4 Pensjonspolitiske utfordringer

4.1 Innledning og sammenfatning

Innføringen og utviklingen av folketrygden har langt på vei avskaffet tidligere tiders fattigdom blant eldre. Folketrygden har bidratt til en markert bedring av pensjonistenes levestandard. Ikke minst gjelder dette for de av pensjonistene som har lavest inntekt. Pensjonistene som gruppe har hatt en høyere inntektsutvikling enn yrkesaktive, sett under ett. Det skyldes økningen av minstepensjon og at nye kull av pensjonister har tjent opp høyere pensjon i og utenom folketrygden.

Folketrygdens pensjonssystem har utviklet seg i retning av et flatere system enn det man tok sikte på da den ble innført i 1967. Forholdet mellom maksimalpensjon og minstepensjon i folketrygdens regelverk har avtatt fra 4:1 i 1967 til nærmere 2:1 etter 1998. Dette skyldes en kombinasjon av at minstepensjonen har økt raskere enn både pris- og lønnsveksten samtidig som pensjonsopptjeningen for lønnstakere er redusert. Folketrygden har dermed fått redusert sin funksjon som standardsikring for personer med høyere inntekter enn gjennomsnittet. Systemet er imidlertid betydelig forbedret med hensyn til minstesikringsnivå, og kompensasjonsgraden er relativt høy for midlere og lavere inntekter. Spørsmålet er om folketrygden nå har funnet en hensiktsmessig balanse mellom fordeling, sparing og forsikring.

Folketrygdens beregningsregler (besteårsregelen og 40-årsregelen) innebærer at personer med svært ulik livsinntekt kan få rett til omtrent identisk pensjon, og omvendt at personer med like stor livsinntekt kan få svært ulik pensjon. Regelverket kan i mange tilfeller føre til dårlig samsvar mellom pensjonsgivende inntekt i yrkeskarrieren og de ytelsene man senere får som pensjonist. Dagens system er ikke til fordel for personer med lang yrkeskarriere og en jevn inntekt i yrkeslivet, mens det er til fordel for personer med varierende eller stigende inntekt over livsløpet. Sammenhengen mellom de innbetalingene man gjør i løpet av yrkeskarrieren og de ytelsene man får som pensjonist, er generelt sett svak og kan i noen grad virke tilfeldig.

Lovgrunnlaget for pensjoner i arbeidsforhold i private foretak er nylig gjennomgått og modernisert. I tillegg til ordninger der det er pensjonsytelsen som defineres (ytelsesordninger) er det åpnet for ordninger der innskuddene defineres (innskuddsordninger). Både ytelsesordningene og innskuddsordningene har betydelige frihetsgrader og valgmuligheter, i tillegg til at de i noen grad kan kombineres. Arbeidspensjoner i privat sektor beregnes som direkte tillegg til pensjon fra folketrygden. Om lag 8-900.000 arbeidstakere omfattes imidlertid ikke av pensjonsordninger i sitt arbeidsforhold.

De offentlige tjenestepensjonsordningene er av eldre dato. Ordningene definerer en samlet pensjonsytelse fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen (bruttogaranti) på 2/3 av sluttlønnen ved full opptjeningstid på 30 år. Tilpassingen mellom tjenestepensjon og folketrygd skjer gjennom et omfattende og detaljert samordningsregelverk. Systemet er så komplekst at det kan være vanskelig for den enkelte å forstå hvordan pensjonen er beregnet. Det er et klart behov for tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre systemet mer oversiktlig. Bruttogarantien i det offentlige tjenestepensjonssystemet innebærer at eventuelle endringer i folketrygden ikke får virkning for offentlig ansatte. Det er derfor behov for løsninger som gjør de offentlige tjenestepensjonsordningene om til mer rendyrkede supplerende ordninger, slik som i privat sektor. En slik omlegging trenger ikke i seg selv å føre til endringer i offentlig ansattes samlede pensjonsnivå.

