6 Strategier for et bærekraftig pensjonssystem

6.1 Innledning og sammendrag

Norge har relativt høy yrkesdeltaking blant eldre, og oljeinntektene gir oss muligheter mange andre land ikke har. Norge har således et godt utgangspunkt for å møte høyere utgifter til pensjoner i årene framover. Likevel anslås pensjonsutgiftene i folketrygden å øke så sterkt framover at det er behov for å begrense utgiftsveksten også hos oss. Dersom pensjonssystemet videreføres uten endringer, anslås folketrygdens utgifter til alderspensjon å øke fra 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2002 til vel 15 pst. i 2050. Veksten i pensjonsutgiftene er anslått å bli betydelig sterkere enn gjennomsnittet for andre OECD-land. Økningen er så sterk at den bare i begrenset grad kan finansieres av kapitalen som bygges opp i Petroleumsfondet. I tillegg vil det i takt med aldringen av befolkningen bli vekst i utgiftene knyttet til helse og omsorg.

Mange OECD-land har vedtatt og er i ferd med å gjennomføre reformer som begrenser veksten i de offentlige pensjonsutgiftene. I den foreløpige rapporten mente Pensjonskommisjonen at det er nødvendig med reformer også hos oss, og la til grunn at en burde illustrere innstramminger i pensjonssystemet på i størrelsesorden 2-3 pst. av BNP på lang sikt. Etter at den foreløpige rapporten ble lagt fram, har det kommet nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå som viser en sterkere vekst i levealderen, og som dermed ytterligere vil øke veksten i pensjonsutgiftene framover.

De langsiktige framskrivingene i kapittel 3 indikerer at fram mot 2050 er det et nettobehov for å styrke de offentlige finansene med om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Dette krever tiltak enten i form av økte inntekter, lavere pensjonsutgifter eller kutt i andre utgifter. Pensjonskommisjonen mener at en betydelig del av det anslåtte innstrammingsbehovet bør dekkes gjennom endringer i pensjonssystemet som kan bidra til høyere sysselsetting og lavere pensjonsutgifter enn om dagens system videreføres. Pensjonskommisjonens flertallsforslag er anslått å redusere utgiftene til alderspensjoner med om lag 3 prosent av Fastlands-BNP i 2050 sammenliknet med om dagens system videreføres. Statens budsjettbalanse kan bedres netto med 2 – 3 pst. av BNP for Fastlands-Norge når det tas hensyn til reduserte pensjonsutgifter, økt sysselsetting, og at både lønnstakere og pensjonister betaler skatt. Pensjonskommisjonens flertallsforslag vil dermed innebære at om lag halvparten av det anslåtte samlede netto innstrammingsbehovet tas gjennom endringer i alderspensjonen. Utgiftene til alderspensjoner fram mot 2050 vil likevel om lag dobles målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Selv med slike innstramminger vil veksten i pensjonsutgiftene i folketrygden kunne bli større enn veksten i de fleste andre OECD-land.

Endringer i pensjonssystemet for å sikre økt bærekraft kan skje innenfor rammen av dagens folketrygd eller som del av en større reform. I kapittel 6 drøftes endringer som Pensjonskommisjonens flertall mener bør gjennomføres uansett valg av pensjonsmodell. Et flertall i Pensjonskommisjonen ønsker å kombinere disse tiltakene med en større reform av folketrygden bl.a. for å skape en sterkere sammenheng mellom den enkeltes inntekt over livsløpet og utbetalt pensjon, jf. kapittel 7.

Hoveddelen av innstrammingene i forhold til dagens system er knyttet til konsekvensene av økt levealder etter 2010. Pensjonskommisjonen foreslår innført et delingstall for å gjøre pensjonssystemet mer robust i forhold til økende levealder. Et delingstall innebærer at hvis et pensjonistkull lever ett år lenger som pensjonister enn tidligere pensjonistkull, så blir de årlige ytelsene i folketrygden tilsvarende lavere. Delingstallet bør være likt for kvinner og menn. Både inntektspensjonen og minstepensjonen, samt alderspensjonen for personer som har hatt uførepensjon, bør omfattes av delingstallet. Gitt de siste befolkningsframskrivingene anslås et delingstall isolert sett å redusere utgiftene til alderspensjon i 2050 med om lag 18 prosent i forhold til å videreføre dagens system.

Innføring av delingstall bør kombineres med fleksibel pensjonsalder, slik at den enkelte ved å arbeide lenger kan motvirke effekten av delingstallet. En slik reform vil dermed kunne stimulere til høyere yrkesdeltaking blant eldre. Innføring av delingstall i folketrygden bør få konsekvenser for hele befolkningen ved overgang til alderspensjon. Det tilsier at reformen følges opp med tilsvarende prinsipper, for eksempel i forbindelse med omlegging til nettopensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene. I tillegg bør det skje endringer i AFP-ordningen. Ved innføring av en allmenn fleksibel pensjonsordning i folketrygden, bør staten konsentrere sin økonomiske medvirkning om denne. Tariffbaserte ordninger bør bygge opp under de incentiver som foreslås bygd inn i den generelle ordningen for fleksibel alderspensjon i folketrygden.

For å sikre forutsigbare pensjoner bør verdisikringen av pensjoner følge klare regler, samtidig som pensjonssystemet må være økonomisk opprettholdbart over tid. Opptjening av pensjonsrettigheter mens man er yrkesaktiv bør etter Pensjonskommisjonens syn indekseres i takt med lønnsveksten. Uførepensjon er ment som erstatning for arbeidsinntekt, og bør også lønnsindekseres fram til overgang til alderspensjon.

Ved framskrivinger av dagens system er det forutsatt at de løpende pensjonene lønnsindekseres. I et reformert system foreslår Pensjonskommisjonen at utbetalte alderspensjoner indekseres med lik vekt på lønns- og prisutviklingen. Pensjonenes kjøpekraft øker da noe over tid, men de vil øke noe svakere enn lønningene for yrkesaktive ved reallønnsvekst. En indeksering med lik vekt på pris og lønn kan isolert sett redusere utgiftene til alderspensjon med 7-8 pst. sammenliknet med ren lønnsindeksering, forutsatt en årlig reallønnsvekst framover på 1,5 pst. pr. år. Garantipensjonen bør etter Pensjonskommisjonens syn lønnsindekseres på samme måte som opptjeningen av inntektspensjonen, men justeres med delingstallet.

Pensjonskommisjonen går inn for livsløpsbasert pensjonsopptjening , der all arbeidsinntekt som yrkesaktiv opp til et tak skal gi samme pensjonsopptjening. Dette vil stimulere til økt yrkesdeltaking blant eldre, samtidig som det er rimelig at en gitt livsinntekt i hovedsak skal gi samme pensjon uavhengig av fordelingen av inntekten over livsløpet. Reformene med delingstall, endret indeksering og livsløpsbasering trygger samlet folketrygdens økonomi og gir grunnlag for høyere opptjening i pensjonssystemet enn det som ellers ville vært mulig.

En reform av folketrygden vil ikke kunne iverksettes før rundt 2010, og det vil være nødvendig med overgangsordninger som strekker seg over mange år. Effekten av reformer vil derfor komme gradvis. At befolkningsstrukturen vil endres i retning av en økende andel eldre, er noe vi vet med stor sikkerhet, selv om det er usikkert hvor stor endringen vil bli. Den lange tiden det tar fra en pensjonsreform besluttes til en oppnår konsekvenser av betydning, tilsier at det nå bør gjennomføres en reform som tar høyde for framtidige demografiske endringer.

Inntektsnivået for framtidens pensjonister, og mulighetene for å sikre et økonomisk bærekraftig pensjonssystem på sikt, avhenger av den økonomiske utviklingen og den økonomiske politikken på en rekke områder. Pensjonskommisjonen mener det er svært viktig med en økonomisk politikk som støtter opp om høy verdiskaping og en godt kvalifisert arbeidsstyrke i framtiden. Likeledes kan en barne- og familiepolitikk og et arbeidsliv som legger forholdene til rette for å kombinere barn og arbeid, bidra til å oppnå en fødselsrate framover som kan opprettholde befolkningens størrelse over tid. Dette er viktig også for bærekraften i pensjonssystemet. Mange land i Europa har svært lave fødselstall, noe som øker problemene med å få til et opprettholdbart pensjonssystem. Kommisjonen har likevel, gitt sitt mandat, lagt vekt på å utrede endringer i pensjonssystemet, og har i liten grad kunnet gå inn på innretningen av den samlede økonomiske politikken, arbeidsmarkedspolitikken eller barne- og familiepolitikken.

6.2 Hvor store bør pensjonsutgiftene være?

Ved en reform av pensjonssystemet bør en klarlegge hvor store pensjoner det kan være realistisk å opprettholde på lang sikt. Et godt pensjonssystem er ikke et system med maksimale pensjoner på papiret. Et godt pensjonssystem må ha en trygg finansiering over tid, og både nåværende og framtidige generasjoner må ha evne og vilje til å betale for pensjonene.

