13 Spesialiserte hjelpetiltak i hjemmet

13.1 Gjeldende rett

Hjelpetiltak er det mest brukte tiltaket i barnevernet og et av de viktigste virkemidlene barnevernet har for å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp til rett tid, jf. barnevernloven § 1-1. Hjelpetiltak til barn og barnefamilier er et kommunalt ansvar. Plikten til å sette i verk hjelpetiltak følger av barnevernloven § 4-4. Hjelpetiltak skal iverksettes når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har «særlig behov» for det, jf. barnevernloven § 4-4 andre ledd. Vurderingen av om hjelpetiltak skal benyttes beror på skjønn, ut fra en konkret vurdering av barnets behov. Tiltakene skal bidra til positiv endring hos barnet eller i familien, jf. barnevernloven § 4-4 første ledd. Med dette menes at hjelpen som barnevernet gir, skal ha som mål å skape varige endringer i familien, for eksempel ved å styrke foreldreferdighetene og bedre samspillet mellom barnet og foreldrene.

Bufetat har ingen lovbestemt plikt til å tilby hjelpetiltak for barn som bor hjemme, men tilbyr likevel enkelte spesialiserte hjelpetiltak rettet mot barn og unge med atferdsvansker. Statens oppgaver på dette området følger av tildelingsbrevet til etaten.

I de fleste tilfeller mottar barn og familier hjelpetiltak frivillig. Fylkesnemnda har imidlertid adgang til å pålegge hjelpetiltak når bestemte vilkår er oppfylt, jf. barnevernloven § 4-4 tredje til femte ledd. Adgangen til å pålegge hjelpetiltak gjelder også for de statlige spesialiserte tiltakene som omtales i dette kapittelet.

13.2 Statens tilbud av spesialiserte hjelpetiltak i hjemmet

Staten har de siste femten årene utviklet, finansiert og implementert1 enkelte spesialiserte, hjemmebaserte tiltak rettet mot barn og unge med atferdsvansker. Formålet med tiltakene er behandling eller intensivt endringsarbeid, som krever sertifiserte terapeuter. Tiltakene kjennetegnes av at de er kunnskaps- eller forskningsbaserte. Det betyr at de har dokumentert effekt, forutsatt at de benyttes i tråd med forutsetningene.

Det statlige tilbudet består hovedsakelig av behandlingstiltakene Multisystemisk terapi (MST), Funksjonell familieterapi (FFT) og Parent Management Training – Oregon (PMTO), som alle er forskningsbaserte tiltak rettet mot barn med alvorlige atferdsvansker.2 Både norske og internasjonale effektevalueringer viser at tiltakene har positive virkninger.3 Det dokumenteres også resultater i den enkelte sak. For MST foretas det resultatmålinger som viser endring i uønsket atferd og risiko for videre atferdsproblemer etter endt behandling for den enkelte ungdom. Dette innebærer dokumenterte endringer i ungdommens bosituasjon, skole/arbeid, vold, kriminalitet og rusbruk.4

Tiltakene drives av Bufetat i samarbeid med Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU, tidligere Atferdssenteret). Den kommunale barnevernstjenesten kan søke Bufetat om MST, FFT og PMTO. Bufetat vurderer om barnet eller ungdommen kan få et tilbud, basert på inklusjons- og eksklusjonskriterier for tiltakene. Kommunene betaler en egenandel for MST og FFT,5 mens PMTO tilbys gratis.

MST utgjør hoveddelen av Bufetats tilbud om spesialiserte hjelpetiltak i hjemmet. 710 barn og unge mottok MST-tiltak fra Bufetat i 2015.6 Bufetat har tilbud om MST i alle fylker utenom Finnmark, Oslo og Sogn og Fjordane. På landsbasis er det i dag 21 MST-team, hvert bestående av 3-4 personer.

FFT tilbys av Bufetat i region Midt-Norge, region vest og region sør, samt av Bærum kommune. 144 familier mottok et tilbud om FFT i 2015, hvorav Bufetat stod for 118 tiltak og Bærum kommune stod for 26 tiltak.

PMTO tilbys av Bufetat og BUP, men også av kommuner som har implementert programmet gjennom Tidlig innsats for barn og unge i risiko (TIBIR). Rundt 100 kommuner og bydeler deltar i programmet. Kommunene og bydelene som tilbyr PMTO, samarbeider med NUBU som gir støtte til opplæring og gjennomføring. 1 090 familier mottok PMTO fra barnevernet i 2015.7 På landsbasis er det om lag 300 PMTO-terapeuter.

13.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det lagt vekt på at det viktigste målet for endringer på hjelpetiltaksområdet er at flere barn og unge skal få hjelp som virker, i tråd med de overordnede målene om tilpasset hjelp og effektiv bruk av barnevernets ressurser. Departementet viste til at bruk av spesialiserte hjelpetiltak har gitt en positiv utvikling i Norge, men at det var grunn til å vurdere endringer i organiseringen av tilbudet.