Familiestrukturen og forsørgingsmønsteret endres. Den tradisjonelle én-inntektsfamilien er blitt mindre sentral som forsørgingssystem. I tillegg er familiestrukturen endret ved at antallet én-personhusholdninger, enslige forsørgere og samboerpar har økt betydelig. Flere ekteskap blir oppløst. Dessuten er det færre personer i hver familie enn tidligere, og familie­etableringen skjer senere i livsløpet enn før. Utviklingen taler for at det kan bli vanskeligere å bygge en framtidig pensjonspolitikk basert på at forsørgelse gjennom ekteskap er den dominerende familietypen. Utviklingen går heller i retning av at hver enkelt voksen forutsettes å forsørge seg selv, og at kvinner og menn har individuelle rettigheter, med mindre hensyn til ekteskapsstatus. Pensjonssystemet har imidlertid heller gått i retning av å likestille ektepar og varige samboere når det gjelder utmålingen av pensjon.

Arbeidsmarkedet endres. Yrkesdeltakingen blant kvinner har økt betraktelig, og mye av økningen har skjedd i form av deltidsarbeid. Den enkeltes arbeidstilknytning preges i mindre grad av livslang tilknytning til ett og samme foretak eller type arbeid. Skifte av jobb og arbeidstilknytning blir vanligere og hyppigere. Skillet mellom arbeid i offentlig og privat virksomhet synes å bli mindre, og flere vil skifte mellom arbeid i offentlig og privat virksomhet. Det blir også mer vanlig med arbeidsopphold i andre land; både nordmenn i utlandet og utlendinger og innvandrere med arbeid i Norge. Dette krever pensjonsordninger som er mer fleksible og lettere å legge sammen fra ulike arbeidsforhold.

Pensjonskommisjonen mener at det er behov for mer fleksible pensjonsordninger i folketrygden. På bakgrunn av den økende levealderen er det viktig at det også er en reell fleksibilitet oppover, slik at eldre som ønsker og har helse til det kan fortsette lenger i arbeid, eventuelt ved å trappe gradvis ned på arbeidsinnsatsen. Både pensjonssystemet og arbeidslivet bør legges bedre til rette for dette. En del eldre yrkesaktive som er slitne etter lange yrkeskarrierer, kan ha behov for å gå av før fylte 67 år. Velstandsutviklingen fører også med seg ønsker om mer fritid, herunder lengre pensjonisttilværelse. Samtidig bør pensjonssystemet innrettes slik at det tilgodeser personer som står lenge i arbeid. Det er også viktig at pensjon ved tidlig uttak blir stor nok til å kunne leve av.

4.2 Pensjonssystemets hovedstruktur

Det samlede pensjonssystemet i Norge består som i de fleste land av en rekke ordninger med ulik konstruksjon, organisering og finansiering. I hovedsak består det norske pensjonssystemet av tre deler:

• Folketrygden er det obligatoriske sosialforsikringssystemet. Alle som arbeider eller er bosatt i Norge er omfattet av folketrygden. Folketrygden yter både en grunnsikring (minstepensjon) uavhengig av tidligere inntekt og en inntektssikring (tilleggspensjon) som står i et visst forhold til inntekt som yrkesaktiv.

• Arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger omfatter offentlige og private tjenestepensjonsordninger samt avtalebaserte tidligpensjonsordninger. Alle arbeidstakere i offentlig sektor er omfattet av tjenestepensjoner, mens om lag en tredjedel i privat sektor er det.

• Individuelle pensjonsordninger er pensjonsavtaler som den enkelte selv inngår med finansinstitusjoner. Slike ordninger er i dag relativt lite utbredt.

4.2.1 Folketrygden

Folketrygdens pensjonssystem yter både en grunnsikring uavhengig av tidligere inntekt og en standardsikring som står i et visst forhold til inntekt som yrkesaktiv. Systemet kombinerer således både fordelingshensyn og forsikringshensyn.