Norge har høy yrkesaktivitet blant eldre, og oljeinntektene gir oss muligheter mange andre land ikke har. Norge har således et godt utgangspunkt for å møte høyere utgifter til pensjoner i årene framover. Likevel anslås pensjonsutgiftene i folketrygden å øke så sterkt i tiårene framover at det er behov for å begrense utgiftsveksten også hos oss. Dersom dagens pensjonssystem videreføres uten endringer, er folketrygdens utgifter til alderspensjon anslått å øke fra om lag 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2002 til vel 15 pst. i 2050. I tillegg er utgiftene til uførepensjon anslått å øke fra vel 3 pst. av BNP for Fastlands-Norge til vel 4 pst. i 2050. Veksten i utgiftene til alderspensjoner er anslått å bli meget kraftig, og betydelig sterkere enn gjennomsnittet for andre OECD-land. Økningen er så sterk at den bare i begrenset grad kan finansieres gjennom avkastningen på kapitalen som bygges opp i Petroleumsfondet.

Mange OECD-land har gjennomført eller er i ferd med å gjennomføre reformer som begrenser veksten i de offentlige pensjonsutgiftene. Typiske reformer er økning av pensjoneringsalderen og andre tiltak som kan stimulere til lengre yrkeskarrierer. Flere land, deriblant Sverige, Finland og Italia, har gjennomført tiltak der framtidige pensjonsutbetalinger knyttes til utviklingen i levealderen.

Noe av grunnen til den sterke veksten i pensjonsutgiftene i Norge er at vi legger til grunn lønnsregulering av pensjonene, mens andre land gjennomgående prisindekserer de løpende pensjonene, eller indekseringen skjer ved en kombinert lønns- og prisindeks. Veksten i pensjonsutgiftene er også anslått å bli sterkere enn det som følger av endringer i forsørgingsbyrden fordi folketrygdens utgifter pr. pensjonist i framskrivingene øker i forhold til lønnsnivået. Dette følger av at folketrygden fortsatt ikke er ferdig utbygd, og at gjennomsnittlig pensjonsopptjening for nye pensjonister vil være større enn for pensjonistene som dør. Økningen i kompensasjonsgraden framover er dessuten påvirket av at G forutsettes å reguleres i takt med lønnsveksten, mens økningen i G historisk har vært noe svakere enn lønnsveksten.

Utfordringene med å få til et bærekraftig pensjonssystem er på kort og mellomlang sikt større i mange andre OECD-land enn i Norge som følge av at de har høyere utgifter til alderspensjoner og svakere offentlige finanser. Disse landene har derfor et større press på seg for å få utgiftsveksten under kontroll enn Norge, da våre statsfinansielle utfordringer ligger lenger fram i tid. I tillegg viser befolkningsframskrivinger for ulike land at aldringen av befolkningen kan bli sterkere i mange andre OECD-land enn i Norge. Særlig land med svært lave barnetall som Italia og Spania står overfor en sterk aldring av befolkningen.

Selv om Norge har et godt utgangspunkt sammenliknet med mange andre land, er pensjonsutgiftene i folketrygden anslått å øke så sterkt i tiårene framover at det er nødvendig med reformer også hos oss. I den foreløpige rapporten la Pensjonskommisjonen til grunn at en burde illustrere innstramminger i pensjonssystemet i størrelsesorden 2-3 pst. av BNP på lang sikt. Etter at den foreløpige rapporten ble lagt fram, har det kommet nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå som viser en sterkere vekst i levealderen. Sammen med andre endringer innebærer de nye befolkningsframskrivingene at utgiftene til alderspensjon i 2050 nå er anslått høyere enn anslaget i foreløpig rapport.

I kapittel 3 er det foretatt langsiktige framskrivinger av offentlige utgifter og inntekter. Beregningene indikerer at fram mot 2050 må offentlige skatteinntekter økes med 8 – 9 pst. av BNP for Fastlands-Norge dersom dagens pensjonssystem videreføres og en skal unngå kutt i standard- og dekningsgrader på offentlige tjenester i framtiden. Vel en tredel av dette vil kunne bli dekket opp som følge av økte skatteinntekter fra pensjonistene ved uendrete trygde- og skatteregler. Det gjenstående behovet for å styrke de offentlige finansene, som netto kan anslås til om lag 5 prosent av BNP for Fastlands-Norge, krever tiltak enten i form av økte inntekter, lavere pensjonsutgifter eller kutt i andre utgifter.

Beregninger på generasjonsregnskapet basert på budsjettforslaget i Nasjonalbudsjettet 2004 antyder at det alt i alt er et innstrammingsbehov på i størrelsesorden 70 – 95 milliarder kroner for at budsjettet skal være i generasjonsmessig balanse. Det svarer til mellom 5 pst. og 7 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Begge disse måtene å måle den langsiktige bærekraften i offentlige finanser på indikerer således at det er et betydelig langsiktig innstrammingsbehov.

Ved et løpende finansiert pensjonssystem slik vi har i Norge, vil det være en klar grense for hvor langt en kan gå i å øke skattene til dette formålet. Dette fordi en slik økt skattlegging kan svekke oppslutningen om pensjonssystemet hos den yrkesaktive befolkningen, og dermed den forståelsen mellom generasjonene dette bygger på.

De økonomiske utfordringene knyttet til økningen i pensjonsutgiftene kan i prinsippet også løses ved å øke innbetalingene til pensjonssystemet. Det er neppe slik at folketrygdens pensjons­ytelser i gjennomsnitt er spesielt høye i forhold til hva de fleste vil ønske seg, og de er i dag heller ikke generøse sammenliknet med andre land. Men dersom en ikke skal foreta en generell reduksjon i pensjonsytelsene, er det behov for å øke innbetalingene til pensjonssystemet. Dette dilemmaet har mange land befunnet seg i. Vurderingen i mange land har vært at det kan være vanskelig å gjøre pensjonssystemet økonomisk bærekraftig uten at individuelle og arbeidsmarkedsbaserte ordninger spiller en større rolle enn i dag. Problemet er at de samlede innbetalingene til pensjonssystemet – enten det er privat eller offentlig – bør øke på en måte som gjør at dette ikke innebærer en mer generell økning i skattenivået. Dette krever et pensjonssystem der det er en klarere sammenheng mellom den pensjonspremien den enkelte selv betaler inn, og det han eller hun får igjen i pensjon. En slik sammenheng vil det være lettest å få til innenfor private pensjonsordninger, enten de er individuelle eller arbeidsmarkedsbaserte. Dette er noe av bakgrunnen for at mange land har endret arbeidsdelingen mellom de offentlige og de private ordningene.

Også innenfor et offentlig pensjonssystem er det imidlertid mulig å oppnå bedre samsvar mellom inn- og utbetalinger for den enkelte. Det krever i så fall en svakere omfordeling enn slik folketrygden er i dag, og folketrygden vil få en fordelingsprofil som ligger nærmere den opprinnelige folketrygden. Forslaget til en modernisert folketrygd i kapittel 7 må ses i en slik sammenheng. Her styrkes sammenhengen mellom inn- og utbetalingene til pensjonssystemet for den enkelte. Pensjonspremien vil da framstå mer som innbetaling til egen pensjon.

Som anslått i avsnitt 3.2, ville skatter og avgifter (inklusive pensjonsavgifter til folketrygden) måtte øke med 8–9 prosentpoeng de neste 50 årene målt som andel av BNP for Fastlands-Norge dersom dette skulle være den eneste strategien for å møte veksten i pensjonsutgiftene. Målt som andel av lønnsinntektene ville økningen blitt enda sterkere – anslagsvis 15 prosentpoeng. En del av dette vil imidlertid bli dekket av at skatteinntektene fra pensjonistene vil øke i takt med at det blir flere pensjonister og at inntektene deres øker. Denne effekten vil isolert sett kunne dekke opp om lag en tredel av økningen i skattandelene i avsnittet ovenfor, jf. omtale i avsnitt 3.2. Om hele økningen i beskatningen utenom de ekstra skatteinntektene som følger av økte pensjonsutgifter hadde vært lagt på lønnsinntekt, er det likevel snakk om en økning i beskatningen av lønn på anslagsvis 9 prosentpoeng. Om pensjonssystemet ikke endres, må en alternativt redusere utgiftene betydelig til andre formål i budsjettene, eller øke egenbetalingen.

Det er ingen andre land som har satset på økte skatter som sin hovedstrategi for å møte aldringen av befolkningen. I stedet har man satset på å øke pensjonsalderen, redusere pensjonsutgiftene og begrense det offentliges ansvar innenfor pensjonssystemet. De valg som andre land gjør, legger også føringer på hva Norge kan gjøre. Innbetalinger til et offentlig pensjonssystem med svak sammenheng mellom inn- og utbetalinger er langt på vei å sammenlikne med generelle skatter. Det er grenser for hvor mye høyere skatte- og avgiftsnivået i Norge kan ligge i forhold til andre land dersom en skal unngå alvorlige konsekvenser for norsk næringsliv. Pensjonskommisjonen har derfor valgt å se bort fra en generell økning i skattene som en hovedstrategi for å løse pensjonsutfordringene. Kommisjonen utelukker imidlertid ikke at det innenfor en modernisert folketrygd med tettere sammenheng mellom inn- og utbetalingene for den enkelte kan være forsvarlig med en viss økning i pensjonsavgiften.

