11 Supplerende pensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjoner

11.1 Innledning og sammendrag

Pensjonskommisjonen tilrår at man i framtiden går over fra brutto- til nettoordninger for offentlig tjenestepensjon. Dette vil gi store forenklinger og vil kunne bidra til økt mobilitet av arbeidskraft mellom offentlig og privat sektor. Pensjonskommisjonen mener dessuten at reformer av folketrygdsystemet må gjelde alle, også offentlig ansatte. Dagens bruttoordninger for samordning av offentlig tjenestepensjon mot folketrygden er ikke i samsvar med dette. Pensjonskommisjonen tar ikke stilling til om ordningen skal tariffestes eller lovfestes. Pensjonskommisjonen legger til grunn at disse spørsmålene må bli gjort til gjenstand for forhandlinger mellom de sentrale organisasjonene i arbeidslivet og myndighetene. Det vil etter kommisjonens oppfatning også være naturlig at en i slike forhandlinger tar for seg opptjeningstid og aldersgrenser i offentlig tjenestepensjon.

Pensjonskommisjonen mener at tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor skal framstå som klart supplerende til den framtidige folketrygden. Kommisjonen mener det bør være et viktig prinsipp at endringer i folketrygden må gjelde alle, og at endringene ikke automatisk motvirkes ved offentlig tjenestepensjon. Pensjonskommisjonen mener at stigende levealder også bør få virkning for utformingen av offentlig tjenestepensjon. Videre at tilsvarende prinsipper som i modernisert folketrygd om at tidlig fratreden skal gi lavere årlig pensjon enn sen fratreden også bør få virkning for offentlig tjenestepensjon. Dessuten at pensjonene indekseres på tilsvarende måte som i folketrygden.

Som en del av en overgang til nettoordning, mener Pensjonskommisjonen at den statlige ­tjenestepensjonsordningen (Statens Pensjonskasse) bør fonderes.

Pensjonskommisjonen foreslår at pensjonsordningene for statsråder, stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere gjøres om til nettoordninger og reguleres på samme måte som andre offentlige tjenestepensjoner.

Pensjonskommisjonen foreslår at ordningen med særaldersgrenser – både i privat og offentlig sektor – gjennomgås og endres. Det bør være arbeidets art og risiko og ikke en bestemt aldersgrense som avgjør behovet for tidlig pensjonering. Der arbeidets art tilsier at alder kan være årsak til at arbeidet ikke kan utføres på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte, eller at det stilles bestemte fysiske krav til arbeidet, mener Pensjonskommisjonen at det bør være arbeidsgivers ansvar å finne annet egnet arbeid for disse arbeidstakere.

En modernisert folketrygd betyr at en viktig forutsetning for supplerende pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon endres, og dette må håndteres. Det må klargjøres om, og eventuelt hvilke forpliktelser som kan bli gjort gjeldende for eksisterende ordninger i denne situasjonen. Videre må en avgjøre hvilken sammenheng det for framtiden skal være mellom folketrygd og supplerende pensjonsordninger. Pensjonskommisjonen tilrår at supplerende pensjoner skal kunne tas ut samtidig med modernisert folketrygd, forutsatt at de bygger på de samme prinsipper som den fleksible ordningen i folketrygden. Pensjonskommisjonen legger til grunn at opptjente rettigheter ikke skal endres.

Pensjonskommisjonens regner med at pensjonsordninger i arbeidsforhold vil spille en større rolle i framtiden. Dette er nødvendig både for å avlaste folketrygdens utgifter og for å tilby ordninger til de som i dag som ikke har tjenestepensjoner. Dette dreier seg om 8-900 000 arbeidstakere i privat sektor. I tillegg vil det gjelde mange næringsdrivende og enkeltmannsforetak. Andelen uten noen pensjonsordning i arbeidsforholdet er størst innen varehandel, hotell og restaurant, samt bygg og anlegg. Dette betyr at mange innen tradisjonelle kvinne- og lavlønnsgrupper er uten slike tilleggsordninger. Pensjonskommisjonen finner det derfor ønskelig at det etableres pensjoner i arbeidsforhold for disse gruppene. Et diskusjonstema både i Norge og internasjonalt er hva som kan gjøres for å bidra til en større utbredelse av supplerende pensjoner i arbeidsforhold. I andre land er det betydelige forskjeller mellom hvordan en har organisert slike ordninger. Dette gjelder også i hvilken grad en har stilt minstekrav til ordningene. Island og Nederland er eksempler på land hvor en gradvis gjennom tariffavtaler og lovgivning har innført ordninger som sikrer at de aller fleste er medlem i en supplerende pensjonsordning. Også i flere andre land er pensjonsopptjening obligatorisk i arbeidslivet. Pensjonskommisjonen drøfter mulige tiltak for å øke omfanget av supplerende pensjoner i arbeidsforhold i Norge.

I utgangspunktet kan slike supplerende ordninger enten være frivillige eller obligatoriske for foretaket. Pensjonskommisjonen er delt i synet på dette.

Et flertall i Pensjonskommisjonen , medlemmene Birkeland, Johansen, Olsen, Reinertsen, Rødseth, Skjørestad og Ytterhorn, mener at det ikke bør innføres obligatoriske minstekrav om pensjonsordninger i arbeidsforhold for alle yrkesaktive eller lønnstakere.

Medlemmene Johansen, Reinertsen og Skjørestad viser til sitt forslag om et innskuddselement i modernisert folketrygd. Medlemmene Johansen og Reinertsen kan i hovedsak subsidært støtte forslaget fra Kofoed-Larsen, se nedenfor.

Et mindretall i Pensjonskommisjonen , kommisjonens leder og medlemmene Myrli, Solberg, Stene og Westhrin foreslår at det lovfestes en rett til pensjon i arbeidsforhold, utformet som en minsteordning. Pensjonsrettigheter og -forpliktelser i arbeidsforhold skal være nedfelt i avtaler mellom arbeidslivets parter.

Kommisjonens medlem Kofoed-Larsen mener at det bør innføres en obligatorisk tjenestepensjon for alle yrkesaktive, utformet som en innskuddsbasert ordning i tillegg til modernisert folketrygd.

Det vises til nærmere omtale i punkt 11.4.5.

11.2 Supplerende pensjoner i arbeidsforhold

11.2.1 Omfanget av supplerende pensjonsordninger

Dagens supplerende pensjonsordninger i arbeidsforhold er svært heterogene og skiller seg fra de mer uniforme ordningene som finnes i mange andre land. De norske ordningene er bedriftsspesifikke og svært ulike, noe som er uvanlig i andre land. Mange andre land har ordninger som er gjennomgående for en bransje eller en profesjon. De finnes også flere eksempler på land som har en enda større grad av individuell tilpasning for arbeidstaker enn i Norge.

Samlet sett, dvs. offentlig og privat sektor under ett, er dekningsgraden for medlemskap i supplerende pensjonsordninger i arbeidsforhold høy i Norge. Blant dagens pensjonister med pensjonsutbetaling fra folketrygden mottar et flertall en supplerende pensjonsytelse (tabell 11.1). Av i alt 907 000 folketrygdpensjonister i 2001 (alders-, uføre- og etterlatte pensjonister) mottok 56 pst. ytelse fra en supplerende pensjonsordning. Blant annet siden hvilke ytelser som er inkludert i den enkelte ordning varierer, varierer dette forholdet etter pensjonsstatus. Det er høyest blant alderspensjonister og etterlatte pensjonister der omkring 60 pst. mottar en supplerende ytelse.

Disse supplerende pensjonsordningene inkluderer utbetalinger under regelverkene for henholdsvis offentlige tjenestepensjonsordninger, private tjenestepensjoner etter skatteloven (TPES), egen pensjonssparing etter skatteloven (EPES) og i tillegg fra en del andre eldre regelverk med liten utbredelse. Nye regelverk vil framover avløse, og har til dels allerede avløst, de sistnevnte. Regelverket for EPES ble avløst av Individuell pensjonsavtale (IPA) allerede på 1990-tallet, mens TPES-reglene er under avløsning av lov om foretakspensjon. På grunn av lange overgangsperioder vil imidlertid fortsatt pensjon fra disse eldre regelverkene bli utbetalt i mange år. Ved siden av disse vil ordninger etter lov om innskuddspensjon etter hvert komme til.

Utbetalinger fra pensjonsordninger utenfor skatteloven er inkludert i tallene i tabell 11.2. Slike ordninger omfatter etablerte pensjonsordninger for personer med høyere lønn enn 12 G eller for andre utvalgte deler av arbeidsstokken. I tillegg finnes det ordninger som er etablert i utlandet og ordninger som har investeringspraksis som ikke er forenlig med regelverket. Pensjonsutbetalingene fra pensjonsordninger i arbeidsforhold utgjorde om lag 18 pst. av all pensjonsutbetaling i 2001 (tabell 11.2).

Ved innføringen av folketrygden i 1967 ble det anslått at omtrent en tredjedel av alle arbeidstakere var sikret gjennom andre pensjonsordninger i tillegg til datidens alminnelige alderstrygd. Et siktemål for folketrygden var at alle skulle sikres en viss minsteinntekt gjennom grunnpensjonen, mens tilleggspensjonssystemet skulle sikre en samlet pensjon som stod i et rimelig forhold til tidligere inntekt. På sikt regnet en derfor med at bruken av supplerende pensjoner ville bli redusert. Utviklingen gikk imidlertid i motsatt retning fram til skattereformen i 1991, fordi den skattemessige gevinsten ved høye marginalsatser var meget stor. Etter skattereformen avtok utbredelsen, men har tiltatt igjen i de senere år. Den stadig økte fleksibiliteten i ordningene har trolig vært en medvirkende årsak til dette. I tillegg er det fortsatt slik at skattebegunstigelsen av disse ordningene innebærer sparing gjennom tjenestepensjonsordninger gir høyere avkastning etter skatt enn annen form for sparing.

Ved siden av ordningene som faller inn under lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon, er det stor bruk av ordninger der skattefavoriseringen er mindre i næringslivet. Slike ordninger anvendes for å sikre pensjon ut over 12 G, eller i foretak som ikke ønsker å inkludere hele arbeidsstokken i pensjonsordningen. Disse ordningene er ofte basert på forsikringsproduktet kollektive livrenter, som for arbeidstaker behandles identisk med en foretakspensjon, mens arbeidsgiver ikke har fradragsrett for premien. I tabell 11.3 er det gitt oversikt over samlet antall forsikrede i alle supplerende pensjonsordninger ved utgangen av 2002 (tabellen er altså ikke direkte sammenliknbar med anslaget som ble nevnt over). Det foreligger pr. i dag ikke informasjon om hvor mange lønnstakere som samtidig er medlem i skattefavorisert ordning og i annen ordning. Fordi dette bare gjelder pensjonsordninger som er forvaltet av forsikringsselskaper som er medlemmer i Finansnæringens Hovedorganisasjon, er det samlede antallet blant disse nedjustert med 10 pst. i tabellen for å eliminere denne dobbeltregningen. Tabell 11.3 og 11.4 antyder at samlet antall medlemmer i supplerende ordninger ved utgangen av 2002 var om lag 1,2 millioner. Dette tilsvarer en dekningsgrad på 55 pst. blant samtlige sysselsatte lønnstakere og næringsdrivende (tabell 11.3). 1 Om lag 1 million yrkesaktive er ikke medlem av noen pensjonsordning i arbeidsforholdet. Av disse er 8-900 000 lønnstakere, og de øvrige er næringsdrivende.

Mens ordninger etter TPES-reglene og foretakspensjon er forsikrings- og ytelsesbaserte, ble det i tillegg åpnet for at ulike former for innskuddsbaserte ordninger kom inn under skatte­favoriseringen fra 2001. Det er bare i underkant av 15 000 medlemmer i innskuddsbaserte ordninger som oppfyller kravene i lov om innskuddspensjon i dag (tabell 11.4), og om lag like mange i ordninger utenfor skattefavoriseringen. For innskuddsbaserte pensjonsordninger er det for tidlig å gi anslag på utbredelsen av ulike innskuddsstørrelser og hvilken pensjon de vil gi grunnlag for. Finansdepartementet har i 2003 lagt et forslag til å heve grensene for årlige innskudd ut til høring.

En nødvendig forutsetning for å være medlem i en ordning for supplerende pensjon i arbeidsforhold er at foretaket har ansatte eller ansatt. Selvstendig næringsdrivende kan ikke opprette pensjonsordning som bare omfatter en person. 2 Derfor vil ikke alle sysselsatte kunne bli medlem i en skattefavorisert pensjonsordning. Isteden er det kollektive livrenter og individuelle pensjonsavtaler som er aktuelt for disse gruppene. Det eksisterer ca. 450 000 slike avtaler, men nytegningen har avtatt det siste året (tabell 11.5). Derimot har vel én million personer opptjent rettigheter fra tidligere medlemskap i en pensjonsordning i privat eller offentlig sektor. Det finnes ingen oversikt over hvor stor del av disse som nå er medlem i en ny pensjonsordning, i hvilken grad enkelte har rettigheter fra flere tidligere arbeidsforhold eller i hvilken grad de har gått ut av arbeidsstyrken.

I forarbeidene til lov om foretakspensjon ble det anslått at om lag 55 pst. av sysselsatte lønnstakere i Norge var dekket av en tjenestepensjonsordning i 1995 3 . Medlemskapet i de offentlige tjenestepensjonsordningene følger i stor grad sysselsettingen i offentlig sektor, og har ligget rimelig stabilt fra 1995. I privat sektor innebar lov om foretakspensjon, og senere lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, at et omfattende og tilgjengelig rammeverk for de sentrale komponentene i supplerende pensjonsordninger er lagt på plass. Usikkerheten rundt ordningene er redusert, og medlemskretsen i den enkelte ordning er utvidet til å omfatte flere av arbeidstakerne enn hva som fulgte av de gamle reglene. Det er derfor grunn til å anta at andelen av lønnstakere som er medlem i skattefavoriserte pensjonsordninger er derfor høyere i dag, men det er ikke mulig å anslå denne på bakgrunn av tilgjengelig statistikk.

Oppsummeringsmessig har supplerende pensjonsordninger allerede stor utbredelse, med om lag 55 pst. dekning blant alle sysselsatte i alt. I tillegg er en del av de øvrige sysselsatte lønnstakerne og andre sysselsatte dekket av individuelle pensjonsordninger eller har rettigheter fra et tidligere medlemskap i pensjonsordning. Det følger av dekningen blant lønnstakerne i tabell 11.3 at i overkant av 1 000 000 sysselsatte ikke er medlem av en pensjonsordning.

11.2.2 Nærmere om utformingen av supplerende ordninger med skattefavorisering

I offentlig virksomhet (dvs. statlig og kommunal, samt fristilt offentlig virksomhet) er pensjonsordningene obligatoriske gjennom henholdsvis lov i staten og tariffavtale i kommunesektoren. Disse ordningene er meget like, mens det er en rekke sentrale forskjeller mellom offentlige og private pensjonsordninger. Siden regelverket for private ordninger er svært fleksibelt, er det også store forskjeller mellom de ulike private pensjonsordninger og det er derfor vanskelig å gi en presis oppsummerende beskrivelse av private ordninger. Noen områder der variasjonsbredden er stor er bl.a.:

• De offentlige ordningene gir kompensasjonsnivå på 66 pst. av sluttlønn for medlemmer som står i ordningen til pensjonsalder, mens kompensasjonsnivået i private ordninger er fleksibelt. Videre påvirkes ikke det samlede kompensasjonsnivået fra folketrygden og pensjonsordningen av eventuelle endringer i folketrygden i offentlige ordninger (bruttoordninger), mens de private ordningene gir selvstendige ytelser, separat fra folketrygden (nettoordninger).

• Mens offentlige pensjonsordninger har livsvarig pensjon, er det anledning i foretakspensjon og for innskuddspensjon å velge utbetalingsperiode helt ned til 10 år.

• Pensjoner under utbetaling fra offentlige pensjonsordninger reguleres med veksten i grunnbeløpet, mens regulering av utbetalinger fra private ordninger er avhengig av oppnådd avkastning og eventuelle reguleringstilskudd fra tidligere arbeidsgiver.

Et særtrekk for alle norske supplerende ordninger, også de innskuddsbaserte, er at de er utformet, eller i det minste at regelverket legger til rette for at de kan utformes, for å motvirke folketrygdens fordelingsprofil. En øvre ramme er satt gjennom det såkalte forholdsmessighetsprinsippet , som krever at pensjonsordningen for et foretak ikke skal utformes slik at høytlønte får en høyere samlet kompensasjon i form av beregnet folketrygd og ytelse fra pensjonsordningen i forhold til lønn enn lavtlønte. Prinsippet er søkt ivaretatt i en viss grad også i regelverket for innskuddsordninger og kombinerte ordninger.

I privat sektor er det i hovedsak større foretak som har høy utbredelse av pensjonsordninger. I et utvalg av foretak med fem eller flere ansatte fant Pedersen (2001) at det var opprettet pensjonsordninger i lag 40 pst. av foretakene, men at disse igjen hadde disse hadde igjen 60 pst. av det samlede antallet ansatte (på grunn av utvalget fokuserte på større foretak er ikke disse tallene direkte sammenliknbare med andelene over). Blant foretak med over 200 ansatte var 80 pst. av de ansatte med i en pensjonsordning, men medlemskap falt med størrelse ned til vel 30 pst i foretak med mellom 5 og 19 ansatte. Det er grunn til å anta at utbredelsen er klart lavere i foretak med mindre enn 5 ansatte.

