4 Behovet for en reform i barnevernet

4.1 Status og utviklingstrekk i barnevernet

4.1.1 Kjennetegn ved barnevernet

Det er krevende å organisere og regulere barnevernet på en måte som både sørger for god kvalitet og effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Dette skyldes særtrekk ved barnevernet, særtrekk som må ligge til grunn når tiltak og rammevilkår utformes.

Barn som gruppe er sårbare tjenestemottakere og barnevernsbarna har i tillegg som oftest ikke foresatte som ivaretar deres interesser eller behov. Barna selv har verken evne, mulighet eller makt til å foreta egne valg og forsvare sine interesser, slik som voksne kan. Ulike normer, ulik kompetanse og ulike insentiver ligger til grunn for beslutningene som tas i barnevernet. Dette gjør insentivstrukturene og den faglige og økonomiske ansvarsdelingen i barnevernet særlig viktige. Barnevernet bør innrettes slik at aktørene som beslutter og handler på barnas vegne, så langt som mulig har faglige og økonomiske insentiver som sammenfaller med barnas behov. Det gjør det også viktig at alle som fatter beslutninger på barnas vegne lytter til barnas synspunkter og at barnas rett til medbestemmelse ivaretas.

I barnevernet er det en skjev fordeling av kostnader og gevinster ved tiltakene. Gode barnevernstiltak gir først og fremst gevinster for barnet, men også for samfunnet. Tilsvarende gjelder for kostnadene ved feil tiltak og feil beslutninger. Det vil over tid gi konkrete og målbare kostnader for samfunnet, som for eksempel ekstra oppfølging i skole eller sosialtjenester, helseutgifter og trygdeutbetalinger. Når kostnader og gevinster er skjevfordelt mellom barna og de ulike forvaltningsnivåene, er dette et generelt trekk som kan gi for lite investeringer i barna og for lite ressurser til de enkelte tiltakene. Dette er forhold som begrunner en kostnadsdeling mellom stat og kommune, særlig for de ressurskrevende tiltakene.

For det tredje kjennetegnes barnevernet av behov for langsiktige relasjoner og stor grad av utøvelse av skjønn, og derav vanskelig målbar og observerbar kvalitet. Dette gjør det vanskelig å sørge for at alle involverte har tilstrekkelig og lik informasjon om barnets behov og utvikling. Slike informasjonsskjevheter gjør det utfordrende å treffe gode beslutninger, og gjør det mer krevende å foreta kontroll med tjenesten som gis, enn hva tilfellet er på mange andre velferdsområder. Dette er også forhold som igjen understreker behovet for riktige insentiver. Videre er det i barnevernet adgang til å bruke tvang for å gjennomføre tiltak. Innsikt i og kontroll med tjenestene som gis, er en forutsetning for å kunne ivareta barnas rettssikkerhet.

Målet er at rammeverket som bygges rundt barnevernet, skal utformes for å ta hensyn til disse særtrekkene, og så godt som mulig bidra til at gode beslutninger treffes på vegne av barna og at barna får den omsorgen de trenger. Dette er krevende å få til. Ivaretakelse av barns rett til medbestemmelse, høy barnevernsfaglig kompetanse, kostnadsdeling mellom forvaltningsnivåene og innsikt i og riktig kontroll med tjenestene er eksempler på tiltak som imøtekommer barnevernets særtrekk.

4.1.2 Stor oppmerksomhet om barns rettigheter

Sammenlignet med mange andre land har Norge et godt utbygd barnevern, og det er stor oppmerksomhet om barns rettigheter og barns behov. Norge var blant de første landene i verden som etablerte et offentlig system for beskyttelse av utsatte barn.1 Gjennom ratifisering og inkorporering av Barnekonvensjonen i norsk lov er barns stilling som selvstendig rettssubjekt tydeliggjort, og barn har fått egne rettigheter på områder der det er nødvendig.

Det er et etablert prinsipp i de statlige og kommunale velferdstjenestene at barn skal høres og tas på alvor. Dette kommer blant annet frem i en global undersøkelse om hvor godt landene ivaretar barns rettigheter, der Norge er rangert på førsteplass.2 Den sterke vektleggingen av barns rettigheter gjelder ikke minst i barnevernet, hvor hensynet til barnets beste er førende for alt arbeidet som gjøres.