En kommer likevel neppe utenom at en betydelig del av det langsiktige innstrammingsbehovet bør komme i form av lavere vekst i pensjonsutgiftene. Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd i kapittel 7 innebærer at utgiftene til alderspensjoner i 2050 reduseres med om lag 3 pst. av BNP for Fastlands-Norge sammenliknet med om dagens system videreføres. Dette er i overkant av innstrammingene som ble skissert i foreløpig rapport, noe som har sammenheng med den anslåtte økningen i levealderen som følger av de nye befolkningsframskrivingene. Selv med slike innstramminger vil veksten i pensjonsutgiftene i Norge kunne bli større enn i de aller fleste andre OECD-land.

Pensjonskommisjonen har ikke gått grundig inn på uførepensjonsordningen, og legger i framskrivingene til grunn at utgiftene til uførepensjon vil være om lag som ved en videreføring av dagens system. Kommisjonen ser det imidlertid som svært viktig at en lykkes med å redusere veksten i antall uførepensjonister på sosialt akseptable måter. Tiltak for et mer inkluderende arbeidsliv må stå sentralt i en slik strategi.

Behovet for å begrense veksten i pensjonsutgiftene forsterkes av at også offentlige utgifter knyttet til helse- og omsorgstjenester for eldre må forventes å øke betydelig framover som følge av aldringen av befolkningen. Belastningen på den yrkesaktive befolkningen vil derfor øke selv om en sikrer at pensjonssystemet isolert sett gir en rimelig byrdefordeling over tid. Også på andre områder vil det kunne være vanskelig å redusere offentlige utgifter i forhold til dagens nivå på standard og dekningsgrader m.v. Dette vil kunne gjøre en generell skatteøkning eller en høyere grad av egenbetaling for omsorgstjenester mer aktuell.

En reduksjon i pensjonsutgiftene med 3 pst. av BNP for Fastlands-Norge kan bedre statens budsjettbalanse netto med 2–3 pst. som andel av BNP for Fastlands-Norge når en tar hensyn til virkningene på sysselsettingen og skatteinnbetalinger fra pensjonistene. Det er da anslått at pensjonsreformen medfører en økning i utførte timeverk på om lag 7 pst., jf. drøftingen av modernisert folketrygd i kapittel 7, og at sysselsettingen i offentlig sektor holdes uendret som andel av samlet syssselsetting. En slik innstramming vil dermed innebære at om lag halvparten av det anslåtte samlede netto innstrammingsbehovet tas i pensjonssystemet. Hvis reformen gir en svakere vekst i samlet sysselsetting, blir effektene på budsjettbalansen mindre gunstige.

Hvis utgiftene til alderspensjoner reduseres med 3 prosent av Fastlands-BNP, tilsvarer dette om lag 20 prosent lavere utgifter til alderspensjon i folketrygden i 2050 enn om dagens system videreføres. Den isolerte virkningen på pensjonen til den enkelte vil være vesentlig mindre enn dette, som følge av økt sysselsetting og færre alderspensjonister enn om dagens system videreføres. Samtidig vil kommisjonen peke på at kjøpekraften til framtidige pensjonister uansett er anslått å øke betydelig i forhold til i dag. Målt i realverdi anslås gjennomsnittlig pensjon fra folketrygden i 2050 å være om lag dobbelt så høy som i dag. Dette følger av den generelle økonomiske veksten. Alderspensjonister vil med de foreslåtte innstrammingene i 2050 i gjennomsnitt ha minst samme pensjon fra folketrygden i forhold til lønnsnivået som i dag.

En innstramming i utgiftene til alderspensjoner som skissert vil kunne innebære utgifter til alderspensjoner på i størrelsesorden 12 – 12 pst. av Fastlands-BNP i 2050. Dette er om lag på nivå med anslåtte utgifter til alderspensjon i mange andre OECD-land, jf. tabell 3.3 i kapittel 3. Veksten i Norge kan likevel bli større enn i mange andre OECD-land som følge av at Norge i dag har relativt lave utgifter til alderspensjon sammenliknet med andre land. Videre kan andre land gjennomføre ytterligere reformer som det ikke er tatt hensyn til i tabellen i kapittel 3. En dobling i utgiftene til alderspensjoner tilsvarer om lag det som følger av endringen i forsørgingsbyrden i forhold til eldre, ved at antall alderspensjonister dobles fram mot 2050, mens antallet yrkesaktive bare øker svakt.

Dagens folketrygd gir en kompensasjonsgrad før skatt på i overkant av 50 pst. ved jevne inntekter og et gjennomsnittlig inntektsnivå over livsløpet. Kompensasjonsgraden etter skatt er høyere. Pensjonskommisjonen mener at dette også kan være et rimelig nivå ved en reform av folketrygden. I forhold til dagens system bør det imidlertid innføres et delingstall, slik at økende levealder over tid krever at en utsetter pensjoneringstidspunktet noe for å oppnå en slik kompensasjonsgrad. Også en noe svakere indeksering av løpende pensjoner enn lønnsjustering vil bidra til å redusere utgiftene. Pensjonskommisjonens forslag til livsløpsbasering og fleksibel pensjonering bidrar i tillegg til at kompensasjonsgraden i pensjonssystemet i stor grad vil avhenge av ved hvilken alder en starter å ta ut alderspensjon.

En omfattende reform av folketrygden vil ikke kunne iverksettes før nærmere 2010 og med overgangsordninger som strekker seg over mange år. Effekten av reformer som innføring av delingstall og endret indeksering vil derfor komme gradvis over flere tiår. At befolkningsstrukturen vil endres i retning av en økende andel eldre er noe vi vet med stor sikkerhet, selv om det er usikkert hvor stor endringen vil bli. Den lange tiden det tar fra en pensjonsreform besluttes til en oppnår konsekvenser av betydning, tilsier at en ikke bør vente med å gjennomføre endringer i pensjonssystemet som tar høyde for framtidige demografiske endringer.

6.3 Hovedtrekk ved pensjonsreformer i andre land

Mange andre land har gjennomført eller er i ferd med å gjennomføre reformer i de offentlige pensjonssystemene for å stimulere til økt yrkesdeltaking og for å begrense veksten i de offentlige pensjonsutgiftene. Noen land har vedtatt og er i gang med å gjennomføre omfattende reformer, som Sverige og Italia. I Frankrike og Østerrike er en også i ferd med å innføre omfattende pensjonsreformer. Et gjennomgående trekk er tiltak for å øke den reelle pensjoneringsalderen og øke yrkesdeltakingen. Det er også tendens til å overlate mer av pensjonsansvaret til arbeidsmarkedsbaserte og private ordninger.

Tiltak som er gjennomført, omfatter bl.a.:

• Økt aldersgrense for å gå av med pensjon Finland, Island, Italia, Japan og USA har økt pensjonsalderen i pensjonsordningene. I tillegg har Tyskland, Italia og Storbritannia fjernet ordninger med lavere pensjonsalder for kvinner enn for menn.

• Lengre opptjeningstid for å tjene opp full pensjon Frankrike og Østerrike har vedtatt å øke kravet til opptjeningstid for å oppnå full pensjon.

• Økt vekt på innskuddsbaserte eller innskuddslignende pensjoner Flere land, bl.a. Sverige, Italia og flere andre land har vedtatt å legge om sine pensjonssystemer mer i retning av innskuddsbaserte ordninger framfor ytelsesbaserte ordninger.

• Sterkere økonomiske incentiver for eldre arbeidstakere til å stå i arbeid En rekke land har foretatt endringer som gjør at nivået på pensjonen øker jo lenger man står i arbeid. Dette gjelder bl.a. Finland, Tyskland, Italia, Nederland, Sverige og USA.

• Ikke full lønnsindeksering av pensjoner Flere land, bl.a. Finland og Italia, har endret reguleringene av pensjonsytelsene slik at når man går av med pensjon, blir pensjonen regulert i større grad i forhold til prisutviklingen og i mindre grad i forhold til lønnsutviklingen. Regulering av pensjoner i takt med prisutviklingen sikrer pensjonistenes kjøpekraft, mens de ikke får del i økningen i kjøpekraft som følger av at lønningene normalt vokser sterkere enn prisene. Det er nå svært få land som fullt ut regulerer pensjonsytelsene etter lønnsutviklingen. I den grad man går mer over til arbeidsmarkedsbaserte og private pensjonsordninger, blir verdisikringen i større grad avhengig av kapitalavkastningen av pensjonsfond som bygges opp.

• Økt vekt på arbeidsmarkedsbaserte og private pensjoner En konsekvens av de tiltakene som er gjennomført for å redusere ytelsene i de offentlige ordningene, er at omfanget av tjenestepensjoner og private pensjonsordninger øker. Mange land har som en klart uttalt strategi at private og arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger skal spille en større rolle for å sikre pensjonistenes inntekter. Gjennomgående innebærer en overgang fra offentlige til private pensjonsordninger at det blir nærmere samsvar mellom det den enkelte betaler inn og det han eller hun får ut igjen fra pensjonsordningen. Dette innebærer at omfordelingen i pensjonssystemet gradvis blir redusert. Flere land har også hatt et ønske om at oppbygging av pensjonsfond for å finansiere framtidens pensjoner fortrinnsvis bør skje i privat regi, bl.a. for å begrense offentlig eierskap i næringslivet.

• Tiltak for å hindre at eldre arbeidstakere presses ut av arbeidsmarkedet USA og Nederland har endret lovverket for å hindre diskriminering på bakgrunn av alder. Nederland har i tillegg innført skattemessige insentiver for å ansette og lære opp eldre arbeidstakere.

