterhjem. I vurderingsplikten ligger det at barnevernstjenesten alltid må kartlegge muligheten. I utgangspunktet gjelder dette både der medlemmer av barnets familie eller nære nettverk selv ber om å bli vurdert som mulige fosterhjem, og der det ikke blir satt frem noe slikt ønske. I tilfeller der det er åpenbart at barnets familie eller nære nettverk ikke vil kunne godkjennes som fosterforeldre av hensyn til barnets beste, er det ikke nødvendig at barnevernstjenesten bruker mye tid på kartleggingen. En utredning av barnets omgivelser og nærmiljø vil uansett kunne ha andre gode effekter; blant annet kan det oppdages et slektsmedlem som kan være besøkshjem eller en ressurs for barnet på annen måte.

Departementet vil understreke at fosterforeldre i barnets familie eller nære nettverk må utredes på lik linje med andre potensielle fosterforeldre for å bli godkjent. De må i utgangspunktet tilfredsstille de samme kravene som stilles til godkjenning av fosterforeldre i lov og forskrift. I alle tilfeller skal barnets beste tillegges avgjørende vekt.

Det er viktig at fosterforeldre i slekts- og nettverksfosterhjem får god opplæring og oppfølging. Flere nordiske undersøkelser viser at slektsfosterforeldre får mindre oppfølging og godtgjøring enn andre fosterforeldre. Mange fosterforeldre i slekt og nettverk opplever at fosterhjemsoppdraget fører til konfliktfylte relasjoner med andre familiemedlemmer. Slike konflikter kan gjøre slektsfosterforeldre redde for at barnevernstjenesten vil anse dem som uegnede som fosterforeldre. Dette kan føre til at de kvier seg for å ta kontakt med barnevernet for å få hjelp og støtte når de trenger det.21

Forslaget innebærer at kommunenes plikt til å vurdere fosterhjem i familie og nære nettverk gjelder parallelt med at Bufetat har det generelle ansvaret for å rekruttere fosterhjem. Lovendringen vil bidra til å klargjøre fordelingen av rekrutteringsansvaret mellom kommunene og Bufetat. Det er kommunene som skal spesialisere seg i arbeidet med å søke i familie og nære nettverk. Statens rekrutteringsansvar vil omfatte kommunenes behov for andre fosterhjem. Lovfestingen av ansvaret innebærer at kommunene skal ha vurdert muligheten for fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk før de henvender seg til Bufetat. Det følger av god forvaltningsskikk at vurderinger skal dokumenteres. Kommunen skal derfor gi en kort redegjørelse for vurderingen når den ber Bufetat om bistand. Bufetat må legge denne redegjørelsen til grunn. Det betyr at bistandsplikten utløses når kommunen redegjør for sine vurderinger. Fylkesnemnda vil også kunne påse at slik vurdering er gjort når de får saksfremlegg fra barnevernstjenesten i omsorgsovertakelsessaker. Departementet vil vurdere å gi nærmere regler i forskrift.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste en plikt i barnevernloven for kommunene til å vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem. Det vises til lovutkastets forslag til endringer i § 4-22 fjerde ledd med merknader. Forslaget er i samsvar med forslaget som ble sendt på høring.

10.5.3 Kommunalt ansvar for valg og godkjenning av fosterhjem

Departementet fastholder forslaget om å overføre ansvaret for godkjenning av fosterhjem til omsorgskommunen, slik at én kommune har ansvaret for valg og godkjenning av fosterhjem. Å samle ansvaret for valg og godkjenning i én kommune kan bidra til raskere prosesser, slik at barnet ikke må vente unødig lenge før det kan flytte inn i et fosterhjem. Det vil også bidra til å tydeliggjøre omsorgskommunens helhetlige ansvar for det enkelte barn, samtidig som det vil forenkle regelverket.

Det er støtte til forslaget blant høringsinstansene som har uttalt seg om dette. Valg og godkjenning av fosterhjem er to overlappende prosesser, hvor mange av de samme vurderingene må gjøres. Hovedhensynet for begge prosessene skal være hva som er til barnets beste. Omsorgskommunen vil i de fleste tilfeller være den kommunen som kjenner barnet og dets behov best, og som derfor må anses å være nærmest til å vurdere om barnet bør flytte inn i det aktuelle fosterhjemmet.

Som fremhevet i fosterhjemsmeldingen, kan det oppstå uenighet mellom kommunene om fosterhjemmets egnethet når ansvaret for valg av fosterhjem og godkjenning er delt mellom to kommuner. I meldingen vises til at klarere ansvarsforhold ved valg og godkjenning av fosterhjem kan forebygge tvister mellom kommuner og bidra til å nå målet om god kvalitet i tilbudet til det enkelte barnet. Barneombudet har i sin høringsuttalelse uttrykt at de er svært skeptiske til at én kommune skal ha ansvaret for å rekruttere, velge og godkjenne fosterhjemmene, samtidig som samme kommune skal ha ansvar for å føre tilsyn med fosterhjemmene. Til dette vil departementet bemerke at omsorgskommunen i dag har ansvaret for både godkjenning, valg og tilsyn av fosterhjem dersom fosterhjemmet ligger i omsorgskommunen. Forslaget innebærer for øvrig ikke endringer i reglene om at det er fosterhjemskommunen som skal føre tilsyn med barn i fosterhjem. Dette betyr at det fremdeles vil være to kommuner involvert i oppfølging og kontroll med fosterhjemmet, i tilfellene der fosterhjemmet ikke ligger i omsorgskommunen.

Som fremhevet av enkelte av høringsinstansene, er det en nødvendig forutsetning, i de tilfeller fosterhjemmet ligger i en annen kommune enn omsorgskommunen, at omsorgskommunen undersøker om barnevernstjenesten i fosterhjemskommunen har informasjon som tilsier at hjemmet ikke bør godkjennes. Videre må kommunen alltid sørge for å informere fosterhjemskommunen om fosterhjemsplasseringen.

