5 Hovedlinjer i barnevernsreformen

5.1 Gjeldende rett

5.1.1 Oppgavefordelingen mellom kommunene og Bufetat

Barnevernstjenestens hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp til rett tid, jf. barnevernloven § 1-1.

Kommunen skal følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer, jf. barnevernloven § 3-1 første ledd. Barnevernstjenesten har spesielt ansvar for å søke avdekket omsorgssvikt, atferds-, sosiale og emosjonelle problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette, jf. barnevernloven § 3-1 andre ledd.

Ved mottak av bekymringsmeldinger skal barnevernstjenesten snarest, og senest innen én uke, gjennomgå meldingen og vurdere om meldingen skal følges opp med videre undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-2.

Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for barnevernstiltak, skal barnevernstjenesten undersøke forholdet, jf. barnevernloven § 4-3. Formålet med en undersøkelsessak er å avklare om det er behov for tiltak etter barnevernloven. Undersøkelsen skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder, jf. barnevernloven §§ 4-3 jf. 6-9. I særlige tilfeller kan fristen være seks måneder.

Dersom undersøkelsen viser at det er behov for tiltak etter barnevernloven, åpner barnevernloven kapittel 4 for å iverksette ulike former for tiltak med og uten foreldrenes samtykke, i og utenfor hjemmet. Kommunen har ansvar for å sette i verk hjelpetiltak, jf. § 4-4, for å fatte midlertidige vedtak i akuttsituasjoner etter bestemmelsene i §§ 4-6, 4-8 jf. 4-9 eller § 4-25 og fremme saker for fylkesnemnda, jf. § 7-10. Kommunene har også ansvar for å godkjenne fosterhjem til det enkelte barnet, følge opp barn som er plassert utenfor hjemmet og føre tilsyn med barn i fosterhjem.

Barnevernstjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene, og vurdere om hjelpen som gis er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse, jf. barnevernloven §§ 4-5, 4-16 og 4-28. Barnevernstjenesten har etter en omsorgsovertakelse et løpende og helhetlig ansvar for oppfølgingen av barnet, herunder et ansvar for å følge utviklingen til barnet og foreldrene, jf. barnevernloven § 4-16.

Barnevernstjenestens ansvar gjelder for barn under 18 år. Når barnet samtykker, kan tiltak som er iverksatt før barnet har fylt 18 år, opprettholdes eller erstattes av andre tiltak frem til barnet fyller 23 år, se barnevernloven § 1-3.

Kommunen er ansvarlig for å utføre de oppgavene som i loven ikke er lagt til et statlig organ, jf. barnevernloven § 2-1 første ledd.

Bufetat skal bistå den kommunale barnevernstjenesten med plassering av barn utenfor hjemmet, jf. barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav a. Denne bistandsplikten må ses i sammenheng med statens ansvar for institusjonstilbudet etter barnevernloven §§ 5-1 og 5-8 samt Bufetats ansvar for å rekruttere fosterhjem, jf. barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav b. Bistandsplikten inntrer når kommunen ber om bistand.

Bistandsplikten gir Bufetat et ansvar for å bistå kommunene med å finne et egnet fosterhjem eller en egnet institusjonsplass. Bistandsplikten krever at det til enhver tid foreligger tilgjengelige og egnede tiltak når kommunene skal plassere barn utenfor hjemmet. Innholdet i bistandsplikten må ses i sammenheng med kravene til forsvarlighet i barnevernloven § 1-4.

Avgjørende for valg av tiltak skal være hensynet til barnets beste, jf. barnevernloven § 4-1. Det er kommunen som har ansvaret for å beslutte hvilken type tiltak et barn har behov for og som, gjennom utredningen av barnets omsorgssituasjon, har ansvaret for at grunnlaget for beslutningene er forsvarlig. Som ledd i bistandsplikten skal Bufetat gi kommunen råd og veiledning om hvilke muligheter og alternativer for fosterhjem eller institusjon som finnes. Det skal alltid ligge en individuell vurdering til grunn for valg av tiltak til det enkelte barn. Ved faglig uenighet mellom kommunen og Bufetat er det kommunen som har det avgjørende ordet med hensyn til hvilken type tiltak barnet har behov for, herunder om barnet har behov for plassering i institusjon eller fosterhjem. Bufetat har siste ordet med hensyn til hvilken institusjonsplass barnet kan få tilbud om. Ved plassering i fosterhjem er det kommunen som avgjør om et fosterhjem er egnet for et bestemt barn. Det følger av § 4-15 første ledd at stedet for plassering skal velges ut fra hensynet til barnets egenart og behov for omsorg og opplæring i et stabilt miljø. Det skal også tas tilbørlig hensyn til at det er ønskelig med kontinuitet i barnets oppdragelse, og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.1

Bufetat har ikke bistandsplikt for opphold i sentre for foreldre og barn, men Bufetat skal fordele eksisterende heldøgnsplasser.2

5.1.2 Fordelingen av finansieringsansvaret mellom kommunene og Bufetat

Statens og kommunenes økonomiske ansvar på barnevernsområdet fremgår av barnevernloven kapittel 9. Reglene er i hovedsak en videreføring av det systemet som gjaldt mellom kommunene og fylkeskommunene før staten i 2004 overtok det fylkeskommunale ansvaret for barnevernet. Reglene ble justert på enkelte punkter fra 1. januar 2014, jf. Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven.