Hovedtrekkene i reformarbeidet internasjonalt er å gjennomføre endringer som kan stimulere til økt yrkesaktivitet og begrense de offentlige pensjonsutbetalingene knyttet til en aldrende befolkning. Tabell 3.3 i kapittel 3 viser likevel at det er store forskjeller mellom OECD-landene både når det gjelder offentlige utgifter til alderspensjoner i dag målt som andel av BNP, og utviklingen framover. Noen land anslår nullvekst eller til og med nedgang i utgiftene til alderspensjon som andel av BNP, mens andre land forventer en stor økning.

I Storbritannia er utgiftene til alderspensjoner lave i dag, og det er anslått en nedgang i utgiftene målt som andel av BNP fram mot 2050. Utviklingen har blant annet sammenheng med en forutsatt prisindeksering av grunnpensjonen og økende pensjoneringsalder for kvinner. En forutsetning om prisindeksering av grunnpensjonen kan være urealistisk på lang sikt. Forutsetningene som er lagt til grunn for Storbritannia innebærer nær en halvering av de offentlige pensjonsutgiftene pr. pensjonist i 2050 sammenliknet med i dag målt i forhold til verdiskapingen. En slik politikk kan bl.a. øke risikoen for relativ fattigdom blant pensjonistene over tid.

Andre land som Italia kan ligge an til å få en stabilisering av pensjonsutgiftene som andel av BNP. Her er utgiftene svært høye i utgangspunktet, og bl.a. innstramminger i gunstige tidligpensjonsordninger kan bidra til relativt stabile utgifter målt som andel av BNP selv om andelen eldre øker. Også i Sverige anslås en beskjeden vekst i utgiftene, som følge av at delingstall og andre mekanismer skal bidra til at alderspensjonene over tid kan finansieres med en fast andel av lønnsinntektene.

De landene som har størst økning i pensjonsutgiftene, er de som lar demografiske endringer i forsørgingsbyrden slå fullt ut gjennom i økte pensjonsutgifter. For land der pensjonssystemet fortsatt er under oppbygging, vil dette bidra til ytterligere økende utgifter utover det som følger av demografiske endringer.

De internasjonale organisasjonene Verdensbanken, OECD og EU har over lang tid arbeidet med å analysere den sterke veksten i pensjonsutgiftene, og å komme med strategier for hvordan denne utfordringen kan møtes.

Verdensbanken anbefaler at de nasjonale pensjonssystemene bygges opp rundt tre pilarer: For det første en relativt begrenset offentlig pensjonsordning som ivaretar en minstesikring av levestandarden for den enkelte. For det andre en obligatorisk, inntektsrelatert pensjonsordning basert på full fondering og uten fordelingselementer. Denne kan enten være individuell eller arbeidsmarkedsbasert. Det tredje elementet er frivillig individuell pensjonssparing og -forsikring.

OECD er mindre bastante i sine tilrådninger, men legger bl.a. vekt på at:

• Det må gjennomføres reformer i offentlige pensjonsordninger, skattesystemet og offentlige overføringsordninger som fjerner de økonomiske insentivene til tidligpensjonering.

• For å styrke eldre arbeidstakeres muligheter må det gjennomføres reformer i arbeidsmarkedet.

• Det offentliges ansvar for å sikre pensjonistenes inntekter bør begrenses og suppleres av private ordninger.

• En bør gå lenger i retning av fondsbaserte pensjonsordninger.

I EU er det de enkelte medlemslandene som selv har det primære ansvaret for utformingen av de nasjonale pensjonssystemene. EU-kommisjonen har publisert en sammenliknende studie av medlemslandene når det gjelder i hvilken grad pensjonssystemene i de ulike landene gir tilfredstiltende pensjoner og er opprettholdbare over tid. Studien vektlegger bl.a. at det offentlige pensjonssystemet må ivareta en sosial profil og forhindre fattigdom. For det andre må pensjonssystemene være finansielt opprettholdbare slik at en sikrer stabilitet i offentlige budsjetter og unngår urimelig fordeling av byrder mellom generasjonene. For det tredje må pensjonssystemene utformes slik at deltakelsen i arbeidsmarkedet stimuleres.

Studien viser til at de fleste av EU-landene har iverksatt tiltak i forhold til aldringen av befolkningen, men at tiltakene i flere av landene ikke er tilstrekkelige for å oppnå en balansert utvikling på lang sikt. Studien viser til at den svenske pensjonsreformen trolig vil bidra til at en i Sverige kan opprettholde et rimelig pensjonsnivå på en måte som er økonomisk bærekraftig. Studien peker videre på at kvinner fortsatt gjennomgående har lavere pensjonsnivå enn menn. Det vises til at ordninger med minstepensjon, omsorgsopptjening ved pass av barn, og etterlattepensjon kan bidra til å utjevne forskjellene, og til at alle pensjonister kan oppnå en rimelig levestandard.

6.4 Pensjonsalder, delingstall og livsløpsbasering

Uten et offentlig eller et obligatorisk pensjonssystem måtte den enkelte selv ha spart for å dekke eget forbruk i alderdommen. Den enkelte måtte da selv vurdere nivået på arbeidsinnsats og sparing over tid i lys av hvordan en ønsker å fordele forbruket over livsløpet. I et slikt system vil økende levealder føre til at en kan tilpasse seg på tre måter; ved å arbeide lenger, ved å spare mer f.eks. i form av høyere innbetalinger til pensjonsordninger, og/eller ved å ta ut lavere årlig pensjon. Tilsvarende vil det for samfunnet være naturlig at ved økende levealder i befolkningen bør pensjonssystemet innrettes slik at pensjonsalderen øker over tid, og/eller at kompensasjonsgraden ved fast pensjonsalder faller over tid. Noe annet vil over tid gi en gradvis økende økonomisk belastning for de yrkesaktive. Målet med pensjonsreformer i ulike land er gjerne å få til mer stabile innbetalinger til pensjonssystemet over tid enn det som følger av å videreføre gjeldende regelverk.

Endringer i pensjonssystemet ved økende levealder kan ivaretas ved regelendringer som justerer pensjonsalderen og/eller ytelsesnivået. Et alternativ vil være å innføre et delingstall der årlig pensjon for nye årskull av pensjonister justeres i takt med endringen i levealderen. Fordelen med et delingstall framfor regelendringer er bl.a. at årlig pensjon tilpasses mer automatisk til den faktiske økningen i levealderen som finner sted. I tillegg kan et delingstall kombineres med en ordning med fleksibel pensjonering der ytelsen avhenger av den valgte pensjonsalderen. Innenfor et slikt system kan den enkelte selv velge å stå lenge i arbeid og dermed få høyere årlig pensjon som følge av at en forventningsmessig vil ha færre år som pensjonist. Alternativt kan en gå av tidlig med en lavere årlig pensjon fordelt over forventet flere år som pensjonist. Personer som ønsker å gå av tidlig, og samtidig ønsker å opprettholde tilnærmet samme levestandard som yrkesaktive, må da sørge for dette gjennom supplerende ordninger eller annen sparing tidligere i livet.

Ved innføring av et delingstall fordeles den enkeltes samlede opptjente pensjonsformue på forventet gjennomsnittlig gjenstående levetid for vedkommende årskull. Det innebærer at nåverdien av utbetalt pensjon over livsløpet skal være uavhengig av når man begynner å ta ut pensjonen. Hensikten er å etablere en mekanisme som kan bidra til å stabilisere pensjonsutgiftene selv om den gjennomsnittlige levealderen øker over tid. Etter at Pensjonskommisjonens foreløpige rapport ble lagt fram, har Statistisk sentralbyrå kommet med nye befolkningsframskrivinger som viser en sterkere vekst i forventet levealder enn i tidligere framskrivinger. Dette forsterker utfordringene folketrygden står overfor, og aktualiserer behovet for å gjennomføre en reform med delingstall. Et delingstall eller livslengdefaktor er nylig innført i land som Sverige og Finland, jf. omtale i kapittel 7.

6.4.1 Virkninger av delingstall på pensjonsytelser og pensjoneringsalder

I Pensjonskommisjonens foreløpige rapport ble det ved hjelp av Statistisk sentralbyrås modell MOSART gjennomført noen enkle beregninger for hvordan innføring av et delingstall etter svensk mønster kan påvirke pensjonsnivået framover i Norge. Beregningene legger til grunn et felles delingstall for kvinner og menn. Delingstallet er definert ved at nåverdien av de samlede ytelsene for en 67-åring skal være uendret selv om forventet levealder øker.

Beregningene indikerte at endringene i forventet levealder kan redusere pensjonsnivået for en 67-åring med om lag 12 pst. fra 1940-kohorten til 1990-kohorten, noe som tilsvarer en reduksjon i årlig pensjon på 0,2–0,3 pst. pr. år for nye årskull sammenliknet med om delingstall ikke innføres. Beregningene var basert på utviklingen i dødelighet i mellomalternativet i SSBs befolkningsframskriving fra 1999, som innebar om lag samme utvikling som i framskrivinger i Sverige av forventet levealder. Hvis forventet levealder øker med 1 år, så er det i Sverige anslått at pensjoneringsalderen må øke med om lag 8 måneder for å kompensere for økende levealder. Hvis pensjoneringsalderen hadde økt like mye som forventet levealder, ville perioden som yrkesaktiv økt relativt til perioden som pensjonist, og dette hadde således «overkompensert» for økende levealder.