Departementet foreslo at statens tilbud om spesialiserte, hjemmebaserte hjelpetiltak skulle avvikles på sikt. Forslaget innebar at kommunene ville få overført de midlene som Bufetat bruker på tilbudet i dag. Departementet foreslo videre at en avvikling av det statlige tilbudet skulle skje gradvis og koordineres med kompetansetiltak, blant annet for å styrke kvaliteten i det kommunale hjelpetiltaksarbeidet. Det ble lagt til grunn at staten, ved direktoratet, fortsatt skulle ha et ansvar for faglig støtte ved utvikling og implementering av kunnskapsbaserte hjelpetiltak i kommunene.

En viktig begrunnelse for høringsforslaget var at en helhetlig kommunal forankring av hjelpetiltaksarbeidet ville gi kommunene økte muligheter og sterkere insentiver til å bygge opp eget tiltaksapparat. Økt finansieringsansvar for fosterhjem og institusjonstiltak vil dessuten kunne medføre økt prioritering av hjelpetiltak som er egnet til å forebygge at barn må flytte fra familien. Det ble videre argumentert for at kommunalt oppgave- og finansieringsansvar for hjelpetiltak kan skape bedre forutsetninger for helhetlig hjelp, siden tiltaksarbeidet lettere kan integreres i det øvrige tjenestetilbudet til barn og familier i kommunen. Det kan også gi en bedre sammenheng mellom undersøkelsesarbeid og valg av hjelpetiltak, basert på nødvendige vurderinger av forventet nytte og kostnad ved tiltaket. I høringsnotatet ble det antatt at forslaget mest sannsynlig vil føre til redusert omfang av de mest spesialiserte tiltakene, siden disse neppe lar seg implementere i de fleste kommuner. Et fullt kommunalt ansvar vil derfor kunne medføre en vridning mot andre typer tiltak, som er bedre tilpasset kommunale forhold.

Departementet viste i høringsnotatet til at metodene kan oppfattes som lite fleksible. Det ble pekt på at standardiserte tiltak med smale inklusjonskriterier ikke nødvendigvis vil være egnet for barn og unge med sammensatte utfordringer. Det ble vist til at dagens system kan gjøre det mer krevende for kommunene å gi familier rett hjelpetiltak til rett tid. Dette vil være tilfelle hvis kommunene innretter sine ressurser ut fra et forventet statlig tilbud, som i neste omgang viser seg ikke å være tilgjengelig.8 Det ble også vist til at flere kommuner ikke har tilgang til de spesialiserte hjelpetiltakene, blant annet av geografiske årsaker.

Høringsnotatet drøftet også uheldige sider ved insentivstrukturene i dagens system. Dagens system kan gi stat og kommune insentiv til å tildele spesialiserte statlige hjelpetiltak til andre grupper enn de som tiltakene har dokumentert effekt overfor. Den statlige subsidieringen gir kommunene insentiver til å velge spesialiserte tiltak, selv om disse ikke nødvendigvis gir den mest effektive hjelpen. Siden tiltakene har relativt lave driftskostnader, har også Bufetat insentiver til å tilby tiltakene når de først er etablert. Dette kan føre til at innrettingen av hjelpen som gis styres mer av tiltaket som iverksettes enn av barnets behov.

Høringsnotatet pekte på mulige ulemper ved et fullt kommunalt ansvar for hjelpetiltak. Det ble vist til at mange kommuner i dag har utfordringer med å bygge opp tilstrekkelig porteføljer av «ordinære hjelpetiltak». Dette gjenspeiles blant annet ved at flere kommuner anser det som nødvendig å kjøpe hjelpetiltak fra private aktører.9

Departementet ga uttrykk for at spørsmålet om avvikling av de statlige hjemmebaserte tiltakene er vanskelig. Departementet ba derfor spesielt om høringsinstansenes syn på dette forslaget.

13.4 Høringsinstansenes syn

Om lag 70 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om fullt kommunalt ansvar for hjelpetiltak i hjemmet og en avvikling av de statlige spesialiserte hjelpetiltakene. I underkant av 30 høringsinstanser går imot forslaget. Disse inkluderer Hå kommune, Rælingen kommune, Ringsaker kommune, Åmot kommune, Fosen barneverntjeneste, Midt-Agder barneverntjeneste, Vest-Telemark barneverntjeneste, Bufdir, Bufetats regioner, Fylkesmannen i Finnmark, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Hordaland, NUBU (Atferdssenteret), Statens helsetilsyn, Helsedirektoratet, Barneombudet, Redd Barna og andre interesseorganisasjoner.