Blant foretak i utvalget som oppgav å ha pensjonsordning, hadde 19 pst. av de ansatte pensjonsplaner som siktet mot et høyere kompensasjonsnivå enn 66 pst. av sluttlønn. Knapt 37 pst. hadde pensjonsplaner som siktet mot 60 pst. eller lavere. De resterende 45 prosentpoengene ligger i intervallet mellom 61 og 66 pst. En andel på av det totale utvalget oppgav ikke kompensasjonsnivå, bl.a. fordi en pensjonsordning kan utformes med ulikt kompensasjonsnivå for ulike lønnstakergrupper. Nivået øker med foretaksstørrelse opp til om lag 200 ansatte, slik at den høyeste andelen av ansatte med pensjonsplaner som sikter mot kompensasjonsnivå over 66 pst. befinner seg i foretak med mellom 100 og 199 ansatte.

Bransjemessig er utbredelsen av pensjonsordninger størst innen sektor for finansiell tjenesteyting, men også innen industri og bergverksdrift, innen transport og kommunikasjon og i øvrig privat tjenesteyting er utbredelsen forholdsvis høy, jf. tabell 11.6. Sektorene med lav utbredelse av pensjonsordninger er bygge- og anleggsvirksomhet og varehandel, hotell og restaurant. Kompensasjonsgraden gjennomgående høyest innen sektor for finansiell tjenesteyting, jf. figur 11.1. Innen industrien og til dels innen varehandel, hotell og restaurant er derimot kompensasjonsnivået gjennomgående under 61 pst.

Kilde: Pedersen (2000), SSB og Finansdepartementet

11.2.3 Forvaltningen av pensjonsmidler

Institusjonene som forvalter disse pensjonsordningene kan være forsikringsselskaper eller pensjonskasser. Pensjonsforpliktelsene som institusjonene forvalter er høye allerede i dag. Ved utgangen av 2001 var samlede fondsmidler avsatt til å dekke pensjonsforpliktelser 331 mrd. kroner, jf. tabell 11.7. Tillagt de ikke–fonderte forpliktelsene i SPK var samlede forpliktelser innenfor de supplerende ordningene 562 mrd. kroner. Til sammenlikning utgjorde Statens petroleumsfond 619 mrd. kroner på samme tidspunkt. Dette gjør bransjen til en stor aktør samlet sett.

Innen de private livsforsikringsselskapene (dvs. det den såkalte bransjen kollektiv rente og pensjonsforsikring, eksklusive KLP) lå driftskostnadene i 2001 på 0,77 pst. av forvaltningskapitalen, mens de i private pensjonskasser samme år utgjorde 0,34 pst. 4 En andel av forskjellen skyldes akkvisisjonsvirksomhet (bl.a. reklame) i forsikring, noe som de bedriftsspesifikke pensjonskassene ikke har behov for. Størrelsesmessig ligger den største pensjonskassen i samme område som de største forsikringsselskapene. Til sammenlikning utgjorde kostnadene i alle kommunale pensjonskasser 0,24 pst. av samlet forvaltningskapital. Totalt sett gir dette en kostnadsandel på 0,52 pst. for forvaltere av pensjonsmidler totalt.

11.3 Tjenestepensjoner i offentlig sektor

11.3.1 Forholdet mellom folketrygden og offentlige tjenestepensjoner

Pensjonsordningene i offentlig sektor er såkalte bruttoordninger, det vil si at pensjonsytelsen alene utgjør en selvstendig pensjon. Når pensjonisten også har rett til pensjon fra folketrygden, tar man utgangspunkt i hele tjenestepensjonen (brutto), som så samordnes med løpende ytelser fra folketrygden. Systemet innebærer at pensjonistene er garantert at tjenestepensjonen sammen med folketrygden skal gi et visst pensjonsnivå. Det nivået en pensjonist med full opptjening er garantert kalles bruttogarantien. I Statens Pensjonskasse og de aller fleste kommunale pensjonsordningene er bruttogarantien for alders- og uførepensjonister 66 pst. av pensjonsgrunnlaget (sluttlønnen) opp til maksimalt pensjonsgrunnlag på 12 G.

For at det skal gis full pensjon, kreves det normalt at tjenestetiden er minst 30 år (full pensjonsgivende tjenestetid). Er tjenestetiden kortere, reduseres pensjonen forholdsmessig

Bruttogarantien i de offentlige tjenestepensjonsordningene, innebærer at eventuelle endringer i folketrygden ikke får noen betydning for det garanterte pensjonsbeløpet. Det vil si at pensjonistens samlede pensjon ikke blir berørt av endringer i folketrygden. Dersom ytelsene fra folketrygden reduseres, vil tjenestepensjonsordningens forpliktelser økes tilsvarende. Denne siden av bruttogarantien kalles gjerne regelverksgarantien. Da reglene for folketrygdens tilleggspensjon ble strammet inn i 1992 (pensjonsprosenten ble redusert fra 45 til 42 og knekkpunktet ble satt ned fra 8 til 6 G), fikk dette ingen virkning for personer med offentlige tjenestepensjoner. Innstrammingen blir automatisk kompensert gjennom høyere utbetalinger fra tjenestepensjonsordningene. Offentlig ansatte ble dermed i realiteten skjermet for innstramminger i folketrygden.

På den annen side innebærer bruttogarantien i de offentlige tjenestepensjonene at endringer i folketrygden som gir økt ytelse, kan føre til mindre utbetaling fra tjenestepensjonsordningen. Da folketrygdens minstepensjon økte i 1998 fordi særtilleggssatsen ble forhøyet, ble utbetalingene fra de offentlige tjenestepensjonsordningene til pensjonister med minstepensjon redusert. Pensjonistene beholdt imidlertid minst den samme samlede pensjonen som tidligere, men folketrygden overtok en større del av utbetalingen.

Bruttogarantien innebærer også at det gis kompensasjon gjennom tjenestepensjonen for pensjonister som ikke har opptjent full tilleggspensjon i folketrygden. En pensjonist som har tjent opp full tjenestepensjon er garantert samme beløp (66 pst. av sluttlønnen) uavhengig av om han eller hun har tjent opp full tilleggspensjon i folketrygden (40 års opptjening) eller ikke. Tilvarende har det ingen betydning for det garanterte pensjonsbeløpet om pensjonistens tilleggspensjon fra folketrygden er beregnet av et sluttpoengtall som er lavere enn et poengtall beregnet av pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen.

Det er fra 2001 innført nettopensjoner for etterlatt ektefelle og barn i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Ektefellepensjonen utgjør 9 pst. av avdødes pensjonsgrunnlag, og barnepensjonene utgjør 15 pst. av pensjonsgrunnlaget. Ytelsene er fritatt for samordning og inntektsprøving. I en lang overgangsperiode vil det fortsatt i betydelig utstrekning bli gitt ektefellepensjoner i form av samordningspliktige bruttopensjoner. Det bruttogaranterte beløpet for ektefellepensjoner er 39,6 pst. av den avdødes pensjonsgrunnlag, det vil si 60 pst. av det garanterte beløpet for alders- og uførepensjonister.

Figur 11.2 illustrerer folketrygdens kompensasjonsgrad i til enslig pensjonist med 40 års opptjening og bruttogarantien på 66 pst. av pensjonsgrunnlaget (sluttlønnen) i offentlige tjenestepensjonsordninger. I tillegg til bruttogarantien vil enslige pensjonister motta et samordningsfritt tillegg på minst G.

Tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor (stat og kommune) er så godt som identiske når det gjelder rettigheter og ytelser. Det er inngått en overføringsavtale mellom de forskjellige ordningene i kommunal sektor m.v. og Statens Pensjonskasse. Avtalen fører til at arbeidstakeren får pensjon fra den ordningen der han eller hun sist var medlem. Tjenestetid i andre ordninger i overføringssystemet medregnes som om den hadde vært opptjent i den siste ordningen. Dette er gunstig for mange arbeidstakere. Dessuten unngår en blant annet innbyrdes samordning etter samordningsloven av pensjon fra de forskjellige tjenestepensjonsordningene (såkalt horisontal samordning). I NOU 2000: 28 Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor, uttales det at alderspensjonister som omfattes av overføringsavtalen i gjennomsnitt har fått en økning i bruttopensjonene på 6 pst. i forhold til om avtalen ikke hadde eksistert.

11.3.2 Nærmere om samordning

Samordningen av de offentlige tjenestepensjonene med folketrygden har vært utsatt for kritikk i alle år. Dette til tross for at de offentlige ordningene sikrer gode pensjonsytelser til offentlig ansatte, og i det alt vesentlige må anses for å være gunstige sammenliknet med pensjonsordningene i privat sektor. Kritikken gjelder både at samordningen av offentlige tjenestepensjoner med pensjon fra folketrygden er for streng og at reglene er kompliserte og vanskelige å forstå.

Kritikken mot for streng samordning har delvis gått på at det samordnes overhodet. Denne formen for kritikk har imidlertid stilnet betydelig av de senere årene, og det ser ut til at de fleste aksepterer at bruttoordningene i offentlig sektor krever at det samordnes med ytelsene fra folketrygden.

En annen form for kritikk går på at samordningen er for streng i en spesiell type saker. Dels hevdes det at loven og regelverket anvendes feil, dels at loven er urimelig og derfor må endres. Ofte har kritikken en form der det er vanskelig å se om den gjelder praktiseringen av loven, det vil si at det gjøres feil, eller om det er selve regelverket som anses urimelig, og derfor må endres. Kritikken mot det fenomenet som vanligvis betegnes som «negativ effekt» er et eksempel på dette. Se nærmere om dette nedenfor.

En del av kritikken mot samordningen har dreid seg om tilfeller der pensjonistene har flere samordningspliktige pensjoner i tillegg til folketrygden, for eksempel både offentlig tjenestepensjon og pensjon fra en personskadetrygd. Personskadetrygd er fellesbetegnelsen på pensjon etter den eldre særlovgivningen om yrkesskadetrygd (omfatter skadetilfeller før 1. januar 1971) og pensjon fra krigspensjoneringen (omfatter krigsskadde etter den annen verdenskrig og deres etterlatte). Denne samordningen (såkalt «trekantsamordning») regnes som spesielt komplisert. Den fører også ofte til at en av pensjonene ikke kommer til utbetaling. Vanligvis vil det da være tjenestepensjonen som ikke blir utbetalt. Dette oppfattes av pensjonistene som urimelig, fordi man har betalt premie til tjenestepensjonsordningen, ofte over flere år. At man i slike tilfeller normalt får en høyere samlet pensjon enn om man ikke hadde tjent opp tjenestepensjonen (som da ikke kommer til utbetaling), er for mange ikke det samme som om utbetalingen hadde kommet fra tjenestepensjonsordningen. Antallet pensjoner som løper etter denne eldre lovgivningen reduseres nå år for år, og denne type samordning vil etter hvert bli historie.

Hovedprinsippene for samordning av offentlig tjenestepensjon med pensjon fra folketrygden er ikke vanskelig å forstå. Likevel er samordningen alt i alt blitt mer komplisert opp gjennom årene. Det er blant annet gjennomført flere viktige endringer i samordningssystemet etter at folketrygden ble innført. Endringene har hver for seg vært logisk begrunnet, men har samlet sett bidratt til å gjøre systemet mer komplekst. Samtlige endringer har ført til gunstigere samordning for pensjonistene, slik at samlet pensjon i en rekke tilfeller overstiger bruttogarantien på 66 pst. av sluttlønnen. Gunstigere samordning og dermed økte pensjoner, har med andre ord gått på bekostning av hensynet til et enkelt og oversiktlig pensjonssystem.

Lave tjenestepensjoner

Folketrygdens alderspensjoner er bygd opp slik at den gir høy kompensasjonsgrad (målt som pensjon i forhold til lønn) for personer med lav inntekt, og gradvis fallende for personer med høy inntekt. Bruttosystemet og samordningen fører dermed til at det utbetales relativt mer fra en offentlig tjenestepensjonsordning etter samordning ved høye enn ved lave inntekter. Dette henger sammen med at kompensasjonsgraden i tjenestepensjonsordningen er 66 pst. av sluttlønnen helt opp til høyeste pensjonsgrunnlag (12G). I folketrygden er kompensasjonsgraden høyt for lave inntekter, men blir lavere med stigende inntekt. Personer med høyest inntekt får dermed mest fra tjenestepensjonsordningen, både absolutt og relativt.

Ved lave inntekter vil ofte mesteparten av det bruttogaranterte beløpet bli dekket gjennom folketrygden. Utbetalt tjenestepensjon blir dermed lav. I enkelte mer sjeldne tilfeller blir det til og med ikke utbetalt tjenestepensjon i det hele tatt. Dette har blitt kritisert, senest i forbindelse med at folketrygdens minstepensjon økte i 1998. Da var det pensjonister som opplevde at tjenestepensjonen mer eller mindre ble «spist opp» av økningen i folketrygden. Det samlede pensjonsbeløpet gikk ikke ned, men folketrygden overtok en større del pensjonsansvaret. I denne sammenheng har det blitt pekt på at lavlønte betaler to pst. av inntekten i pensjonspremie på samme måte som høytlønte. Lavlønte betaler følgelig samme andel av lønn i pensjonspremie som høytlønte, men får gjennomgående forholdsmessig mindre tilbake i form av pensjon.

Pensjonskommisjonen forstår at det kan oppfattes urimelig å motta liten eller ingen pensjon fra en tjenestepensjonsordning som det er innbetalt premie til. Det ligger imidlertid i bruttosystemets natur at tjenestepensjonen reduseres eller kan falle bort ved samordning med pensjon fra folketrygden når folketrygden sikrer det bruttogaranterte pensjonsbeløpet mer eller mindre alene.

Lav brutto tjenestepensjon (før samordning) skyldes i mange tilfeller at pensjonen er opptjent i en deltidsstilling. Da gjelder det en særskilt avkortningsregel for samordningsfradraget for grunnpensjon. Fradraget reflekterer gjennomsnittlig deltidsprosent. Dersom pensjonen for eksempel er opptjent i en 50 pst. stilling, skal grunnpensjonsfradraget utgjøre halvparten fradraget ved en fulltidsstilling. To personer med samme inntekt, men ulik stillingsandel, vil dermed komme pensjonsmessig ulikt ut, også ved relativt gode inntekter. Vedkommende i deltidsstillingen som har et lavere samordningsfradrag får en høyere samlet pensjon enn vedkommende i fulltidsstilling. Det kan oppfattes som urimelig at to personer med eksakt samme inntekt skal komme ulikt ut pensjonsmessig fordi en av dem har arbeidet deltid.

Dobbeltavkorting

Det er også pekt på at de gjeldende samordningsreglene er utformet slik at de kan gi uforholdsmessig gode resultater når det ytes pensjon for mindre enn full tjenestetid. Blant annet skal fradraget for folketrygdens tilleggspensjon avkortes i forhold til tjenestetiden i tjenestepensjonsordningen («tjenestetidsbrøken») uansett om tilleggspensjonen er fullt eller delvis opptjent. Dette gjelder også i tilfeller der opptjeningen av tjenestepensjonen og tilleggspensjonen fra folketrygden er helt ut sammenfallende. Samordningsfradraget avkortes i realiteten dobbelt i disse tilfellene.

Dobbeltavkortning av samordningsfradraget for grunnpensjon forekommer også. Det gjelder når pensjonisten ikke har opptjent full grunnpensjon i folketrygden på grunn av opphold i ut­landet, og heller ikke har fullt opptjent tjenestepensjon. Samordningsfradraget for grunnpensjonen (i utgangspunktet 75 pst. av G) skal da avkortes både i forhold til trygdetiden i folketrygden og opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningen.

Det har vært foreslått å endre reglene som fører til dobbeltavkortning av samordningsfradrag innenfor det gjeldende bruttosystemet. Dette har møtt motstand, blant annet fordi det vil føre til lavere pensjoner enn i dag for en del pensjonister.

Negativ effekt

Et annet forhold som det har vært reist mye kritikk mot, er at ved samordning av tjenestepensjon til etterlatte ektefeller med pensjon fra folketrygden, kan en økning av folketrygdens tilleggspensjon føre til lavere samlet pensjon, såkalt «negativ effekt». Dette fenomenet kan oppstå både når tjenestepensjonen er en egenpensjon, det vil si alders- eller uførepensjon, eller en ervervsprøvd ektefellepensjon. Man har som nevnt nylig gått over til et system med netto etterlattepensjoner i de offentlige tjenestepensjonsordningene, der det ikke skal foretas noen samordning med pensjon fra folketrygden. Når etterlattepensjonen ytes som en nettoberegnet pensjonsytelse, vil ikke fenomenet kunne oppstå.

Fenomenet «negativ effekt» har sammenheng med at folketrygden yter kombinert tilleggspensjon til gjenlevende ektefeller med 55 pst. av summen av egen og avdødes tilleggspensjon hvis dette gir høyere pensjon enn den tilleggspensjonen vedkommende har opptjent selv. Før 1989 gikk folketrygdens tilleggspensjon til fradrag i tjenestepensjonen uansett om den var opptjent av pensjonisten selv eller (helt eller delvis) av en avdød ektefelle. I 1989 ble loven endret, og samordningen ble begrenset til den tilleggspensjonen fra folketrygden som er opptjent av medlemmet i tjenestepensjonsordningen. Regelen bygger på at både tjenestepensjonen og tilleggspensjonen fra folketrygden opptjenes gjennom inntekt, og at tjenestepensjonen og pensjonen fra folketrygden opptjenes parallelt (samordning etter parallellitetsprinsippet).