Det følger av barnevernloven § 9-1 at den enkelte kommune skal sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å yte de tjenester og tiltak som kommunene har ansvar for etter loven.

Statens betalingsansvar for barn i institusjon følger av barnevernloven § 9-4, der det fremgår at Bufetat skal dekke utgiftene som «overstiger den andel av utgiftene som kommunen plikter å betale etter barnevernloven § 9-5». Bestemmelsen omfatter også opphold i sentre for foreldre og barn. Det følger av barnevernloven § 9-5 at Bufetat kan kreve egenandel fra kommunen ved bruk av institusjon eller sentre for foreldre og barn. Kommunen betaler en fastsatt egenandel etter satser som fastsettes av departementet. Kostnadene til institusjonsoppholdet utover det som dekkes av den kommunale egenbetalingen, skal dekkes av staten.3

Kommunene har ansvar for finansiering av fosterhjem, se § 9-1 første ledd jf. § 2-1 første ledd. Det følger av § 9-4 at staten også har et finansieringsansvar for barn som blir plassert i fosterhjem. Staten skal dekke «en andel av kommunens utgifter til fosterhjem etter satser som fastsettes av departementet». I praksis betyr dette at staten dekker kommunenes fosterhjemsutgifter som overstiger en fastsatt sats per barn.

Prinsippene for fastsettelse av satsene for kommunenes egenbetaling, jf. §§ 9-4 og 9-5, ble endret med virkning fra 1. januar 2014, jf. Prop. 106 L (2012–2013). Lovendringen var begrunnet i at nivået på kommunenes egenbetaling i større grad skulle gjenspeile den faktiske kostnadsforskjellen mellom fosterhjem og institusjon. Den kommunale egenandelen ved bruk av institusjon ble økt ved budsjettvedtak i 2014 og 2015 og utgjør 68 740 kroner per barn per måned i 2017. Den øvre grensen for kommunenes betalingsansvar for fosterhjem i 2017 er 32 370 kroner per barn per måned.

Det følger av barnevernloven § 9-4 at statens betalingsansvar gjelder for barn under 20 år. Aldersgrensen for å opprettholde frivillige tiltak (ettervernstiltak) er 23 år.

Hjelpetiltak i hjemmet er et kommunalt finansieringsansvar, jf. § 9-1 jf. § 2-1 første ledd.

5.2 Forslagene i høringsnotatet

Forslagene i høringsnotatet tok utgangspunkt i målene for reformen slik de fremgår i kapittel 4.3. Departementet foreslo at dagens statlige ansvar for rekruttering, opplæring og generell veiledning av fosterhjem skulle overføres til kommunene. Den statlige bistandsplikten ved plasseringer i fosterhjem ble dermed foreslått avviklet. I tillegg ble det foreslått å avvikle den statlige refusjonsordningen for forsterkning av ordinære fosterhjem. Det ble videre foreslått økt kommunal valgfrihet ved bruk av institusjon, samt økte og differensierte kommunale egenandeler. Det ble også foreslått å gi kommunene fullt faglig og økonomisk ansvar for alle hjelpetiltak i hjemmet.

Samtidig la departementet til grunn at det fortsatt vil være behov for en statlig andrelinjetjeneste som skal utfylle det kommunale tjenestetilbudet. Departementet henviste til Oppgavefordelingsutvalgets retningslinjer for oppgavefordeling, der det heter at staten bør ha ansvar for «oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning.» På barnevernsområdet gjelder dette i hovedsak oppgaver som forekommer relativt sjelden i den enkelte kommune, og som samtidig krever særlig kompetanse. Departementet foreslo på denne bakgrunn at Bufetat fortsatt skulle ha ansvar for institusjonstilbudet, for akuttiltak i institusjon og beredskapshjem, for enkelte oppgaver på fosterhjemsområdet, herunder spesialiserte fosterhjem, samt oppgaver ved utredning av sped- og småbarn. Det ble foreslått at Bufetats tiltak og oppgaver i hovedsak skal fremgå av lov eller forskrift.

Departementet foreslo et fortsatt statlig medfinansieringsansvar på bestemte områder. De kommunale egenandelene ble foreslått innrettet slik at de både bidrar til en riktigst mulig bruk av det enkelte tiltak, samtidig som de ikke gir uheldige vridninger mellom tiltakene. Departementet tok derfor utgangspunkt i at kommunene bør betale den samme prosentandelen av utgiftene til ulike typer tiltak som staten finansierer. Det ble vist til at de relative forskjellene mellom egenandelene må gjenspeile tiltakenes faktiske kostnad.

Det ble lagt til grunn at bedre kvalitet i tjenestetilbudet til utsatte barn og familier forutsetter at alle kommuner har nødvendige betingelser for å levere forsvarlige tjenester. En kommunereform som fører til større og mer robuste kommuner, vil gi et bedre grunnlag for å oppnå dette. Samtidig vil kommunene fortsatt ha kapasitets- og kompetanseutfordringer. Endringsforslagene bygget på følgende forutsetninger:

• Nye oppgaver skal følges av økonomiske ressurser.

• Kommunenes faglige forutsetninger skal styrkes gjennom kompetansebygging og bedre faglig støtte fra Bufdir gjennom blant annet faglige anbefalinger.

• Kommunene skal gis bedre oversikt over tjenestetilbudet og videre adgang til å treffe egne valg og foreta egne prioriteringer.

• Kommunene må gis tid til å forberede seg på økt ansvar.