Flere av høringsinstansene som går imot forslaget, er bekymret for at en ansvarsoverføring til kommunene vil medføre bortfall av tjenestetilbud til de deler av befolkningen som ikke befinner seg i sentrale områder. I denne sammenheng henvises det hovedsakelig til tiltaket MST og til dels FFT. Det påpekes at spesialiserte hjelpetiltak, som MST, forutsetter bredere befolkningsgrunnlag og sterkere fagmiljøer enn hva de fleste kommuner og interkommunale samarbeid har mulighet til å opparbeide hver for seg. Frekvensen av behandlingstilfeller vil være for lav i den enkelte kommune, eller kommunesamarbeid, til at terapeuter får den mengdetreningen som er nødvendig for å skape og opprettholde kompetansen om metodene. Det vil også være for kostbart for den enkelte kommune å bygge opp kompetanse om de mest spesialiserte metodene. En ansvarsoverføring vil gi risiko for at tiltakene vil bli erstattet av metoder og tiltak som ikke treffer behovet til ungdom med særskilt problematikk. Ringsaker kommune uttaler følgende:

«[D]et er viktig å opprettholde drift av spesialiserte hjelpetiltak rettet mot komplisert problematikk, som krever egne fagmiljø, opplæring- og veiledningsrammer for å være funksjonelle. MST er et eksempel på et tiltak som de færreste kommunene vil kunne drifte på egenhånd. […] MST-tiltak forebygger behov for plassering i kostnadskrevende atferdstiltak. Barneverntjenesten i Ringsaker vil miste et vesentlig tiltak om MST ikke lenger skal tilbys av Bufetat.»

NUBU (Atferdssenteret) er blant høringsinstansene som fremhever og vektlegger de spesialiserte hjelpetiltakenes dokumenterbare effekt. Senteret viser til at det er viktig for den enkelte familie å ha gode behandlingstilbud, og dessuten kostnadsbesparende for samfunnet, fordi man unngår opphold på institusjon. NUBU (Atferdssenteret) uttaler:

«Like naturlig som at staten har ansvaret for institusjonstilbudet, er det naturlig at staten tar ansvar for å opprettholde de behandlingstilbudene som kan være et alternativ til institusjonsplassering og dermed virke forebyggende i forhold til plasseringer utenfor hjemmet.»

Flere høringsinstanser påpeker at kompleksiteten i tilbudet tilsier at behandlingstiltak som MST bør organiseres i tråd med ansvarsmodeller som gjelder for andre spesialiserte oppgaver. Helsedirektoratet uttaler for eksempel:

«I spørsmålet om hvorvidt spesialiserte, kunnskapsbaserte hjelpetiltak skal tilbys på statlig nivå, eller om man skal sikte mot en overføring av det operative leddet til kommunene, er direktoratet av den oppfatning at ansvaret for de spesialiserte, kunnskapsbaserte hjelpetiltakene (MST, PMTO mv) fortsatt bør forankres og tilbys på statlig nivå. Dette vil også være i tråd med ansvarsmodell om en statlig andrelinje med spesialisert oppgaveansvar. For spesialiserte, kunnskapsbaserte hjelpetiltak er det av betydning at opptaksområdet for tjenestene er av et slikt omfang at fagpersoner får tilstrekkelig behandlingspraksis (mengdetrening) og inngår i et robust fagmiljø som bidrar til å understøtte kompetansebygging og opprettholde et faglig høyt nivå og stabilitet i tjenesten.»

Bufetat region vest har et tilsvarende syn på hva som er en hensiktsmessig oppgavedeling og uttaler:

«Oppdelingen i statlige og kommunale oppgaver basert på «type» tjeneste (hjemmebasert vs. institusjon) er en historisk inndeling som ikke kan tillegges en faglig begrunnelse. En mer relevant inndeling vil være i forhold til kompleksitet i problemstilling og nivå av kompetanse som er nødvendig for forsvarlig behandling.»

NUBU (Atferdssenteret) uttaler også at tilbudet bør organiseres på statlig nivå, fordi kompetansenivået er så spesialisert og fordi staten bidrar til tilgjengelighet og likeverdighet i tilbudet.

Bufdir er mindre skeptisk til høringsforslaget enn Bufetats regioner. Direktoratet støtter målet om at kommunene skal ha det totale ansvaret for hjelpetiltak på sikt. På grunn av mangel på gode og kunnskapsbaserte tiltak og store forskjeller i kommunenes tilbud, mener de at tidspunktet for å avvikle de statlige spesialiserte hjelpetiltakene er feil. Bufdir uttaler:

«Direktoratet er […] kritiske til om tidspunktet for å avskaffe de få hjelpetiltakene som gjenstår i statlig regi er riktig, selv om hjelpetiltak prinsipielt er en kommunal oppgave.»

Flere høringsinstanser kritiserer problembeskrivelsen som er lagt til grunn for forslaget, særlig Bufetat region Midt-Norge, region sør og region vest og NUBU (Atferdssenteret). I høringsnotatet hevdes det at programmene er lite fleksible og retter seg mot skarpt avgrensede målgrupper. Samtidig hevdes det at systemet gir risiko for overforbruk av tiltakene, fordi den statlige subsidieringen gir kommunene insentiver til å velge de spesialiserte hjelpetiltakene, selv om de ikke nødvendigvis gir den mest effektive hjelpen. NUBU (Atferdssenteret) påpeker at det er avgjørende at tiltak som MST kun gis til ungdom innenfor målgruppen metoden er egnet for, for at behandlingen skal ha ønsket resultat. Metodens inklusjons- og eksklusjonskriterier skal sikre at ungdommen er innenfor målgruppen og dermed vil ha nytte av tiltaket. Dette bidrar til å hindre overforbruk av tiltakene. Flere høringsinstanser skriver at de ikke kjenner seg igjen i beskrivelsen av at tiltakene ikke er fleksible.