Det å sette barnet i sentrum betyr ikke at barnets familie betraktes som uviktig. En god oppvekst i en trygg og stabil familie er vesentlig for barns trivsel og utvikling. Det norske barnevernet kjennetegnes av å være familieorientert, med fokus på hjelpetiltak i hjemmet.3 Sammenlignet med andre land har barnevernet i Norge flere tilgjengelige tiltak, og en lavere terskel for å gi hjelp og støtte til barn og familier som trenger det. De fleste barn som mottar tiltak fra barnevernet får derfor hjelp i hjemmet.

Barns medvirkning i barnevernets arbeid har også fått stor oppmerksomhet de siste årene, ikke minst i de kommunale barnevernstjenestene. Mer enn 150 barnevernstjenester har deltatt i utviklingsprosjektet Mitt Liv sammen med BarnevernsProffene. Ansatte i barnevernet har sammen med barn og unge utviklet og prøvd ut nye arbeidsmåter som fremmer barns medvirkning i barnevernet, blant annet gjennom rutiner for hvordan tjenestene samarbeider med barn og unge i planlegging, gjennomføring og vurdering av tiltak.

Den store oppslutningen om arbeidet er et klart uttrykk for at de ansatte i tjenestene ønsker å involvere barn og unge mer i vurderingene som foretas og være lydhøre overfor deres erfaringer og ønsker. Arbeidet har resultert i anbefalinger om hvordan barn og unges medvirkning skal ivaretas i ulike faser av en barnevernssak.4

4.1.3 Bedre kapasitet i barnevernet, men fortsatt utfordringer

Det er flere trekk ved barnevernet som viser en positiv utvikling. De siste 10–15 årene har det vært en betydelig økning i antall barn som får hjelp, og de fleste får hjelp hjemme. En hovedvekt av foreldrene som har kontakt med barnevernet, uttrykker at de har tillit til barnevernet, og at de har positive erfaringer med den hjelpen som er gitt.5

Departementets satsing på stillinger i det kommunale barnevernet har bidratt til at forholdet mellom antall årsverk og antall saker i barnevernstjenestene er forbedret. Fra 2010 til 2015 er gjennomsnittlig antall barn per saksbehandler redusert fra 12 til 10. Flere kommuner har, både gjennom omdisponering av egne midler og statlige øremerkede midler, økt antallet stillinger til saksbehandling og tiltaksarbeid i barnevernet.

Rapportering fra kommunene tyder på at det, parallelt med økningen i stillinger, har skjedd store forbedringer i oppfyllelsen av lovkravene som stilles til saksbehandling og tiltaksarbeid i barnevernet.6 Behandlingstiden for undersøkelser har gått ned, og de siste årene har det vært en klar nedgang i andel fristbrudd på undersøkelser, til tross for økning i antall saker. Dette er viktig for at tiltak skal kunne iverksettes raskt. Kommunenes rapporteringer viser også forbedringer i arbeidet med å utvikle og fastsette tiltaks- og omsorgsplaner for barn i tiltak.

Det har skjedd forbedringer på de fleste områder, men det er fortsatt store variasjoner mellom kommuner og mellom regioner. I landsomfattende tilsyn med det kommunale barnevernet finner man særlig mangler i kommunenes oppfølging av barn i fosterhjem. Mangel på ressurser og kapasitet oppleves fortsatt som en utfordring i mange barnevernstjenester.7 Dette kan skyldes ressurssituasjonen i enkeltkommuner, men også manglende oppmerksomhet om barnevernet i kommunene.