Det fremgår i dag av fosterhjemsforskriften § 5 andre ledd at barnevernstjenesten i fosterhjemskommunen kan inngå skriftlig avtale om at barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal godkjenne fosterhjemmet. I fosterhjemsmeldingen uttales det at det kan være hensiktsmessig å opprettholde muligheten for å fravike hovedregelen, slik at kommunene skal kunne inngå skriftlig avtale om at fosterhjemskommunen skal foreta den endelige godkjenningen. En slik løsning kan for eksempel være praktisk når barn flytter i fosterhjem i en kommune som ligger langt unna omsorgskommunen. Dette forslaget, samt omsorgskommunenes undersøkelsesplikt, vil departementet komme tilbake til ved forslag til endringer i fosterhjemsforskriften.

Departementet fastholder etter dette høringsforslaget om å endre dagens ansvarsdeling, slik at omsorgskommunen får ansvar for både valg og godkjenning av fosterhjem. Det vises til lovutkastets forslag til endringer i barnevernloven § 4-22 fjerde ledd med merknader.

10.5.4 Opplæring og oppfølging av fosterhjem

Fosterforeldre trenger god opplæring og oppfølging for å klare den viktige omsorgsoppgaven de har påtatt seg. Opplæring og oppfølging er også viktige temaer i fosterhjemsmeldingen.

Departementet fastholder forslaget om å overføre ansvaret for generell veiledning fra Bufetat til kommunene. Departementet viderefører også forslagene om at kommunenes ansvar for oppfølging av fosterhjemmet og fosterbarnet skal fremgå av barnevernloven.

Departementet viderefører ikke forslaget om å gi kommunene ansvaret for at fosterforeldre tilbys nødvendig opplæring. Ansvaret for nødvendig opplæring av fosterhjem har nær sammenheng med rekrutteringsansvaret. I kapittel 10.5.1 fremgår det at departementet ikke viderefører forslaget om å overføre rekrutteringsansvaret til kommunen. Bufetat gir i dag opplæring gjennom opplæringsprogrammet PRIDE, som består av grunnkurs (hovedsakelig før barnet har flyttet inn) og videreopplæringskurs (opplæring i spesialiserte temaer etter at barnet har flyttet inn). Evalueringen av PRIDE konkluderer med at opplæringen Bufetat gir i dag fungerer etter hensikten og oppleves som meningsfylt og nyttig av både fosterforeldre og andre aktører.22 Mange høringsinstanser er bekymret for at kommunalt ansvar for denne oppgaven kan føre til økte forskjeller og dårligere kvalitet i opplæringstilbudet. Etter departementets oppfatning vil en løsning der Bufetat beholder ansvaret for opplæring, gi god sikkerhet for at alle fosterforeldre får den grunnleggende opplæringen som er nødvendig for å ivareta fosterhjemsoppdraget. Det er også en løsning som gir god ressursutnyttelse.

Departementet foreslår å endre lovens begrep «nødvendig opplæring» til «grunnleggende opplæring». Dette er en språklig endring, for å tydeliggjøre at Bufetats opplæringsansvar gjelder all opplæring som fosterforeldre bør gjennomføre for å kunne ivareta sitt oppdrag, både før og etter at fosterbarnet har flyttet inn.

Det er en utfordring at mange kommuner ikke følger opp fosterhjemmet godt nok. Fosterhjemsmeldingen fremhever at veiledning og annen oppfølging må styrkes for å hindre at fosterhjem «gir opp», slik at barna må flytte. Meldingen understreker at økonomisk kompensasjon ikke må gå på bekostning av faglige forsterkningstiltak til fosterhjemmet. Forslaget om å oppheve den statlige refusjonsordningen for fosterhjem, se nærmere kapittel 10.5.5, må ses i sammenheng med dette. Kommunenes ansvar for å følge opp fosterhjemmet følger i dag av fosterhjemsforskriften § 7. Departementet fastholder forslaget om å lovfeste kommunenes ansvar for oppfølging av fosterhjem. En tydeliggjøring av kommunenes ansvar for oppfølging av fosterhjem kan bidra til at kommunene i større grad vektlegger denne oppgaven. De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, er positive til å presisere ansvaret i loven.

Departementet viderefører også forslaget om å overføre ansvaret for generell veiledning fra Bufetat til kommunene. Dette innebærer at kommunene får et helhetlig ansvar for all veiledning av fosterhjem, både individuell og generell. Generell veiledning tilbys i dag av Bufetat gjennom gruppeveiledning og gis vanligvis i det første året fosterforeldrene har et barn boende hos seg. Tilbudet kan tilpasses barnets alder og ulike problemstillinger og omfatter i dag blant annet innføring i metoder som styrker foreldreferdigheter. En av veiledningsmetodene som brukes i førsteårsgruppene, er gruppeveiledningen Trygg base. Etter departementets vurdering kan et samlet ansvar for veiledning bidra til at kommunene hever sin veiledningskompetanse. Et samlet ansvar vil også gi kommunene større innsikt i den enkelte fosterfamilies behov for støtte. Dette er viktig for at kommunene kan sette inn riktig tiltak i fosterhjemmene. Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, er positive til at kommunene får et mer helhetlig veiledningsansvar.

Departementet mener det er naturlig at kommunenes ansvar for generell veiledning ses i sammenheng med oppfølgingsansvaret, som er foreslått lovfestet. Departementet foreslår derfor at generell veiledning inngår i lovens oppfølgingsbegrep.

Kommunenes oppfølgingsansvar er avgrenset mot Bufetats ansvar for å gi fosterhjem grunnleggende opplæring. Bufetat skal gi grunnleggende opplæring som alle fosterforeldre bør gjennomføre, uavhengig av om opplæringen skjer før eller etter at et barn har flyttet inn i fosterhjemmet. Kommunenes ansvar for oppfølging omfatter all veiledning av fosterhjemmet og all annen hjelp og støtte til hjemmet som er nødvendig og hensiktsmessig for å ivareta fosterbarnet.