Endringen har ført til at etterlatte med alders- og uførepensjon (egenpensjon) fra tjenestepensjonsordningen og kombinert tilleggspensjon fra folketrygden får gunstigere samordningsfradrag. Samordningen begrenses til den tilleggspensjonen som pensjonisten selv har opptjent. Dermed vil en eventuell merytelse som følge av en avdød ektefelles opptjening, være fritatt for samordning. Samlet pensjon blir følgelig høyere enn det bruttogarantien tilsier.

Når både pensjonisten og en avdød ektefelle har opptjent tilleggspensjon, vil forholdet mellom pensjonistens egen og avdødes opptjening avgjøre om det skal ytes kombinert tilleggspensjon (55 pst. av summen av begge ektefellers tilleggspensjon) og i tilfelle hvor stor merytelse den avdødes opptjening gir. Det er denne merytelsen som etter dagens regler er fritatt for samordning.

I disse tilfellene vil det være slik at når pensjonistens egenopptjente tilleggspensjon øker, forhøyes samordningsfradraget med 100 pst. av økningen, mens den kombinerte tilleggspensjonen bare øker med 55 pst. Den samordningsfrie delen (merytelsen) blir da mindre. Når den egenopptjente tilleggspensjonen er så høy, relativt sett, at det ikke utbetales kombinert tilleggspensjon, blir det ikke noen samordningsfri merytelse. Denne virkningen er blitt kalt «negativ effekt».

Lovendringen i 1989 har også ført til gunstigere samordning for en rekke personer med etterlattepensjon fra tjenestepensjonsordning (ervervsprøvd etterlattepensjon). Også i disse tilfellene kan såkalt «negativ effekt» oppstå. Som følge av at det er innført netto etterlatteytelser i tjenestepensjonsordningene, der det ikke skal foretas samordning med folketrygden, vil problemet etter hvert bli borte for denne typen tjenestepensjoner.

Tidligere utredninger som har vurdert reglene om samordning av pensjon til etterlatte ektefeller, har ikke foreslått endringer, og konkludert med at man må akseptere fenomenet «negativ effekt» dersom man ønsker å beholde dagens bruttosystem. Ulike løsninger for å fjerne såkalt negativ effekt ble igjen tatt opp i forbindelse med en høringssak fra Sosialdepartementet høsten 2002. Med unntak av pensjonistorganisasjonene gav de fleste høringsinstansene uttrykk for at dagens samordning burde opprettholdes uendret. Problemstillingen, mulige løsninger og resultatet av høringsrunden er omtalt i St.prp. nr. 65 for 2002-2003 (RNB 2003), der Regjeringen uttalte at «en foreløpig bør videreføre dagens samordning, og at spørsmålet om å endre samordningen vurderes på nytt i lys av Pensjonskommisjonens innstilling». Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, tok det som stod i proposisjonene om samordning av offentlig tjenestepensjon til gjenlevende ektefeller med tilleggspensjon fra folketrygden til etterretning.

Den løsningen som pensjonistorganisasjonene argumenterer for omtales gjerne som «fridelsløsningen», og går ut på at en holder opptjening i folketrygden til den av ektefellene som ikke var medlem av tjenestepensjonsordningen utenfor samordningen som en fridel. Er tjenestepensjonen alders- eller uførepensjon (egenpensjon), holdes 55 pst. av avdødes tilleggspensjon utenfor samordningen. Dersom gjenlevende mottar en kombinert tilleggspensjon, vil samordningsfradraget bli 55 pst. av den gjenlevendes egenopptjente tilleggspensjon, mot i dag 100 pst. Er utbetalt tilleggspensjon bare basert på den gjenlevendes egen opptjening, vil samordningsfradraget utgjøre differansen mellom den egenopptjente tilleggspensjonen og 55 pst. av den avdødes tilleggspensjon.

Er tjenestepensjonen en etterlattepensjon, innebærer fridelsløsningen at hele den gjenlevendes egenopptjente tilleggspensjon holdes utenfor samordningen. Dersom gjenlevende mottar en kombinert tilleggspensjon, bli dermed samordningsfradraget lik merytelsen fra den avdøde ektefellen. Er utbetalt tilleggspensjon bare basert på gjenlevendes egen opptjening, vil det ikke bli gjort samordningsfradrag for tilleggspensjonen. Enker etter tilsatte før oktober 1976, som på flere måter er i en pensjonsmessig særstilling, har en slik løsning.

En generell fridelsløsning ble avvist av stortingsflertallet i 1989, da samordning etter parallellitetsprinsippet ble innført, og ble også avvist i 1992, se nærmere omtale i Ot.prp. nr. 30 (1998-99).

Fridelsløsningen innebærer ellers en betydelig liberalisering av samordningen. Den vil under rimelige forutsetninger kunne gi personer som mister sin ektefelle en kompensasjonsgrad på rundt 90 pst. av den etterlattes sluttlønn fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen samlet. Dette vil være svært høyt sammenlignet med andre pensjonsordninger, og slike pensjonister vil få vesentlige høyere pensjon enn enslige pensjonister som har innebetalt like mye til pensjonsordningen. Løsningen gir personer som mister sin ektefelle økt pensjon fra sin egen tjenestepensjonsordning, og innebærer at tjenestepensjonsordningene skal ta hensyn til ikke-medlemmers opptjening i folketrygden. Den vil dermed bryte med det individualiserte systemet man har i dag, der pensjonsutbetalingen fra tjenestepensjonsordningen kun er avhengig av medlemmets egen opptjening i folketrygden. I tillegg vil løsningen føre til betydelig økte pensjonsutgifter for tjenestepensjonsordningene. Dersom utbetalingene fra tjenestepensjonsordningene blir avhengig av ikke-medlemmers opptjening i folketrygden, vil dette skape usikkerhet i forhold til finansieringen av offentlige tjenestepensjoner.

Statens Pensjonskasse har beregnet økte pensjonskostnader det første året til 340 mill. kroner for egenpensjoner og 50 mill. kroner for etterlattepensjoner. Kommunal Landspensjonskasse har beregnet økte pensjonskostnader for kommunal sektor det første året til å utgjøre 165 mill. kroner for egenpensjoner og 40 mill. kroner for etterlattepensjoner.

Videre er det anslått at de kapitaliserte merkostnadene for Statens Pensjonskasse ved å innføre fridelsregelen vil ligge mellom 5,3 og 7,9 mrd. kroner, avhengig av utviklingen i kvinners yrkesaktivitet. For kommunal sektor anslås merkostnadene til å ligge mellom 3,6 og 5,2 mrd. kroner. De kommunale pensjonsordningene skal ha full fondsdekning, slik at dette vil bli en engangskostnad for disse pensjonsordningene. Totalt anslås dermed de kapitaliserte merkostnadene for de offentlige tjenestepensjonsordningene å ligge mellom ca. 9 og ca. 13 mrd. kroner.

Den andre løsningen er å samordne med en standardberegnet folketrygd. En slik løsning innebærer at alle som har opptjent samme brutto tjenestepensjon og har samme opptjeningstid vil få likt samordningsfradrag, og dermed samme tjenestepensjon. Dette vil være svært likt med de prinsipper som benyttes i forbindelse med de såkalte differanseordningene i privat sektor. Det er også fullt mulig å beholde bruttogarantien, slik at det om nødvendig gis et tillegg for å sikre at alle med full opptjeningstid når nivået på 66 pst. av sluttlønnen. Dersom man går over til å samordne med en standardberegnet folketrygd, vil imidlertid en del pensjonister få lavere pensjon enn i dag.

Etter Pensjonskommisjonens oppfatning er det ikke heldig at samordningen kan gi slike utslag som såkalt «negativ effekt». Forslaget om å forlate dagens bruttosystem for offentlige tjenestepensjonsordninger til fordel for et nettosystem vil på sikt eliminere problemet med «negativ effekt».

Pensjonskommisjonen viser til at såkalt «negativ effekt» kan løses innenfor dagens bruttosystem, men har ikke tatt stilling til hvilken av de aktuelle løsningene som er mest hensiktsmessig.

Særmerknad fra Pensjonskommisjonens medlem Ytterhorn:

«Kommisjonens medlem fra Fremskrittspartiet, Inger-Marie Ytterhorn vil peke på at temaet «negativ effekt», som fører til at en del etterlattepensjonister taper på å ha opptjent poeng i folketrygden, slik dette medlem har oppfattet det, av kommisjonen er vurdert som å ligge utenfor kommisjonens mandat. Dette medlem er enig i dette og vil også understreke at det neppe kan tilligge kommisjonen å overprøve, eller ta opp til vurdering, et lovlig fattet vedtak i Stortinget. Dette medlem viser til det vedtak som ble fattet av Stortingsflertallet den 15. juni 2001 der det heter: «Stortinget ber Regjeringen sørge for en praktisering av samordningsloven slik at ingen kan tape på å ha opptjent pensjonspoeng i folketrygden». Dette medlem vil også vise til Stortingets behandling av St.meld. nr. 4 (2001–2002) Anmodnings- og utredningsvedtak i stortingssesjonen 2000–2001 den 14. mai 2002, der stortingsrepresentant Carl I. Hagen stilte spørsmål til vedtak nr. 722 av 15. juni 2001 til statsminister Bondevik. Statsministeren svarte flg.: «Men det er faktisk en regjerings ikke bare rett, men plikt å vurdere hvordan et vedtak skal følges opp hvis ikke Stortinget konkret har anvist akkurat hvordan dette skal gjøres». Han sa også følgende: «Det er vår fordømte plikt – unnskyld uttrykket, president – å finne ut hvordan vi best kan gjøre det på en ordentlig måte, og det er vår plikt å se til at Stortinget er klar over de økonomiske konsekvensene ved ulike måter å følge opp vedtaket på – ikke om det skal følges opp, jeg gjentar; ikke om det skal følges opp, men ulike måter å gjøre det på.» Statsministeren fortsatte: «Det skal ikke være noen tvil om at vi skal gjennomføre vedtak. Det er vår plikt.»

Dette medlem vil også vise til brev fra sosialminister Ingjerd Schou den 30. januar 2003, som svar på skriftlig henvendelse fra stortingsrepresentant Carl I. Hagen vedrørende oppfølging av Stortingets vedtak den 15. juni 2001, der det står flg.:

«Som opplyst i Stortinget den 14. mai 2002 sendte departementet ut et høringsnotat om saken med ulike alternativer til dagens samordning. Høringsfristen gikk ut i november, og departementet forbereder nå saken slik at den kan legges frem for Stortinget på en egnet måte i løpet av vårsesjonen.»

Dette medlem vil påpeke at vi nå befinner oss i høstsesjonen 2003 og at saken ennå ikke er forelagt Stortinget.

Dette medlem vil peke på at bak flertallsvedtaket i Stortinget den 15. juni 2001 sto medlemmene fra partiene Høyre, Kristelig Folkeparti, tre medlemmer fra Senterpartiet og Fremskrittspartiet. Dette medlem merker seg at ingen av disse partienes medlemmer i kommisjonen har merknader til den beskrivelse av fenomenet «negativ effekt» som presenteres i Pensjonskommisjonens innstilling.

Dette medlem vil også nevne at allerede den 16. desember 1996 fattet Stortinget vedtak på bakgrunn av DOK 8:66 (1995-1996) og Innstilling S. nr. 66 (1996-1997) der det heter: «DOK 8:66 (1995-1996) – forslag fra stortingsrepresentant John I. Alvheim om å sørge for riktig praktisering av samordningsloven slik at ingen kan tape på å ha opptjent pensjonspoeng i folketrygden – oversendes Regjeringen for vurdering og oppfølging i forbindelse med arbeidet med Samordningsutvalgets innstilling og lovforslag i denne forbindelse». Den 4. juni i 1997 svarte sosialminister Hill-Marta Solberg flg. om «negativ effekt» i Stortingets spørretime på spørsmål fra Eva Lian (SP): «Slik sosialkomiteen ber om i sin innstilling, vil lovforslag om dette som sagt bli lagt fram samtidig med enkelte andre forslag fra Samordningsutvalgets utredning, og dette blir ved årsskiftet 1997/98.» I Ot.prp. nr. 30 (1998-1999) legger departementet frem sin vurdering av saken der de sier at de ikke kan gå inn for et fremtidig system som tilsier at gjenlevende ektefelle bare skal få redusert tjenestepensjonen med 55 pst. av tilleggspensjonen fra folketrygden, mens enslige skal samordnes fullt ut. Regjeringen fulgte altså, slik dette medlem ser det ikke opp Stortingets vedtak om å fremme lovforslag om saken.

Som nevnt ovenfor er dette medlem fornøyd med at Pensjonskommisjonen ikke behandler saken om «negativ effekt», men kan ikke akseptere den fremstilling som presenteres i Pensjonskommisjonens innstilling. Blant annet vises det til at en fjerning av «negativ effekt» etter den såkalte fridelsløsningen kan føre til at samlet pensjon for den etterlatte kan bli høyere enn bruttogarantien på 66 % av eget lønnsnivå. Dette medlem vil understreke at det i disse tilfellene dreier seg om en rettighet til etterlattepensjon som ikke er betalt for eller opptjent av den etterlatte men av et annet medlem av trygden/tjenestepensjonen og således ikke kan regnes med under bruttogarantien som gjelder egen opptjening i tjenestepensjonsordningen. Dette medlem vil også vise til Pensjonskommisjonens innstilling i kapitlet om «negativ effekt» der det står flg.: «Fridelsløsningen innebærer ellers en betydelig liberalisering av samordningen. Den vil under rimelige forutsetninger kunne gi personer som mister sin ektefelle en kompensasjonsgrad på rundt 90 pst. av den etterlattes sluttlønn fra folketrygden og tjenestepensjonen samlet.» Det er etter dette medlems mening ikke riktig å omtale fridelsløsningen som en «liberalisering» av samordningen når det dreier seg om å rette opp en feil som medfører tap ved opptjening av økte rettigheter – ikke en forbedring. Rimelighetsbetraktninger er etter dette medlems mening irrelevant når det gjelder pensjoner som er basert på opptjening av rettigheter. Dette medlem vil hevde at fridelsløsningen er den riktige veien å gå slik at den delen av den etterlattes pensjon som ikke skriver seg fra vedkommendes egen opptjening, men fra den avdøde ektefelles, holdes utenfor samordningen. Dette medlem anser samordningen for riktig når pensjonist som er medlem av flere pensjonsordninger, folketrygden og en offentlig tjenestepensjonsordning, får samordnet sine opptjente rettigheter som er opptjent parallelt. Rettigheter som er opptjent og betalt av forskjellige personer kan ikke samordnes etter lov om samordning etter lovendringen i 1989.

Dette medlem vil også vise til den løsning som ble påpekt under debatten i Stortinget den 14. mai 2002 av stortingsrepresentant Carl I. Hagen og i Fremskrittspartiets merknader i Innstilling S. nr. 170 (2001-2002) nemlig muligheten for å fravike lovens bestemmelser slik det er gitt hjemmel for i § 27 i samordningsloven: «Departementet gir nærmere forskrifter til gjennomføring av loven. Når særlige grunner taler for det, kan departementet fravike lovens bestemmelser til fordel for enkelte pensjonister eller grupper av pensjonister». Dette medlem vil også henlede oppmerksomheten på Samordningsforskrift nr. 34 a av november 1988, som ble vedtatt før problemet med negativ effekt oppsto i 1989, og som så vidt dette medlem har kunnet bringe på det rene, fremdeles gjelder.

Dette medlem vil også peke på at kommisjonen i sin innstilling nevner at «negativ effekt» vil bli borte dersom ytelsene fra de offentlige pensjonskassene går over til å bli nettoytelser. Det vil imidlertid ta minst 20 til 25 år før de som i dag påføres negativ effekt, og de som har opptjent rettigheter til ytelser som vil medføre negativ effekt, er ute av systemet. På denne bakgrunn mener dette medlem at Regjeringen må følge opp Stortingets vedtak og sørge for en praksis som ikke fører til at noen taper på å ha opptjent rettigheter i folketrygden.»

Særmerknad fra Pensjonskommisjonens medlemmer Olsen og Rødseth:

«Kommisjonens medlemmer Olsen og Rødseth mener at fridelsløsningen vil gi urimelige fordeler til personer som allerede har gode pensjoner. Løsningen vil føre til at en pensjonist som har hatt en ektefelle med høy inntekt og høy opptjening i folketrygden vil få utbetalt mer tjenestepensjon fra arbeidsgiveren enn en som har vært ugift eller har hatt en ektefelle med lavere inntekt og opptjening. Dette bryter med viktige prinsipper både for rettferdighet og for hvilke forpliktelser som kan pålegges arbeidsgiver i en tjenestepensjonsordning. Samlet pensjon vil dessuten bli større enn bruttogarantien tilsier. Fridelsløsningen bør derfor fortsatt avvises. I stedet bør en konsentrere seg om å få til en raskest mulig overgang til nettoordninger i offentlig sektor. Standardberegning av folketrygden vil kunne være et steg på veien.»

Administrasjon

Dagens detaljerte samordningsregler har også en administrativ side. Det er nødvendig å utveksle en mengde konkrete opplysninger mellom trygde­etaten og de ulike tjenestepensjonsordningene når det innvilges pensjon, og det må meldes fra om endringer. Det er gitt nærmere regler om et meldesystem, men det forekommer en del feil. Dermed skjer det en del feilutbetalinger.

Mobilitet

Det faktum at det er bruttoordninger i offentlig sektor og nettoordninger i privat sektor bidrar til å hindre mobiliteten mellom sektorene i den grad en arbeidstaker tar utsiktene til størrelsen på samlet pensjon med i vurderingen ved skifte av stilling. Innenfor offentlig sektor innebærer Overføringsavtalen at man tar med seg pensjonsrettighetene ved skifte av arbeidsgiver, men det er ikke mulig å ta med seg pensjonsrettigheter mellom de to sektorene. Med pensjonssystemer som i større grad er bygget over de samme prinsippene, vil medregning av rettigheter mellom offentlig og privat sektor bli enklere.