4.1.4 Varierende kvalitet i forebyggende arbeid

Mange kommuner arbeider godt og systematisk med forebyggende virksomhet, både i og utenfor barnevernet. Det er likevel indikasjoner på at det mange steder legges for liten vekt på forebygging, og at kvaliteten i arbeidet er for lav. Andelen barn i barnevernet som mottar tiltak utenfor hjemmet har økt de siste årene, og det er betydelige variasjoner mellom kommuner i bruken av tiltak som fosterhjem og institusjon. Variasjonene skyldes en rekke forhold, men det har blant annet sammenheng med kommunenes prioritering av forebyggende tjenester.8 Også fylkesmenn oppgir at mange kommuner prioriterer det forebyggende arbeidet for lavt.9

Det er videre pekt på at barnevernet i for liten grad lykkes i å forebygge omsorgsovertakelser og flyttinger av barn. Mange barn og familier som befinner seg i sårbare situasjoner, og der risikoen for omsorgssvikt er stor, trenger tettere oppfølging og mer støtte fra barnevernet og andre tjenester enn det de får i dag.10

Samarbeid og tverrfaglige tilbud er ofte en forutsetning for at barna skal få den hjelpen de trenger. Barnevernets kompetanse og virkemidler bør ofte kombineres med tiltak i barnehage og skole, og fra helsetjenesten og NAV. Mange barn og foreldre uttrykker at de opplever tjenestetilbudet som lite samordnet og koordinert, eller at samarbeidet i for liten grad resulterer i handling.11

Barnevernstjenesten fremstår også enkelte steder som lukket og krevende å samarbeide med.12 Blant annet pekes det på at barnevernstjenesten i for liten grad deler informasjon som er viktig for andre tjenester. Flere tjenester kan være involvert i barns liv, uten at disse kjenner til hverandres tiltak.

4.1.5 Er tiltakene gode nok?

Tiltakene som barnevernet iverksetter skal være godt tilpasset barnas behov og ressurser. Barnevernet trenger et differensiert utvalg av tiltak, som kan passe for barn som trenger ulike former for hjelp. Kvaliteten i tiltaksarbeidet har i mange kommuner fått økt oppmerksomhet gjennom etablering av kommunale tiltaksteam. Undersøkelser av barnevernets hjelpetiltak tyder samtidig på at valg av tiltak, i mange tilfeller, vel så mye avhenger av hvilke tiltak som er tilgjengelige som av barnets situasjon og behov.13

Foreldre etterspør også tettere oppfølging fra barnevernet. Det pekes på at barnevernet involverer seg for lite i familien og er vanskelig å få på banen når det oppstår krevende situasjoner.14 Fra barnevernets side etterlyses mer opplæring og støtte til å ta i bruk kunnskapsbaserte foreldreveiledningsprogrammer og veiledningsmetodikk.15 Flere ønsker bedre tilgang på faglige verktøy og tydeligere anbefalinger om hva som er god barnevernsfaglig praksis.16 Det uttrykkes også behov for veiledning og mer kompetanse i krevende barnevernssaker, blant annet i saker som omfatter sped- og småbarn, barn utsatt for vold og seksuelle overgrep, barn med sammensatte og helserelaterte vansker og barn med etnisk minoritetsbakgrunn.17 Barnevernssaker som omfatter barn med tilknytning til flere land, er også en økende utfordring for barnevernet.

Mangel på egnede fosterhjem er en utfordring18, og det er krevende å få på plass gode og stabile tilbud til noen barn. Omfanget av brudd i fosterhjem er for stort. Brudd medfører at barn kan oppleve stor mangel på stabilitet og flere flyttinger, ofte langt fra hjemstedet. Dette kan blant annet tyde på at noen fosterhjem tas i bruk før hjemmet er tilstrekkelig forberedt på å møte de utfordringene fosterhjemsoppdraget medfører.

Evalueringen av forvaltningsreformen fra 2004 viste forbedringer i kvaliteten på institusjonstilbudet, med færre regionale variasjoner og mer likeverdige tilbud.19 Det ble imidlertid påpekt at det skjedde for mange flyttinger av barn, at barn må flytte til institusjoner som ligger langt fra hjemstedet, og at tilgangen på ulike typer institusjonsplasser var for dårlig. Det er også vist til at barn og ungdom ikke blir tilstrekkelig lyttet til ved valg av institusjonsplass.20