Enkelte høringsinstanser foreslår at det presiseres i loven at kommunenes oppfølgingsansvar også må omfatte fosterforeldrenes egne barn. Departementet viser til at oppfølgingsansvaret knytter seg til fosterhjemmet. Det omfatter derfor også ansvaret for oppfølging av fosterforeldrenes egne barn.

Ett av tiltakene i fosterhjemsmeldingen er å innføre et lovkrav om at alle fosterforeldre må gjennomgå opplæring før fosterbarnet flytter inn eller kort tid etter. Et slikt lovforslag må utredes nærmere og blant annet ses i sammenheng med utredningen av rammer for bruk av private aktører på fosterhjemsområdet. Departementet vil komme tilbake med et lovforslag om dette spørsmålet.

Plikten til å følge opp hvert enkelt barns situasjon i fosterhjemmet følger i dag av fosterhjemsforskriften § 7. Ansvaret gjelder alle barn i fosterhjem, uavhengig av grunnlaget for plasseringen. Departementet fastholder forslaget om å lovfeste dette ansvaret. Det vil utfylle barnevernloven § 4-16 om barnevernstjenestens ansvar for å følge opp barn etter omsorgsovertakelse og barnevernloven § 4-5 om oppfølging av hjelpetiltak.

Barneombudet har i sin høringsuttalelse uttrykt at fylkesmannen bør få myndighet til å bøtelegge kommuner som ikke utfører lovpålagt oppfølging av fosterbarn og fosterforeldre. Departementet viser til at fylkesmannen i henhold til barnevernloven § 2-3b skal påse at kommunene utfører de oppgaver de er pålagt etter loven. Fylkesmannen skal når det gjennom tilsyn er avdekket lovbrudd, følge opp virksomheten til lovbruddene er rettet. Tilsynet skal ikke avsluttes før fylkesmannen vurderer at kommunen har rettet lovbruddet, og at kommunen fremover vil ivareta sine oppgaver i samsvar med regelverket. Departementet anser dagens regulering for å være tilstrekkelig.

Departementet foreslår etter dette at kommunenes ansvar for å følge opp fosterhjem og det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet tas inn i barnevernloven § 4-22 fjerde ledd første punktum. Kommunenes ansvar for generell veiledning av fosterforeldre vil inngå som en del av kommunenes ansvar for oppfølging av fosterhjemmene. Departementet vil gi utfyllende bestemmelser om veiledningsansvaret i forskrift. Bufetats ansvar for generell veiledning, jf. barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav c, foreslås opphevet. Videre foreslås en språklig endring i § 2-3 andre ledd bokstav c, slik at Bufetat gis ansvar for «grunnleggende» opplæring. Det vises til lovforslaget med merknader.

10.5.5 Finansieringsansvaret for ordinære fosterhjem

Departementet foreslo i fosterhjemsmeldingen å oppheve dagens refusjonsordning. Forslaget medfører at kommunen gis fullt økonomisk ansvar for bruk av ordinære fosterhjem og ikke lenger får refundert utgifter til forsterkningstiltak. Om lag en tredjedel av dagens ordinære fosterhjem har forsterkningstiltak som blir refundert av staten. Høringsinstansene er delt i sitt syn på forslaget. Høringsinstansene som støtter forslaget, legger størst vekt på at dagens ordning er ressurskrevende og byråkratisk. Høringsinstansene som er mot forslaget, legger størst vekt på at en avvikling av ordningen vil gi kommunene en uforholdsmessig stor økonomisk risiko, ikke minst fordi noen barn vil kreve høy grad av forsterkning av fosterhjemmet.

Departementet viderefører etter en samlet vurdering forslaget om å endre barnevernloven § 9-4, slik at refusjonsordningen avvikles. Departementet legger vekt på at dagens ordning gir kommunene insentiver til å velge forsterkningstiltak de får refundert utgifter for, fremfor tiltak som ikke refunderes. Refusjonsordningen gir dermed insentiver til at de tiltakene som gis i fosterhjemmene, ikke nødvendigvis er de som best møter barnets og fosterforeldrenes behov. Over 90 prosent av statens refusjon brukes i dag til frikjøp av fosterforeldre og i underkant av 10 prosent til forsterkningstiltak som veiledning og annen oppfølging. Departementet har lagt vekt på at økonomiske virkemidler er viktig, men at det er ønskelig å vri tiltaksbruken til økt bruk av faglige virkemidler, veilednings- og oppfølgingstiltak. Som fremhevet i fosterhjemsmeldingen, vil en avvikling av refusjonsordningen kunne bidra til dette ved at kommunene får insentiver til i større grad å velge faglige virkemidler som oppfølging og veiledning fremfor økonomisk forsterkning. Ordningen er dessuten arbeidskrevende og byråkratisk.

Opphevelsen av refusjonsordningen vil være vesentlig for kommunene, og vil sannsynligvis føre til endringer i kommunenes prioriteringer og innretning av fosterhjemsarbeidet. Kommunene kan også komme til å ha behov for å arbeide på nye måter og anvende flere deler av det kommunale hjelpeapparatet i sakene. Dette vil potensielt sett kunne bedre fosterhjemsarbeidet, men også barnevernsarbeidet mer generelt. Mens barnevernet har barnas beste som fokus, vil andre deler av kommunens tjenesteapparat i større grad kunne ivareta familiers samlede behov. Det er imidlertid rimelig å forvente at det vil være forskjeller mellom kommunene i hvordan de vil løse dette, noe som kan øke forskjellene i kvaliteten i kommunenes arbeid.