11.3.3 Hvorfor nettoordninger i offentlig sektor ?

I dag går det et klart pensjonsmessig skille mellom offentlig og privat sektor. De offentlige tjenestepensjonsordningene er utformet slik at de garanterer en samlet pensjonsytelse (folketrygd pluss tjenestepensjon), mens de private ordningene definerer tillegg til folketrygden.

Vi er nå inne i en utvikling der organiseringen av offentlig sektor endres. Blant annet skiller det offentlige ut deler av sin virksomhet i ulike typer foretak, aksjeselskaper m.v. I stor grad kan denne type virksomheter selv velge om de vil beholde en offentlig bruttoordning for sine ansatte. Mange velger imidlertid å gå over til nettoordninger. Presset på den offentlige økonomien har også ført til en diskusjon om pensjonsordningene, særlig i kommunal sektor.

Pensjonskommisjonen mener at et tjenestepensjonssystem der ytelsene fastsettes som direkte tillegg til pensjon fra folketrygden, vil være et enklere system enn dagens, der offentlige tjenestepensjoner tilpasses folketrygdpensjonen etter et omfattende sett av regler. Systemet med nettopensjoner i privat sektor har aldri blitt utsatt for tilnærmet den samme kritikken som det offentlige tjenestepensjonssystemet. Når det først er innbetalt premie til en nettopensjonsordning, vil det alltid bli utbetalt pensjon, noe som ikke alltid er tilfelle i det offentlige bruttosystemet. Nettopensjoner vil også være upåvirket av eventuelle endringer i folketrygden.

Pensjonskommisjonen viser til at spørsmålet om å innføre nettopensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene lenge har vært et sentralt pensjonspolitisk tema. Det ble tatt opp ved innføringen av folketrygden i 1967 og har senere vært tatt opp flere ganger, bl.a. i NOU 1990: 21 Offentlig nettopensjon? og NOU 1995: 29 Samordning av pensjons- og trygdeytelser. Så langt har det ikke blitt foretatt noen større omlegging av det offentlige tjenestepensjonssystemet. Av forenklingshensyn ble det i 2001 imidlertid innført nettopensjoner for enker, enkemenn og barn. Egenpensjonene (alders- og uførepensjon) er i prinsippet som de alltid har vært.

Et nettosystem for egenpensjoner vil blant annet innebære at:

• Man reduserer samordningsproblemene mellom folketrygden og offentlige tjenestepensjoner

• Ansatte i offentlig og privat sektor ville blitt stilt likt med hensyn til eventuelle endringer i folketrygdens pensjonssystem

• Man kan innføre et felles rammeverk for supplerende tjenestepensjoner i offentlig og privat sektor.

Dersom folketrygden fortsatt skal være den bærende pensjonsordningen, må den ha betydning for hele befolkningen. Situasjonen er nå at de supplerende tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor fortrenger folketrygden som felles pensjonsordning.

Som følge av at vi står overfor store utfordringer med å finansiere pensjonssystemet i årene fremover, er det nødvendig med reformer av et visst omfang. Slik de offentlige tjenestepensjonsordningene i dag er utformet vil eventuelle reformer i folketrygden ikke få betydning for ansatte i offentlig sektor.

Pensjonskommisjonen mener at det vil virke uheldig dersom en omlegging av folketrygden i praksis ikke berører de vel 600 000 arbeidstakerne i statlig og kommunal sektor. En forutsetning for en pensjonsreform må være at den får virkning for hele befolkningen, også offentlig ansatte. Pensjonskommisjonen foreslår bl.a på denne bakgrunn at offentlig tjenestepensjonsordninger gjøres om til nettoordninger.

En overgang til nettoordninger i offentlig sektor vil gjøre tjenestepensjonssystemene i privat og offentlig sektor mer like, og dermed bidra til å øke mobiliteten av arbeidskraft mellom sektorene. I denne sammenhengen bør det også åpnes for medregning av opptjente pensjonsrettigheter mellom pensjonsordninger i offentlig og privat sektor. En fondering av Statens Pensjonskasse, som Pensjonskommisjonen går inn for, vil bedre muligheten for medregning og mobilitet mellom sektorene.

En overgang til nettoordninger bør også omfatte spesialordninger som blant annet sykepleierpensjonsordningen, apotekpensjonsordningen, pensjonsordningene for stortingsrepresentanter og statsråder samt andre bruttoordninger.

Pensjonskommisjonen legger til grunn at den endelige utformingen av tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor i fremtiden skjer i nært samarbeid og forhandlinger med partene i arbeidslivet, og at opparbeidete rettigheter blir sikret ved overgangsordninger. Pensjonskommisjonen tar heller ikke stilling til om ordningen skal tariffestes eller lovfestes. Hvordan overgangsreglene i forbindelse med innføring av et nettosystem i offentlig sektor skal utformes, vurderes nærmere i kapittel 13. En omlegging til nettoordninger skal ikke i seg selv endre pensjonen ved pensjoneringstidspunktet.

11.3.4 Alternative nettoordninger i offentlig virksomhet .

Ved en endring av det offentlige tjenestepensjonssystemet til en nettoordning er det noen alternative modeller som kan danne basis for valg av framtidig system. Utformingen bør etter Pensjonskommisjonens mening skje i samarbeid og forhandlinger mellom partene i arbeidslivet og myndighetene. Pensjonskommisjonen tar derfor ikke stilling til hva slags utforming en nettoordning bør ha i det offentlige, men beskriver kort enkelte alternative modeller.

Differanseordninger

I såkalte differanseordninger utgjør tjenestepensjonen en nærmere definert prosentsats av pensjonsgrunnlaget (vanligvis sluttlønn) fratrukket en standardberegnet folketrygdpensjon. Hovedforskjellen fra bruttosystemet er at en ikke tar hensyn til hvilken folketrygdpensjon som faktisk kommer til utbetaling. Hvis den faktiske folketrygdpensjonen overstiger den standardberegnede, vil man få en høyere samlet pensjon enn det tjenestepensjonsordningen tok sikte på. Motsatt vil være tilfelle dersom folketrygdpensjonen er lavere enn den standardberegnede. Man er dermed ikke garantert en samlet pensjonsytelse. De vanligste differanseordningene i privat sektor tar sikte på en samlet pensjon på 60 til 70 pst. av pensjonsgrunnlaget.

Tilleggsordninger

I en tilleggsordning fastsettes pensjonene i utgangspunktet som et definert tillegg til ytelsene fra folketrygden. Det beregnes ikke et bestemt fradrag for folketrygdpensjon som i differanseordninger. En kan likevel ta hensyn til fordelingsprofilen i folketrygden, avkortning for annen inntekt m.v.

En alternativ tilleggsordning er å kompensere for omfordelingsprofilen i folketrygden. Med dagens folketrygd vil ytelsene fra tjenestepensjonsordningen være høyere for inntekter over knekkpunktet på 6 G enn for inntekter under dette nivået. I praksis kan denne ordningen gi resultater som er svært like differanseordningen.

Et annet alternativ er å fastsette pensjonen til en fast prosentsats av pensjonsgrunnlaget for alle eller som et fast beløp. Under ellers like forutsetninger vil alle få samme forholdsmessige ytelse fra tjenestepensjonsordningen ut fra inntektsnivå. Med dagens omfordelingsprofil i folketrygden vil dermed lavtlønte samlet sett få en forholdsmessig bedre pensjon enn høytlønte. En slik tilleggsordning viderefører fordelingsprofilen i folketrygden.

Innskuddsordninger

Innskuddspensjon er en spareform, der innskuddene og oppnådd avkastning bygger seg opp mot pensjonsalder. Pensjonskapitalen sikres i enten kollektive eller individuelle konti som gjøres om til en løpende alderspensjon ved fratreden. Kapitalens størrelse ved fratreden – uavhengig fra hvilken alder – bestemmer størrelsen på pensjonen. Skal det gis risikodekninger ved uførhet eller død, skjer dette utenfor innskuddsordningen, som en ytelsesbasert pensjon (uføre- og etterlattepensjoner), eller ved engangsutbetalinger (uførekapital og gruppelivsforsikringer).

11.3.5 Indeksering og delingstall

Etter lov om Statens Pensjonskasse skal spørsmålet om regulering av pensjoner til statsansatte legges fram for Stortinget i forbindelse med regulering av statens lønninger. Prinsippene for regulering av offentlige tjenestepensjoner ble utredet i NOU 1985: 8 Reguleringsprinsipper i offentlige tjenestepensjoner. Utvalget foreslo en endring av reguleringsprinsippene slik at de offentlige tjenestepensjonene for framtiden skulle reguleres lik den prosentvise økningen av grunnbeløpet (G) i folketrygden. Stortinget har regulert de statlige tjenestepensjoner etter dette prinsippet siden 1986. De kommunale pensjonsordningene har dette prinsippet tariffestet.

Kommisjonen foreslår i kapittel 7 at løpende utbetalt alderspensjon i modernisert folketrygd skal reguleres årlig med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten i stedet for en lønnsregulering som i dag. Dette reguleringsprinsippet bidrar til å sikre pensjonistenes kjøpekraft og del av den generelle velstandsutviklingen. Høyere regulering av løpende pensjoner ville krevd høyere pensjonspremier. Av samme grunn mener Pensjonskommisjonen at løpende offentlige tjenestepensjoner bør reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Et alternativ er at offentlige tjenestepensjoner reguleres i forhold til avkastningen av et reguleringsfond på tilsvarende måte som reguleringen av løpende private tjenestepensjoner. Dette forutsetter at pensjonsordningen er fullt fondsdekket.

I modernisert folketrygd er det foreslått en automatisk stabiliseringsmekanisme, et delingstall som jevner ut konsekvenser av at levealderen i befolkningen øker over tid. Delingstallet innebærer at hvis nye kull pensjonister forventes å leve lenger enn tidligere pensjonister, blir den årlige pensjonen lavere, slik at de samlede utbetalingene i løpet av tiden som pensjonist blir de samme. Pensjonskommisjonen mener at en bør legge opp til å endre de offentlige tjenestepensjonene slik at prinsippet om delingstall også får innvirkning for utformingen av offentlig tjenestepensjon.

11.3.6 Fleksibilitet og 85-årsregelen

Fleksibilitet i det offentlige tjenestepensjonssystemet ivaretas i dag delvis gjennom den såkalte 85-årsregelen, som tillater ansatte i staten og kommunene å gå av med alderspensjon i tjenestepensjonsordningen opptil tre år før aldersgrensen for stillingen når summen av alder og tjenestetid er minst 85 år. Bestemmelsen har bare betydning for tjenestemenn med aldersgrense lavere enn 70 år. Dette skyldes at tjenestemenn med aldersgrense på 70 år fikk anledning til å ta ut tjenestepensjon fra fylte 67 år i forbindelse med at pensjonsalderen i folketrygden ble senket til 67 år i 1973. Regelen om å kunne gå av med pensjon opptil tre år før aldersgrensen er således først og fremst aktuell i forbindelse med særaldersgrensene i tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor.

Det er også fastsatt særaldersgrenser for visse yrkesgrupper innenfor tjenestepensjonssystemet i privat sektor. I disse ordningene er det imidlertid ikke åpnet for at det kan tas ut tjenestepensjon før aldersgrensen er nådd.

Det kan hevdes at 85-årsregelen i offentlig sektor fyller et hensiktsmessighetsbehov ved at arbeidstaker og arbeidsgiver kan bli enige om avgangstidspunkt som passer for den enkeltes arbeidssituasjon. Likeledes har etater innenfor offentlig sektor gjennom 85-årsregelen et viktig og formålstjenlig instrument som kan bidra til fleksible løsninger i forbindelse med omstilling. På den annen side er det ikke gitt at det er i samfunnets interesse at tjenestemenn skal kunne velge pensjonering opptil tre år før den fastsatte aldersgrensen og motta full pensjon.

Det er viktig at de offentlige tjenstepensjonsordningene ikke undergraver eller motvirker den insentivstrukturen som det er foreslått og lagt opp til i en reformert og fleksibel folketrygd. Innføring av livsløpsbasert inntektspensjon med fleksibelt uttak i folketrygden må derfor få følger for tjenestepensjonssystemet, for eksempel ved innføring av delingstall ved utformingen av nytt pensjonssystem. Pensjonskommisjonen mener at de supplerende pensjonsordningene, både i privat og i offentlig sektor bør beregnes i forhold til uttak fra fylte 67 år og deretter reduseres ved tidlig uttak og økes ved uttak etter 67 år.

11.3.7 Forholdet til de ansattes organisasjoner

Den statlige tjenestepensjonsordningen er lovfestet. Dette innebærer at eventuelle endringer i tjenestepensjonsordningen formelt sett ikke er gjenstand for forhandlinger mellom partene. De kommunale tjenestepensjonsordningene er på sin side i hovedsak tariffestet, men adgangen til å utforme tjenestepensjonsordingene er begrenset gjennom forskrifter til kommuneloven som blant annet sier følgende:

«De kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger må ikke gi høyere ytelser enn etter lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse.»

Utformingen av tjenestepensjonene i kommunal sektor er i dag således knyttet til den statlige ordningen, og må sannsynligvis langt på vei følge eventuelle endringer i Statens Pensjonskasse med tilsvarende endringer.

Tjenestepensjonsordningene i det offentlige er en del av lønns- og arbeidsvilkårene på linje med lønn, medbestemmelse, ansettelsesvilkår m.v. Etter tjenestetvistloven vil i utgangspunktet alle lønns- og arbeidsvilkår kunne kreves inntatt i tariffavtale, herunder pensjonsrettigheter. Pensjonskommisjonen legger derfor til grunn at overgang til nettoordninger og spørsmålene om ytelsesnivå og utformingen for øvrig må være gjenstand for forhandlinger mellom partene i offentlig sektor.

11.3.8 Pensjonsordningene for statsråder, stortingsrepresentanter m.v.

Det finnes særskilte tjenestepensjonsordninger for blant annet stortingsrepresentanter og statsråder. Ordningene kjennetegnes ved at de har kortere opptjeningstid enn de ordinære tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor. I tillegg har de lavere aldersgrenser.

I ordningen for statsråder er pensjonsalderen 65 år, full alderspensjon gis etter 6 års tjenestetid, og utgjør 57 pst. av den årlige godtgjørelsen for statsråder. For stortingsrepresentanter er pensjonsalderen 65 år. Pensjon kan likevel ytes tre år tidligere dersom summen av alder og medlemstid i ordningen er 75 år eller mer. Full alderspensjon gis etter 12 ordentlige storting, og utgjør 66 pst. av den årlige godtgjørelsen til stortingsrepresentanter. Ordningene yter også uførepensjon og etterlattepensjon. Disse ordningene skiller seg fra de øvrige offentlige tjenstepensjonsordningene når det gjelder regu-leringen av løpende ytelser. Pensjonen skal til enhver tid reguleres i takt med godtgjørelsen for henholdsvis statsråder og stortingsrepresentanter. Dette har over tid medført at disse gruppene har fått en bedre regulering enn folketrygdpensjonister og pensjonister fra offentlig sektor for øvrig. Tilsvarende regulering gjelder også for Høyesterettsdommere. Tilpassing til andre offentlige tjenestepensjonsordninger skjer gjennom det ordinære samordningsregelverket, men med visse særregler.

Pensjonskommisjonen mener at det fortsatt er grunn til å beholde særskilte tjenestepensjonsordninger for disse gruppene, og at det gis rimelig gode ytelser etter noe kortere opptjeningstid enn det som ellers gjelder for tjenestepensjoner, slik som i dag. De færreste har en livslang yrkeskarriere som stortingsrepresentant og/eller statsråd. Av rekrutteringshensyn kan det derfor være hensiktsmessig at man opparbeider full pensjon etter relativt kort tjenestetid.

En overgang til nettoberegning av ytelser fra de aktuelle pensjonsordningene, innebærer likevel at de må tilpasses andre pensjonsordninger. Dette for å unngå at det kan ytes opptil flere fulle pensjoner ved siden av hverandre.

Av likhetshensyn mener pensjonskommisjonen at regulering av løpende ytelser til disse gruppene bør skje etter de samme prinsipper som foreslås for folketrygdpensjon og offentlig tjenestepensjon for øvrig.

Pensjonskommisjonen viser til at Stortinget har varslet en gjennomgang av pensjonsordningen i lys av Pensjonskommisjonens innstilling.

Særmerknad fra Pensjonskommisjonens medlem Ytterhorn :

«Kommisjonens medlem fra Fremskrittspartiet Inger-Marie Ytterhorn er i hovedsak prinsipielt enig i kommisjonens vurdering av pensjonsordningene for statsråder, stortingsrepresentanter og andre spesielle grupper, men er i tvil om kommisjonens mandat omfatter disse ordningene. Dette medlem støtter en vurdering og eventuell omlegging av ordningene men viser til at dette medlem har gått imot innføring av delingstall i andre deler av pensjonssystemet i denne innstillingen og vil følgelig heller ikke i denne sammenheng vurdere et slikt forslag. Dette medlem vil understreke de spesielle trekk som preger gjerningen som stortingsrepresentant eller statsråd og mener at den uforutsigbarhet hva angår varighet, den ofte belastende livs- og familiesituasjon som medfølger og den uvanlige og sterkt varierende arbeidstid og -press med rimelighet bør gjenspeiles i pensjonsordningene. Dette medlem viser til de spesielle regler som gjelder for etterlatte- og barnepensjoner i disse ordningene. Blant annet skal etterlattepensjonen regnes av full pensjon dersom en stortingsrepresentant faller fra i løpet av en stortingsperiode selv om dette inntreffer i representantens første periode på Stortinget. Dette medlem har merket seg den debatt som er oppstått om deler av praktiseringen av disse ordningene den siste tiden og anser det naturlig at dette fører til ny vurdering av innholdet og praktiseringen av stortingsrepresentanters og statsråders pensjonsordninger. Dette medlem vil imidlertid mene at det bør overlates til Stortinget å gjennomgå ordningene og i den grad man finner det naturlig, med bakgrunn i Pensjonskommisjonens innstilling når det gjelder de øvrige offentlige pensjonsordninger, innarbeide tilsvarende endringer i stortingsrepresentanters og statsråders pensjonsforhold.»