Bufetat region Midt-Norge skriver:

«Beskrivelser av tiltakene som «lite fleksible» og «innrettet mot skarpt avgrensede målgrupper» og at de «ikke passer like godt i møte med barn og unges sammensatte utfordringer» – står i sterk kontrast til regionens erfaringer med disse tiltakenes praksis. […] Kunnskapsgrunnlaget, arbeidsmåten og graden av brukerinvolvering fremmer skreddersøm og fleksibilitet i møte med sammensatte behov – og regionen mener dette gjør tiltakene svært godt rustet både til å møte dagens behov – og til å tilpasse seg morgendagens behov i barnevernsfeltet på en god måte.»

I høringsnotatet pekes det også på at det er ujevn geografisk tilgang på tiltakene. Flere høringsinstanser mener at dette bør være et argument for en utvidelse og bedre markedsføring av tilbudet, fremfor en avvikling. NUBU (Atferdssenteret) viser til at det pågår en utvikling av MST-tilbudet for å gjøre tiltaket tilgjengelig i større deler av landet.

Mange av høringsinstansene som går imot høringsforslaget, uttaler seg hovedsakelig om tiltak som MST og FFT. Enkelte av høringsinstansene som ellers er kritiske til forslaget påpeker at PMTO er et tiltak som med fordel kan tilbys på kommunalt nivå. Dette gjelder blant annet Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet, Unio og Bufetat region sør. Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet og Unio har nesten en likelydende uttalelse vedrørende dette spørsmålet. Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet skriver:

«Forslagene om at staten skal trekke seg ut av spesialiserte tiltak, slik at disse kan driftes i kommunene, kan fungere for noen tiltaks vedkommende, men ikke for andre. Man kan tenke seg at tiltak som MarteMeo og PMTO kan driftes lokalt – i store kommuner eller i kommuneovergripende samarbeid, men også disse bør ha en nasjonal overbygning. Tiltak som MST er helt avhengig av en sterk nasjonal fagbase.»

I overkant av 30 høringsinstanser stiller seg positive til forslaget om å avvikle de statlige spesialiserte hjelpetiltakene.10 Flere av disse har noen forbehold til forslaget, og mener det kan være fornuftig under visse forutsetninger. Høringsinstansene med størst forbehold inkluderer Jevnaker kommune, Stord kommune, Tromsø kommune, FO, NOBO og VID vitenskapelige høgskole. Det legges særlig vekt på at kommunene må få tilført tilstrekkelige økonomiske ressurser. Noen av de større kommunene som er positive til forslaget, ser også problemer som kan oppstå for mindre kommuner, med konsekvenser for prinsippet om likeverdige tjenester. Bærum kommune uttaler:

«På den ene siden vil fullt kommunalt ansvar for hjelpetiltak i hjemmet kunne stimulere til utvikling av gode lokale hjelpetiltak. På den andre siden vil prinsippet om likeverdig tilbud i kommunene svekkes. Det vil også kunne føre til økt bruk av private tjenester i mindre kommuner. Dette vil være kostnadskrevende og det kan være fare for at tiltak ikke gis på grunn av økonomi.»

Flere høringsinstanser mener at ved en utfasing av det statlige tilbudet, må kompensasjonen til kommunene være større enn det Bufetat bruker på tiltakene i dag. Dette begrunnes blant annet med bortfall av stordriftsfordeler, og at tiltakene må være mer differensiert enn i dag. Flere peker også på at kommunalt ansvar for spesialiserte hjelpetiltak krever samarbeid mellom kommuner. Dette vil være vanskelig å oppnå i tynt befolkede områder med lange reiseavstander. Forslaget krever bedre tverretatlig samarbeid i kommunene. Kommunene må gis tilstrekkelig tid til å bygge opp tiltak i egen regi, før det statlige tilbudet fases ut. Kristiansand kommune uttaler:

«Vår erfaring er at Bufetat allerede er i ferd med å overføre oppgaver til kommunene uten at kommunene i tilstrekkelig grad er kompensert økonomisk for å overta disse oppgavene. Vi vil på det sterkeste oppfordre til at kommunene settes økonomisk i stand til å bygge opp sine tiltak i forkant av at oppgavene overføres. Dersom dette ikke skjer vil vi få en periode med en betydelig reduksjon i barneverntjenestens tilbud.»

Andre sentrale forutsetninger det vises til, for at Bufetats tilbud skal kunne avvikles, er at det må etableres kompetansehevingstiltak i det kommunale barnevernet, og at det må lages støtteordninger som gjør at kommunene kan frigjøre ressurser til kompetanse- og kvalitetsutvikling. Staten må ha en aktiv rolle i tiltaksutvikling, opplæring og veiledning. Bufdirs arbeid med en nasjonal plan for hjelpetiltak må være ferdigstilt før iverksetting av endringer. Rollene og forventningene til kompetansesentrene må klargjøres, siden de har en sentral rolle i kvalitetssikring av de kunnskapsbaserte hjelpetiltakene. Bærum kommune uttaler: «En særlig utfordring knyttet til akkurat disse tiltakene er hvilken rolle kompetansesentrene, herunder Atferdssenteret, vil få i en slik modell.»