Departementet viser samtidig til at omleggingen innebærer økt vektlegging av økonomiske hensyn og at kommunenes terskel for å fatte vedtak kan bli høyere enn i dag. Mange høringsinstanser, blant annet flere kommuner, mener at en avvikling av refusjonsordningen vil innebære en uforholdsmessig stor økonomisk belastning. Hvordan dette vil slå ut, vil avhenge blant annet av kommunenes økonomi og hvordan de prioriterer. Departementet understreker at kommunene skal ivareta hensynet til barnets behov i sine vurderinger av hvilke forsterkningstiltak fosterhjemmet trenger. Alle kommuner vil med omleggingen måtte vurdere hvordan kostnader knyttet til forsterkning står i forhold til barnets behov. Effekten på kommunenes kostnadsnivå vil også avhenge av kommunenes forhandlingsposisjon overfor fosterforeldrene og eventuelt også overfor private fosterhjemsaktører, jf. omtale av rammevilkår for private aktører i kapittel 10.5.8.

Flere høringsinstanser som støtter at refusjonsordningen avvikles, blant annet Bærum kommune, Kristiansand kommune, barneverntjenestene i Larvik og Lardal kommuner, mener det bør utarbeides nasjonale retningslinjer med tydelige kriterier for økonomisk forsterkning av fosterhjem. I fosterhjemsmeldingen fremgår det at regjeringen vil at kommunene, i samarbeid med KS, utarbeider veiledende satser for godtgjøring, utgiftsdekning og eventuelt rammeverk for frikjøp av fosterforeldre fra ordinært arbeid. Etter departementets oppfatning er det videre viktig med nasjonale retningslinjer som kan hjelpe kommunene i vurderingen av om forsterkningstiltak bør settes i verk, for eksempel i hvilke tilfeller frikjøp kan være aktuelt. Dette vil redusere risikoen for uønskede praksisforskjeller mellom kommuner og for at økonomiske insentiver tillegges for stor vekt.

Ved Stortingets behandling av fosterhjemsmeldingen bemerket Familie- og kulturkomiteen at en avvikling av refusjonsordningen ikke må gå ut over de tiltak som er til beste for barnet, eller gi et dårligere tilbud til fosterhjemmet, jf. Innst. 318 S (2015–2016). Departementet understreker betydningen av at kommunene løpende følger opp fosterfamiliene og iverksetter nødvendige tiltak som er egnet til å støtte fosterforeldrene i omsorgsoppgaven. Det vises i den forbindelse til forslaget i kapittel 10.5.4 om å lovfeste barnevernstjenestens plikt til å følge opp fosterhjemmet. Departementet viser også til at et utvalg skal vurdere økonomiske og faglige rammebetingelser for ordinære fosterhjem. Utvalgets arbeid vil naturlig inngå i grunnlaget for utarbeidelse av nasjonale retningslinjer og faglige anbefalinger om forsterkningstiltak og annen støtte til fosterbarn og fosterfamilier.

Forslaget berører ikke det statlige finansieringsansvaret for spesialiserte fosterhjem (statlige familiehjem, tilsvarende hjem fra private aktører og beredskapshjem). Kommunene skal fortsatt betale en egenandel ved bruk av slike hjem. Se kapittel 10.5.7 og 12.4.3 for nærmere omtale av dette. En faglig innstramming av det statlige tilbudet av spesialiserte fosterhjem, vil kunne gi en økning i andelen ordinære fosterhjem som trenger betydelig forsterkning. Dette vil føre til at kommunene får ansvar for flere fosterhjem med forsterkningsbehov enn i dag.

Departementet foreslår etter dette at barnevernloven § 9-4 endres, slik at det statlige betalingsansvaret for ordinære fosterhjem oppheves. Det vises til lovforslaget med merknader.

10.5.6 Statens tilbud av spesialiserte fosterhjem

Spesialiserte fosterhjem er et tilbud til barn og unge som har et stort hjelpebehov og som trenger mye og langvarig oppfølging, ofte fra ulike hjelpeinstanser. Fosterforeldrene må ha høy kompetanse og god tilgang til veiledning og annen støtte. Fosterforeldrene må være permanent tilgjengelig for fosterbarnet. Oppdraget lar seg derfor ikke kombinere med vanlig, inntektsgivende arbeid. Disse fosterforeldrene har på denne bakgrunn andre rammevilkår enn ordinære fosterhjem. Stortinget sluttet seg ved behandlingen av fosterhjemsmeldingen til at bruken av hjemmene skal gjennomgås og at målgruppen tydeliggjøres, slik at hjemmene bare brukes til barn som har behov for det.

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste at staten i særlige tilfeller skal kunne tilby spesialiserte fosterhjem. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser uttrykker behov for tydeligere inntakskriterier og klarere grenseoppganger mellom ulike typer fosterhjem, samt at bruken bør knyttes opp mot institusjoner. Departementet foreslår at det med «særlige tilfeller» menes barn og unge med et omfattende og langvarig hjelpebehov og som trenger omfattende bistand fra flere hjelpeinstanser. Dette er barn som har behov for den ekstra oppfølgingen som følger av at en voksen med særlig kompetanse er frikjøpt og tilgjengelig for å kunne ivareta barnets behov. Målgruppen vil typisk være barn med alvorlige utfordringer knyttet til atferdsvansker, emosjonelle vansker, fysisk eller psykisk funksjonsevne eller en kombinasjon av disse.

Departementet legger til grunn at spesialiserte fosterhjem i praksis vil være aktuelt som alternativ til institusjon. Barn som kan ivaretas på en god måte i et ordinært fosterhjem med forsterkning, faller utenfor målgruppen og skal ikke tilbys spesialisert fosterhjem. Spesialiserte fosterhjem skal kun brukes der kommunale, forsterkede fosterhjem ikke vil gi et tilstrekkelig tilbud til barnet, samtidig som institusjon anses å være et mindre egnet tilbud. Fosterhjem som alternativ til institusjon for barn og unge med alvorlige atferdsvansker, «§ 4-27-hjem», vil omfattes. For å understreke at spesialiserte fosterhjem skiller seg fra fosterhjem for øvrig, foreslår departementet å ta inn «spesialiserte» i lovteksten.