Bufdirs rolle som fagdirektorat for barnevernet ble forutsatt styrket og videreutviklet for å fremme god kvalitet og kunnskapsbasert praksis. Dette skal skje gjennom blant annet formidling av kunnskap fra forskning og utvikling av faglige anbefalinger på sentrale oppgaveområder i barnevernet.

5.3 Høringsinstansenes syn

De fleste av de om lag 80 høringsinstansene som har generelle synspunkter på høringsforslagene, er enig i at det er behov for endringer i dagens ansvarsdeling. Av dem er om lag 40 kommuner eller barnevernstjenester, som til sammen representerer om lag 80 kommuner. Økt satsing på forebygging og tidlig innsats anerkjennes som viktige mål. Forslagene om kompetansetiltak i kommunene får bred støtte. Det er videre bred støtte til å videreføre en todelt ansvarsdeling der en statlig andrelinjetjeneste har ansvar for spesialiserte oppgaver, som utfyller det kommunale tjenestetilbudet. I tillegg støttes behovet for et fagdirektorat som kan gi faglige anbefalinger.

Enkelte høringsinstanser mener hensynet til barnets beste ikke er godt nok drøftet. Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Rælingen kommune, Redd Barna og Barneombudet understreker at staten i henhold til Barnekonvensjonen artikkel 3 (1) og Grunnloven § 104, skal sikre at barnets beste har vært et grunnleggende hensyn ved utforming av lovforslag og politikkutvikling. Etter disse instansenes oppfatning er det vanskelig å få tak i konsekvensene for barna av de ulike forslagene. Redd Barna skriver:

«Redd Barna savner en barnets beste-vurdering og en redegjørelse av den i de konkrete lovforslagene, og særlig hvordan barnets beste og andre viktige hensyn som for eksempel ressursbruk er avveid mot hverandre.»

Redd Barna skriver videre:

«I saker der avgjørelsen har en klar virkning for barn, slik tilfellet er i en kvalitets- og strukturreform i barnevernet, må andre hensyn være sterkere for å gå foran hensynet til barnets beste og det må begrunnes godt hvorfor de går foran. Redd Barna savner en slik vurdering og redegjørelse fra departementet sin side i de ulike forslagene.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener videre at beskrevet risiko for at barnet blir skadelidende, ikke følges opp av tiltak som minimerer eller forebygger risikoen. Fylkesmannen skriver:

«Vi vurderer at i et høringsnotat som dette, må barnets beste gis en avgjørende, grunnleggende og overordnet plass; barnets beste må og skal være i sentrum for oppmerksomheten, også i prosesser som herværende, direkte knyttet til lovgivning og politikk. Dette innebærer blant annet at den risiko som kan spores i prosesser, avgjørelser og konsekvenser, knyttet til fare for at hensynet til barnets beste blir satt til side, må minimeres og forebygges. Vi vurderer at flere av de uavklarte spørsmålene i høringsnotatet ikke viser dette i tilstrekkelig grad.»

Om lag halvparten av instansene som har generelle synspunkter på forslagene, er enige i at økt faglig og økonomisk ansvar til kommunene vil legge bedre til rette for forebyggende arbeid og tidlig innsats i kommunene, og at dette er en riktig hovedretning for endringer (blant annet Landsforeningen for barnevernsbarn, KS, NOBO, Barnevernspedagogene Akademikerforbundet, FO, Unio, Lister barnevern, Nannestad barneverntjeneste, Tønsberg barneverntjeneste, Barnevernsamarbeidet i Vest-Telemark, Bergen kommune, Bærum kommune, Drammen kommune, Hemne kommune, Kristiansand kommune, barneverntjenestene i Larvik og Lardal kommuner, Lillehammer kommune, Nittedal kommune, Sandnes kommune, Stavanger kommune, Stord kommune, Sørum kommune, Trondheim kommune, Vennesla kommune, Ås kommune, Fylkesmannen i Troms og Fylkesmannen i Nord- Trøndelag). Dette omfatter blant annet 19 kommuner eller kommunesamarbeid som til sammen representerer 28 kommuner.

Disse høringsinstansene mener at forslagene legger bedre til rette for forebygging, gir bedre forutsetninger for helhetlige kommunale løsninger samt ivaretar hensynet til nærhet mellom tjenesten og brukerne på en bedre måte. KS skriver:

«Forslagene om økt kommunalt ansvar for barnevernet er i tråd med prinsippene om at oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå, og at oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan. Hvis forslagene blir gjennomført vil det gi kommunene økt nærhet til barna og deres nettverk, samt øke mulighetene for lokale tilpasninger når det gjelder utvikling og valg av tiltak. Dette vil tilsammen kunne gi barna og deres familier et bedre tilbud.»

Hemne kommune skriver:

«Slik vi vurderer det vil et helhetlig kommunalt ansvar for barnevernet bety at kommunene kan tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold, dra nytte av lokale ressurser og gi kommunen økt valgfrihet. Hemne kommune [...] støtter forslagene som vil bidra til økt satsning på forebygging og tidlig innsats i kommunene, samt helhetlig og tilpasset hjelp til barn og deres familier.»

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag gir uttrykk for at den foreslåtte reformen vil være helt nødvendig for å sikre gode og tilgjengelige tjenester for de mest sårbare barna. Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet og Unio mener at det er viktig å bygge opp en god faglig infrastruktur for å støtte kommunenes arbeid, og mener at høringsforslaget bygger opp om dette.