I internasjonal sammenheng anses folketrygdens minstepensjon å være relativt sjenerøs. Det er imidlertid fortsatt enkelte grupper blant alderspensjonistene som opplever at minstenivået ikke er tilstrekkelig, og som i noen grad er avhengig av tilleggsytelser ved siden av pensjonen.

Folketrygdens tilleggspensjon beregnes i forhold til inntekt som yrkesaktiv, og antall yrkesaktive år. For et gjennomsnittlig inntektsnivå (om lag 300 000 kroner for en fulltidsstilling) vil en enslig pensjonist ved full opptjening få en pensjon før skatt på noe i overkant av 50 pst. av inntekten. Kompensasjonsgraden er prosentvis høyere for lavere inntekter og lavere for høyere inntekter. Pensjonister betaler imidlertid lavere skatt enn yrkesaktive, slik at kompensasjonsgraden blir noe høyere når en sammenligner inntekter etter skatt. Ved et gjennomsnittlig inntektsnivå som nevnt ovenfor, ligger kompensasjonsgraden i folketrygden på rundt 60 pst. etter skatt.

Folketrygden finansieres gjennom arbeidsgiveravgift, trygdeavgift og gjennom statstilskudd. Avgiftene er ikke øremerket pensjonsutgifter, og finansierer dermed også folketrygdens øvrige stønadsprogram.

4.2.2 Tjenestepensjoner

Tjenestepensjonsordningene i privat og offentlig sektor sikrer pensjon utover folketrygdens ytelser. I offentlig sektor ytes det bruttogaranterte tjenestepensjoner. Det vil si at pensjonistene er garantert et samlet pensjonsnivå (tjenestepensjon pluss folketrygd) på minst 66 pst. av sluttlønnen ved full opptjeningstid på 30 år. Bruttogarantien innebærer at folketrygdpensjonen i realiteten har liten betydning for offentlig ansattes samlede pensjonsnivå. Ingen får noen lavere ytelse enn 66 pst. av sluttlønnen når man har full opptjening. På grunn av at samordningsregelverket ofte holder deler av folketrygdpensjonen utenfor samordning, får svært mange en samlet pensjon som overstiger bruttogarantien.

I privat sektor er tjenestepensjonene utformet annerledes. Ordningene er nylig gjennomgått og fornyet gjennom lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold. Begge lovene trådte i kraft i 2001, og stiller nærmere vilkår for skattefritak for premieinnbetaling til pensjonsordninger. Ytelser etter disse ordningene beregnes i motsetning til de offentlige tjenestepensjonsordningene som direkte tillegg til folketrygden, og omtales vanligvis som nettoordninger. Lov om foretakspensjon regulerer såkalte ytelsespensjoner. Det vil si at det er ytelsen som defineres i regelverket. Vanligvis tar de sikte på om lag samme kompensasjonsnivå som de offentlige ordningene. Det vil si mellom 60 og 70 pst. av sluttlønnen eller et nærmere definert inntektsgrunnlag. Etter lov om innskuddspensjon defineres selve premien, og pensjonen blir et resultat av oppspart kapital og avkastning. Vel en tredjepart av lønnstakere i privat sektor er omfattet av ulike tjenestepensjonsordninger med skattefavorisering.

Tjenestepensjonsordningenes ulike konstruksjon i privat og offentlig sektor bidrar til å komplisere det samlede pensjonssystemet og kan i noen grad også ha innvirkning på mobiliteten av arbeidskraft mellom privat og offentlig sektor. Dette har sammenheng med at enkelte kan tape pensjonsmessig ved å skifte fra den ene sektoren til den andre. På den annen side kan personer som har lengre yrkeskarriere enn det som kreves for å få full opptjening i en tjenestepensjonsordning i noen sammenhenger kunne tjene pensjonsmessig på å skifte sektor.