For å oppnå økt forutsigbarhet om bruken av spesialiserte fosterhjem, samt legge til rette for at hjemmene bare brukes til barna de er tiltenkt, vil det bli utviklet retningslinjer med faglige kriterier for målgruppen. Behovet for klare kriterier forsterkes av forslagene om å videreføre Bufetats bistandsplikt for fosterhjem og å avvikle refusjonsordningen for ordinære fosterhjem. Dette kan føre til et press mot å bruke spesialiserte fosterhjem til barn utenfor målgruppen, for eksempel fordi det er vanskelig for Bufetat å finne et ordinært fosterhjem eller fordi barnets situasjon krever omfattende forsterkningstiltak fra kommunens side.

Departementet foreslår å lovfeste at Bufetat «kan» tilby spesialiserte fosterhjem. Bufetats avgjørelse av om spesialisert fosterhjem skal tilbys, vil være en skjønnsmessig vurdering innenfor lovens vilkår, der anvendelse av faglige retningslinjer vil være en vesentlig del av den faglige vurderingen. Om tilbud kan gis, vil også avhenge av tilgjengelighet.

Bufetat kan vurdere å tilby et tilgjengelig, spesialisert hjem selv om kommunen ikke har bedt om dette. Det avgjørende er at barnet på faglig grunnlag vurderes å være i målgruppen for spesialiserte fosterhjem. Det vil være barnevernstjenesten som avgjør om de ønsker å ta imot et tilbud om et spesialisert fosterhjem eller ikke, og kommunen må godkjenne fosterhjemmet for det aktuelle barnet. Det følger av Bufetats bistandsplikt at hvis Bufetat ikke tilbyr et spesialisert fosterhjem, har Bufetat plikt til å finne et annet plasseringstiltak til barnet. Bufetat kan ikke tilby et tilgjengelig spesialisert fosterhjem for å oppfylle sin bistandsplikt overfor barn som faller utenfor målgruppen.

Flere høringsinstanser mener at Bufetat bør ha plikt til å tilby spesialiserte fosterhjem til barn i målgruppen når kommunen etterspør dette, fordi dette vil skape størst forutsigbarhet for kommunene. Departementet holder fast ved at det er Bufetat som skal avgjøre om kommunen skal tilbys et spesialisert fosterhjem. Dette er i samsvar med dagens praksis. Bufetats tilbud om spesialiserte fosterhjem vil supplere Bufetats plikt til å bistå kommunen med å finne et tiltak utenfor hjemmet til barnet. Bufetat må ha myndighet til selv å avgjøre bruken av slike hjem for å kunne sørge for at hjemmene bare brukes til den tilsiktede målgruppen.

Når et barn er tilbudt et spesialisert fosterhjem, oppstår spørsmålet om hvor lenge barnet skal bo i hjemmet. Flere høringsinstanser har tatt til orde for at det er kommunen som må avgjøre dette. Andre instanser, blant annet Bergen kommune og Bodø kommune, har påpekt at barnas behov vil endre seg over tid. Dette gjelder uavhengig av om barnet er i et ordinært eller i et spesialisert fosterhjem. Departementet viser blant annet til Bergen kommune som fremhever at barn i ordinære fosterhjem over tid vil kunne utvikle problembelastninger av tilsvarende omfang som barn i spesialiserte fosterhjem. På samme måte vil barn i spesialiserte fosterhjem over tid kunne få redusert behov for oppfølging. Departementet har vurdert om statens tilbud av spesialiserte fosterhjem kun skal gjelde så lenge barnet kan anses å være i målgruppen. Dette ville i så fall innebære at barnet måtte flytte hvis barnets hjelpebehov blir mindre. Departementet legger til grunn at målgruppen til spesialiserte hjem er barn med omfattende og langvarige hjelpebehov, der nettopp forutsigbarhet og stabilitet sannsynligvis er de viktigste nøkkelfaktorene for å lykkes. Departementet mener at opphold i spesialiserte fosterhjem ikke skal være midlertidige dersom dette ikke er til barnets beste. Det følger av barnevernlovens ansvarsdeling at det er kommunen, og ikke Bufetat, som vil måtte avgjøre hvor lenge barnet skal bo i hjemmet.

Departementet viderefører forslaget om at Bufetat har ansvar for oppfølging av spesialiserte fosterhjem. Dette er i samsvar med dagens praksis. Forslaget innebærer at Bufetat har ansvaret for opplæring og oppfølging av spesialiserte fosterhjem.

Departementet foreslår etter dette å ta inn i barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav c at Bufetat i særlige tilfeller kan tilby plass i spesialisert fosterhjem. Departementet foreslår videre at Bufetat skal ha ansvaret for oppfølging av spesialiserte fosterhjem, se forslag til endringer i barnevernloven § 4-22 fjerde ledd. Det vises til lovforslaget med merknader.

10.5.7 Finansieringsansvaret for spesialiserte fosterhjem

Departementet fastholder forslaget om at Bufetat beholder et medfinanseringsansvar for spesialiserte fosterhjem som Bufetat tilbyr, slik at kommunen fortsatt skal betale en egenandel ved bruk av slike hjem. Det er få høringsinstanser som har uttalt seg eksplisitt om dette spørsmålet.

Forslaget innebærer at det statlige betalingsansvaret gjelder spesialiserte fosterhjem som Bufetat tilbyr i samsvar med den foreslåtte bestemmelsen i barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav c. Betalingsansvaret forutsetter at Bufetat har besluttet å tilby et tilgjengelig spesialisert hjem til et barn i samsvar med kriteriene for målgruppen. Kommunen har fullt betalingsansvar for andre fosterhjem, i samsvar med forslaget om å oppheve refusjonsordningen for ordinære fosterhjem med forsterkning.