De fleste av disse høringsinstansene understreker samtidig at forutsetningene om økonomiske ressurser, kompetansebygging og faglig støtte til kommunene må være på plass for at kommunene skal kunne ivareta et økt ansvar på en forsvarlig måte. Mange høringsinstanser, herunder NOBO og KS, understreker at endringene vil bli vanskelige for de små kommunene. Instansene understreker at kompetanseoppbygging er en forutsetning for å lykkes. Videre må det settes av nok tid til at kommunene skal kunne innrette seg etter sitt nye ansvar. Blant annet skriver Statens helsetilsyn: «I kapittel 5 «Hovedlinjer i ny ansvarsmodell» er det beskrevet viktige forutsetninger for endringsforslagene. Etter vår forståelse er disse forutsetningene avgjørende for at reformen skal kunne iverksettes. Det er også sentralt at departementet sikrer at de virker etter hensikten.»

Svært mange høringsinstanser, uavhengig av om de støtter reformen eller ikke, er opptatt av at kommunene må fullfinansieres for å lykkes med nye oppgaver (blant annet KS, Kristiansand kommune, Helsedirektoratet, RKBU Midt-Norge, SOS Barnebyer, Nannestad barneverntjeneste, Barnevernledernettverket i Nord-Trøndelag, Barnevernsamarbeidet i Vest-Telemark, Bergen kommune, Bodø kommune, Bærum kommune, Drammen kommune, Hemne kommune, Kristiansand kommune, barneverntjenestene i Larvik og Lardal kommune, Lillehammer kommune, Nittedal kommune, Oppdal kommune, Ringsaker kommune, Sandnes kommune, Stavanger kommune, Sørum kommune, Tromsø kommune, Trondheim kommune og Ås kommune). Dette innebærer for det første at kommunene må kompenseres for faktisk bruk av barnevernstiltak samt at kostnadsnøkkelen ikke er egnet som fordelingsnøkkel. Flere mener at kommunene må kompenseres for bortfall av stordriftsfordeler. KS skriver følgende:

«Overføring av ressurser til kommunene må gjøres trinnvis og begynne så snart de foreslåtte lovendringene er vedtatt, slik at kommunene får tid og mulighet til å forberede seg kompetanse- og kapasitetsmessig. Overføring av ressurser må ta høyde for at de statlige stordriftsfordelene bortfaller, og gi det kommunale barnevernet et varig løft slik at kommunene gis en reell mulighet til et stabilt og forsvarlig barnevern i tråd med politiske målsettinger.»

Flere instanser som har uttalt seg, mener dessuten at midlene må være øremerket, i hvert fall i en overgangsperiode (blant annet Barneombudet, fylkesmannen i Oslo og Akershus, Nøtterøy kommune,Barnevernledernettverket i Nord-Trøndelag, Redd barna, FO, VID og Landsforeningen for barnevernsbarn). Flere høringsinstanser mener det er viktig at det kommer klart frem hvordan den økonomiske overføringen skal beregnes. Videre fremholdes at det er særlig viktig for de små kommunene at fylkesmannens skjønnsmidler styrkes (Vestre Toten kommune og Unio).

Om lag 20 høringsinstanser er skeptiske til økt kommunalt ansvar under henvisning til kommunenes ulike forutsetninger for å kunne ivareta et mer utvidet faglig og økonomisk ansvar. Noen viser til funn fra landsomfattende tilsyn (blant annet Barneombudet, Redd Barna, ADHD Norge, Barn av rusmisbrukere, RKBU Nord, Hovedorganisasjonen Virke, Lister barnevern, Faglig Forum, Rissa kommune, Oppdal kommune, Sarpsborg kommune, Barneverntjenestene i Stor-Elvdal, Åmot, Trysil og Engerdal, Bufdir, Bufetat region Midt-Norge, region nord og region vest og Fylkesmannen i Oslo og Akershus). Dette omfatter seks kommuner eller barnevernstjenester som til sammen representerer 19 kommuner. Disse høringsinstansene mener at forslagene vil føre til uheldige forskjeller mellom kommunene, uavhengig av om en kommunereform gjennomføres eller ikke. De fremholder at forslagene kan bidra til økte forskjeller mellom kommuner ut fra den enkelte kommunes prioriteringer, ressurser og forutsetninger, og at forslagene ikke tar hensyn til små kommuner. Taperne vil være barna i de «svakeste kommunene». Videre fremholdes det at det med dagens tilstand i kommunebarnevernet løpes en stor risiko ved ytterligere oppgaveoverføring. Blant annet mener Barneombudet at det er uforsvarlig å gi flere oppgaver til dagens kommuner:

«Slik situasjonen er i dag, er det store variasjonar mellom kommunale barneverntenester, og nokre stader er det store manglar og skjer ei rekkje lovbrot. Dersom ein skal ta utgangspunkt i korleis det står til i barneverntenestene i dag, meiner vi det er uforsvarleg å gi endå fleire oppgåver til det kommunale barnevernet. Det er mykje som må vere på plass dersom endringane skal fungere etter føremålet. […] Ein føresetnad for at tiltaka skal lukkast, er at kommunane er i stand til å ruste opp tiltaksapparatet og barneverntenesta tilstrekkeleg. Her vil det etter vår meining vere store forskjellar mellom kommunane.»

Bufdir mener at det kan være risiko for at gjennomføring av forslagene kan føre til forverret tilbud for barna og at endringene på flere områder vil være dyrere å gjennomføre for samfunnet samlet sett.