4.2.3 Individuelle pensjonsordninger

I tillegg til ytelsene fra det obligatoriske pensjonssystemet og de supplerende tjenestepensjonsordningene kan man tegne individuelle pensjonsspare- og pensjonsforsikringsavtaler. Regelverket om individuelle pensjonsavtaler stiller nærmere vilkår for skattefradrag for premieinnbetaling. Individuelle pensjonsordninger har mange fellestrekk med innskuddspensjon. Det er åpnet for å kunne velge pensjonsalder ned til 64 år i de individuelle ordningene.

4.2.4 Fleksibilitet i pensjonssystemet

Den ordinære pensjonsalderen i Norge er 67 år. Det vil si at det ikke gis alderspensjon fra folketrygden før man har fylt 67 år. I internasjonal sammenheng er dette en høy pensjonsalder. De aller fleste land operer med en lavere pensjonsalder i det obligatoriske pensjonssystemet. Avgangsalderen fra arbeidslivet er imidlertid betydelig lavere enn det den offentlige pensjonsalderen tilsier. De siste årene har den gjennomsnittlige pensjonsalderen ligget rundt 59 år, dersom en inkluderer uførepensjon. De fleste som forlater arbeidslivet før ordinær pensjonsalder gjør det av helsemessige årsaker gjennom uførepensjonering.

De senere årene har det i tillegg blitt mer vanlig at avgang i de høyere årsklassene skjer gjennom ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) som partene i arbeidslivet har opprettet i et samarbeid med staten. Denne ordningen bidrar også til å trekke gjennomsnittlig avgangsalder fra arbeidslivet noe nedover. AFP-ordninger omfatter i dag om lag 60 pst. av landets yrkesaktive. Ordningene går ut på at arbeidstakerne kan motta pensjon fra fylte 62 år og at pensjonen utmåles som om man hadde vært i arbeid fram til fylte 67 år.

I tillegg har enkelte yrkesgrupper gjennom tjenestepensjonssystemet både en plikt og en rett til å gå av med pensjon før fylte 67 år. Innenfor offentlig sektor antas det at mellom 30 og 40 pst. av arbeidstakerne omfattet av såkalte særaldersgrenser. Slike aldersgrenser fastsettes på bakgrunn av at stillingen innebærer uvanlig fysisk eller psykisk belastning eller det stilles spesielle krav til fysiske eller psykiske egenskaper.

Til tross for at den gjennomsnittlige avgangsalderen er lav, har rundt 40 pst. av landets yrkesaktive ikke noe formelt tilbud om selvvalgt tidligpensjonering. For denne gruppen er den medisinsk betingede uførepensjonsordningen i folketrygden eneste formelle avgangsmulighet.

4.3 Folketrygdens konstruksjon og utvikling

4.3.1 Betydningen av folketrygdens regelverksutvikling fra 1967 og fram til i dag

Folketrygdens pensjonssystem bygger på et kompromiss mellom to ulike prinsipper – forsikring og sparing over den enkeltes livsløp og omfordeling av inntekt mellom grupper. Fordelingen ble opprinnelig ivaretatt gjennom minstesikringen, og kommer i dag også til uttrykk gjennom opptjeningstak/skråtak, opptjening av pensjonsrettigheter ved omsorgsarbeid og en særlig ordning for unge uføre. Forsikringsprinsippet kom til uttrykk ved at det skulle være en nær sammenheng mellom det den enkelte betalte inn til tilleggspensjonssystemet i yrkesaktiv alder og det vedkommende kunne forventes å få utbetalt i form av pensjon.

Et hovedtrekk ved utviklingen av folketrygdens pensjonssystem siden det ble etablert 1967, har vært en gradvis svekking av sammenhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon, og en tilsvarende styrking av minstesikringen og ulike former for sosial omfordeling. I tillegg har de avgiftene som innbetales til folketrygden i dag mer preg av å være ordinær skatt enn pensjonspremie.