Flere høringsinstanser påpeker at god implementeringsstøtte er viktig, uavhengig av om de støtter forslaget eller ikke. Flere skriver at staten fortsatt bør ha en rolle knyttet til tiltaksutvikling, opplæring og veiledning. For eksempel skriver Bufdir at initiering, utprøving, implementering og kvalitetssikring av kunnskapsbaserte metoder bør koordineres fra nasjonalt hold. Flere høringsinstanser peker på at Bufdir og kompetansemiljøer som RKBU, RBUP, RVTS og Atferdssenteret er sentrale aktører innenfor kompetanseutvikling og implementeringsstøtte.

Noen høringsinstanser, som VID vitenskapelige høgskole, mener at det bør innføres krav om bemanningsnorm og en differensiert stillingsstruktur i den enkelte barnevernstjeneste med krav til stillinger med videreutdanninger, spesialiserte sertifiseringer og mastergrad.

Blant høringsinstansene som er mest positive til forslaget, er Bergen kommune, Sandnes kommune, Ås kommune, barneverntjenestene i Larvik og Lardal kommuner, Bodø barneverntjeneste, KS, RKBU Midt-Norge, RKBU Vest og Landsforeningen for barnevernsbarn. Det er en klar overvekt av store kommuner som er positive til forslaget. En av høringsinstansene, Bodø barneverntjeneste, har imidlertid også støtte fra 12 barnevernstjenester som utgjør 23 kommuner, hvorav flere er små.

Disse høringsinstansene støtter forslaget ut i fra en generell begrunnelse om at helhetlig kommunalt ansvar for hjelpetiltak blant annet vil gi økt nærhet til brukene, bedre insentiver til forebygging og mer lokal handlefrihet. Bergen kommune uttaler:

«På samme måte som for fosterhjemsområdet mener Bergen kommune det er et viktig prinsipp at kommunene gis et helhetlig ansvar som inkluderer de spesialiserte kunnskapsbaserte hjelpetiltakene som i dag tilbys av Bufdir.»

Flere legger vekt på at et samlet kommunalt ansvar for hjelpetiltak er vesentlig for at hjelpetiltakene skal kunne inngå i en helhetlig hjelp til brukerne. Kommunene ser hele tjenestespekteret av tiltak rettet mot barn og familier i sammenheng, og vil lettere kunne arbeide tverrfaglig for å kunne gi god hjelp til barn med behov for tiltak fra flere tjenester. Oppbygging av tiltak lokalt gir større spillerom i tiltaksvalg, og gir større sammenheng og helhet mellom ulike tiltak for det enkelte barn og dets familie. Enkelte høringsinstanser påpeker at problematikken til de familiene kommunen hjelper er mer kompleks og utfordrende enn det tilbudet fra Bufetat klarer å favne. Det oppgis at små kommuner opplever ulik tilgang på spesialiserte hjelpetiltak, ut fra geografisk avstand til Bufetat.

Også noen av høringsinstansene som er mest positive til forslaget understreker at det ved en utfasing av det statlige tilbudet må tilføres mer ressurser til kommunene enn det Bufetat bruker på tiltakene i dag. KS uttaler:

«Kommunene trenger nok ressurser til en kompetansesatsing som bedrer kvaliteten i hjelpetiltaksarbeidet, og som på en god måte ivaretar et helhetlig kommunalt ansvar. KS forutsetter derfor at den totale rammeøkningen til kommunene for å bygge opp egne tiltak blir større enn de midlene Bufetat per i dag bruker på spesialiserte hjelpetiltak. Det bør tas hensyn til de stordriftsfordeler Bufetat har hatt i finansieringen av de spesialiserte hjelpetiltakene. Samtidig har de spesialiserte tiltakene ikke vært tilgjengelig i hele landet, men vært best tilgjengelig i sentrale strøk. Bufetats tilbud om MST (Multisystemisk terapi) er dessuten flere steder allerede avviklet.»

Flere nevner også at kommunesamarbeid vil være viktig for å lykkes. KS uttaler: «Der det er behov for regionalt samarbeid kan fylkeskommunene – sekundært Fylkesmannen, bidra til å etablere samarbeidskonstellasjoner på tvers.»

13.5 Departementets vurderinger og forslag

13.5.1 Behovet for et statlig tilbud om spesialiserte hjelpetiltak

Barnevernsreformen har som mål at flere utsatte barn og familier skal få tidlig og virksom hjelp, tilpasset den livssituasjonen de er i. Departementet mener at en oppfyllelse av dette målet hovedsakelig bør fremmes gjennom oppbygging av virksomme tiltak i kommunene. Tilpasset hjelp forutsetter at barn og unge blir lyttet til. Dette understrekes også av ungdom som har erfaringer med barnevernet. Kommunal forankring av hjelpetiltaksarbeidet gir nærhet til barn og familier. En slik nærhet gir gode forutsetninger for medvirkning i både undersøkelses- og tiltaksarbeid, slik at barn kan delta i planlegging, gjennomføring og evaluering av tiltak. Kommunal forankring gir også gode forutsetninger for helhetlige tjenester og tverrfaglig organisering av tiltaksarbeidet, slik at barnevernets kompetanse og tiltak ses i sammenheng med tilbudet fra andre kommunale tjenester. Statens oppgave bør etter departementets syn først og fremst være å legge til rette for at kommunene kan ta i bruk oppdatert kunnskap om hvilke tiltak som virker i møtet med barn og familier med ulike behov. Samtidig bør staten, på noen områder, supplere det kommunale hjelpetiltakstilbudet, ved å tilby hjelpetiltak som det ikke kan forventes at kommunene vil kunne tilby. Dette dreier seg om kunnskapsbaserte tiltak med særlig store krav til kompetanse og drift.