4.1.6 Bruk av private aktører

De siste årene har det vært en sterk vekst i bruken av private aktører i barnevernet. Private aktører gir et viktig bidrag til arbeidet som gjøres i det statlige og kommunale barnevernet. Aktørene opererer innenfor både institusjons-, fosterhjems- og hjelpetiltaksområdet samt ved utredning. Fosterhjem rekrutteres i dag både av staten, kommuner og private aktører. I perioden 2014 – 2015 benyttet 77 prosent av barnevernstjenestene private aktører til å utføre en eller flere av sine lovpålagte oppgaver. Samtidig ønsker 65 prosent av disse å redusere bruken, blant annet fordi bruk av private kan bidra til at kommunens ansatte mister mulighet å bygge opp og vedlikeholde egen kompetanse.21

Kommunene har et omfattende juridisk ansvar for barnas rettssikkerhet når de velger å benytte private aktører. Markedet for private aktører i barnevernet er på flere områder uoversiktlig og krevende å manøvrere i.

4.2 Prioriterte forbedringsområder

4.2.1 Barnas behov i sentrum

Det er barnas behov som skal ligge til grunn for barnevernets arbeid. I de fleste sakene handler det også om å se den helhetlige situasjonen familien er i. Utfordringer som mangel på egnede tiltak og for dårlig kvalitet i det forebyggende arbeidet, viser at tilbudet i barnevernet ikke er godt nok tilpasset de behovene barn og familier har.

Barnevernet skal ha faglige, økonomiske og organisatoriske rammer som bidrar til at gode beslutninger treffes på vegne av barna, og at barna får den hjelpen og den omsorgen de trenger. Departementet mener det er svakheter både ved organisering og ansvarsdeling, og i forankring og styring av barnevernet, i tillegg til kompetanseutfordringer i tjenestene. Dette er forhold som påvirker beslutningene som tas og mulighetene til å tilpasse tjenestetilbudet til det enkelte barn.

Et viktig grunnlag for reformen er at barnevernet, så langt som mulig, bør innrettes slik at aktørene som beslutter og handler på barnas vegne, har faglige og økonomiske insentiver som sammenfaller med barnas behov. Ansvarsdelingen mellom stat og kommune og finansieringsordningene må understøtte dette. I tillegg er god ledelse og tilstrekkelig kompetanse i barnevernet viktige forutsetninger for gode tjenester.

4.2.2 Ansvarsdelingen mellom stat og kommune

Det er gode grunner for at ansvar og oppgaver bør deles mellom et kommunalt og statlig nivå. Det er nødvendig blant annet for å kunne sikre spesialiserte tilbud og gode kompetansemiljøer på utvalgte områder. Ansvarsdelingen må samtidig innrettes på måter som gir klare ansvarsforhold, og bidrar til at det foretas vurderinger og prioriteringer som samsvarer med barnas behov.

En rekke utredninger og evalueringer av barnevernet har pekt på at dagens ansvarsdeling mellom stat og kommune er en kime til utfordringer,22 og at enkelte beslutninger tas langt fra brukerne. Det kan være ulike oppfatninger om hvor langt kommunene skal gå for å rekruttere fosterhjem i slekt og nettverk, hvilke kriterier som gjelder ved tildeling av plasser i sentre for foreldre og barn og hvilket ansvar Bufetat har for å tilby hjemmebaserte hjelpetiltak.23 Uklare ansvarsforhold kan føre til uforutsigbarhet i tilbudet og samhandlingsutfordringer, noe som først og fremst rammer barna som har behov for hjelp.

Delt finansieringsansvar mellom stat og kommune er særlig viktig når barn har behov for ressurskrevende barnevernstiltak. Det er samtidig pekt på at manglende samsvar mellom kommunenes oppgave- og finansieringsansvar gir svake insentiver til forebyggende innsats og etablering av lokale tilbud til utsatte barn og familier. Kommunene har, som hovedregel, fullt finansieringsansvar for forebyggende arbeid og hjemmebaserte tiltak, men finansierer kun en mindre andel av kostnadene ved mer inngripende tiltak tilbudt av Bufetat. Det er likevel kommunene som beslutter tiltak, og som dermed avgjør ressursbruken i barnevernet. Fordelingen av finansieringsansvaret begrenser derfor kommunenes handlingsrom til å prioritere ressurser i tråd med lokale behov, i tillegg til at kommunene, når de velger tiltak som Bufetat tilbyr og finansierer, har svake insentiver til å holde utgiftene nede.