11.3.9 Finansiering og fondering av Statens Pensjonskasse

I Pensjonskommisjonens foreløpige rapport er det foreslått at Statens Pensjonskasse (SPK) bør fonderes. Fonderingen av Statens Pensjonskasse bør skje i tilknytning til forslaget om omlegging fra brutto til nettopensjoner.

Beregninger og kostnader i dette punktet er basert på et bruttosystem samordnet med dagens folketrygd. For opptjente rettigheter vil kostnadsbildet ikke endres ved en omlegging, mens de fremtidige kostnader og premieberegninger vil bli annerledes som en følge av omlegging av folketrygden, tjenestepensjonsordningen og indekseringen av løpende pensjoner.

Dagens finansieringssystem for Statens Pensjonskasse baserer seg på et utligningsprinsipp hvor løpende premieinntekter går med til å dekke deler av de årlige pensjonsutbetalingene. Ytelsene finansieres ved at de yrkesaktive medlemmene betaler to pst. av den pensjonsgivende inntekten i pensjonsinnskudd. I tillegg betaler ca. 60 pst. av medlemsvirksomhetene en arbeidsgiverandel (skoleverket og statlig fristilte virksomheter). Differansen mellom de samlede premieinntekter og de årlige pensjonsutbetalinger dekkes gjennom overføringer på statsbudsjettet i form av en overslagbevilgning. For de øvrige medlemsvirksomhetene i Statens Pensjonskasse, som utgjør ca. 40 pst. av medlemsmassen, beregnes det pr. i dag ikke aktuariell arbeidsgiverpremie (statsforvaltningen med underliggende etater, samt forsvaret og politiet) og finansieres således av en overslagbevilgning.

For skolesektoren (grunn- og videregående utdanning) og statlig fristilte virksomheter er det etablert en ordning med beregnede pensjonsfond (fiktive fond) for den enkelte virksomhet etter regler som tar utgangspunkt i hva som gjelder i privat sektor. Det forsikringstekniske systemet i Statens Pensjonskasse ligger nær opp til regnskapsreglene for verdisetting av pensjonsforpliktelser (Norsk regnskapsstandard). Dette gir en tilsvarende sammenlignbar prissetting av de ulike pensjonsordningene. Det er imidlertid ikke opprettet reelle fonds. Man har istedenfor valgt å opprette fiktive fond der avkastningen svarer til hva som gjelder for langsiktige statsobligasjoner.

Statens Pensjonskasse har med utgangspunkt i dagens forsikringstekniske system anslått pensjonsforpliktelsene i de ordninger SPK administrerer. Beregningene omfatter forpliktelser for rettigheter i henhold til Lov om Statens Pensjonskasse og Lov om AFP for offentlige tjenestemenn. Om lag 60 pst. av dagens medlemmer i Statens Pensjonskasse omfattes av det forsikringstekniske systemet hvor det innbetales en beregnet arbeidsgiverandel i tillegg til arbeidstakerandelen. For å beregne de totale forpliktelsene i Statens Pensjonskasse er det lagt til grunn en estimert premie med utgangspunkt i antatt årslønn for den delen av medlemsmassen som det i dag ikke betales premie for. Beregninger pr. 31.12.2002 over påløpte pensjonsforpliktelser i SPK viser at dette tilsvarer forsikringsmessige avsetninger på om lag 240 mrd. kroner (tabell 11.8). Inkludert i forpliktelsen for aktive medlemmer er bl.a. forpliktelser knyttet til AFP på 26 mrd. kroner.

Hvorfor fondere pensjonsforpliktelsene Statens Pensjonskasse

En fondering av pensjonsforpliktelsene i Statens Pensjonskasse vil bidra til en synliggjøring omkring pensjonskostnadene i staten. Dette vil bidra til å sikre mer relevant styringsinformasjon og styringsansvar der hvor påvirkningen på beslutningen er størst, det vil si hos ledelsen i den enkelte virksomhet.

Dersom en velger å fondere statlige pensjonsforpliktelser kan en på noe lengre sikt tilrettelegge for langt bedre flyttbarhet og konkurranse både når det gjelder administrasjonen av den ordinære statlige pensjonsordningen og når det gjelder å tilrettelegge for mobilitet i arbeidsmarkedet. Det forutsettes da at Pensjonskommisjonens forslag om å større grad av harmonisering av regelverkene for statlige og private tjenestepensjonsordninger iverksettes.

Virkninger på statsbudsjettet ved fondering av fremtidige pensjonsforpliktelser i Statens Pensjonskasse

En alternativ modell til full-fondering av Statens Pensjonskasse er å fondere de fremtidige (nye rettigheter) rettighetene innenfor et nytt pensjonsregime. Dette medfører en gradvis oppbygging av fond. Under forutsetning av at alle medlemmer blir premiefinansiert med dagens ytelser og forsikringsteknisk modell i Statens Pensjonskasse, vil estimerte premieinntekter til SPK ligge i størrelsesorden ca. 10-12 mrd. kroner ved oppstartstidspunktet (2004-kroner). De estimerte premieinntektene for SPK fordeler seg som vist tabell 11.9.

Finansieringen av de historiske rettighetene vil i en slik modell i tillegg i sin helhet måtte bevilges over statsbudsjettet over en periode på 40-60 år (gradvis reduksjon i bevilgningsbehovet).

Det samlede bevilgningsbehovet på statsbudsjettet vil derfor øke betydelig de første årene dersom en vedtar å fondere alle fremtidige pensjonsforpliktelser i SPK. Statens løpende utgifter vil økes med om lag 10-12 mrd. kroner på statsbudsjettet ved iverksetting av fondering av fremtidige rettigheter. Disse merutgiftene må budsjetteres på statsbudsjettets utgiftsside, og vil inngå i grunnlaget for det strukturelle budsjettunderskuddet, på samme måte som pensjonsutbetalingene gjør i dag.

Foretatte beregninger av Statens Pensjonskasse viser at bevilgningsbehovet over statsbudsjettet først i 2018 vil bli på samme nivå som med dagens finansieringsmodell. I år 2030 vil bevilgningsbehovet bli 9 mrd. kroner lavere enn det ville blitt med videreføring av dagens løsning uten fondering.

Fondering forutsetter premieberegning/finansiering

Dersom en velger å fondere pensjonsforpliktelsene, forutsetter dette at det innføres premie­beregning/finansiering for alle medlemsvirksomheter i Statens Pensjonskasse, inklusive sentralforvaltningen, politiet og forsvaret. Innføring av premiebetaling for alle medlemsvirksomheter vil føre til en synliggjøring av alle personalkostnader inklusive pensjonskostnader på alle statlige ­virksomheters budsjetter. Når pensjonskostnadene er inkludert i lønnskostnadene vil de synlige lønnskostnadene i virksomhetenes budsjetter øke, slik at virksomhetene får et mer korrekt grunnlag for å vurdere om det er riktig å øke lønnskostnadene, for eksempel gjennom å ansette mer personell. Andre områder kan være uheldig bruk av pensjonsordningen som et annet virkemiddel enn det den er ment å være, for eksempel å bruke pensjonsordningen som «avgangsstimulerende» tiltak ved å gi lønnstillegg like før ansatte skal over på pensjon. Tilsvarende vil gjelde for bruk av uførepensjon. Med et aktuarielt premiesystem vil den enkelte virksomhet måtte bære denne kostnaden. Premiefinansiering og synliggjøring av kostnader vil ikke bare gi den enkelte virksomhet insitamenter til å foreta sine valg basert på de direkte økonomiske konsekvensene det medfører, men også gi beslutningstakere verdifull styringsinformasjon om de samlede økonomiske konsekvenser av endringer i pensjons­regelverk og i lønnsoppgjør.

Betydning av fondering av Statens Pensjonskasse i en konkurransemessig sammenheng

Gjennomføring av fondering av Statens Pensjonskasse kan også synes å være et bidrag for å harmonisere rammevilkårene mellom statlige og andre tjenestepensjonsordninger i kommunal og privat sektor. Ved ikke å fondere de historiske rettighetene vil en risikere å tape noe med hensyn til å lette mobiliteten av arbeidskraft mellom privat og offentlig sektor, og på konkurransen om levering av pensjonsytelser. Dette vil på lang sikt kunne være en forutsetning for forenkling av pensjonssystemene i forhold til dagens kompliserte regelverk for samordning av pensjoner. Det kan ha ytterligere effekt på konkurransevilkårene både på pensjonsproduktmarkedet og på arbeidsmarkedet mer generelt. Dersom gjennomsiktigheten i markedet vil være lav, selv om det formelt åpnes for konkurranse, vil effekten av konkurransen likevel være svekket. Det vises her til Banklovkommisjonens rapport NOU 2003:11: Konkuranse i kollektiv livsforsikring.

Det kan argumenteres for at mulighetene for økt konkurranse når det gjelder forvaltningen av fonderte midler ikke bør være av betydning for spørsmålet om hvorvidt det bør fonderes eller ikke, da det kan hevdes at det ikke er mangel på kapitaltilgang for norsk næringsliv til lønnsomme investeringer.

11.4 Supplerende pensjoner etter lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold

11.4.1 Innledning

Pensjonskommisjonen viser til at det forholdsvis nylig er utredet og vedtatt et lovverk for supplerende pensjoner i privat sektor. For at det skal innrømmes inntektsfradrag for årets pensjonstilskudd kreves det at foretakets pensjonsordning følger lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon, som viderefører og utvider regelverket som tidligere gjaldt for tjenestepensjoner etter skatteloven (TPES) i privat sektor, eller lov 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold. Begge disse lovene trådte i kraft 1. januar 2001. Det enkelte foretak kan kombinere foretakspensjon og innskuddspensjon på flere måter.

Pensjonskommisjonen foreslår at regelverket for skattefavoriserte supplerende pensjonsordninger endres slik at dersom det er ønskelig kan pensjonen tas ut fra samme tidspunkt som en tar ut den moderniserte folketrygden. Dette innebærer at den utbetalte pensjonen blir beregnet på grunnlag av de premier og innskudd som er innbetalt på pensjoneringstidspunktet, inkludert en forsikringsteknisk reduksjon av den årlige utbetalingen fordi utbetalingsperioden vil bli lengre.

Et diskusjonstema også i Norge er hva som kan gjøres for å bidra til en større utbredelse av supplerende pensjoner ut over folketrygden. Kommisjonen har derfor vurdert ulike tiltak som kan bidra til dette. I andre land er det betydelige forskjeller mellom hvordan en har organisert slike ordninger. Dette gjelder også i hvilken grad en har stilt minstekrav til ordningene. Island og Nederland er eksempler på land hvor en gradvis gjennom tariffavtaler og lovgivning har innført ordninger som sikrer at de aller fleste er medlem i en supplerende pensjonsordning. Også i flere andre land er pensjonsopptjening obligatorisk i arbeidslivet. Mulige tiltak for å øke omfanget av supplerende pensjoner i arbeidsforhold i Norge drøftes i punkt 11.4.4.

11.4.2 Foretakspensjon

De skattefavoriserte pensjonsordningene i privat sektor er såkalte nettopensjoner som utmåles som tillegg til folketrygden, enten som foretakspensjon der pensjonsytelsen er definert i regelverket, eller som innskuddspensjon der det er innskuddene som er definert. Det foretas ingen samordning mellom utbetalt pensjon fra ordningen og ytelsene fra folketrygden. Foretakspensjoner kan utformes på en rekke måter, for eksempel som et beløp fastsatt ut fra lønn og en standardberegnet folketrygd eller som en bestemt del av lønnen. Det vanligste er at den fullt opptjente pensjonen sammen med en beregnet folketrygd sikter mot en gitt prosentsats av lønnen. Det kan ikke gis pensjon for inntekter som overstiger tolv ganger grunnbeløpet.

Etter det såkalte forholdsmessighetsprinsippet kan foretakspensjonen og en beregnet folketrygd ikke utgjøre en høyere prosentsats av lønnen for medlemmer med høy lønn enn for medlemmer med lavere lønn. Det skjer imidlertid ingen omfordeling fra medlemmer med forholdsvis høy lønn til medlemmer med lavere lønn.

Full pensjon tjenes opp fra ansettelse til pensjonsalder. For å unngå opptjening av mer en full pensjon ved skifte av jobb, skal det settes krav til den minste medlemstid som kreves for å få full pensjon. Denne kan ikke settes kortere enn 30 år. Er samlet opptjeningstid kortere enn det som kreves, får en arbeidstaker som fratrer ved pensjonsalderen en forholdsmessig andel av full pensjon. Slutter en arbeidstaker i virksomheten før pensjonsalderen, beholder han eller hun retten til opptjent pensjon gjennom en fripolise, såframt opptjeningstiden er minst 12 måneder. Pensjonen vil bli utbetalt ved oppnådd pensjonsalder.

Ved overgang til en livsløpsbasert inntektspensjon med fleksibelt uttak i folketrygden, vil det være nødvendig å tilpasse foretakspensjonene til et slikt system. Det er viktig at en ordning med livslang opptjening og fleksibel pensjonering ikke nøytraliseres gjennom at tjenestepensjonen kompenserer for at folketrygden reduseres pga. førtidsuttak.

Pensjonskommisjonen foreslår at dette løses ved at foretakspensjon kan tas ut fra det samme tidspunkt som pensjonen fra folketrygden tas ut. Premiebetalingen skal da opphøre. Pensjonsplanene i ordningene bør fortsatt utformes slik at oppbyggingen av premiereserver skal ta sikte på pensjonering fra 67 år. Når pensjonen tas ut tidligere, vil den måtte fastsettes ut fra den premiereserven som er oppbygd til da. Dette fører til at det vil være mindre oppspart kapital ved pensjoneringstidspunktet enn det ville vært ved premieinnbetaling fram til fylte 67 år. Videre skal pensjonen fordeles over flere år enn ved pensjonering ved 67 års alder slik at den årlige pensjonen vil da nødvendigvis bli lavere i hele utbetalingsperioden.

I tilfeller der foretakspensjonen ikke skal ytes som en livslang ytelse, foreslår Pensjonskommisjonen at det ikke blir mulig å endre tiden pensjonen skal løpe etter fylte 67 år når pensjonen tas ut fra et tidligere tidspunkt. Dermed blir utbetalt pensjonsbeløp redusert.

11.4.3 Innskuddspensjon

Ved innskuddspensjon er det innskuddene (premien) som defineres i regelverket. Pensjonene blir fastlagt på pensjoneringstidspunktet ut fra de midlene som er samlet opp og avkastningen på disse.

Innskuddene kan være bestemt som et fast beløp for alle medlemmene i ordningen eller en prosentdel av lønnen. Det er fastsatt maksimumsgrenser for fast beløp og prosentdel av lønnen. I siste tilfelle skal det ikke betales innskudd for den delen av lønnen som er under 2 G. For lønn mellom 2 og 6 G er maksimumsgrensen for innskudd 5 prosent og for lønn mellom 6 og 12 G er den 8 prosent av lønnen. Det kan ikke betales innskudd for inntekt over 12 G. Maksimumsgrensene må justeres i forhold til endringene i en modernisert folketrygd.

Årsaken til at det er åpnet for høyere innskudd for inntekter mellom 6 G og 12 G enn for lavere inntekter er at også denne pensjonsordningen skal kunne kompensere for at folketrygden har lavere kompensasjonsgrad jo høyere inntekten er, på samme måte som foretakspensjon og tjenestepensjon i offentlig sektor gjør.

Ved nådd pensjonsalder blir midlene som er til rådighet i en innskuddspensjonsordning benyttet til pensjonsutbetaling i et bestemt antall år, fastsatt i regelverket, men minimum 10 år. Dersom pensjonisten dør, går midlene som er igjen til de etterlatte etter nærmere regler. Det er også mulig å konvertere midlene til en pensjonsforsikring ved nådd pensjonsalder. Det vil da kunne ytes livsvarig pensjon.

Ved overgang til en livsløpsbasert inntektspensjon med fleksibelt uttak i folketrygden, foreslår Pensjonskommisjonen at innskuddspensjon kan tas ut fra samme tidspunkt som pensjonen fra folketrygden. For at en innskuddspensjon skal løpe til samme alder som ved uttak fra 67 år, vil det månedlige pensjonsbeløpet bli lavere enn det ville vært om utbetalingene først startet fra 67 år både fordi oppsamlet beløp vil være lavere og fordi utbetalingene vil skje over flere år enn om pensjonen tas ut fra 67 år.