Departementet uttalte i høringsnotatet at avvikling av de statlige spesialiserte hjelpetiltakene er et vanskelig spørsmål, som departementet ønsket høringsinstansenes syn på. Departementet har lagt vekt på at mange instanser, blant annet flere kommuner, er bekymret for at de vil miste verdifulle, virksomme tiltak for sårbare barn og unge ved en avvikling av de spesialiserte statlige hjelpetiltakene. Tiltak som MST og FFT krever store opptaksområder, slik at terapeutene får tilstrekkelig mengdetrening, og fagmiljøer med spesialisert kompetanse. Flere høringsinstanser peker på at dette taler for oppgaveløsning på nasjonalt nivå. Mange mener at det vil være urealistisk å implementere slike tiltak i kommunene, uten omfattende kommunalt samarbeid. Flere høringsinstanser la også vekt på at tiltak som MST, og til dels FFT, utgjør et reelt alternativ til institusjon og bidrar til å forhindre plasseringer utenfor hjemmet. Dette understøttes av en utredning foretatt av Oslo Economics på oppdrag fra departementet. Oslo Economcs antar at en trolig konsekvens av høringsforslaget vil være at ungdommene som mister tilbud om spesialiserte hjelpetiltak fra Bufetat, oftere vil trenge institusjonsopphold.11 Videre merker departementet seg at høringsinstanser har pekt på at tiltak som MST benyttes for å forebygge brudd i fosterhjem. Tiltaket benyttes også for å hjelpe ungdom tilbake i familien og nærmiljøet etter opphold i institusjon, noe som kan redusere varigheten av institusjonsoppholdet.

Høringen har etter departementets syn også bidratt til å nyansere utfordringsbildet som ble lagt til grunn for forslaget i høringsnotatet. Det ble i høringsnotatet hevdet at dagens spesialiserte hjelpetiltak er lite fleksible, og at dagens system kan bidra til overforbruk, fordi den statlige subsidieringen gir kommunene og Bufetat insentiver til å velge spesialiserte statlige hjelpetiltak i tilfeller der disse ikke er egnet. Flere høringsinstanser uttaler at de ikke kjenner seg igjen i disse problembeskrivelsene. Det vises blant annet til at tiltak som MST kun vil ha effekt dersom det gis til ungdom innenfor målgruppen som metoden er utviklet for, og at det derfor er utarbeidet inklusjons- og eksklusjonskriterier som skal hindre at tiltakene brukes utenfor målgruppen.

Departementet merker seg at en rekke høringsinstanser støtter forslaget om en avvikling av de statlige tiltakene. Flere av disse legger vekt på at et helhetlig kommunalt ansvar vil legge bedre til rette for tverretatlig arbeid som vil kunne gi mer helhetlig hjelp til barn og familier. Mange av instansene som støtter forslaget legger til grunn ulike forutsetninger, blant annet at kompensasjonen til kommunene bør være betydelig høyere enn det Bufetat bruker på tiltakene i dag.

Etter en helhetsvurdering foreslår departementet at staten opprettholder et tilbud av spesialiserte hjelpetiltak i hjemmet. Det legges særlig vekt på at det vil være en reell risiko for at avvikling av statlige tiltak som MST og FFT vil føre til flere institusjonsplasseringer. Dette vil være i strid med hensynet til barnets beste og reformens overordnede målsetting om å forebygge inngripende tiltak. Rammene for statens tilbud bør imidlertid være tydeligere og mer forutsigbare enn i dag. Departementet foreslår derfor at tilbudet lovfestes.

13.5.2 Nærmere om forslaget

Målgruppen for Bufetats tiltak skal være barn og unge med problembelastning som kan gi grunnlag for plassering i fosterhjem eller institusjon. Statens tilbud skal gjelde tiltak som kommunene i liten grad vil kunne tilby for denne målgruppen. Det vil omfatte tiltak som krever store opptaksområder for å gi et tilstrekkelig høyt antall saker til at det kan etableres fagmiljøer med nødvendig kompetanse og mengdetrening samt systemer for faglig kvalitetssikring. Statens tilbud skal være basert på oppdatert forskning, og tiltakene skal være dokumentert virksomme. I dag vil dette dreie seg om hjelpetiltak som MST og FFT.