4.2.3 Utdanning og kompetanse

Kompetanseutfordringene i barnevernet er fremhevet i flere offentlige utredninger og forskningsprosjekter.24 Utfordringene har stor betydning for kvaliteten i tjenestetilbudet. Det etterlyses mer kompetanse, både for å kunne utrede barns omsorgssituasjon godt nok og for bedre å kunne tilpasse tiltaksarbeidet til det enkelte barn.

Kompetanseutfordringene henger sammen med flere forhold. Departementet legger vekt på at forventningene til kompetansen i tjenestene er for uklare. Videre er læringsutbyttet i grunnutdanningene ikke tilstrekkelig tilpasset den kompetansen barnevernet trenger. Mulighetene for å dekke barnevernets etterspørsel etter spisskompetanse, som er nødvendig for å løse krevende saker, er dessuten begrenset innenfor dagens treårige utdanningsløp. Kommunene etterspør videre mer bistand og veiledning til å ta i bruk ny kunnskap, og hjelp til å innarbeide dette i den praktiske arbeidshverdagen. Kunnskaps- og kompetansesentrene på barnevernsområdet, som Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU, tidligere Atferdssenteret) og Regionale kunnskapssentre for barn og unge (RKBU), har i dag et ansvar for å bistå tjenestene, men sentrene er ikke dimensjonert til å nå ut til alle kommuner.

Kompetansesituasjonen i barnevernet må også vurderes i lys av omfanget av antall små barnevernstjenester. Små fagmiljøer vil ofte ha utfordringer med å ivareta den bredden i kompetanse som trengs for å gi hjelp til barn og familier med sammensatte og komplekse utfordringer. Bredere tverretatlig og tverrfaglig samarbeid internt i den enkelte kommune, etablering av større kommuner eller tettere samarbeid mellom kommuner er viktig for å kunne etablere mer robuste fagmiljøer.

4.2.4 Lokal forankring og styring

Statens helsetilsyn har flere ganger pekt på at svak styring og ledelse er en betydelig kilde til svikt i det kommunale barnevernet.25 Det er også vist til mangelfullt samarbeid mellom barnevern og andre kommunale tjenester, og til manglende tilbud i andre tjenester.26

God kommunal styring og forankring av barnevernet er viktig, for å kunne skape helhetlige tjenestetilbud tilpasset behovene til barn og familier, men også for å kunne avdekke og rette opp svikt og mangler. Kommunens øverste ledelse må ta eierskap til barnevernet, ha god kjennskap til innholdet i tjenestetilbudet, sørge for nødvendige prioriteringer av ressursbruken og ha kontroll med at tjenesten arbeider effektivt og når sine mål. Gode tilbud til utsatte barn og familier handler også om at kommunene er flinke til å utnytte de mulighetene, de virkemidler og den kompetansen som finnes lokalt, både i og utenfor barnevernstjenesten.

4.3 Mål for reformen

Den overordnede målsettingen er at flere barn skal få rett hjelp til rett tid samt at tjenestetilbudet i større grad skal kunne tilpasses lokale behov. Kommunenes nærhet til familiene gir et godt utgangspunkt for innsikt i barnas og foreldrenes behov, og deres muligheter for utvikling og vekst. Dette er nødvendig innsikt for at barn og unge skal få den hjelpen de trenger, når de trenger den.

Endringene som foreslås skal gjennomgående bidra til å styrke kommunenes muligheter og insentiver til forebygging og tidlig innsats. Det legges også vekt på at endringene skal bidra til bedre tilpasset hjelp, god rettssikkerhet, mer effektiv ressursbruk og bedret oppgaveløsning.

Tidlig innsats og forebygging

Forebyggende virksomhet som forhindrer omsorgssvikt gir vesentlige gevinster, først og fremst for de barna og familiene det gjelder. Det vil også redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene som følger av blant annet omsorgssvikt. Departementet mener den forebyggende innsatsen først og fremst må skje i kommunene. Reformen skal gi kommunene insentiver til å prioritere dette sterkere.