Et delingstall vil over tid stimulere den enkelte til å stå lenger i arbeid for å kunne oppnå en ønsket kompensasjonsgrad i folketrygden. Med økende levealder er det grunn til å tro at flere yrkesaktive i framtiden vil ha evne og mulighet til å fortsette lenger i arbeidslivet enn i dag, og at mange vil kunne kompensere for effekten av delingstallet med å arbeide noe lenger. Dette forutsetter at forholdene legges til rette, og at offentlige og private arbeidsgivere etterspør og tar vare på den eldre arbeidskraften. Et delingstall vil da bidra til høyere yrkesdeltaking og en lavere vekst i antall pensjonister enn om dagens system videreføres.

Et viktig spørsmål er om økende levealder over tid også fører til flere leveår med god helse, eller om det innebærer flere leveår med dårlig helse på slutten av livet. En nylig publisert artikkel av Waaler m.fl 1 har sett på dette basert på spørsmål om selvrapportert helse. Denne studien konkluderer med at antall gode leveår faktisk har økt mer enn antall leveår totalt i perioden 1985 – 1998. I denne perioden økte forventet levealder for nyfødte i Norge med 1,76 år for kvinner og 2,74 år for menn. Studien finner at i samme periode økte antall leveår med god eller veldig god helse med 2,6 år for kvinner og 4,5 år for menn. Dette var altså en betydelig sterkere økning enn veksten i samlet antall leveår, og studien tyder på at det kan være mulig for mange å øke pensjoneringsalderen når levealderen i befolkningen øker.

Gitt de nye befolkningsframskrivingene er det anslått at et delingstall på hele alderspensjonen kan redusere utgiftene til alderspensjon med om lag 18 pst. i 2050, forutsatt uendret pensjoneringsalder. Dette innebærer en reduksjon i årlig pensjon på om lag 0,5 pst. pr. år for nye årskull som pensjoneres ved 67 år sammenliknet med om delingstall ikke innføres. Alternativt må det enkelte årskull utsette pensjoneringen med 2 –3 år fram mot 2050 for å opprettholde kompensasjonsgraden, jf. nærmere omtale i kapittel 7.

Til sammenlikning antas det at hvert nytt årskull med pensjonister går ut med en pensjon som er om lag 1,5 pst. høyere enn forrige årskull med pensjonister forutsatt at reallønnsveksten er 1,5 pst. pr. år. Også med et delingstall som kan innebære en reduksjon i årlig pensjon på om lag 0,5 pst. pr. år, vil derfor nye pensjonister få et høyere inntektsnivå enn pensjonistene før dem, selv om de skulle velge å pensjonere seg ved samme alder. Hvis effekten av delingstallet kompenseres med en tilstrekkelig økning i pensjoneringsalderen, vil den enkeltes pensjonsnivå relativt til tidligere lønn bli upåvirket. Reduksjonen i pensjon som følge av delingstallet vil videre skje gradvis, og det vil normalt være relativt små endringer i forventet levealder i løpet av få år. For å begrense utslagene i pensjon på kort sikt kan en legge gjennomsnittet av forventet levealder over noen år til grunn for beregningene.

6.4.2 Garantipensjon, delingstall og indeksering

Som en del av modernisert folketrygd går Pensjonskommisjonen inn for å erstatte dagens minstepensjon med en garantipensjon, jf. nærmere omtale i kapittel 7. Ved innføring av et delingstall vil kompensasjonsgraden ved overgang til pensjon ved 67 år gradvis reduseres noe over tid forutsatt at levealderen fortsetter å øke. Isolert sett vil dermed innføring av et delingstall på den opptjeningsbaserte pensjonen innebære at en stadig større andel av dem som pensjonerer seg ved 67 år i framtiden vil omfattes av garantipensjonen, hvis ikke også den justeres i tråd med delingstallet. Effekten vil ligne litt på utviklingen en har hatt i folketrygden, der særtillegget gradvis har økt i forhold til grunnbeløpet, noe som har bidratt til et flatere pensjonssystem over tid.

Pensjonskommisjonen har vurdert ulike alternativer for indeksering av garantipensjonen i den moderniserte folketrygden. De mest aktuelle alternativene har vært om også garantipensjonen bør omfattes av delingstallet, eller om garantipensjonen på samme måte som løpende inntektspensjon bør indekseres med en kombinert lønns- og prisindeks. Begge alternativer bygger på at alderen for rett til garantipensjon på 67 år opprettholdes. Generelt vil en ren lønnsindeksering av garantipensjonen være det alternativet som gir høyest garantipensjon over tid. Ren prisindeksering som i Sverige vil gi den svakeste utviklingen i garantipensjonen. De ulike alternativene vil ligge mellom disse ytterpunktene.

Minstepensjonen utgjør i dag om lag 30 pst. av en gjennomsnittslønn før skatt for en som arbeider full tid. Som følge av at mange arbeider deltid er minstepensjonen i forhold til gjennomsnittsinntekten i samfunnet høyere. Minstepensjonen som andel av en vanlig lønnsinntekt er videre høyere etter skatt som følge av at minstepensjonister ikke betaler skatt. En lønnsindeksering av garantipensjonen vil med 1,5 pst. reallønnsvekst pr. år gi om lag en dobling i kjøpekraften til garantipensjonister fra 2010 til 2050, mens prisindeksering vil gi uendret kjøpekraft. En kombinert indeks med lik vekt på lønn og pris vil med en forutsetning om 1,5 pst. reallønnsvekst gi en vekst i kjøpekraften på 0,75 pst. pr. år. Alternativet med lønnindeksering fratrukket effekten av delingstallet vil med de forutsetningene som er lagt til grunn om vekst i levealderen over tid kunne innebære en vekst i kjøpekraften til garantipensjonen på om lag 1 pst. pr. år.

Andelen med garantipensjon vil selvsagt bli høyere over tid jo sterkere garantipensjonen vokser i forhold til den inntektsavhengige pensjonen.

På kort og mellomlang sikt gir ikke de ulike alternativene veldig forskjellige resultater, med en forskjell i regulering av minstepensjonen på om lag 0,3 pst. pr. år med de forutsetningene som er valgt. Uavhengig av hvilket alternativ som velges vil videre Stortinget selvsagt ha mulighet til å bestemme en annen utvikling i garantipensjonen over tid.

En ulempe med å velge alternativet der garantipensjonen justeres for delingstallet er at en får to ulike indekser for regulering av løpende pensjoner. Personer med en opptjent inntektspensjon som er litt høyere enn garantipensjonen ved overgang til pensjon vil dermed kunne gå over på garantipensjon i perioden som pensjonist.

Alternativet der garantipensjonen justeres for delingstallet gir på den annen side den beste utviklingen i garantipensjonen over tid. Dette alternativet gir videre en om lag tilsvarende effekt av delingstallet for personer på garantipensjon som for personer med inntektspensjon ved pensjonering ved 67 år.

Pensjonskommisjonen har også vurdert et alternativ der et delingstall på den opptjente pensjonen følges opp ved at pensjonsalderen for rett til å ta ut garantipensjon øker noe over tid i tråd med det som skal til for å opprettholde kompensasjonsgraden i inntektspensjonen. Sett i forhold til at det innføres mer fleksibilitet mht. når en kan ta ut inntektspensjonen, kan imidlertid dette gi et unødig rigid system for uttak av garantipensjon. Pensjonsalderen i Norge på 67 år er videre høy sammenliknet med de fleste andre land, og det kan være vanskelig å få forståelse for over tid å øke alderen for rett til garantipensjon utover dette.

Ytterligere et alternativ som har vært vurdert er at hvert årskull ved overgang til pensjon får beregnet en garantipensjon som en gitt andel av lønnsnivået i samfunnet, og at pensjonen deretter indekseres som inntektspensjonen med en svakere indeks enn lønnsindeksering. Fordelen med dette alternativet er at garantipensjonen ved overgang til pensjon vil stå i forhold til lønnsnivået i samfunnet. En ulempe er at det blir et eget nivå på garantipensjonen for hvert årskull, mens en i dagens system har en felles minstepensjon for alle.

Etter en samlet vurdering har Pensjonskommisjonen kommet til at garantipensjonen i modernisert folketrygd bør indekseres med lønnsveksten fratrukket effekten av delingstallet.

6.4.3 Om delingstall og fleksibel pensjonering

Kostnadsnøytral (forsikringsteknisk) justering

Delingstallet i den svenske ordningen er kombinert med en ordning med fleksibel pensjonering der den enkeltes opptjente pensjonsformue fordeles på forventet antall år som pensjonist for vedkommende aldersgruppe. Dette innebærer at det svenske systemet gir lavere årlig pensjon ved tidlig pensjonering og høyere årlig pensjon ved senere pensjonering, alt annet likt.