Spesialiserte fosterhjem er et kostbart tiltak, som det er viktig at barn i målgruppen kan benytte. Dette taler for at den kommunale egenandelen ikke bør være for høy. Samtidig legger departementet vekt på at nivået på egenandelen må fastsettes slik at det understøtter målet om at hjemmene i størst mulig grad blir brukt til målgruppen for slike hjem. Nivået må derfor særlig ses i sammenheng med kommunenes helhetlige finansieringsansvar for ordinære fosterhjem. Det er viktig å unngå at kommuner vil etterspørre spesialiserte fosterhjem til barn som kan ivaretas i et forsterket, ordinært fosterhjem. Kommunen bør som hovedregel måtte betale mer for et spesialisert fosterhjem enn for et forsterket kommunalt fosterhjem, men mindre enn for en institusjonsplass. Derfor mener departementet at egenandelen bør ligge på om lag 60 prosent av Bufetats faktiske utgifter til spesialiserte fosterhjem. Innretningen av finansieringsordningen understreker både det faglige og økonomiske skillet mellom spesialiserte fosterhjem og ordinære fosterhjem. Nivået på kommunenes egenandel vil, som i dag, fastsettes av departementet på bakgrunn av de årlige budsjettfremleggene.

Selv med en godt innrettet finansieringsordning og tydelige faglige retningslinjer for bruk av Bufetats tilbud, kan det oppstå et økt press om å utvide bruken. Dette gjelder ikke minst i en situasjon med knapphet på fosterhjem i kombinasjon med bistandsplikt for Bufetat. I de tilfeller hvor det er usikkerhet om behovet for forsterkning og kostnader over tid, er det rimelig å tro at kommunene kan komme til å foretrekke et spesialisert hjem. Redusert bruk av spesialiserte fosterhjem kan føre til uenigheter og samhandlingskonflikter mellom Bufetat og kommunene, som kan forsterkes hvis mangel på egnede ordinære fosterhjem fører til at barnet også må vente på et hjem. Målet om riktig bruk av spesialiserte fosterhjem forutsetter en tydelig styring av tilbudet fra Bufetats side. Styringen må bygge på en god dialog med kommunene og en omforent forståelse av tiltakets begrunnelse og målgruppe.

De private aktørene vil mest sannsynlig fortsatt ønske å tilby Bufetat hjem tilsvarende spesialiserte fosterhjem, og Bufetat vil fremdeles kunne benytte slike hjem. De private aktørene vil fortsatt ha insentiver til å forsøke å utvide bruken av disse hjemmene, noe som vi i dag har sett kan være vanskelig å begrense, på grunn av knapphet på ordinære hjem. De private aktørene kan også ønske å henvende seg direkte til kommunene. Nedenfor følger en nærmere omtale av private aktører på fosterhjemsområdet.

Departementet foreslår etter dette å ta inn i barnevernloven § 9-4 første ledd at staten skal ha et medfinansieringsansvar for fosterhjem som Bufetat tilbyr etter § 2-3 andre ledd bokstav c. Hjemmelen for å kreve kommunal egenandel av kommunene, foreslås tatt inn i § 9-5. Det vises til lovforslaget med merknader.

10.5.8 Private barnevernsaktører

Private aktører er viktige bidragsytere i barnevernet. De siste årene har det vært en sterk vekst i bruken av disse aktørene, både når det gjelder omfanget av områder og hvordan private benyttes. De private benyttes blant annet til gjennomføring av undersøkelser, som advokater og fagkyndige ved behandling av saker i fylkesnemnda, og ved at de yter ulike former for tiltak i og utenfor hjemmet. I tillegg eier og driver private aktører barnevernsinstitusjoner og sentre for foreldre og barn. Om lag 55 prosent av institusjonsplassene eies i dag av private aktører (kommersielle og ideelle). Bruken av private leverandører er størst når det gjelder plassering av barn etter barnevernlovens atferdsbestemmelser og særlig innenfor rusplasseringer.

Private aktører har også fosterhjem som de selv rekrutterer, inngår kontrakter med, veileder og tilbyr støttetjenester til. Disse fosterhjemmene er først og fremst et supplement til statlige familiehjem, og det er Bufetat som inngår kontrakt med de private aktørene. I dag bor om lag 600 barn og unge i slike fosterhjem. Bufetat har inngått rammeavtale med 13 ideelle leverandører av fosterhjemstjenester. I tillegg kjøper etaten fosterhjem fra kommersielle aktører uten rammeavtale. Av disse hjemmene (familiehjem, beredskapshjem og fosterhjem tilknyttet private aktører), er om lag 60 prosent statlige familiehjem og beredskapshjem, mens 40 prosent er fosterhjem tilknyttet private aktører. De siste årenes vekst i bruken av fosterhjem tilknyttet private aktører er blant annet et resultat av mangel på familiehjem, beredskapshjem og ordinære fosterhjem.

Fosterhjem tilknyttet private aktører er i dag ment å ivareta samme målgruppe som statlige familiehjem. De gjennomsnittlige dagsprisene er høyere for fosterhjem tilknyttet private aktører sammenlignet med familiehjem og forsterkede ordinære fosterhjem. Fosterhjemmene tilknyttet private aktører hadde i 2015 en døgnpris på om lag 3 390 kroner.23 Til sammenligning var døgnprisen for familiehjem på om lag 2 780 kroner. Utgiftene til ordinære fosterhjem med forsterkning utover kommunenes egenandel utgjør om lag 1 400 kroner per døgn, hvorav kommunen dekker om lag 1 000 kroner og staten 400 kroner.24 Utgifter til fosterhjem tilknyttet private aktører utgjør en stadig større del av Bufetats budsjett. Fra 2012 til 2015 har statens utgifter til fosterhjem fra private aktører økt fra om lag 400 millioner til 750 millioner kroner.