Ved endringer i pensjonsordningen er det grunnleggende prinsippet i både foretakspensjon og innskuddspensjon at det enkelte medlems opptjente premiereserve eller pensjonskapital er uangripelig. Ingen endringer kan redusere det enkelte medlems rett til opptjent pensjon på tidspunktet for endringen eller midlene knyttet til denne opptjente pensjon. Det vil likevel være adgang til å endre framtidig opptjening av pensjonsytelser forutsatt at arbeidsrettslige forpliktelser ikke er til hinder for det. Ved reformen i folketrygden i 1992 oppstod en rekke relaterte spørsmål, bl.a. om arbeidsgiver kunne bli pålagt å kompensere for endringene i folketrygden og hvordan forholdsmessighetsprinsippet skulle praktiseres etter reformen. Generelt er det viktig at ikke skattesubsidierte ordninger resulterer i forskjellsbehandling mellom arbeidstakere med og uten supplerende pensjonsordning, gjennom at endringene i folketrygdens pensjonssystem bare får virkninger for arbeidstakere uten annen pensjonsordning. Regelendringer i folketrygden skal heller ikke gi uforutsigelige pensjonsmessige kostnader for foretak med pensjonsordning. Kommisjonen legger til grunn at departementet vil utarbeide retningslinjer for hvordan de supplerende ordningene skal tilpasses reformert folketrygd tidlig i oppfølgingen av denne innstillingen.

11.4.4 Mulige tiltak for å øke omfanget av private pensjonsordninger

Det norske regelverket for forsikringsbaserte pensjonsordninger, dvs. reguleringen av hoved­delen av eksisterende private ordninger, ligger langt framme på en rekke felter i internasjonal sammenheng. Drøftingene i OECD og det felles lovgivingsarbeidet innen EU tilknyttet prosessen mot et felles arbeidsmarked, fokuserer i hovedsak på forhold som allerede er ivaretatt i norsk lov og praksis:

• generell tilgang for ansatte til foretakets pensjonsordning, herunder få krav til alder og ansettelsestid,

• sikring av pensjonsordningens midler utenfor foretaket, slik at de ansatte ikke har samme risikoprofil for lønn og pensjon, og

• portabilitet, dvs. muligheten til å medbringe pensjonsrettigheter i form av opptjent pensjon og pensjonsutbetaling fra ett foretaks pensjonsordning, herunder til andre foretak og land.

En sentral problemstilling knyttet til portabilitet er de spesielle beskatningsreglene som pensjonssparing ofte underlegges. 5 Skifte av arbeidsplass og landtilhørighet reiser en rekke problemer. Hvis utbetaling skjer i et annet land, vil det landets myndigheter som ga skattefradrag under oppsparing ikke få den motsvarende skatteinntekten under utbetaling. Der sammenhengen mellom avsatte midler og opptjent pensjon ikke er sterkt, eller der opptjeningen skjer på vilkårlige måter slik det var tilfellet under den gamle norske TPES-reguleringen, kan den enkelte ha store problemer med å få oversikt over sin opptjening og dermed være sterkt tilbakeholdende med å skifte arbeidsgiver.

Det er et utall måter å organisere supplerende pensjonsordninger på, jf. tabell 11.10. Eksempler på land som har gått fra systemer for frivillige eller bransjespesifikke pensjonsordninger i arbeidsforhold til obligatoriske ordninger er bl.a. Island og Nederland. Disse to landene er sammen med UK, Sveits og USA de landene i OECD-området der samlet kapital i pensjonsfond i forhold til samlet verdiskapning er høyest.

På Island ble grunnlaget for dagens fondsbaserte system lagt i sentrale lønnsforhandlinger i 1969, da arbeidstakerorganisasjonene avstod fra lønnsøkninger mot etablering av fullt fonderte, obligatoriske pensjonsfond i arbeidsforhold fra 1970. Dette økte antallet separate pensjonsfond fra 66 til 90 (Gudmundsson, 2001). På dette tidspunktet var det offentlige systemet nær sammenbrudd, og det ga en flat ytelse på mindre enn 20 pst av gjennomsnittlig lønn blant menn etter at voldsomme inflasjonsbølger hadde erodert verdien av ytelsene gjennom siste del av 1960-tallet. Systemet med separate pensjonsfond har gjennomgått gradvise endringer:

• Fra 1974 ble det obligatorisk medlemskapet utvidet til å omfatte alle lønnstakere, og fra 1980 ble medlemskap gjort obligatorisk også for øvrige sysselsatte (dvs. selvstendige næringsdrivende).

• Pensjonstilskudd ble opprinnelig beregnet ut fra fast grunnlønn, men etter en opptrapping har all arbeidsinntekt inngått i tilskuddsgrunnlaget fra 1990.

• Først i 1990 ble pensjonsfondene underlagt et formelt finanstilsyn, og regnskap og resultat fullt synliggjort slik at de enkelt kunne sammenliknes.

• Fra slutten av 1970-tallet har antallet blitt redusert gjennom sammenslåinger til det ved utgangen av 2001 var 54 pensjonsfond.

• En felles rammelov for regulering av pensjonsfondenes aktiviteter ble satt i verk fra 1998, hvor det bl.a. settes minimumskrav til pensjonsopptjening og pensjonsformer, samt retningslinjer for diversifisering og investeringsaktivitet.

Fondene er satt opp som private tilbydere av pensjonsordninger, der arbeidstaker- og arbeidsgiverforeninger sitter sammen i styret. Ett fond er én ordning. Av dagens fond er det 11 som bare betaler ut pensjoner og 13 som har garantier fra ulike offentlige myndigheter. Noen få store fond dominerer. Medlemskap i et gitt fond vil normalt følge av arbeidskontrakt eller av lov eller forskrift. Sysselsatte som ikke er dekket av slik regulering kan selv velge fondstilhørighet. Et eget fond er opprettet ved lov for å akseptere medlemmer som ellers ikke tilhører et fond. Ytelsene på Island blir satt i forhold til den enkeltes opptjeningsår, tilskudd og inntekt, men likevel slik at styret i pensjonsfondet avgjør hvor mye av overskuddet det enkelte år som skal tilføres pensjonsfondet og pensjonsreguleringsfondet. Pensjonsytelsene vil dermed variere mellom fond. Systemet kommer dermed i en mellomposisjon mellom innskudds- og ytelsesordninger.

Et pensjonsfond må tilby livsvarig alderspensjon, uførepensjon og pensjoner til etterlatte. Innskuddsordninger med individuelle konti faller utenfor definisjonen. Det skjer altså en risikofordeling mellom medlemmene i alle pensjonsfondene. Det er krav om at tilskuddet skal utgjøre 10 pst. av inntekt i arbeidsforhold, men for eksempel fordelingen mellom arbeidstaker og arbeidsgiver av tilskuddet bestemmes ikke. Tilskuddet fordeles slik at en andel som er nødvendig for å sikre en pensjon av nærmere fastsatt størrelse og opptjeningstid, mens den overskytende delen anvendes til å sikre tilleggsytelser. Slike tilleggsytelser kan være innskuddsordninger i en separat finansinstitusjon. Skatteetaten har ansvar for innkreving av årlig tilskudd.

I Nederland , der arbeidsmarkedsbaserte pensjoner er sentrale i pensjonssystemet, mottar om lag 50 pst. av pensjonistene i dag slike ytelser, mens 91 pst. av sysselsatte lønnstakere er medlem i en ordning. Av de resterende 9 prosentene er 2 prosent ansatt i foretak som ikke har pensjonsordning, ofte fordi foretaket er nystartet, lite eller begge deler. De øvrige 7 prosentene utgjøres av arbeidstakere som ikke er kvalifisert for deltakelse, bl.a. fordi de har kortvarige arbeidskontrakter, er nyansatte eller under 25 år. I 1987 da forrige totaloversikt ble utarbeidet var 18 prosent av lønnstakerne uten medlemskap. Arbeidsgiveren kan, men er ikke pliktig til å bidra til pensjonstilskuddet – men hele 98 pst. av arbeidsgiverne gjør det. En faktor som bidrar til dette er næringsvise tariffavtaler som spesifiserer slike forhold. En annen medvirkende faktor er at hvis et pensjonsfond settes opp i fellesskap av representative arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner i en enkeltbransje, kan de samtidig be myndighetene om å gjøre deltakelse obligatorisk for alle foretak i bransjen gjennom almengjøring av avtalen. Mer enn 70 pst. av medlemmene deltar i slike bransjeordninger. En generell unntaksregel eksisterer for arbeidsgivere som har (eller etablerer) tilsvarende eller bedre ordninger for sine ansatte.

Pensjonsinstitusjonene er regulert gjennom egen lovgiving (fra 1997), som bl.a. setter et tak på årlig opptjening av pensjon på 2 pst av sluttlønn. Pensjonen kan altså ikke bli vilkårlig høy. Pensjonsordninger kan være i forsikringsselskaper, pensjonskasser eller i bransjespesifikke pensjonsfond. Målsatt kompensasjonsnivå varierer mellom ordningene, særlig gjennom bruk av ulike inntektsbegreper, og det er også variasjon i pensjonsalder fra 63 til 65 år. Det legges vekt på antall år med tilskudd. Det er ikke noe tak på pensjonsgivende inntekt, og hoveddelen av utbetalingene går til høyinntektsgrupper.

Et sentralt trekk i internasjonal sammenheng er at dekningsgraden selv for obligatoriske arbeidsmarkedspensjoner sjelden er 100 pst. blant de ­sysselsatte. Dette er heller ikke sett som et mål i de fleste land. De gruppene som kan falle utenfor er høyinntektsgrupper, grupper der arbeids­markedstilknytningen er løs og grupper som ­uansett ikke ville ha særlig opptjening. Interna­sjonalt er dette ikke blitt ansett som viktige grupper å sikre pensjonsdekning i et system som bygger på arbeidsforhold. I de fleste land har man dessuten andre ordninger, ofte i offentlig regi, som er innrettet på å ivareta flere av disse gruppene.

I norsk sammenheng er det særlig i mindre foretak at utbredelsen av pensjonsordinger er lav, jf. figur 11.3. I lys av den spesielle næringsstrukturen i Norge, bl.a. med stort innslag av nettopp små foretak, tilsier dette at det er innen denne gruppen at det kan være behov for å øke dekningsgraden. Her må det samtidig tas hensyn til at administrasjons- og kostnadsøkninger kan være ekstra vanskelige å håndtere for små bedrifter som ikke har etablert pensjonsordning i dag.

Alternative minstekrav

Basert på internasjonale erfaringer synes flere mulige strategier å peke seg ut – enten ved å gå veien via tariffavtaler, via lovgivning eller en kombinasjon. En endelig organisering må for øvrig også vurderes i forhold til Norges forpliktelser innenfor EØS-avtalen.

Kilde: Pedersen (2000), SSB og Finansdepartementet.

1. En mulig strategi er å pålegge arbeidsgiver å sikre en supplerende pensjonsdekning for sine ansatte gjennom ordninger som følger lov om foretakspensjon eller lov om innskuddspensjon. På denne måten vil medlemskrets mv. være tydelig fastlagt. Det kan i tillegg settes krav f.eks. til følgende forhold:

   • En kan ta utgangspunkt i modernisert folketrygd som gir en kompensasjonsgrad på 54 pst. med 43 års opptjening og 50 pst. ved 40 års opptjening.

   • Det stilles lovmessig krav om en tilleggsdekning enten i en innskuddsbasert eller en ytelsesbasert ordning som gir en forventet kompensasjonsgrad på minst 60 pst.

   • Kompensasjonsgraden i ordningen skal f.eks. ikke være høyere enn f.eks. 75 pst. for folketrygd og supplerende pensjon, beregnet for en opptjeningstid på 43 år.

   • Pensjonsmidlene skal sikres i godkjent pensjonsinstitusjon. Et fripoliseregister må snarest mulig etableres.

   En ulempe med denne løsningen kan være at den er vanskelig å gjøre operativ uten betydelige kostnader for små bedrifter. Dette er ofte bedrifter med kort levetid og liten administrasjon. Det kan også være vanskelig å gjøre denne løsningen kjønnsnøytral i den forstand at menn og kvinner får samme ytelse for samme premie. Å stille lovmessige minstekrav kan også vanskeliggjøres av at lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon på enkelte punkter er forskjellige, bl.a. når det gjelder dødelighetsarv. Pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon og lov om inntektspensjon kan være tidsbegrensede, og dette vanskeliggjør fastsetting av minstekrav til tilleggsdekning i forhold til folketrygden. En kan imidlertid pålegges å inngå avtaler innen de rammer som lovene tillater.

2. En annen framgangsmåte kan være å gå via tariffavtaler, for eksempel ved først å åpne spesifikt for slike bransjebaserte pensjonsordninger i eksisterende lovgiving. Deretter kan det etableres lovgiving som åpner for at det pålegges alle arbeidsgivere å gi sine arbeidstakere tilbud om medlemskap i den bransjespesifikke pensjonsordningen når deltakelsen i bransjen passerer et terskelnivå, for eksempel 60 pst. Også i dette tilfellet kan foretak med bedre pensjonsordning stå utenfor.

   Den spesifikke utformingen av bransjens pensjonsordning kan overlates til forhandlinger mellom partene i arbeidslivet. Ordningene bør likevel være innenfor de kravene og grensene som settes av lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon.

   • Et foretak kan bare stå utenfor den felles ordningen hvis foretakets ordning på sentrale punkter er like god eller bedre enn fellesordningen.

   • Sammenlikningen av ordninger kan gjøres ved produktregulering. Det innebærer at ansvaret for at en ordning som markedsføres minst oppfyller kravene, legges på den profesjonelle tilbyderen av ordningen (pensjonsinstitusjonen).

     Fordelen ved en slik løsning vil være at man i større grad unngår problemer med bedriftsspesifikke ordninger for de små bedriftene. De fleste arbeidstakerne vil da få det meste av sin tjenestepensjon fra en ordning. På den annen side er ordningen med bransjeavtaler på pensjonsavtaler ikke vanlig i Norge i motsetning til i mange andre land. Det kan derfor ta tid før slike tariffavtaler får særlig utbredelse. Dersom en skal pålegge alle bedrifter i en bransje å gi sine ansatte tilbud om medlemskap når omfanget i bransjen passerer et bestemt nivå, krever dette allmenngjøring av tariffavtaler ved lov. Det finnes eksempler på dette i norsk lovgivning, men det er ikke vanlig. En slik framgangsmåte krever dessuten at bransjeskillene mellom bedriftene er tydelige, noe de antakelig i mindre og mindre grad vil være.

3. Dersom en ønsker en raskere innfasing av et obligatorisk system for pensjonssikring gjennom ordninger i arbeidsmarkedet, må det antakelig bygge på en mer aktiv offentlig rolle. En kunne f.eks. tenke seg en ordning bygget på krav om pensjonsordning i alle foretak, og en offentlig Pensjonsmyndighet som har et overordnet ansvar for i) å sikre at premie er betalt i alle foretak, og ii) å organisere en obligatorisk ordning som omfatter de foretak som ikke selv har etablert en ordning.

   Selve minsteordningen kan være innskuddsbasert og fullfondert med individuelle konti som følger den enkelte arbeidstaker. Premien i ordningen kan svare til f.eks. 2 pst. av lønnssummen for de aktuelle ansatte i foretaket. Noen øvrige komponenter i dette alternativet kan være:

   • Innkreving av tilskudd til ordningen gjøres av skattemyndighetene i forbindelse med innbetalingene av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift. Dette er begrunnet i at det trolig først og fremst er de minste bedriftene som ikke har etablert egen tjenestepensjonsordning. Den enkelte bedrift betaler inn f.eks. 2 pst. av de ansattes pensjonsgivende inntekt dersom bedriften ikke har etablert en pensjonsordning som tilfredsstiller visse lovbestemte krav. Disse midlene betales fra skattemyndighetene videre til en Pensjonsmyndighet som forvalter dem på individuelle konti for de aktuelle arbeidstakerne. I forbindelse med at arbeidsgiver sender inn de årlige lønns- og trekkoppgavene må det oppgis hvem innbetalingene gjelder, samt oppgis hva slags pensjonsordning man har etablert i de tilfeller det ikke betales inn midler.

   • Forvaltningen av midlene kan organiseres av den sentrale Pensjonsmyndigheten. Adgang til investeringsvalg for den enkelte. Pensjonsmyndigheten står ikke selv for den operative forvaltningen av midlene, men gir eksterne forvalteroppdrag og sørger for at forvaltningskostnadene holdes så lavt som mulig.

   • Pensjonsmyndigheten har ansvar for å sette opp en livsvarig annuitet ved overgang til pensjonstilværelse. Innskudd og ytelser bør være kjønnsnøytrale. Det praktiseres dødelighetsarv etter pensjonering i ordningen. Det er rimelig å kreve dødelighetsarv også før pensjonering, etter mønster av lov om innskuddspensjon.

     Forholdet til uførhet må vurderes nærmere, bl.a. om minstekravet på 2 prosent kan omfatte premiebetalinger knyttet til uførepensjon, eller om minstekravet skal gjelde premiebetalingene knyttet til alderspensjon. I tillegg må en vurdere evt. problemer knyttet til kravet om kjønnsnøytrale ytelser i ordningen. Partene i arbeidslivet må kunne utvide ordningen, bl.a. gjennom tariffavtaler. Dette kan innebære tilskudd som går utover den obligatoriske premien.