I kapittel 9 blir det redegjort nærmere for ulike modeller for fleksibel pensjonering, og det presenteres bl.a. beregninger av virkningene av å justere ytelsen etter uttakstidspunkt. I tabell 6.1 vises en av disse beregningene der ytelsen er justert etter avgangstidspunktet slik at forventet nåverdi av de samlede pensjonsutbetalingene er uavhengig av avgangstidspunktet. Beregningene tar utgangspunkt i opptjent pensjon ved 67 år. Det er i disse beregningene ikke tatt hensyn til at faktisk opptjent pensjon vil være lavere ved tidligere uttak og høyere ved senere uttak, noe som vil forsterke utslagene i tabellene. Beregningene gjelder for kvinner og menn under ett siden det er forutsatt at en skal legge til grunn et felles delingstall uavhengig av kjønn.

I tabell 6.1 er den årlige pensjonen på ulike alderstrinn målt i forhold til nivået hvis en går av ved 67 år. For eksempel vil en person som velger å gå av som 62-åring, få en årlig ytelse som er 31 prosent lavere enn om vedkommende hadde ventet til han eller hun fylte 67 år.

Forutsatt at delingstall kombineres med en slik ordning med fleksibel pensjonering vil justering av ytelsen i forhold til uttakstidspunkt bli om lag som skissert over. I tillegg vil den alderen som gir rett til «full» pensjon gradvis øke noe over tid som følge av økende levealder. Et slikt system vil derfor gi sterke stimulanser til økt arbeidsinnsats. En person som går av tidlig med pensjon vil få lav kompensasjonsgrad, men den enkelte vil på den annen side ved å arbeide noen år ekstra kunne øke sin kompensasjonsgrad betydelig.

Når det gjelder uførepensjon, legger Pensjonskommisjonen opp til at også uførepensjonister omfattes av delingstallet ved overgang til alderspensjon ved fylte 67 år. Hvis uførepensjonister ikke skulle omfattes når de går over på alderspensjon, ville de økonomiske effektene bli vesentlig mindre siden mer enn 40 pst. av alle alderspensjonister mottar uførepensjon fra folketrygden før de går over på alderspensjon.

I en ordning der pensjonen justeres ved tid­ligavgang slik at samlede pensjonsutbetalinger for den enkelte er uavhengig av avgangstidspunkt, vil i prinsippet også de samlede offentlige pensjonsutbetalingene være om lag uavhengig av det avgangstidpunkt den enkelte velger.

Et delingstall vil isolert sett kunne bidra til økt sysselsetting og lavere vekst i antall pensjonister ved at det bli mindre lønnsomt å pensjonere seg tidlig, og mer lønnsomt å stå lenger i arbeid. Statistisk sentralbyrå har i sin rapport for Pensjonskommisjonen om «Makroøkonomiske virkninger av endringer i pensjonssystemet» anslått virkninger på sysselsettingen av dette og andre endringer i pensjonssystemet, jf. nærmere omtale i kapittel 7.

Mindre enn forsikringsteknisk justering

Hensynet til at også personer med lave inntekter skal ha en reell mulighet til å gå av med tidligpensjon taler etter Pensjonskommisjonens syn for en mindre justering ved tidlig eller sen pensjonering enn ren forsikringsteknisk justering. En mindre justering vil isolert sett innebære at den enkeltes samlede «pensjonsformue» blir høyere jo tidligere en tar ut pensjon, og at staten i noen grad subsidierer tidligavgang. Sammenliknet med forsikringsteknisk justering vil effektene av en mindre justering isolert sett være høyere pensjon for dem som går av tidlig med pensjon, og lavere pensjon for dem som går av sent. De offentlige pensjonsutbetalingene vil da i større grad avhenge av når den enkelte velger å gå av med pensjon enn i et system med forsikringsteknisk justering.

En mildere justering i pensjonen vil på den annen side kunne kompensere noe for at muligheten og evnen til å fortsette lenge i arbeid vil være ulikt fordelt i befolkningen. Dette kan gjennomføres ved at et beløp på for eksempel 30 000 kroner av opptjent pensjon unntas fra justering, mens resten av opptjent pensjon justeres etter forsikringstekniske prinsipper, jf. kapittel 9 for nærmere omtale av ulike alternativer. Sammenliknet med dagens system vil den positive effekten på sysselsettingen kunne bli mindre jo mindre pensjonen justeres ved tidlig pensjonering. En mindre enn forsikringsmessig justering av pensjonen vil dermed kunne gi effekter på sysselsettingen som ligger mellom dagens system, og det som følger av en full forsikringsteknisk justering.

I en modell med en kostnadsnøytral (forsikringsteknisk) justering av årlig pensjon etter uttakstidspunkt kan det argumenteres for at den enkelte bør kunne arbeide ubegrenset ved siden av pensjonen uten at pensjonen avkortes mot arbeidsinntekt. Den enkelte vil da betale skatt på arbeidsinntekten og pensjonen, men vil ikke i tillegg få pensjonen avkortet mot arbeidsinntekt. Ved mindre enn forsikringsmessig justering av pensjonen ved tidlig pensjonering vil det være sterkere argumenter for å ha regler som avkorter pensjonen mot arbeidsinntekt. Hvis en ikke hadde hatt denne type regler for eksempel i dagens AFP-ordning, ville det lønne seg for alle som hadde rett til det, å ta ut AFP fra 62 år selv om en helt eller delvis fortsatte i arbeid. Regler som avkorter pensjon mot arbeidsinntekt, vil på den annen side innebære at den enkelte blir sittende igjen med en liten del av sin brutto arbeidsinntekt, og til at det blir færre som ønsker å kombinere arbeid og pensjon.

Pensjonskommisjonen går inn for en fleksibel pensjonsordning der den årlige pensjonen øker jo lenger en står i arbeid, og jo senere en tar ut pensjon. For at også de med lav inntekt skal ha en reell mulighet for å ta ut tidligpensjon foreslår kommisjonen at et beløp på 30 000 kroner av opptjent pensjon unntas fra justering ved fleksibel pensjonering, jf. også omtalen i kapittel 7 og 9.

6.4.4 Institusjonell ramme og forholdet til supplerende pensjonsordninger

Et delingstall bør som i Sverige og Finland gjennomføres automatisk for nye pensjonister basert på oppdaterte beregninger av forventet levealder for de ulike aldersgruppene. For å begrense usikkerheten kan delingstallet fastsettes på grunnlag av tilgjengelig statistikk for forventet levealder over en periode, for eksempel siste fem år før pensjonering. Delingstallet for den enkelte bør kunne fastsettes ved overgang til pensjon, og de som allerede er pensjonister vil således ikke berøres av eventuelle endringer i delingstallet i perioden som pensjonist. En reform med fleksibel pensjonering og delingstall kan naturlig fases inn fra 2010.

Et delingstall i folketrygden aktualiserer også spørsmål om endringer i de offentlige tjenestepensjonsordningene. En reform med innføring av delingstall i folketrygden vil i offentlig sektor bli fullt ut motvirket av de offentlige bruttoordningene gitt at disse videreføres som i dag. For at reformene skal ha effekt også for offentlig ansatte vil en mulighet være å gå over til nettoordninger i offentlig sektor. Et annet alternativ kan være å innføre et delingstall også i de offentlige bruttoordningene, jf. nærmere omtale i kapittel 11.

AFP-ordningen slik den er utformet i dag motvirker effektene både av en ordning med fleksibel pensjonering i folketrygden, og av en ordning med delingstall der den enkeltes pensjon knyttes til utviklingen i levealderen. Det vil derfor være behov for endringer i AFP-ordningen, slik at delingstallet får effekter for hele befolkningen.

Pensjonskommisjonen mener at innføring av delingstall i folketrygden bør gjelde for hele befolkningen. Dette innebærer at de offentlige tjenestepensjonsordningene bør legges om til nettoordninger. Det er videre behov for endringer i AFP-ordningene, og staten bør ved innføring av fleksibel pensjonering i folketrygden konsentrere sin økonomiske medvirkning om denne.

6.4.5 Livsløpsbasert opptjening

En reform med delingstall og innføring av fleksibel pensjonering i folketrygden bør etter Pensjonskommisjons syn kombineres med at pensjonsopptjeningen gjøres livsløpsbasert. Dette innebærer at all inntekt vil føre til økt pensjonsopptjening uavhengig av når i livet den tjenes opp. Livsløpsbasering og lønnsindeksering av pensjonsopptjeningen innebærer at all inntekt vil ha samme virkning for opptjent pensjon.

Livsløpsopptjening vil være til fordel for personer med lange yrkeskarrierer sammenliknet med systemer som begrenser antall opptjeningsår til for eksempel 40 slik folketrygden gjør i dag. For at perioder med pass av barn og eldre ikke skal føre til lavere pensjon foreslås en ordning med omsorgsopptjening knyttet til fødselspengegrunnlaget som skal kompensere pensjonsmessig for fravær av arbeidsinntekt. Ordningen med omsorgsopptjening vil være noe bedre enn i dagens folketrygd.

Den sterkeste sammenhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon vil en få når pensjonen tjenes opp fra første krone, jf. omtalen av modernisert folketrygd i kapittel 7. Også modeller med en grunnpensjon kan baseres på livsløpsopptjening, men livsløpsopptjeningen vil da gjelde en del av pensjonen fra folketrygden, jf. omtalen av alternative modeller i kapittel 8.