Fosterhjem tilknyttet private aktører er innrettet slik at de private aktørene ivaretar hele kjeden av tjenestene knyttet til en fosterhjemsplassering. Den aktøren fosterhjemmet har kontrakt med, gjør den samme jobben som Bufetat gjør ved bruk av familiehjem. Det vil si at i tillegg til rekruttering av hjemmet, står de private aktørene for opplæring, veiledning og tilrettelegging for familiene før og under oppholdet. De vurderer barnas og familienes behov for støtte og avtaler økonomisk godtgjøring til fosterhjemmene. Bufdir har arbeidet med å bedre kontraktene ved kjøp fra private fosterhjemsaktører. Bufdir har innført standardmaler ved kjøp fra private aktører med mål om å bedre innsikten i tjenestene som gis. I tillegg er flere avtaler reforhandlet. Dette har ifølge Bufdir ført til at tjenestene er bedre tilpasset barnets behov og at prisene i større grad er i samsvar med de tiltak barnet faktisk får.25

Det er formidlet fra departementet at kommunene kan benytte private aktører til å utføre visse oppgaver etter barnevernloven. Utøvelse av offentlig myndighet kan imidlertid ikke delegeres til private aktører. Departementet har presisert at ved bruk av private aktører har barnevernstjenesten faglig, reelt og formelt det hele og fulle ansvaret. Dette innebærer blant annet at barnevernstjenestens leder er forpliktet til å utøve aktiv styring og ledelse av private bidragsytere og at disse er underlagt instruksjonsmyndighet. Det er imidlertid et spørsmål om i hvilken grad det faktisk lar seg gjøre for kommunene å utøve tilstrekkelig og nødvendig kontroll og instruksjonsmyndighet overfor de private aktørene og hvor ressurskrevende denne typen kontrollarbeid i så fall vil være. Jo mer ressurser som må brukes på kontroll, jo dyrere blir bruken av private aktører.

Behovet for fosterhjem er større enn tilgangen på fosterhjem. Dette har blant annet ført til at det bor barn i fosterhjem tilknyttet private aktører som kunne bodd i forsterkede, ordinære fosterhjem. Mangelen på fosterhjem har også gitt private aktører en gunstig forhandlingsposisjon. Fosterhjemsaktørene har innrettet sin virksomhet slik at det fra den private aktørens side er ønskelig å overta store deler av oppfølgingen av fosterhjemmet. Dette gir samtidig en risiko for at det offentlige mister oversikt over og innsikt i hvordan de private aktørene utfører oppgavene på det offentliges vegne. I så fall svekker dette barnas rettsikkerhet.

I de tilfeller der private aktører tilbyr kjeder av tjenester og tiltak, og kanskje også evaluerer tiltaket, kan dette gi rollekonflikter og habilitetsproblemer. Det er uheldig dersom den samme private aktøren vurderer behov for tiltak samtidig som aktøren tilbyr, og tjener penger på, tiltaket. Langsiktige relasjoner er en kvalitetsdimensjon i barnevernssaker. Veksling mellom ulike tjenesteleverandører er derfor et lite egnet virkemiddel for å unngå habilitetsproblemene. Området er derfor særlig utsatt for ulike former for monopolmakt, noe som kan lede til høye kostnader, uten at kvaliteten nødvendigvis er tilsvarende bedre. Dette er forhold som tilsier en gjennomgang av rammevilkårene for private aktører.26

Etter departementets oppfatning er det en fordel at både offentlige og private aktører tilbyr tjenester og tiltak i barnevernet. Brukt på en riktig måte kan private aktører gi gevinster i form av en mer effektiv ressursbruk, det vil si bedre kvalitet og lavere kostnader sammenlignet med en situasjon med kun offentlige aktører. Med unntak av barnevernsinstitusjonene er imidlertid bruken av private aktører i liten grad direkte regulert i barnevernloven. Kommunenes handlingsrom er heller ikke nærmere presisert. Det har ligget til den enkelte kommune å foreta disse vurderingene selv.

Departementet mener det har vært en utvikling over tid og at det er behov for å vurdere nærmere på hvilke områder de private aktørene kan brukes, og hvordan det best kan sikres at det offentlige ivaretar sitt ansvar. Departementet mener det er behov for å skape rammevilkår som tar utgangspunkt i kjennetegn ved barnevernet. Barna er sårbare tjenestemottakere som ikke på samme måte som andre barn har omsorgspersoner som ivaretar dem og deres behov. Det er stor grad av informasjonsskjevheter og en rekke ulike personer som foretar beslutninger på barnas vegne. Viktige kvalitetsaspekter i barnevernet er videre vanskelig både å observere og å måle. I tillegg er kostnadene og gevinstene ved gode barnevernstiltak spredt mellom barna, kommunene og staten.27 Med slike kjennetegn bør rammevilkårene, så langt det er mulig, ha som mål å gi aktørene bedre insentiver, som er mer sammenfallende med barnas behov. Rammevilkårene må også ta hensyn til skillet mellom tjenesteutøvelse og utøvelse av offentlig myndighet. Barnevernloven inneholder ingen lovhjemmel som gir det offentlige adgang til å delegere offentlig myndighetsutøvelse til private. Det å åpne for slik delegasjon har vært ansett som uaktuelt siden dette vil være lite forenlig med grunnleggende rettssikkerhetshensyn på området. Formålet med en gjennomgang vil være å skape rammevilkår som ivaretar barna og familienes rettssikkerhet og som gir det offentlige nødvendig kontroll med tjenestene og innholdet i tjenestetilbudet.

Mange kommuner er små, har lite ressurser og er sårbare for uforutsette utgifter. Når kommunene med de foreslåtte omleggingene får et økt finansieringsansvar, får de også et økt behov for kontroll og forutsigbarhet med egne utgifter. Departementet vil se nærmere på effektivitetsforbedrende praksisendringer i Bufetat, som skal ha som mål å bedre konkurransen på fosterhjemsområdet og understøtte kommunenes styring av tiltaksbruken for det enkelte barn. Et særskilt mål vil være å styrke kommunenes og statens kontroll med egne utgifter. Endringene skal ha som mål å gi aktørene bedre og mer sammenfallende insentiver, redusere omfanget av monopollignende situasjoner og gi de private aktørene og kommunene likere konkurransevilkår. Departementet vil herunder vurdere endringer som gjør at den kommunale styringen av forsterkningstiltak i fosterhjem levert av private aktører, styrkes. Prinsippet vil være at det er kommunens vurderinger av barnas behov, ikke leverandørene, som skal styre tilbudet fosterhjemsbarna og fosterfamiliene får.