Et godt samarbeid mellom barnevernstjenesten og andre kommunale tjenester, er avgjørende for å kunne oppdage og hjelpe utsatte barn og familier på et tidlig tidspunkt. Foreldre kan være i kontakt med andre deler av de kommunale tjenestene lenge før det oppstår eller meldes fra om en barnevernssak, og flere tjenester kan være involvert i familien uten at de kjenner til hverandre. Tidlig innsats handler om å sørge for at barn og familier som sliter får nødvendig hjelp og støtte, for å forhindre at utfordringer vokser til alvorlige problemer. Dette kan være hjelp som ikke primært er barnevernstiltak, men tiltak rettet mot foreldrene. Tidlig innsats handler også om å gripe tidlig inn i saker der barn utsettes for alvorlig omsorgssvikt. Skadevirkningene for barn kan være svært store når barnevernet venter for lenge med å sette inn nødvendige tiltak. Dette er mer alvorlig jo yngre barna er.

Tilpasset hjelp

Barn skal få hjelp som er godt tilpasset deres behov. Mange av barna i barnevernet har sammensatte utfordringer, og trenger et differensiert og fleksibelt tiltaksapparat. Reformen skal gi kommunene større muligheter til å bygge opp eget tiltaksapparat og utvikle lokale tilbud. Barn og familiers helhetlige livssituasjon bør gis større oppmerksomhet og være utgangspunkt for hjelpen som gis. Ofte må barnevernets tiltak kombineres med innsats fra andre tjenester. En forutsetning for tilpasset hjelp er at barna blir lyttet til, og at deres vurderinger tillegges stor vekt, både i utredninger, ved valg av tiltak og i gjennomføringen av tiltaket. For mange barn er det viktig å få hjelp i eller i nærheten av sitt nærmiljø og nettverk.

Tilpasset hjelp handler også om at de tiltakene som tilbys, bygger på kunnskap om hva som virker. Dette forutsetter at kommunene har kompetanse om bruk av kunnskapsbaserte metoder og tiltak overfor ulike målgrupper. Barnevernet må jevnlig vurdere om hjelpen som gis fører til positive endringer.

Barn og familiers rettssikkerhet

Barnevernet må og skal være et gjennomregulert område. Barnas sårbarhet og kjennetegnene ved barnevernet er vesentlige for å forstå den restriktive reguleringen av området. Alle kommuner plikter å sørge for forsvarlige tjenester. Beslutninger som fattes i barnevernet må være riktige, og tjenester som tilbys må være trygge og sikre. Økt kommunalt ansvar for barnevernet kan samtidig føre til økte variasjoner mellom kommuner, fordi den enkelte kommune gis større muligheter til å innrette og tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold. Målet om likeverdige tjenester av god kvalitet, er særlig viktig når det gjelder de mest spesialiserte og inngripende tiltakene.

Det legges i reformen vekt på behovet for å styrke den kommunale styringen av barnevernet, blant annet som forutsetning for å kunne avdekke og håndtere svikt i tjenestene. Kompetanse- og kvalitetstiltak skal bidra til å heve kvaliteten i utredninger og beslutninger som foretas av det kommunale barnevernet. Hensynet til barns rettssikkerhet er også et viktig moment i vurderingene av den faglige og økonomiske ansvarsdelingen mellom stat og kommune i barnevernet, og er en sentral del av begrunnelsen for det spesialiserte, statlige tjenestenivået.

Effektiv ressursbruk og oppgaveløsning

Endringene skal bidra til bedre ressursbruk i barnevernet. Barnevernets begrensede ressurser skal nå flest mulig barn med behov for hjelp, på best mulig måte. Ressursinnsatsen i barnevernet skal, så langt det lar seg gjøre, vurderes ut fra samfunnets totale kostnader og gevinster. Effektiv ressursutnyttelse handler om at tiltak skal uformes for å hensynta barnevernets særtrekk (se 4.1.1), med det mål at de som handler og beslutter på barnas vegne har insentiver som fremmer og ivaretar barnas interesser og behov. De ulike aktørene må vite hvilket ansvar de har, og de må ta ansvaret. Forslag til endringer skal bidra til tydeligere sammenheng mellom ulike oppgaver, og mellom finansierings- og oppgaveansvar. Det legges samtidig vekt på å ivareta stordriftsfordeler på områder hvor effektiv ressursbruk og oppgaveløsning forutsetter spesialisert kompetanse og store opptaksområder.