6.5 Verdisikring av pensjoner

Utviklingen i pensjonsutgiftene i dagens system er framskrevet ved å legge til grunn at både opptjeningen av pensjoner og de løpende pensjonsutbetalingene indekseres med lønnsveksten. Dette gjelder både tilleggspensjonen og minstepensjonen, og minstepensjonen er forutsatt opprettholdt på dagens nivå målt i grunnbeløp.

Hvis den enkelte selv skulle betale pensjonene gjennom egne avgifter, og velge profil på utbetalingene, ville mange trolig ikke foretrekke full lønnsindeksering av pensjonene. Mange ville trolig heller velge en noe høyere kompensasjonsgrad ved overgang til pensjon og svakere indeksering enn lønnsindeksering. Dette vil begrense inntektsbortfallet på pensjoneringstidspunktet, sam­tidig som den enkelte vil være sikret en viss realvekst i pensjonsutbetalingene. Et offentlig pensjonssystem bør så langt som mulig reflektere den enkeltes ønsker om fordeling av inntekt i pensjonistfasen.

Internasjonalt er det vanlig at de offentlige inntektsavhengige pensjonssystemene kompenserer for prisvekst i perioden som pensjonist, mens det er mindre vanlig at en også får kompensert for de yrkesaktives lønnsvekst. Flere land har gjennomført et skille mellom indekseringsreglene for henholdsvis opptjening og utbetaling av pensjoner, og der det kun er opptjeningen som indekseres i forhold til lønn. I Sverige indekseres for eksempel løpende pensjoner med en faktor som er 1,6 prosentpoeng lavere enn lønnsutviklingen pr. år. I Finland indekseres løpende alderspensjoner med en blanding av pris- og lønnsindeksering, med 80 pst. vekt på prisindeksering og 20 pst. vekt på lønnsindeksering.

Opptjente pensjonsrettigheter bør etter kommisjonens vurdering lønnsindekseres. Dette er en forutsetning for at inntekter opptjent på ulike tidspunkter i livet skal få samme vekt i beregning av pensjon innenfor et løpende finansiert system. Også uførepensjonen bør etter kommisjonens syn lønnsjusteres da denne er ment som erstatning for arbeidsinntekt. En svakere indeksering ville bl.a. for unge uføre ha gitt en svak inntektsutvikling over tid sammenliknet med yrkesaktive.

Prisindeksering av løpende pensjoner

En prisregulering av pensjonene vil sikre at pensjonenes realverdi opprettholdes i perioden som pensjonist, men pensjonistene vil ikke få en tilsvarende realinntektsvekst som yrkesaktive. Til Pensjonskommisjonens foreløpige rapport beregnet Statistisk sentralbyrå ved hjelp av modellen MOSART at en indeksering av alderspensjoner under utbetaling med en faktor som er 1,5 prosentpoeng lavere enn lønnsveksten pr. årsverk, isolert sett vil redusere gjennomsnittlig alderspensjon med om lag 15 prosent på lang sikt. Dette tilsvarer prisindeksering ved en reallønnsvekst på 1,5 pst pr år, som er litt i underkant av det som var forutsatt i Langtidsprogrammet 2002 – 2005.

Kombinasjon av pris- og lønnsindeksering

Et alternativ til ren prisindeksering av løpende pensjoner vil være en kombinasjon av lønns- og prisindeksering. Gitt at utbetalt pensjon for alderspensjonister indekseres med en faktor med lik vekt på lønns- og prisindeksering så innebærer dette 0,75 pst realvekst i pensjonene pr. år forutsatt en reallønnsvekst på 1,5 pst. Virkningen på gjennomsnittlig alderspensjon vil da kunne bli om lag halvparten av effekten ved ren prisindeksering, eller 7–8 pst.

I alternativer hvor pensjonen reguleres i takt med prisveksten eller med en kombinasjon av pris- og lønnsvekst vil veksten i reallønn få betydning for utviklingen i pensjonsutgiftene framover relativt til lønnskostnadene og BNP. I dagens system vil ikke økt produktivitetsvekst føre til nedgang i pensjonsutgiftene som andel av BNP. Dette skyldes at en har forutsatt at lønnsveksten følger produktivitetsveksten, samt at pensjonene reguleres i takt med lønnsveksten. Dermed vil for eksempel 5 pst. økt produktivitet gi en tilsvarende økning i pensjonsutgiftene. Ved en svakere indeksering av pensjonsutgiftene vil økt produktivitetsvekst bidra til å redusere pensjonsutgiftene relativt til resten av økonomien.

Pensjonskommisjonen mener at for å sikre bærekraftige offentlige finanser på lang sikt bør en indeksere utbetalt alderspensjon fra folketrygden med en indeks med lik vekt på lønns- og prisindeksering. Dette vil muliggjøre at en kan opprettholde et høyere kompensasjonsnivå i folketrygden ved overgang til pensjon enn det som ellers hadde vært mulig. Trolig vil dette også gi en profil på utbetalingene i perioden som pensjonist som er bedre i samsvar med folks ønsker og behov.

For garantipensjonen stiller situasjonen seg annerledes enn for inntektsavhengige pensjonen, da garantipensjonen må ses i forhold til lønnsnivået i samfunnet. Garantipensjonen bør etter Pensjonskommisjonens syn lønnsreguleres fratrukket effekten av delingstallet, jf. nærmere omtale i avsnitt 6.4.2.

6.6 Andre tiltak for å sikre folketrygdens bærekraft

Arbeidsstyrken

Pensjonssystemets økonomiske bæreevne er avhengig av vår evne til å produsere varer og tjenester. En økonomisk politikk som fremmer høy arbeidsstyrke, lav arbeidsløshet og høy verdiskaping både i offentlig og privat sektor vil derfor være avgjørende for å sikre framtidens pensjonister økt kjøpekraft. Pensjonistenes velstandsnivå i framtiden avhenger slik sett av den økonomiske utviklingen og den økonomiske politikken på en rekke områder.

Norge har i dag relativt lave offentlige utgifter til alderspensjon sammenlignet med mange andre land, og vi har også lav arbeidsledighet og en høy andel av befolkningen i arbeid. På den annen side er andelen uførepensjonister i Norge blant de høyeste i OECD-området målt i forhold til befolkningen i yrkesaktiv alder. Ved en aldring av befolkningen og en sterk vekst i antall alderspensjonister blir det svært viktig å opprettholde en høy arbeidsstyrke og å begrense tilgangen til ulike stønadsordninger blant folk i yrkesaktiv alder.

Produksjonen i framtiden kan øke ved tiltak som bidrar til økt produktivitet pr. arbeider, og høyere arbeidsstyrke. Økt produktivitet pr. arbeider kan oppnås gjennom mer og bedre kapitalutstyr og økt kvalitet på arbeidsstyrken bl.a. gjennom forskning og utvikling og et godt utdanningssystem, inkludert etter- og videreutdanning.

Pensjonskommisjonen mener det er svært viktig med en generell politikk som holder orden i økonomien, som er langsiktig og som fremmer høy yrkesdeltaking, lav arbeidsløshet og et konkurransedyktig næringsliv. Dette er avgjørende også for å kunne ha bærekraftige pensjonsordninger. Av særlig viktighet er arbeidet med å skape et mer inkluderende arbeidsliv i forhold til eldre, funksjonshemmede og kronisk syke. Kommisjonen har likevel innenfor sitt mandat lagt vekt på å utrede ulike endringer i pensjonssystemet med vekt på alderspensjonen. Kommisjonen har bare i begrenset grad kunnet gå inn på hvordan den samlede økonomiske politikken kan sikre høy produksjon og høy velferd i framtiden.

Pensjonskommisjonen mener at en pensjonsreform bør bidra til å øke arbeidsstyrken over tid og stimulere til lange yrkeskarrierer. Kommisjonens forslag om livsløpsbasering og delingstall vil kunne stimulere flere til å stå lenger i arbeid, og en mer fleksibel ordning for alderspensjon vil også kunne føre til at flere vil kombinere arbeid og pensjon. Hvordan ulike pensjonsreformer kan påvirke sysselsettingen, er generelt usikkert, men en nærmere sammenheng mellom livsinntekt og utbetalt pensjon vil trolig kunne øke yrkesdeltakingen og bidra til at flere vil fortsette lengre i arbeid. Det samme gjelder et pensjonssystem der den enkelte selv i større grad må betale for tidlig pensjonering gjennom lavere årlig pensjon. Avgangsmønsteret blant eldre arbeidstakere har imidlertid mange og sammensatte årsaker, og en strategi for høyere yrkesdeltaking blant eldre må omfatte mer enn pensjonsordninger.

Inkluderende arbeidsliv

Pensjonskommisjonen mener det er viktig med en aktiv seniorpolitikk, og at det legges til rette for at eldre og personer med varige helseproblemer kan få og beholde inntektsgivende arbeid. Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv ble inngått mellom regjeringen Stoltenberg og partene i arbeidslivet i oktober 2001 for en prøveperiode fram til utgangen av 2005. Bakgrunnen for avtalen var økningen i sykefraværet, økt uføretrygding og lavere yrkesdeltaking blant eldre over 60 år. Målet med intensjonsavtalen er bl.a.:

• At en får et mer inkluderende arbeidsliv til beste for den enkelte arbeidstaker, arbeidsplass og for samfunnet.

• Reduksjon i bruken av uføretrygd og i sykefraværet. Det operative målet for avtalen er å redusere sykefraværet med minst 20 prosent for hele avtaleperioden.