Det er behov for at statens oppgave på dette området blir tydeligere enn den er i dag. Departementet foreslår derfor å lovfeste at Bufetat kan tilby spesialiserte hjelpetiltak. Tilbudet er godt etablert og har eksistert i lang tid, men har likevel hatt en usikkerhet ved seg siden det ikke har vært en lovfestet oppgave for det statlige barnevernet. En lovfesting vil bidra til forutsigbarhet og en tydeligere avgrensning av hva slags tiltak som inngår i Bufetats tilbud. Departementet understreker at det statlige tilbudet vil avhenge av fagutviklingen på feltet, slik at tiltaksporteføljen kan endre seg over tid. Det vil være fagdirektoratets rolle å holde oversikt over internasjonal forskning og vurdere hvilke spesifikke tiltak som til enhver tid bør inngå i det statlige tilbudet av hjemmebaserte tiltak. Dette forutsetter tett samarbeid mellom direktoratet og kompetansesentrene.

Departementet foreslår at Bufetat kan tilby spesialiserte hjelpetiltak der dette kan forhindre plassering utenfor hjemmet. Dette innebærer at tiltak kan tilbys i forbindelse med at kommunen ber om bistand til plassering utenfor hjemmet. Dette vil for eksempel kunne være som alternativ til plassering i institusjon etter barnevernloven § 4-24. Tiltaket kan også tilbys dersom kommunen, uten å be om bistand om plassering utenfor hjemmet, ber om slikt tiltak for å forhindre en alvorlig problemutvikling som vil kunne føre til plassering utenfor hjemmet. Den videre faglige vurderingen av om tiltak kan tilbys, vil følge av de faglige kriteriene for bruk av tiltaket. Tiltakets inklusjonskriterier vil bidra at tilbudet blir forutsigbart for kommunene.

Forslaget innebærer at det er Bufetat som skal avgjøre om slike tiltak kan gis i det enkelte tilfellet. Dette er i samsvar med dagens praksis. Det innebærer at avgjørelsen av om hjelpetiltak skal tilbys vil være en skjønnsmessig vurdering innenfor lovens vilkår, der anvendelse av tiltakets inklusjonskriterier vil være en vesentlig del av den faglige vurderingen. Om tilbud kan gis, vil også avhenge av tilgjengelighet. Det statlige tilbudet innskrenker ikke barnevernstjenestens ansvar for å iverksette nødvendige tiltak når barnet har behov for dette. Dersom Bufetat avslår en søknad, har kommunen ansvar for å finne et annet egnet tiltak.

Tilgjengeligheten av tiltak vil avhenge av flere forhold. Det vil blant annet henge sammen med budsjettrammer, faglig utvikling, geografiske forhold og regionale tilpasninger. Faglig utvikling vil innebære at nye tiltak prøves ut i begrenset omfang før de blir bredt tilgjengelig. Det kan også være behov for regionale tilpasninger, som kan bety at tilbudet av tiltak vil være ulikt i ulike deler av landet, blant annet fordi det bør vurderes hvilke typer tiltak som er best egnet ut fra geografiske og demografiske forhold. Dagens tilbud av MST er tilgjengelig i de fleste av landets fylker, men høringen har vist at flere kommuner likevel ikke opplever å ha tilgang til tiltaket. Dette er også en tilbakemelding i de regionale dialogkonferansene om barnevernsreformen, som er gjennomført av KS.

Departementet viser til at NUBU og Bufetat jobber med å øke tilgjengeligheten av spesialiserte hjelpetiltak, blant annet gjennom prosjektet MST geografisk, som innebærer at MST-teamene samarbeider med hverandre og at det enkelte team tar saker utover sitt opptaksområde. MST-teamene i Hordaland og på Sunnmøre tar for eksempel inn saker fra Sogn og Fjordane, hvor befolkningstettheten er såpass lav at det ikke er grunnlag for å opprette et selvstendig MST-team. Telemark dekkes også i stor grad av MST-teamene i Vestfold. Bydelene i Oslo har mulighet til å kjøpe MST fra Bufetat region øst.12 Med unntak av kommunene i Finnmark er det mulig for alle kommuner å henvende seg til et MST-team i fylket eller i regionen. Finnmark hadde MST-team inntil 2016, men dette er nå lagt ned. Bufetat region nord ønsker å bygge opp alternative tilbud, bedre tilpasset fylkets geografiske forhold.

Forslaget om lovfesting av det statlige tilbudet har ikke vært på høring, men fremmes i lys av høringsforslaget om avvikling av de spesialiserte statlige hjelpetiltakene. Høringen viste bred motstand mot å avvikle det statlige tilbudet, samtidig som behovet for økt forutsigbarhet og større tydelighet om det statlige tilbudet ble påpekt. Lovfesting bidrar etter departementets syn til det sistnevnte, og er naturlig å foreslå når departementet anbefaler at det fortsatt skal være et tilbud av visse spesialiserte statlige hjelpetiltak. På samme måte som ved forslaget i kapittel 14 om at Bufetat kan tilby barnevernstjenesten å utrede barn i alderen 0–6 år, innebærer forslaget lovfesting av et statlig tilbud innenfor kommunens oppgaveområde.

Departementet foreslår etter dette at det tas inn i barnevernloven § 2-3 nytt tredje ledd bokstav b at Bufetat kan tilby spesialiserte hjelpetiltak der dette kan forhindre plassering utenfor hjemmet. Det vises til lovforslaget med merknader.