Om lag 10 av høringsinstansene (blant annet Bamble kommune, Hof kommune, Hå kommune, Jevnaker kommune, Lørenskog kommune, Rælingen kommune, Åmot kommune, Tysnes kommune og Barnevernforum i Midt-Troms) er klart imot forslaget om økt faglig og økonomisk ansvar til kommunene. Dette omfatter ni kommuner eller barnevernstjenester som til sammen representerer 19 kommuner. For enkelte av disse instansene synes de største fordelene med forslagene å være at Bufetat oppnår økt kostnadskontroll. Bamble kommune skriver:

«Bamble barneverntjeneste ser ikke at denne strukturreformen vil gi flere barn rett hjelp til rett tid. Vi ser imidlertid at forslaget […] kan hjelpe det statlige barnevernet til å få bedre forutsigbarhet i økonomien, men at uforutsigbarheten da blir overført til kommunene. Vi mener også at forslaget ikke sikrer et likeverdig tilbud til barn og unge uavhengig av hvor i landet de bor.»

Hof kommune anmoder regjeringen om «[…] å se på andre muligheter for tettere samarbeid mellom kommunene og Bufetat, som mulig erstatning for denne reformen».

Mange instanser mener at forslagene vil gi økt risiko for at økonomiske hensyn vil veie tyngre enn hensynet til barnets beste ved tiltaksvalg (blant annet Barnevernforum i Midt-Troms, Barneverntjenestene i Stor-Elvdal, Åmot, Trysil og Engerdal, Nannestad kommune, Bamble kommune, Ringsaker kommune, Rælingen kommune, Åmot kommune samt Barneombudet, Redd Barna, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Hordaland og Fylkesmannen i Finnmark). Redd Barna mener at å presse kommunene til å bruke økonomiske insentiver ikke er til barnets beste. Redd Barna skriver:

«Bruk av økonomiske insentiver kan, så lenge det langsiktige målet ikke er nådd, føre til at kommunene må velge bort tiltak som barnet har behov for. Dette vil gå ut over det enkelte barnets beste. Etter Redd Barnas mening er dette ikke bare et brudd på barnekonvensjon artikkel 3, Grunnlov § 104 og barnevernlov § 4-1 om barnets beste, men også på barnekonvensjon artikkel 6, barns rett til optimal utvikling.»

KS skriver:

«Økt tidlig innsats overfor barn og unge er en av hovedmålsettingene med reformen. KS anbefaler derfor at departementet i de videre forberedelser av reformen drøfter mulighetene for å forsterke kommunenes muligheter for forebyggende arbeid og tidlig innsats, ikke minst i lys av de sterkt økende utgiftene på barnevernsområdet.

Det synes å være en grunnleggende antagelse fra nasjonale myndigheter at kommunene trenger økonomiske insentiver for å gjøre de riktige barnevernfaglige valgene, både når det gjelder tidlig innsats og valg av omsorgs- eller plasseringstiltak. KS vil understreke at det på alle nivåer i kommuneorganisasjonene er en høy faglig bevissthet når det gjøres faglige og økonomiske prioriteringer.»

Flere høringsinstanser understreker betydningen av god ledelse og styring i kommunene (blant annet Redd Barna, Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet og Unio), betydningen av at kommunenes ansvar for forebygging tas inn i loven (FO) samt at forslagene må vurderes i sammenheng med spørsmålet om rettighetsfesting (Redd Barna). Justis- og beredskapsdepartementet, Sysselmannen på Svalbard samt Longyearbyen lokalstyre gir videre uttrykk for at forslagene ikke drøfter særlige forhold på Svalbard, og ber om at det utredes særordninger i den videre oppfølgingen av forslagene. Enkelte mener også at det må stilles lovkrav til bemanning og kompetanse i kommunene.

I overkant av 10 høringsinstanser (blant annet Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Redd Barna, Barneombudet, Høylandet kommune, Tromsø kommune, Barnevernledernettverket i Nord-Trøndelag, Norsk Fosterhjemsforening, Norsk psykologforening, SOS Barnebyer, Porsgrunn barneverntjeneste, Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Møre og Romsdal) mener at forslaget er prematurt. Instansene viser både til at forsøket bør være gjennomført og evaluert, samt at ny barnevernlov bør være på plass før det foreslås endringer i ansvarsdelingen. I tillegg er forholdet til kommunereformen uavklart. Til sammen gjør dette det vanskelig å vurdere konsekvensene av endringsforslagene. Bufdir mener at «[…] det vil være mer hensiktsmessig å se hvilken kommunestruktur som er i landet i 2020 og samtidig høste erfaringer fra kommuneforsøket før store endringer gjøres.»

Norsk psykologforening mener sterkere satsing på tidlig og forebyggende innsats vil kunne redusere behovet for omfattende og inngripende tiltak. Likevel støtter ikke Norsk psykologforening en omfattende oppgaveoverføring nå:

«I lys av behovet for et langsiktig arbeid med å styrke og utvikle de kommunale barneverntjenestene, usikkerhet omkring resultater av kommunereformen, manglende resultater fra forsøkskommuner, uklarhet om hva som bør være en spesialisert barnevernstjeneste, bekymringer for ivaretagelse av nødvendige spesialiserte barneverntiltak, m.m. kan ikke Psykologforeningen anbefale en omfattende overføring av statlige oppgaver på det nåværende tidspunkt.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler følgende:

«Vi vurderer altså, på samme måte som departementet, at det foreligger et behov for et kvalitetsløft i landets barnevern. […] Vi vurderer det imidlertid som uklart og utydelig hvorvidt det foreliggende høringsnotatet samlet sett vil lede til en kvalitetsheving. Kanskje det vil det på sikt, under de rette omstendigheter, men ikke i den konteksten vi opplever det presenteres i pr i dag.»