• Å ta bedre i bruk eldres ressurser og arbeidskraft i arbeidslivet for å motvirke tidligavgang.

En rekke organisasjoner har sluttet seg til avtalen, og det er inngått konkrete samarbeidsavtaler med mange virksomheter. Intensjonsavtalen omfatter en tiltakspakke med forpliktelser for både arbeidsgivere, arbeidstakere og myndigheter.

Stortinget har vedtatt å erstatte dagens ordning for uførepensjonering med to ordninger, tidsbegrenset uførestønad og en varig ordning. Det er i denne sammenheng lagt opp til bedre oppfølging og vurdering i stønadsperioden, med sikte på bedre tilrettelegging og attføring for arbeid. For å markere at den nye stønaden ikke er en varig pensjonsytelse, blir beregningen av stønaden knyttes nærmere til reglene for attføringspenger og rehabiliteringspenger istedenfor til pensjonssystemet.

Om barn, fødselstall og bærekraft

For å opprettholde en stor arbeidsstyrke i framtiden og et bærekraftig pensjonssystem på sikt er det viktig å holde fødselstallet oppe på et nivå som kan sikre en om lag stabil befolkning over tid. I befolkningsframskrivingene omtalt i kapittel 3 er det lagt til grunn at hver kvinne vil føde i gjennomsnitt 1,8 barn. Fruktbarhetstallet var 1,75 barn pr. kvinne i 2002, og har gått litt ned de siste par årene. Det er usikkert om dette er en mer langvarig effekt eller uttrykk for tilfeldige variasjoner. For å opprettholde befolkningen på sikt uten netto innvandring er det nødvendig at det samlede fruktbarhetstallet er om lag 2,1 barn pr kvinne. At tallet overstiger 2, skyldes at det fødes noe flere gutter enn jenter, og at noen kvinner dør før deres fruktbare periode er omme. Et fruktbarhetstall på 1,8 er altså isolert sett ikke tilstrekkelig til å opprettholde befolkningen på lang sikt. Befolkningsframskrivingene viser likevel at befolkningen vil øke fram mot 2050 i middelalternativet, bl.a. fordi det er forutsatt en netto innvandring i hele perioden.

Mange land i Syd-Europa har svært lave fødselstall. Disse landene kan på sikt få en betydelig nedgang i folketallet. Land med svært lave fødselstall vil også kunne få den sterkeste veksten i antall pensjonister i forhold til antall yrkesaktive, og de største utfordringene ved å sikre et bærekraftig pensjonssystem over tid. Beslutninger om hvor mange barn en ønsker, avhenger av mange forhold, og de økonomiske virkningene er neppe de viktigste. Pensjonskommisjonen antar at utformingen av pensjonssystemet bare i svært liten grad vil ha betydning for hvor mange barn den enkelte familie ønsker å få. I den perioden det er aktuelt å få barn er det for de fleste langt fram til pensjonisttilværelsen. Kommisjonen foreslår likevel som del av en pensjonsreform en noe bedre ordning med pensjonsopptjening ved perioder med ulønnet omsorg for barn og pleietrengende, jf. nærmere omtale i kapittel 7. Dette kan bidra til at personer som i en periode av livet helt eller delvis er hjemme for å ivareta omsorgsoppgaver, ikke behøver å få redusert sitt framtidige pensjonsnivå. Med dagens fordeling av omsorgsoppgaver vil dette bidra til en omfordeling i pensjon fra menn til kvinner.

Pensjonskommisjonen vil understreke at en barne- og familiepolitikk og et arbeidsliv som legger til rette for å kombinere barn og arbeid er viktig også for et bærekraftig pensjonssystem over tid. Tiltak rettet direkte mot barnefamilier som nivået på barnetrygden, muligheten for og kvaliteten på barnehageplasser, og tilrettelegging i arbeidslivet slik at det er mulig å kombinere arbeid og omsorgsoppgaver er imidlertid trolig langt viktigere enn utformingen av en ordning med omsorgspoeng i pensjonssystemet. Videre kan lavere vekst i pensjonsutgiftene framover gjøre det lettere å skape rom for tiltak overfor barnefamiliene innenfor en gitt budsjettramme.

Innvandring

I de siste befolkningsframskrivingene legges det til grunn en nettoinnvandring på 13 000 personer pr år. Utviklingen framover er usikker, og avhenger bl.a. av innvandringspolitikken i Norge og andre land. Netto innvandring bidrar til en vekst i folketallet framover selv om fruktbarheten isolert sett ikke er tilstrekkelig til å opprettholde befolkningen på lang sikt. Alderssammensetningen blant innvandrere er slik at innvandring betyr relativt mest for gruppen i yrkesaktiv alder, mens de yngste og eldste aldersgruppene påvirkes noe mindre av innvandringsnivået. På sikt vil imidlertid den eldste gruppen også øke når innvandrerne blir gamle.

Innenfor rimelige nivåer på innvandringen vil forholdet mellom antall eldre og antall yrkesaktive øke framover. Økningen blir sterkest uten innvandring og dempes noe jo høyere innvandringen blir. En årlig netto innvandring bremser derfor befolkningens aldring noe. Hvorvidt innvandring kan bidra til å redusere utfordringene med en aldrende befolkning, vil også avhenge av i hvor stor grad innvandrere er yrkesaktive. Tradisjonelt har yrkesaktiviteten blant innvandrere vært noe lavere enn for totalbefolkningen, men andelen yrkesaktive kan variere mye både over tid og mellom personer fra ulike opprinnelsesland. Innvandrere fra Norden har litt høyere yrkesdeltaking enn befolkningen under ett, mens innvandrere fra ikke-vestlige land har lavere yrkesdeltaking. Innvandrere vil videre over tid opptjene pensjonsrettigheter som den øvrige befolkningen. Alt i alt kan innvandring trolig bare i begrenset grad løse utfordringene med en aldrende befolkning. Pensjonskommisjonen mener at pensjonssystemet må kunne være bærekraftig under ulike forutsetninger om nivået på og sammensetningen av innvandringen.

Om de særskilte skattereglene for pensjonister

Innenfor dagens folketrygd er det flere elementer i skattesystemet som fører til at pensjonister betaler mindre skatt enn lønnstakere med samme inntekt. For det første betaler pensjonister trygdeavgift etter lav sats, som er 3 prosent av pensjonsinntekten, mot en sats på 7,8 prosent for lønnstakere. For det andre får alders- og uførepensjonister et særfradrag i alminnelig inntekt på maksimalt 18 360 kroner i 2002. Pensjonister med lavere og midlere inntekter omfattes i tillegg av skattebegrensningsregelen. Skattebegrensningsregelen sik­rer at en enslig pensjonist som ikke har andre inntekter enn pensjon, ikke betaler skatt dersom pensjonen er under om lag 105 000 kroner. Den tilsvarende grensen for pensjonistektepar er om lag 171 000 kroner. Skattefordelen av skattebegrensningsregelen avtrappes gradvis ved at overskytende kapitalinntekter skattlegges med 55 pst. og personinntekter med 42,35 pst. I underkant av 50 pst. av pensjonistene blir skattlagt etter skattebegrensningsregelen. En blir alltid skattlagt etter de regler som gir lavest skatt.

De særskilte skattereglene for pensjonister bidrar til at kompensasjonsgraden i pensjonssystemet er høyere etter skatt enn før skatt. En full avskaffelse av særskattereglene for pensjonister anslås isolert sett å kunne gi en årlig økning i proveny på om lag 14 mrd. kroner på kort sikt. Av dette utgjør provenyvirkningen for alderspensjonister om lag 9 mrd. kroner. Mye av dette er imidlertid knyttet til at minstepensjonister ikke betaler skatt, og at denne fordelen avtrappes gradvis for pensjonister med noe høyere inntekt enn minstepensjon. Over tid vil provenyvirkningen av de gunstige skattereglene for pensjonister kunne øke om lag i takt med veksten i antall pensjonister.

Dagens regelverk for skattlegging av pensjonister er komplekst, og gjør det vanskelig for den enkelte å sette seg inn i hvordan inntekt etter skatt påvirkes ved overgang fra arbeid til pensjon. Dette gjelder særlig for personer som ønsker å kombinere arbeid og pensjon, der reglene for avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt har stor betydning, i tillegg til at det er ulike regler for beskatning av pensjon og arbeidsinntekt. Ved større mulighet for fleksibel pensjonering i det allmenne pensjonssystemet i framtiden kan antallet som kombinerer arbeid og pensjon komme til å øke. Dette vil øke behovet for at den enkelte lettere enn i dag skal kunne beregne de økonomiske konsekvensene av ulike kombinasjoner av arbeid og pensjon.

Pensjonskommisjonen har ikke vurdert en isolert endring av skattereglene for pensjonister innenfor dagens system. Dette er gjort i NOU 2003: 9 Skatteutvalget – Forslag til endringer i skattesystemet, og følges opp i arbeidet med en reform av skattesystemet.

Eventuelle endringer i skattebegrensingsregelen for pensjonister må ses i sammenheng med nivået på minstepensjonen. Mange land har særskilte skatteregler for pensjonister, og eventuelle endringer i de norske skattereglene må også ta hensyn til dette og til at pensjonistene kan flytte over landegrensene.