11.4.5 Kommisjonens vurderinger

Et flertall i Pensjonskommisjonen , medlemmene Birkeland, Johansen, Olsen, Reinertsen, Rødseth, Skjørestad og Ytterhorn , mener at det ikke bør innføres obligatoriske minstekrav om tjenestepensjonsordninger. Disse medlemmer viser til at folk har forskjellige livsløp og forskjellige pensjoneringsbehov, og at obligatoriske minstekrav som er like for alle ikke kan dekke alle behov like godt. Disse medlemmer mener det ikke er riktig å pålegge alle unge yrkesaktive å betale enda høyere pensjonspremier enn det som er nødvendig for modernisert folketrygd. Disse medlemmer ser fordeler ved at en i arbeidslivet kan utvikle forskjellige supplerende pensjonsordninger tilpasset ulike behov og ulik økonomisk evne både hos arbeidstakerne og bedriftene. En viser her til det rammeverket som eksisterer for slike ordninger gjennom lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, og også til ordningen med individuelle pensjonsavtaler. Disse medlemmer mener at pensjoner i arbeidsforhold bør avtales lokalt eller for den enkelte bransje og ses i sammenheng med andre arbeidsvilkår og uten at det offentlige på forhånd har stilt minstekrav til nivået på ordningene. En har da lagt vekt på de praktiske problemene og de administrative kostnadene som slike minstekrav kan medføre, og at det kan tenkes tilfeller der det er bedre for arbeidstakerne eller for selvstendig næringsdrivende å få utbetalt mer lønn nå enn høyere pensjon senere. Disse medlemmer mener at supplerende ordninger fortsatt bør stimuleres ved skattefradrag på avsetningene til pensjonsordningen, ved utvikling av gode pensjonsløsninger og ved informasjon. Det vises også til at det er tidlig å bedømme hvilken virkning lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold vil få på utbredelsen av supplerende ordninger.

Et mindretall i Pensjonskommisjonen, lederen og medlemmene Myrli, Solberg, Stene og Westhrin går inn for en løsning som sikrer alle arbeidstakere en minste tjenestepensjonsordning, men som ikke skal komme til erstatning for de arbeidstakere som allerede har gode ordninger.

Disse medlemmene mener at det vil være uheldig å innføre et obligatorisk innskuddselement gjennom hele vårt pensjonssystem. Derimot bør supplerende tjenestepensjonsordninger, som også kan innholde innskuddselementer, finne sin plass sammen med forslaget til modernisert folketrygd.

Disse medlemmene vil peke på at det er 8-900.000 arbeidstakere i privat sektor som i dag ikke har tjenestepensjoner. Andelen uten tjenestepensjon er størst innen varehandel, hotell og restaurant, samt bygg og anlegg. Dette betyr at mange innen tradisjonelle kvinne- og lavlønnsgrupper er uten slike tilleggsordninger. Den største forskjellen i pensjonssystemet er mellom de som har og de som ikke har tjenestepensjoner. Også for mange næringsdrivende og enkeltmannsforetak vil det være behov å kunne inngå i kollektive pensjonsordninger.

Disse medlemmene mener det derfor er viktig at det etableres tjenestepensjon eller andre tilleggsordninger for disse gruppene. En viktig egenskap ved slike ordninger er at de kan følge med ved skifte av arbeidsplass, og at rettighetene blir ivaretatt ved nedleggelser og konkurs. Pensjonsrettighetene bør også være slik utformet at nye arbeidsgivere kan bygge videre på allerede eksisterende ordninger, uten å bygge opp nye helt fra bunnen. Dette vi både lette mobiliteten i arbeidsmarkedet og ikke virke til ugunst for eldre arbeidstakere.

I utgangspunktet kan slike tilleggsordninger enten være frivillige eller obligatoriske. Disse medlemmene har kommet til at det må opprettes obligatoriske ordninger, dersom dette skal bli en rettighet for alle arbeidstakere. Partene på den enkelte bedrift, innen virksomhets- eller bransjeområde kan både avtale ytelser og dekningsområde utover det obligatoriske minstekravet.

Det er naturlig at en slik forsikringsordning blir lovhjemlet. Ordningen bør være utformet som en minsteordning og slik at pensjonsrettighetene i arbeidsforholdet skal være nedfelt i avtalen mellom arbeidslivets parter.

Etableringen av en slik forsikringsordning innebærer krav til organisering av ordningen, prising og produktutvikling, samt tilsyn med at ordningen fungerer tilfredsstillende. De her nevnte forholdene kan løses på flere måter. Det etterfølgende forslag er å angi en mulig vei til målet.

Utgangspunktet tas i forslaget til modernisert folketrygd med en opptjening på 1,25 prosent av inntekten pr år, dvs. 50 pst. etter 40 år. Utenfor folketrygden – men tilpasset denne – utvikles en lovpålagt, obligatorisk tjenestepensjon med innskudd på 2 pst. av lønn, fordelt mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Dette vil til sammen gi en kompensasjon på ca 60 prosent. Ordningen skal tilgodese arbeidstakerne som arbeider i foretak hvor det ikke er etablert slik forsikringsdekning.

Et stort antall arbeidstagere har i dag deltagelse i kollektive tjenestepensjonsordninger med kompensasjonsgrad 60–70 pst. Disse medlemmene mener at slike ordninger kan løpe videre med uendret kompensasjonsgrad, mot meldeplikt, jf. nedenfor.

Den lovpliktige tilleggsordningen kan etableres i medhold av lov om foretakspensjon eller lov om innskuddspensjon. Det åpnes i de to lovene for parallelle pensjonsordninger, m.a.o. at den enkelte bedrift kan ha en ordning som er ytelsesbasert og en som er innskuddsbasert. Det forutsetter at partene i arbeidslivet – i medhold av en rammelov som hjemler avtaleplikten, tar stilling til valg av forsikringsform og hvordan forsikringsavtalene ellers skal utformes. Det forutsettes videre at arbeidstagernes representanter på det enkelte foretak tas med i prosessen, jf. de regler som allerede er inntatt i de to pensjonslovene om disse forhold.

Disse medlemmene vil peke på at de to forsikringslovene er nye (begge trådte i kraft i år 2001) og omfattende og gir en rekke valgmuligheter med hensyn til å istandbringe en ordning partene i arbeidslivet kan godta. Forsikringsavtaler inngås med norskregistrerte forsikringsselskaper eller pensjonskasser. Disse påtar seg – i samarbeid med arbeidsgiverne – å sikre at arbeidstagerne i de berørte virksomheter har den dekning lovgivningen forutsetter. Livsforsikringsselskapene og pensjonskassene pålegges rapporteringsplikt om  etablerte ordninger til offentlig tilsyns­myndighet. Tilsynsmyndighetene har – sammen med partene i arbeidslivet – å påse at den obligatoriske tjeneste­pen­sjons­ordningen etableres, og at den om­fatter de arbeidstakerne den retter seg mot.

Disse medlemmene vil videre peke på at ved skifte av arbeidssted gis arbeidstaker fripoliser som angir opptjente rettigheter. Fripolisen registreres i fripolisregisteret. Med den mobilitet som preger arbeidsmarkedet er det av stor betydning at man fortløpende kan registrere – og fastlegge- ulike former for pensjonsrettigheter i de forskjellige pensjonssystemer, det å være seg fra offentlige, kommunale eller private ordninger. Det er primært i en slik sammenheng at et fripoliseregister vil være av stor samfunnsmessig interesse. I tilegg vil et slikt register være til stor hjelp for enkeltpersoner som derigjennom kan få ajourført oversikt over sine fripoliserettigheter samtidig som de kan føre kontroll med at rettighetene blir ajourført på korrekt måte. Det er i flere sammenhenger understreket betydningen av at denne tilleggsdekningen hjemles i en egen rammelov utenfor, men i tilknytning til trygdelovgivningen. Dette anses nødvendig for å få denne tilleggsdekning etablert i tilstrekkelig utstrekning.

Kommisjonens medlem Kofoed-Larsen mener det bør innføres en obligatorisk tjenestepensjon for alle arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende, som en innskuddsbasert ordning i tillegg til modernisert folketrygd.

Det er i dag 800- 900 000 arbeidstakere som ikke har tjenestepensjonsordninger, det vil si ordninger som gir ytelser utover folketrygden. Disse arbeidstakere er først og fremst innen varehandel, hotell og restaurant og innen bygg og anlegg, andre tjenesteytende næringer og i primærnæringene. Selv om en modernisert folketrygd gir god standardsikring, kan en obligatorisk innskuddspensjon, plassert på den enkeltes pensjonskonto, gi en en ytterligere velferdsgevinst. Ordningen bør også gjelde selvstendig næringsdrivende.

Dette medlem mener at den supplerende obligatoriske innskuddspensjonen sammen med modernisert folketrygd bør gi en samlet kompensasjon på om lag 60 prosent av inntektsgrunnlaget ved 43 års opptjening. Innskuddene forvaltes i et eget fond.

Den innskuddsbaserte pensjonen bør ikke avkortes mot garantipensjonen i modernisert folketrygd, det vil gi direkte tillegg til garantipensjonen fra første opptjente krone for alle yrkesaktive. Dermed kan den ytelsesbaserte moderniserte folketrygden gjøres proporsjonal opp til inntektsnivået 8G, slik at den foreslåtte reduserte avkorting mot garantipensjonen blir overflødig.

Innbetaling av innskuddene kan skje gjennom skatte-og avgiftsoppkrevingssystemet og håndteres videre av en pensjonsmyndighet. For omsorgsperioder foretar Staten innskudd som tilsvarer den inntekt som ligger til grunn for opptjening av pensjon i modernisert folketrygd. Både innskudd og pensjonsutbetalinger skal være kjønnsnøytrale.

Innføring av et obligatorisk innskuddselement i tillegg til modernisert folketrygd, forhindrer ikke tjenestepensjonsordninger i tillegg, verken i privat eller offentlig sektor.

Kommisjonens medlemmer Johansen og Reinertsen kan i hovedsak subsidiært slutte seg til merknaden fra Kofoed-Larsen.

Kommisjonens medlem Ytterhorn viser til sine generelle merknader i kapittel 8 der dette medlem primært ønsker en pensjonsordning som gir alle borgere ved oppnådd pensjonsalder rett til en lik pensjon, på et nivå som omtrent tilsvarer dagens minstepensjon fra det offentlige, og at tilleggsdekning ut over dette nivå overlates til den enkelte, eventuelt i samarbeid med arbeidsgiver.

Dette medlem er klar over de forskjeller som i dag eksisterer mellom offentlig ansatte arbeidstakere og de som er ansatt i private bedrifter når det gjelder sikring av pensjonisttilværelsen, og at ca. 900 000 arbeidstakere ikke har noen tilleggsdekning ut over folketrygdens ytelser. Arbeidstakere i offentlig sektor betaler 2 % pensjonspremie til en offentlig pensjonskasse og oppnår en bruttogaranti på 66 % av full lønn ved overgang til pensjon noe som gjør dem uavhengig av utviklingen i folketrygdens ytelser. Reduseres disse vil tjenestepensjonen øke og kompensere for de tap andre arbeidstakere blir utsatt for uten mulighet til kompensasjon. Dette medlem støtter derfor en overgang til nettoordninger i offentlige pensjonsordninger og en netto ytelse som står i korrekt forhold til premieinnbetalingen på 2 %. Med en lik basispensjon til alle fra det offentlige vil arbeidstakere i privat sektor ved innbetaling til frivillig valgt fond eller spare-/investeringstiltak kunne oppnå samme ytelse som offentlig ansatte.

Dette medlem vil, på prinsipielt grunnlag, ikke støtte obligatoriske ordninger for pensjonsytelser i tillegg til folketrygdens eller basispensjonens ytelser. Et tillegg på 2 % til ytelsene i Modernisert Folketrygd, basert på de samme innbetalinger av trygdeavgift og arbeidsgiveravgift som i dag, vil for mange små bedrifter etter dette medlems mening bety utgifter som vil kunne true deres eksistens og gjøre det vanskeligere for små investorer å bygge opp nye bedrifter. For mange arbeidstakere med lave inntekter vil ytterligere pensjonspremie på 2 % kunne bli en for stor belastning og føre til bl.a. høyere krav om lønnskompensasjon. Selv om dette medlem er klar over at Modernisert Folketrygd, dersom den blir gjennomført mot dette medlems ønske, vil gi mange arbeidstakere i disse gruppene lavere pensjon enn etter dagens system, vil dette medlem ikke bidra til innføring av ytterligere pålagte utgifter til fremtidige inntekter.

Dette medlem mener det vil være en fordel for både arbeidstakere og arbeidsgivere at frivillige ordninger med pensjonsytelser i tillegg til allmenne ytelser blir vanlige i så mange virksomheter som mulig. Ved en overgang til en lik basispensjon til alle og frivillige avtaler mellom arbeidsgiver og – taker, vil arbeidsgiver få bedre mulighet til å konkurrere om arbeidskraften og arbeidstakeren et større ansvar for egen pensjonsinntekt. Etter ca. 40 år med dagens folketrygdytelser er dette medlem klar over at det vil kreves en lang overgangsperiode for tilpasning til et nytt system med basispensjon og frivillige tillegg. Dette medlem forstår mange av de innvendinger som anføres mot et slikt system, men anser frivillige ordninger basert på individets frie valg og egen disposisjonsrett over inntekter og eiendom som den beste, mest rettferdige og ansvarliggjørende måte å organisere samfunnet på og vil derfor ikke støtte innføringen av en ordning med pålagt sparing til egen pensjon i tillegg til et offentlig pensjonssystem.

11.5 Individuelle pensjonsordninger

Personer som ikke har rett til medlemskap i en kollektiv pensjonsordning – eller som ønsker en tilleggsdekning ut over det den kollektive ordningen gir dem – er henvist til enten individuell pensjonsforsikring eller ordinær sparing. Den enkeltes sparing til alderdommen kan skje på forskjellige måter, bl.a. i form av skattebegunstigede individuelle pensjonsavtaler eller individuelle livrenter.

Ordningen med individuelle pensjonsavtaler (IPA) ble innført med virkning fra inntektsåret 1997. Ordningen er i dag regulert i forskrift 19. november 1999 nr. 1158 § 6-47, og kom i stedet for regelverket om egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES). I IPA-regelverket skilles det mellom pensjonsspareavtaler og pensjonsforsikringsavtaler. IPA må omfatte egen alderspensjon. I tillegg er det mulig å knytte enkelte andre pensjonsprodukter til avtalen. Barnepensjon, livsarvingspensjon og etterlattepensjon kan omfattes både av pensjonsforsikringsavtaler og pensjonsspareavtaler, mens uførepensjon og avtaler om premiefritak ved uførhet bare kan omfattes av pensjonsforsikringsavtaler.

Utbetalingen av alderspensjonen kan starte fra fylte 64 år, og vare enten et visst antall år eller så lenge forsikringstakeren lever. Dersom det er avtalt at utbetalingsperioden skal vare et visst antall år, er det et vilkår at den avtalte utbetalingsperioden er minst ti år. Hvis forsikringstakeren dør før tiårsperioden er utløpt, stopper utbetalingen.

Størrelsen på ytelsene fra pensjonspareavtale i IPA, er avhengig av det totale beløpet som er spart opp, den avkastningen som oppnås på de oppsparte midlene, og lengden på den tiden pensjonen skal utbetales over. For en pensjonsforsikringsavtale vil i tillegg dødelighetsarven være et element som spiller inn på pensjonens størrelse.

I likhet med en individuell pensjonsforsikringsavtale er en skattefavorisert livrente en forsikringsordning hvor man kan sette av et stort engangsbeløp – eller et fastsatt avtalt sparebeløp, som settes av månedlig eller årlig – og som på et senere tidspunkt skal komme til utbetaling i terminbeløp så lenge en person lever, eller han eller hun når en bestemt alder. Størrelsen på den renten som vil komme til utbetaling, er avhengig av størrelsen på det beløpet som totalt er betalt inn, den avkastningen som er oppnådd på midlene og lengden på den tiden livrenten skal komme til utbetaling. I tillegg vil størrelsen på renten (ytelsen) avhenge av dødelighetsarven.

Livrenteforsikringen kan enten tegnes som ordinær livsforsikring med garantert rente og rett til andel av selskapets overskudd eller som en livsforsikring med investeringsvalg (kalt unit linked eller fondsforsikring) hvor forsikringstakeren tilføres overskuddet på forvaltningen, men tar også risiko for verdireduksjon og tap på de investeringene som er knyttet til forsikringen. Livrenten må ha en total varighet på minst tolv år. Varigheten kan deles på sparetid og utbetalingstid. I slike tilfeller må utbetalingstiden være minst seks år.

Pensjonskommisjonen ser ikke at det vil være store problemer å tilpasse dagens regelverk for individuell pensjonssparing til en ny folketrygd. Kommisjonen vil imidlertid foreslå at en individuell pensjon kan tas ut fra samme tidspunkt som folketrygden kan tas ut, tidligst ved fylte 62 år.

11.6 Andre spørsmål

11.6.1 Mobilitet og medregning av opptjent pensjon

Både i offentlig og privat sektor er allerede opptjent pensjon uangripelig. Pensjonskommisjonen beskrev i foreløpig rapport at det i dag er adgang til full mobilitet av arbeidskraft innen offentlig sektor gjennom Overføringsavtalen uten at den enkeltes framtidige pensjonsopptjening påvirkes (ut over eventuelt endring av lønnsgrunnlaget). Ved skifte av stilling mellom offentlig og privat sektor er det ikke tilsvarende langsiktige bindinger. Pensjoner utover folketrygden er viktige for den enkelte arbeidstaker, og usikkerhet omkring framtidig opptjening som følge av overgang fra en sektor til en annen vil derfor kunne være mobilitetshindrende. Kommisjonen ser det som viktig at en har et pensjonsregelverk i Norge som ikke hindrer skifte av arbeid. Kommisjonen tilrådde derfor at regelverket for flytting av pensjoner og oppsatte pensjonsrettigheter burde harmoniseres og forenkles. I denne sammenheng antar kommisjonen også at det kan ha en viss nytte for arbeidsgiver at det etableres fripoliseregister.