Barneombudet skriver:

«Alt i alt meiner Barneombodet det er knytt for mange uavklarte spørsmål til reforma og fleire av forslaga. Vi meiner det ikkje er forsvarleg å gjennomføre ei slik reform som departementet skisserer no. Det er i tillegg så å seie umogleg for Barneombodet å ta stilling til ei så omfattande reform, der det beste for barnet faktisk ikkje har blitt gjort grundig greie for.»

5.4 Departementets vurderinger og forslag

5.4.1 Riktig hjelp til rett tid

Godt barnevern kjennetegnes av god omsorg, kunnskap om hva som virker samt utøvelse av godt skjønn. God kjennskap til barna og familiene er avgjørende for at barnevernet skal kunne fatte beslutninger som ivaretar barnets beste og barnets og familiens rettssikkerhet. Barn skal oppleve at de blir lyttet til og erfare at de blir hørt og tatt på alvor. Barnevernet må tale barnas sak og legge til rette for at de mottar nødvendig hjelp fra helsetjenestene samt i barnehage, skole og i forbindelse med fritidsaktiviteter.

Departementet viderefører forslaget om en reform som gir kommunene økt faglig og økonomisk ansvar, i samsvar med målene som er beskrevet i kapittel 4.3. Etter departementets oppfatning vil et mer helhetlig kommunalt ansvar, med større vekt på lokale beslutninger, legge bedre til rette for at barnevernet kan gi et mer tilpasset tjenestetilbud til barn i barnevernet og en bedre sammenheng mellom tjenestene som gis barna og deres familier.

Enkelte høringsinstanser etterlyser en bredere drøftelse av forslagenes konsekvenser for ivaretakelsen av barnets beste, bl.a. under henvisning til barnekonvensjonens artikkel 3 nr. 1 og Grunnloven § 104. Departementet understreker at hensynet til barnets beste ligger til grunn for forslagene og målene for reformen. Et sentralt mål er økt satsing på forebygging og tidlig innsats, slik at flere barn og unge kan få hjelp som virker til rett tid. Kommunene har gjennom sin nærhet til brukerne en nøkkelrolle i forebygging. Videre skal barna gis bedre hjelp fra barnevernets spesialiserte nivå når slik hjelp er nødvendig. Proposisjonens forslag om spesialiserte utredninger og spesialiserte hjelpetiltak samt utviklingen av institusjonstilbudet må sees i lys av dette.

En forutsetning for at økt kommunalt ansvar vil gi bedre kvalitet i barnevernets arbeid er at kommunenes nærhet til familiene og kjennskap til lokale forhold bidrar positivt til at barn og unge får riktig og tilpasset hjelp. Departementet har merket seg innspillene fra høringsinstansene som retter oppmerksomhet mot svikt i landets kommuner, og som gir uttrykk for bekymring for små kommuners forutsetninger for å ivareta et mer omfattende ansvar. Etter departementets oppfatning er tilstrekkelig kompetanse i tjenestene, bedre kommunal styring og forankring av barnevernet og større fagmiljøer av stor betydning for at målet om riktig hjelp til rett tid kan nås. Departementet skal legge frem en kompetansestrategi for det kommunale barnevernet før endringer gjennomføres. Kompetansearbeidet skal særlig bidra til at barnevernet lykkes bedre i å hjelpe barn og familier med høy risiko for omsorgssvikt, slik at flere barn kan få den hjelpen de trenger i sitt nærmiljø. Sterk involvering fra den enkelte kommunes politiske og administrative ledelse er også av vesentlig betydning for en vellykket gjennomføring av nasjonale endringer og lokalt reformarbeid. God oppfølging av utsatte barn forutsetter tett samarbeid mellom barnevern og andre tjenester. Samarbeid krever forankring på ledelsesnivå og stiller organisatoriske krav til tjenestene.

På spesialisert nivå legger departementet særlig vekt på å styrke samarbeidet mellom barnevernet og psykiske helsetjenester, slik at barn i barnevernsinstitusjoner får bedre tilgang til nødvendig helsehjelp.

En rekke høringsinstanser har påpekt at økt faglig og økonomisk ansvar til kommunene kan føre til økt variasjon mellom kommuner. Etter departementets oppfatning vil økt variasjon i måten kommuner velger å innrette arbeidet sitt på, i utgangspunktet kunne være et uttrykk for nødvendige tilpasninger til lokale forhold. Målet om likeverdige tjenester er særlig viktig når det gjelder de mest spesialiserte og inngripende tiltakene. Dette er tjenester og tiltak der hensynet til muligheten for å oppnå tilstrekkelig robuste kompetansemiljøer veier tyngre enn hensynet til geografisk nærhet til familien. Dette var en viktig begrunnelse for opprettelsen av det statlige barnevernet, og det gjelder fortsatt for deler av det statlige tjenestetilbudet. Samlet skal det statlige barnevernet supplere det kommunale tjenestetilbudet på områder der barna har behov for mer spesialiserte tiltak. Departementet foreslår at Bufetats tilbud skal omfatte tiltak utenfor hjemmet, spesialiserte hjelpetiltak i hjemmet og spesialiserte utredninger av sped- og småbarnsfamilier. Lovfesting, supplert med faglige retningslinjer, skal bidra til at tjenester og tiltak fra barnevernets spesialiserte nivå blir mer forutsigbare for kommunene. Bufdirs rolle som fagdirektorat for barnevernet skal styrkes og videreutvikles for å bidra til god kvalitet og kunnskapsbasert praksis.