13.5.3 Implementering av kunnskapsbaserte hjelpetiltak i kommunene

Hoveddelen av hjelpetiltaksarbeidet skjer i den enkelte kommune. Det statlige tilbudet av spesialiserte hjelpetiltak skal være et supplement til det kommunale hjelpetiltaksarbeidet. Virksomme hjelpetiltak lokalt er vesentlig for å lykkes med barnevernsreformens mål om tidlig innsats og effektiv forebygging. Bufdir har satt i gang et arbeid med å utvikle en nasjonal plan for hjelpetiltak. Målet er å understøtte kvaliteten i kommunenes arbeid med hjelpetiltak gjennom oppbygging av virksomme tiltak, tilpasset lokale forhold.

God implementeringsstøtte er avgjørende for at de kommunene som ønsker det skal kunne ta i bruk kunnskapsbaserte hjelpetiltak. Departementet legger vekt på at tilgang til opplæring og veiledning bør finnes i geografisk nærhet til kommunene. Departementet legger opp til, som del av kompetansestrategien for det kommunale barnevernet som er omtalt i kapittel 7, at det etableres kommunale læringsnettverk og kompetansemiljøer.

PMTO er eksempel på et tiltak som lar seg implementere på kommunalt nivå. Departementet tar sikte på, i tråd med høringsnotatets forslag, at Bufetats tilbud av PMTO avvikles i takt med at kommunene bygger opp nødvendig kompetanse til å tilby dette eller tilsvarende hjelpetiltak. PMTO krever ikke like store opptaksområder som MST og FFT, og krever heller ikke like høy grad av spesialisert kompetanse. De høringsinstansene som har hatt innvendinger mot å avvikle spesialiserte statlige hjelpetiltak har i liten grad omtalt PMTO. Enkelte har uttalt at PMTO med fordel kan driftes av kommunene, men at det kreves et nasjonalt system for opplæring og veiledning.

PMTO er implementert i over 100 kommuner og bydeler som del av programmet TIBIR. Dette arbeidet bør videreføres som del av Bufdirs arbeid med nasjonal plan for hjelpetiltak. Bufetat har i dag en sentral rolle i implementeringen av PMTO i kommunene, ved at mange av de statlige PMTO-terapeutene også bistår kommuner med opplæring og veiledning, i tett samarbeid med NUBU. Dette arbeidet videreføres i en overgangsperiode, parallelt med oppbyggingen av nye, alternative implementeringsstrukturer, som er omtalt over og nærmere beskrevet i kapittel 7.

13.5.4 Finansieringsansvaret

Departementet foreslår at kommunene skal betale egenandel ved bruk av spesialiserte, statlige hjelpetiltak. Dette er i samsvar med dagens prinsipp. Nivået på egenandelen fastsettes av departementet på bakgrunn av de årlige budsjettfremleggene.

Hensynet til at kommunene skal ha insentiver til å jobbe forebyggende, komme tidlig inn og bruke virksomme kommunale tiltak taler for et noe høyere nivå på den kommunale egenandelen sammenlignet med i dag. Økningen i den kommunale egenbetalingen for institusjon og fosterhjem vil imidlertid også bidra med slike insentiver. Når kommunene må betale mer for tiltak utenfor hjemmet, vil de ha insentiv til å øke bruken av hjelpetiltak i hjemmet.

Etter departementets oppfatning bør spesialiserte statlige hjelpetiltak tilbys kommunene mot en kommunal egenbetaling på om lag 40 prosent av Bufetats gjennomsnittlige utgifter til tiltakene,13 tilsvarende andelen for kommunenes egenbetaling for institusjonsopphold. Det er hensiktsmessig at kommunenes kostnadsdekning utgjør den samme prosentvise andelen av Bufetats kostnader til de to tiltakstypene, siden de i noen tilfeller kan anses som alternativer til hverandre, og fordi Bufetat og kommunene dermed vil oppleve de samme prisforskjellene mellom tiltakene.

Kommunenes utgifter til institusjon for ungdommer med alvorlige atferdsvansker vil videre, med de foreslått endringene, øke mer enn utgiftene til spesialiserte statlige hjelpetiltak. Dette vil gi insentiver til økt bruk av hjelpetiltak fremfor institusjon der dette er mulig, noe som er i tråd med overordnede barnevernsfaglige vurderinger og hensynet til det mildeste inngreps prinsipp.

Det legges opp til at PMTO videreføres som et gratis tiltak for kommunene frem mot avviklingen av statens tilbud.

Departementet foreslår at statens betalingsansvar for hjelpetiltak Bufetat tilbyr etter barnevernloven § 2-3 nytt tredje ledd bokstav b, og hjemmel for å kreve kommunal egenandel for slike tiltak, tas inn i barnevernloven §§ 9-4 og 9-5. Forslaget om lovfesting har ikke vært på høring. Lovfesting av prinsippene om betalingsansvaret vil gi bedre helhet i regelverket. Lovfesting samsvarer også med målet om at Bufetats ansvar og oppgaver så langt som mulig skal fremgå av loven. Det vises til lovforslaget med merknader.