Når det gjelder de offentlige tjenestepensjoner mener Pensjonskommisjonen at en premiefinansiering og fondering av Statens Pensjonskasse ikke bare vil synliggjøre kostnadene med tjenestepensjonsordningen for arbeidsgiverne og gi økt kostnadsbevissthet i statlige etater og virksomheter. Innføring av premiefinansiering kan også gi arbeidstakere som går ut av ordningen anledning til å ta med den oppsparte kapitalen inn i en ny tjenestepensjonsordning. Dette gjøres enklest sammen med innføring av en nettoordning i offentlig sektor.

I pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon er det adgang til å medregne tjenestetid og opptjent pensjon fra medlemskap i annen privat pensjonsordning, så fremt arbeidsgiver gir tilbudet til alle nye arbeidstakere og den enkelte arbeidstaker samtykker. Også i lov om innskuddspensjon er det gitt anledning for arbeidstaker til å overføre midler fra gamle innskuddsforhold (pensjonsbevis) til ny ordning. Fordi ordningene er forskjellige, er det i praksis ikke meningsfylt å overføre midler fra en foretakspensjonsordning (dvs. en forsikringsordning) til en innskuddsordning (dvs. en spareordning) eller motsatt vei. Lovene gir derfor heller ikke anledning til dette. Rettigheter fra separate foretakspensjonsordninger kan derimot slås sammen til en fripolise, og fra separate innskuddsordninger til ett pensjonskapitalbevis.

Pensjonskommisjonen foreslår at regelverket for medregning i både offentlige og private pensjonsordninger gjennomgås slik at det harmoniseres mot de foreslåtte endringene i folketrygden. Videre bør det vurderes om det kan gis regler for medregning mellom offentlig tjenestepensjon og private ordninger, uten at opptjente rettigheter forringes eller at medregning blir for kostbart.

11.6.2 Særaldersgrenser

Både i det offentlige og i det private tjenestepensjonssystemet er det fastsatt lave særalders­grenser for bestemte yrkesgrupper. Det er særlig i offentlig sektor en finner stillinger med slike særaldersgrenser. De fleste av disse er begrunnet ut fra sikkerheten for å utføre arbeidet på en betryggende måte og omfatter politi, forsvar, befordring av mennesker m.v. Kriteriene for særalders­grense etter lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl. er at tjenesten stiller spesielle krav til fysiske og psykiske egenskaper som normalt svekkes med alder. Typisk vil være syn, hørsel, reaksjonsevne m.v. Kriteriene er fastsatt slik at det ikke er mulig for arbeidstakere som individuelt tilfredsstiller tjenestens krav til å fortsette utover aldersgrensen.

I privat sektor er det tilsvarende fastsatt adgang til å ha lav pensjoneringsalder i foretakets pensjonsordning for enkelte yrker som for eksempel bussjåfører, flygere og arbeidstakere som arbeider under dagen, selv om det likevel er opp til foretaket om det har etablert pensjonsordning. Dersom dette ikke er gjort, er det tvilsomt om arbeidsgiver kan si opp en arbeidstaker kun begrunnet i alder, i motsetning til om det er etablert en tjenestepensjonsordning. Oppsigelser må derfor eventuelt begrunnes i evnen til fortsatt kunne utføre arbeidet forsvarlig. Utgiftene til pensjoner fra særaldersgrensen til oppnådd pensjonsalder i folketrygden belastes arbeidsgiver gjennom premien til pensjonsordningen.

Særaldersgrenser som system bygger på en generalisering om at hele grupper av arbeids­takere ikke kan fortsette i arbeid ut over en gitt alder. I Pensjonskommisjonens foreløpig rapport ble det reist spørsmål om alder alene er et tilstrekkelig kriterium for at arbeidstakere har en plikt til å fratre stillingen av sikkerhetsmessige eller helsemessige årsaker før den ordinære pensjonsalderen. Pensjonskommisjonen tilrådde at særaldersgrensene for bestemte yrkesgrupper i offentlig og privat sektor ble gjennomgått og modernisert. Dagens system tar ikke hensyn til de individuelle variasjonene når det gjelder fysisk og psykisk helse. Videre vil kravene til tjenesten kunne endre seg over tid uten at særaldersgrensen blir endret. Videre er det åpenbart at den allmenne helsetilstanden i befolkningen har endret seg mye siden disse ordningene ble innført, bl.a. illustrert med en sterk økning i levealder for alle grupper.

Noen av de som fratrer sin stilling ved oppnådd særalders­grense fortsetter å arbeide i omtrent samme omfang som tidligere i andre stillinger. Dette tyder på at arbeidstakere som har lavere alders­grenser fortsatt besitter arbeidsevne som kan benyttes til annet arbeid. Det kan også reises spørsmål om det bør være anledning til å motta (full) pensjon samtidig som en har arbeidsinntekt. Det faktum at det er en politisk prioritert oppgave å få uførepensjonister med restarbeidsevne tilbake til arbeid, samtidig som en førtidspensjonerer arbeidstakere med full arbeidsevne er uheldig. Spørsmålet om å kunne bevare framtidens arbeidsstyrke er et spørsmål om å ta godt vare på de en har. Prinsippet bør heller være at når den enkelte arbeidstaker kommer til den alder der det av helsemessige eller sikkerhetsmessige grunner ikke er forsvarlig å la vedkommende fortsette, bør vedkommende gis andre oppgaver inntil normal pensjoneringsalder inntreffer. Dette kan kun fungere ved at den arbeidstakeren gis et nytt høvelig arbeid.

Pensjonskommisjonen foreslår derfor at systemet med særaldersgrenser gjennomgås og endres, og at valgfrihet til å bestemme egen fratreden også for disse gruppene legges inn i fleksibel folketrygd. Dersom det fortsatt er behov for å anvende alder som kriterium for å kunne utføre et yrke, vil det være opp til arbeidsgiver å finne annet høvelig arbeid for fortsatt å kunne gjøre nytte av den enkeltes arbeidsevne. Pensjonskommisjonen legger også vekt på at arbeidstakere i stilling med særaldersgrense må gis en verdig avslutning på sitt arbeidsliv, og omleggingen bør sikre dette.

11.6.3 Opptjeningstid

I en supplerende pensjonsordning skal pensjonsytelsen opptjenes fra ansettelse til pensjonsalder. For å unngå at den enkelte tjener opp mer enn én full pensjon ved å skifte arbeidsgiver, må en i den enkelte pensjonsordning sette et minstekrav til opptjeningstid for rett til full pensjon. I de fleste foretakspensjonsordninger er dette minstekravet til medlemstid satt til 30 år. I St. meld. nr. 35 (1994-95) Velferdsmeldingen ble spørsmålet om en utvidelse av minste opptjeningstid for tjenestepensjoner både i privat og offentlig sektor fra 30 til 40 år som i folketrygden, tatt opp. I Innst. S nr. 180 (1995-96) ba Stortingsflertallet daværende Regjering om å komme tilbake med en utredning om omsorgsopptjening kombinert med økt minste opptjening fra 30 til 35 år for rett til full pensjon i forbindelse med forslaget til ny lov om tjenestepensjoner etter skatteloven. I NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon ble det derfor foreslått at minste opptjeningstid for full pensjon skulle settes til 35 år (og at det ikke kunne settes høyere opptjeningstid enn 40 år). De fleste høringsuttalelsene gikk i mot en økning av opptjeningstiden, og Regjeringen gikk inn for å beholde 30 års opptjening i Ot.prp. nr. 47 (1998-99) Lov om foretakspensjon. Dette ble senere fulgt i Stortingsbehandlingen.

En innføring av alleårsopptjening i folketrygden reiser spørsmål om opptjeningstiden i de supplerende ordningene. Opptjening av full pensjon over bare 30 år med rett til uttak sammen med folketrygden, vil redusere insentivene til fortsatt arbeid. Noen andre elementer i denne sammenheng kan være:

• Det er spørsmål om hvordan en modernisert folketrygd med livsløpsbasert opptjening kan kombineres med en supplerende ytelsesbasert pensjon definert i forhold til sluttlønn. Den enkleste løsning vil være at den supplerende pensjonsytelsen fastsettes uavhengig av folketrygden, for eksempel som 10 til 20 pst. av lønnsgrunnlaget. Dette vil gjelde for både private ordninger og offentlige tjenestepensjoner. Alternativt kan en i ytelsesordningen fastsette en differansepensjon der den en «samordner» med en beregnet folketrygd ved fylte 67 år.

• En annen måte å nærme seg en livsløpsbasert opptjening i tjenestepensjonsordningene er å legge om opptjeningssystemet i disse ordninger til å bli tilnærmet lik opptjeningen i en modernisert folketrygd med en fastsatt prosent av lønn pr. år en er medlem. Ved en modernisert folketrygd med livsløpsopptjening som gir en kompensasjonsgrad på 50 pst. etter 40 år, vil en supplerende pensjonsordning med 0,5 pst. opptjening pr. år gi en samlet pensjon på 65 pst. etter 30 års opptjening i tjenestepensjonsordningen og 70 pst. etter 40 år for uendret lønnsgrunnlag.

Pensjonskommisjonen viser til at den fremtidige opptjeningen i de offentlige ordninger må inngå som en viktig del av omleggingen til nettoordning. I forbindelse med overgang til nettopensjoner i offentlig sektor og partenes forhandlinger om den nærmere utformingen, mener Pensjonskommisjonen at en samtidig bør vurdere en overgang fra dagens sluttlønnsprinsipp til et livsløpsbasert system der pensjonene tjenes opp årlig og forholdsmessig fra ansettelsesetidspunktet til pensjonering. Pensjonsplanene i private ordninger må også endres som følge av reformen. Kommisjonen går ikke nærmere inn på hvordan dette kan gjøres.

11.7 Oversikt over arbeidspensjoner i andre nordiske land

Sverige

I 1999 ble det innført et nytt allment pensjonssystem i Sverige, som gradvis vil erstatte det gamle sosialforsikringssystemet. Det nye svenske systemet er tredelt. Det består av en inntektspensjon, en premiepensjon og en garantipensjon.

I tillegg til det allmenne pensjonssystemet har man i Sverige et tjenestepensjonssystem for fire sektorer: Stat, kommune, privat ansatte tjenestemenn og arbeidstakere innenfor LO-området. Tjenestepensjonene inneholder både ytelsesbaserte og innskuddsbaserte komponenter, og utbetales som nettopensjoner (tilleggsytelser til allmenn pensjon). Disse supplerende pensjonsordninger er tariffbasert inne hver sektor og dekker ca. 90–95 pst. av svenske lønnsmottakere.

Avtalene er basert på en innskuddsordning som legges på toppen av den allmenne pensjonsordningen og i tillegg en ytelsesordning for inntekter over 7,5 inkomstbasbelop. Den nye avtalen i statlig sektor PA03 har først en innskuddsordning fra fylte 23 år der arbeidsgiver innbetaler 2,3 pst. av utbetalt lønn. Denne kapitalen kan den enkelte selv bestemme hvorledes skal forvaltes. I tillegg har de en innskuddsordning for arbeidstakere over 28 år med en avgift på 2 pst. og der kapitalen forvaltes av en statlig forsikringsordning (FSO). Ytelsesordningen som kommer på toppen av dette gjelder inntekter over 7,5 inkomstbasbelop.

Danmark

Det danske pensjonssystemet kan deles i to hoveddeler: Det sosiale pensjonssystemet og arbeidsmarkedspensjonssystemet. Den første delen – det sosiale pensjonssystemet (kalt social pension) – svarer til grunnpensjonssystemet i den norske folketrygden. Systemet omfatter alle som bor i Danmark, og ytelsene fra det er basert på pensjonssøkerens botid i Danmark. Den andre delen – arbeidsmarkedspensjonssystemet – svarer til det norske tilleggspensjonssystemet og tjenestepensjonssystemet. Disse ytelsene er basert på den inntekten pensjonssøkeren har hatt som yrkesaktiv.

Arbeidsmarkedspensjonssystemet kan igjen deles i tre grupper:

• Den første gruppen er ATP (arbeidsmarkedets tilleggspensjon). Dette svarer til tilleggspensjonssystemet i den norske folketrygden. En viktig forskjell er likevel at det i Danmark ikke er ATP som står for den inntektsavhengige delen av pensjonen. Det er det tjenestepensjonssystemet som gjør.

• Den andre gruppen er forskjellige tjenestepensjonsordninger som er opprettet for arbeidere og funksjonærer i privat og offentlig sektor. Disse ordninger er profesjonsbasert og tarifffestet. Ordningene er videre innskuddsbaserte. Siden 1950-årene har grupper av funksjonærer og akademiske medarbeidere på det offentlige arbeidsmarkedet hatt pensjonsinnbetaling (4 + 8 prosent eller 5 + 10 prosent) som en del av sine lønns- og arbeidsvilkår. For faglærte og ufaglærte grupper av arbeidstakere (herunder kontorfunksjonærer) i det offentlige ble det etablert en arbeidsmarkedspensjonsordning i 1990. Først i 1998 er nivået på innbetalingene til denne ordningen kommet opp på nivået med innbetalingene til ordningen for funksjonærene og de akademiske medarbeiderne (4 + 8 prosent). På det statlige arbeidsmarkedet er det mellom arbeidsgiver- og arbeidstakersiden inngått en generell rammeavtale for de pensjonsordningene som arbeidsgiver og arbeidstaker innbetaler innskudd til.

• Den tredje gruppen er tjenestepensjonsordninger som er opprettet for tjenestemenn i staten og i kommunene. Dette er ytelsesbaserte ordninger som ligner tilsvarende ordninger i Norge.

Innholdet i den statlige tjenestepensjonsordningen er fastlagt i lov, og prinsipielle endringer i ordningen skal gjennomføres ved lov – etter forhandling med tjenestemannsorganisasjonene. Den statlige tjenestepensjonsordningen finansieres av skattemidler, og administreres av staten ved Finansministeriet. Ytelsene ordningen gir, er alderspensjon, uførepensjon, enke- og enkemannspensjon og barnepensjon.

For hvert år en person har vært ansatt som tjenestemann i hel stilling, opptjenes ett pensionsalderår (opptjeningsår). Denne opptjeningen blir registrert i et sentralt register (PENSAB). Her blir alle yrkesaktive med rett til pensjon fra den statlige tjenestepensjonsordningen registrert, slik at man løpende kan orientere den enkelte om vedkommendes pensjonsrettigheter.

For hvert opptjeningsår tjenestemannen har, tjener han eller hun opp en viss prosent av lønnen sin i pensjon. Opptjeningen skjer etter et degressivt (fallende) system. For hvert av de 16 første opptjeningsårene tjener tjenestemannen opp 1,75 prosent av lønnen i pensjon. For hvert av de neste 16 årene er pensjonsprosenten 1,5 prosent, mens prosentsatsen er 1 for hvert av de neste 5 årene. Full pensjon er dermed tjent opp etter 37 års opptjeningstid, og utgjør da 57 prosent av vedkommendes lønn.

Den pensjonsberegningen som er skissert ovenfor, ble gjennomført i 1993. Den er supplert med en overgangsordning som gjelder i perioden 1997-2002. Alderspensjon kan utbetales fra det tidspunktet tjenestemannen fyller 60 år, men gis da som en varig redusert ytelse.

Finland

Det finske pensjonssystemet består av en sosialforsikring, som omfatter alle innbyggere, og en frivillig forsikringsdekning. Sosialforsikringen omfatter for det første en folkepensjon, som tilsvarer vår grunnpensjon i folketrygden. For det andre omfatter den en arbeidspensjon, som tilsvarer vår tilleggspensjon i folketrygden og vår tjenestepensjon. Sistnevnte blir også betegnet som tilleggspensjon.

De ulike pensjonsordningene styres av hver sine lover. Lovenes innhold er langt på vei like. Ordningene er til dels bransjepreget. De omfatter alle ansatte. Den frivillige dekningen ytes som kollektive ordninger via arbeidsgivere og individuelle ordninger. Den omfatter pensjonsdekning ut over det de gjeldende lover tilbyr, og er overlatt til avtaleverket.

Av et samlet antall arbeidspensjoner per 1. januar 1999 utgjør statens ordning 8,7 pst., den kommunale ordningen 20,9 pst., den private generelle ordningen 51,7 pst., ordningene for foretakseiere 12,7 pst., og de øvrige spesielle arbeidsordninger til sammen 6 pst. Folkepensjonen ligger i bunnen av pensjonssystemet og utbetales fullt ut når det ikke foreligger noen arbeids- eller tilleggspensjon. Den avtar ved økende arbeids- eller tilleggspensjon, og opphører helt når inntekten overstiger en øvre inntektsgrense.

Med virkning fra 2005 skal arbeidspensjonene i Finland endres som følge av avtaler mellom partene. Det innføres en alleårs opptjening for hele yrkeskarrieren, bedre pensjonsbeskyttelse i u-avlønnede perioder, beredskap for følgene av forventet øket livslengde og øket fondering i årene 2003 – 2013. En vil tjene opp pensjon fra 18 til 68 år, slik at aldersgruppene 18–52 år tjener opp 1,5 pst per år, aldersgruppene 53 – 62 år 1,9 pst. og aldersgruppene 63 – 68 år tjener opp 4,5 pst.

Alderspensjonen kan tas ut mellom 62 og 68 år slik at 63 – 68 åringer får den inntjente pensjonen uten avkortning, mens pensjonen for en som tar ut mellom 62 og 63 år avkortes med 0,6 pst. pr. mnd. Pensjon som tas ut etter fylte 68 år forhøyes. Pensjonene indekseres med en pensjonsindeks der lønnsveksten vektes 20 pst. og prisveksten 80 pst. For å sikre en stabil finansiering av arbeidspensjonene innføres det en «livslengdekoefficient» fra 2009.