Departementet har i utformingen av de konkrete endringsforslagene tatt hensyn til de bekymringene mange høringsinstanser har fremmet om kommunenes evne til å ivareta mer ansvar på en forsvarlig måte. En god gjennomføring av barnevernsreformen tilsier en mer moderat oppgaveoverføring i første omgang, samtidig som det legges til rette for ytterligere ansvarsoverføringer senere. Departementet foreslår ikke å overføre ansvaret for fosterhjemsrekruttering til kommunene nå. Departementet holder imidlertid fast ved forslagene om at kommunene skal gis fullt finansieringsansvar for ordinære fosterhjem og økt finansieringsansvar for andre tiltak utenfor hjemmet som tilbys av Bufetat. Regjeringen har som et langsiktig mål at kommunene skal overta Bufetats ansvar for rekruttering av fosterhjem, og slikt sett få et sammenhengende oppgaveansvar på fosterhjemsområdet. Kvalitetsfremmende tiltak i det kommunale barnevernet vil legge til rette for økt ansvar, i tillegg til de effekter kommunereformen vil gi i form av større og mer robuste kommuner.

Departementet holder videre fast ved at kommunene skal få økt valgfrihet ved bruk av institusjon. Økt kommunal valgfrihet vil bidra til at det legges større vekt på kommunenes vurderinger og kjennskap til barnet. Dette kan også gi bedre grunnlag for å ivareta barnets rett til medvirkning. Departementet legger til grunn at valgfrihet forutsetter at kommunenes egenandel fastsettes ut fra prinsippet om full prisdifferensiering. Kommunal valgfrihet og full prisdifferensiering reiser spørsmål om organiseringen av statlige barnevernsinstitusjoner. Departementet vil utrede alternative måter å organisere det statlige institusjonstilbudet på for å ivareta Bufdirs faglige legitimitet i rollen som normgiver for hele barnevernet. Departementet tar sikte på å komme tilbake med forslag til endringer i barnevernloven med hjemmel for kommunal valgfrihet ved bruk av barnevernsinstitusjoner, sammen med lovforslag som følge av endret organisering av de statlige institusjonene.

I Oslo kommune ivaretas Bufetats oppgaver og myndighet av kommunen. Dette innebærer at forslagene om endringer i ansvarsdelingen mellom kommunen og Bufetat ikke har betydning for Oslo kommune. Øvrige forslag gjelder for Oslo kommune.

5.4.2 Mål og prinsipper for den foreslåtte finansieringsordningen

Barnevernstjenesten skal legge avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for det enkelte barnet. De grunnleggende særtrekkene ved barnevernet, beskrevet i kapittel 4.1.1, ligger til grunn for departementets forslag om finansieringsordning. Økonomiske hensyn skal tas, men de må ikke overskygge de faglige vurderingene for dem som fatter beslutninger på barnas vegne. I barnevernet er kvalitetsaspektet avgjørende, men samtidig ofte vanskelig å observere og måle. Mange høringsinstanser mener at forslagene vil gi økt risiko for at økonomiske hensyn vil veie tyngre enn hensynet til barnets beste ved tiltaksvalg. Departementet legger vekt på at statlig medfinansiering er nødvendig for å hindre at kommunenes økonomiske insentiver blir for sterke, på bekostning av faglige vurderinger av barnets behov. Dette taler for at finansieringsansvaret for kommunene ikke bør være for høyt.

Finansieringsansvaret bør likevel innrettes slik at det gir kommunene insentiv til å komme tidlig inn med nødvendige tiltak i familiene og drive forebyggende virksomhet i og utenfor barnevernet. Dette taler for økt nivå på kommunenes utgifter til omsorgstiltak og spesialiserte hjelpetiltak tilbudt av Bufetat. Jo dyrere det er å velge spesialiserte tiltak og tiltak utenfor hjemmet, jo mer lønnsomt vil det være for kommunene å forebygge behovet for slike tiltak ved å komme tidlig inn med forebyggende lavterskeltiltak i regi av barnevernstjenesten eller andre kommunale tjenester. Hvor godt insentivet virker, vil blant annet avhenge av hvor god effekt kommunene opplever at deres forbyggende innsats har på tilfanget av barn og unge med behov for ulike barnevernstiltak.

Om økt kommunalt finansieringsansvar faktisk vil resultere i mer virksom forebygging, vil avhenge av den enkelte kommunes prioriteringer. Effektiv forebygging forutsetter at kommunene innretter sitt forebyggingsarbeid godt og avser nok ressurser til det. Dette er viktige, men også krevende forutsetninger. Kommunenes investeringer i forebyggende tiltak vil ofte gi gevinster langt frem i tid, og utover kommunenes ansvarsområde. Kommunene må i sine beslutninger vurdere og ta hensyn til den belastningen som vil påføres barnet og de kostnadene som vil oppstå for samfunnet over tid, hvis ikke tjenestene barna gis er gode nok.