Departementet legger til grunn at tydeligere rammer for private aktører skal være på plass før den nye ansvarsdelingen trer i kraft.

10.5.9 Kommunale botiltak

Noen barn og unge i barnevernet, som av forskjellige grunner ikke kan eller ønsker å bo hjemme, kan ha behov for mindre omfattende tiltak enn fosterhjem og institusjon. Samtidig kan behovet for å bo i eller i nærheten av sitt nærmiljø og nettverk være stort. Barnevernstjenestene i en rekke kommuner benytter i dag ulike typer botiltak som frivillige hjelpetiltak. Botiltakene finansieres av kommunen og kan for eksempel være hybeltiltak med oppfølging, eller bofellesskap.

Etter dagens regler kan ungdom tilbys plass i et botiltak som et frivillig hjelpetiltak med hjemmel i barnevernloven § 4-4 andre ledd. Vilkåret for å sette i verk hjelpetiltak er at barnet på grunn av forholdene i hjemmet, eller av andre grunner, har særlig behov for det.

Kommunale botiltak regnes ikke som et plasseringstiltak etter barnevernloven. Ved frivillige plasseringer utenfor hjemmet, jf. § 4-4 siste ledd, eller ved omsorgsovertakelse, stilles det krav om at barnet skal plasseres i fosterhjem eller institusjon. Ved plassering etter atferdsbestemmelsene, skal barnet normalt plasseres i bestemte institusjoner, jf. barnevernloven § 4-27. Det er ikke regler i barnevernloven om godkjenning, kvalitet og tilsyn med barn i botiltak, slik det er for fosterhjem og institusjon. De kommunale botiltakene må derfor skilles fra institusjoner, som er rettet mot barn som har behov for behandling og særlig oppfølging, og fosterhjem, som er rettet mot barn som trenger trygghet og omsorg i en familie.

Ved utgangen av 2015 bodde det over 2 000 barn med tiltak fra barnevernet i ulike typer botiltak.28 Det foreligger lite systematisk kunnskap om dagens bruk av botiltak, innholdet i tiltakene og hvilke målgrupper de er rettet mot. Kunnskap om enkelttiltak tyder på at målgruppen for slike tiltak ofte er enslige mindreårige flyktninger, ungdom over 18 år som har avsluttet opphold i fosterhjem eller institusjon, eller annen ungdom som på grunn av en vanskelig hjemmesituasjon har behov for å flytte hjemmefra, men uten at behovet for oppfølging fra barnevernstjenesten vurderes som spesielt stort. Noen tiltak kan også rette seg mot målgrupper som i perioder trenger relativt tett oppfølging, for eksempel i en overgangsfase, før de flytter i egen leilighet eller hybel. Stiftelsen Grip i Agder og Gartnerhaugen i Trondheim kommune er eksempler på tilbud som inneholder oppfølging og botrening i døgntilbud, men kombinert med egne boenheter som benyttes når ungdommene er klare for det.

Departementet viser til at en økning i kommunenes finansieringsansvar for fosterhjem og institusjon vil gi kommunene sterkere økonomiske insentiver og større økonomisk handlingsrom til å etablere egne botiltak, eller benytte tilsvarende tiltak fra private aktører, i tilfeller der barn og unge ikke kan bo hjemme, men samtidig har oppfølgingsbehov som ikke vurderes som så omfattende at fosterhjem og institusjon er nødvendig. Slike tiltak vil kunne være billigere for kommunene enn fosterhjem og særlig institusjonsopphold.

Dagens bruk av ulike typer botiltak kan indikere at noen barn har behov for andre tiltak enn fosterhjem eller institusjon. Etablering av flere lokale tilbud, også for barn som trenger tiltak utenfor hjemmet, kan derfor gi gevinster i form av et mer bredspektret tiltaksapparat, der det legges stor vekt på nærhet til hjemkommune og nærmiljø.

Departementet legger vekt på at utvikling av kommunale botiltak må skje innenfor gode faglige og rettslige rammer, og det må være tydelig hvilke målgrupper tiltakene er egnet for. Økt kommunalt finansieringsansvar kan medføre risiko for overforbruk av slike tiltak, for eksempel ved at tiltakene også benyttes for målgrupper som trenger fosterhjem eller opphold i institusjon.

Det stilles i dag ingen særskilte krav til kompetanse for ansatte og til oppfølging av barn i kommunale botiltak, selv om det i mange kommuner er utviklet lokale retningslinjer. Det er heller ikke regler i barnevernloven om godkjenning, kvalitet og tilsyn med barn i botiltak, slik det er for fosterhjem og institusjon. Dette gir mindre mulighet til innsyn i og kontroll med tilbudet.

I Sverige er det nylig trådt i kraft regler om et nytt tiltak kalt «Stödboende», som gjelder for barn og unge i alderen 16–20 år. Tiltaket innebærer at ungdommen tilbys en bolig med tilpasset oppfølging. Den rettslige reguleringen for oppfølging av barn i botiltak i Sverige for godkjenning, kvalitet og tilsyn er stort sett den samme som for institusjonene.

Departementet vil legge til rette for at det utvikles mer kunnskap om kommunale botiltak, med vekt på hvilke målgrupper de er egnet for, hvilken oppfølging og kompetanse som kreves og hvilke systemer for kvalitetssikring som bør finnes.

I NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse pekes det på at kommunale botiltak utgjør bosted i offentlig regi for barn med spesielle behov, og at det derfor må sikres at disse bostedene er egnet for denne type opphold. Utvalget har derfor foreslått en bestemmelse om at departementet skal gi nærmere forskrift om kvalitet, godkjenning og tilsyn for ulike typer botiltak som ikke anses som fosterhjem, institusjon eller omsorgssentre. Departementet vil vurdere dette nærmere i forbindelse med oppfølgingen av Barnevernslovutvalgets innstilling.