Ofte, og særlig i begynnelsen av en barnevernssak, er det ikke barna som har behov for tiltak, men de nære omgivelsene eller foreldrene som barna vokser opp med. Når foreldrene hjelpes til å takle egne utfordringer, er dette et vesentlig forebyggingsarbeid, som ofte best gjøres i et samarbeid mellom flere kommunale tjenester. Det er derfor kommunen, og ikke bare den enkelte barnevernstjeneste, som gjennom departementets forslag gis et større ansvar for barnevernsområdet og for tilbudet til utsatte barn og familier. Departementet foreslår tiltak som skal bidra til bedre integrering og forankring av barnevernstjenesten som en del av kommunenes helhetlige tjenestetilbud. Det er den enkelte kommune som må vurdere hvilken rolle barnevernstjenesten skal ha utover sine kjerneoppgaver, og hvilken rolle andre tjenester skal ha, for å ivareta et helhetlig tjenestetilbud som dekker utsatte barn og familiers behov.

Finansieringssystemet må videre innrettes slik at kommunene og staten har insentiver til å velge tiltak og tjenester som i innhold, omfang og lengde er tilpasset barnas behov. Dette taler blant annet for en avvikling av refusjonsordningen for forsterkning av ordinære fosterhjem, slik at kommunene får større mulighet og bedre insentiver til å innrette fosterhjemstiltak i tråd med det enkelte barns behov. Det har videre betydning for fastsettingen av nivået på den kommunale egenbetalingen for spesialiserte statlige institusjons-, fosterhjems- og hjelpetiltak. Departementet legger opp til å innrette egenbetalingen slik at det som hovedregel vil være mer lønnsomt for kommunene å velge kommunale tiltak, som for eksempel fosterhjem, fremfor statlige og mer inngripende tiltak. Samtidig bør ikke egenbetalingen for statlige tiltak være så høy at kommunene vegrer seg for å velge slike tiltak når dette er til det beste for barnet.

Målet om at kommunene skal velge riktige tiltak til det enkelte barn, henger også sammen med målet om effektiv ressursbruk. Dersom barna får tiltak som er tilpasset deres behov og som har tilsiktet effekt, vil vi få mer ut av samfunnets ressurser og kommunene vil kunne hjelpe flere barn med midlene som bevilges til barnevernet og tilgrensende tjenester.

Kommunene vil med forslagene i denne proposisjonen få økte utgifter til institusjonsplasseringer, fosterhjem og spesialiserte hjelpetiltak. Kommunene vil bli finansiert for anslåtte merutgifter gjennom en økning i rammetilskuddet. Utgiftene til barnevernstiltak kan imidlertid være uforutsigbare og vanskelige å planlegge. Hvordan dette slår ut for kommunene, vil henge sammen med blant annet kommunestørrelse, kommunens økonomiske situasjon og antall barn med behov for tiltak.

Det er grunn til å anta at høye utgifter til barnevernstiltak i enkelte tilfeller vil være utfordrende. Regjeringen er opptatt av å balansere de ønskede insentivene til forebygging opp mot risikoen for at store og uforutsette utgifter til barnevernstiltak gir virkninger som ikke er til barnets beste. Departementet vil frem mot iverksettelse av reformen utrede og foreslå tiltak som kan avlaste kommuner økonomisk ved behov for ekstraordinære dyre tiltak.

Det er viktig at kommunene håndterer økt finansieringsansvar på en kvalitativt god måte. Departementet vil derfor evaluere virkningen av foreslåtte endringer og effekten den har på forebyggingsarbeidet og ressursene som legges i tiltak for barn og unge.

5.4.3 Konsekvenser for forsøkskommunene

Forslagene som fremmes skiller seg fra forsøket på noen områder, og er overlappende eller har likhetstrekk på andre. Generelt legges det opp til et sterkere statlig ansvar i forslaget til nasjonal reform enn i forsøket.

Både reformen og forsøket gir kommunene et økt faglig og økonomisk ansvar for barnevernet. Dette gjelder finansieringsansvaret for fosterhjem, der departementet foreslår at kommunene skal gis fullt økonomisk ansvar for ordinære fosterhjem (bortfall av den statlige refusjonsordningen for fosterhjem). Videre legger reformen opp til økt kommunal valgfrihet ved bruk av institusjon, etter modell som gjelder i forsøket.

De viktigste forskjellene er at forslaget til nasjonal reform innebærer at Bufetat beholder ansvaret for å rekruttere fosterhjem og bistå kommunene ved plassering av barn i fosterhjem. Forsøkskommunene har dette ansvaret, men kan likevel få tilbud om fosterhjem fra Bufetat. I tillegg forslås det at det fortsatt skal være et delt betalingsansvar mellom stat og kommune på institusjonsområdet, men slik at kommunene betaler økt egenandel ved bruk av institusjon. I forsøket betaler kommunene egenandel kun ved institusjonsplasseringer etter barnevernloven §§ 4-24 og 4-26 (atferdsbestemmelsene). For øvrig betaler forsøkskommunene full pris ved bruk av institusjon.

Hovedformålet med forsøket er å innhente erfaringer og kunnskap som kan bidra til gode endringsprosesser i en nasjonal strukturreform for barnevernet. Selv om innholdet i forsøket avviker fra forslagene i denne proposisjonen, vil erfaringene fra forsøket være viktige i det videre arbeidet med barnevernsreformen. Evalueringen vil gi viktig kunnskap om generelle hensyn som må ivaretas ved endringer i ansvarsdelingen mellom stat og kommune. Departementet legger opp til dialog med forsøkskommunene for å sørge for en best mulig overgang mellom forsøket og iverksettelse av barnevernsreformen.