Opprinnelig tilsvarte minstepensjonen 1 G, som pr. 1. mai 2003 utgjør 56 861 kroner. Med folketrygdens regelverk fra 1967 med et opptjeningstak på 8 G og en pensjonsprosent på 45, ville maksimal pensjon med full opptjening tilsvare 4,15 G. Det vil si 235 973 kroner med dagens grunnbeløp. Maksimal pensjon fra folketrygden ville dermed utgjøre mer enn fire ganger så mye som minstepensjonen.

I 1969 ble særtillegget innført av hensyn til de pensjonistene og yrkesaktive som var for gamle til å tjene opp tilleggspensjon i det nye systemet. Særtillegget skulle være en slags minste garantert tilleggspensjon, og ble derfor avkortet krone for krone mot den tilleggspensjonen mottakeren selv hadde tjent opp. Satsen ble satt til 7,5 pst. av grunnbeløpet, og spennet mellom maksimal pensjon og minstepensjonen ble dermed noe redusert.

Forskjellen økte igjen i 1970 da det ble besluttet å ta hensyn til en tredjedel av inntekter mellom 8 og 12 G i pensjonsopptjeningen. Maksimal pensjon ville ved full opptjening som følge av dette øke til 4,75 G. Med et grunnbeløp pr. 1. mai 2003 ville dette utgjøre 270 089 kroner. Spennet mellom minsteytelsen og maksimalytelsen var på dette tidspunktet det høyeste i løpet av folketrygdens mer enn 35 år lange historie. Med dagens grunnbeløp ville forskjellen utgjøre mer enn 200 000 kroner.

Etter 1970 har særtilleggssatsen økt nesten årlig fram til 1998 da det ble foretatt en kraftig økning. Særtilleggssatsen har etter dette stått stille.

Da folketrygden ble innført, ble det satt et tak på pensjonsgivende inntekt på 8 G. Beregning av avgiften hadde også et tak på 8 G. I 1970 ble det endret slik at taket for beregning av avgift ble satt til 12 G. Samtidig ble taket for pensjonsopptjening hevet til 12 G, mens bare en tredjedel av inntekt mellom 8 og 12 G skulle regnes med. Noe av bakgrunnen for denne endringen var å bedre folketrygdens økonomi. Inntektstaket for innbetaling av premie ble av trygdeøkonomiske grunner avviklet i 1986, slik at det i dag innbetales avgifter også for inntekter som ikke gir rett til pensjon. Dette har bidratt til å svekke sammenhengen mellom avgift og pensjon.

I 1980-årene begynte en igjen å utrede folketrygdens økonomi og pensjonssystem. Resultatet ble at Stortinget med virkning fra 1992 vedtok å stramme inn på reglene for opptjening av tilleggspensjon. Hensikten var å begrense den framtidige utgiftsveksten.

Pensjonsprosenten ble redusert til 42, og kun inntekter opp til 6 G skulle medregnes fullt ut, mens en bare skulle ta hensyn til en tredjedel av inntekten mellom 6 og 12 G. Dette har ført til at den høyeste alderspensjonen man kan oppnå etter de nye opptjeningsreglene med folketrygdens grunnbeløp pr. 1. mai 2003 utgjør 224 028 kroner. Videre ble det vedtatt å inntektsprøve forsørgingstilleggene (for barn og ektefelle) som kan ytes ved siden av pensjonene. På den annen side ble det innført en adgang til pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid. Ordningen skulle gi en kompensasjon for manglende opptjening på grunn av perioder med ulønnet omsorg for barn og pleietrengende, og bidra til å redusere forskjellen i menns og kvinners pensjonsopptjening.

Et annet viktig trekk ved folketrygdens regelverksutvikling fra 1967 og fram til i dag er innføringen av særtillegget i 1969 og en nesten årlig opptrapping av tillegget fram til 1998. I 1998 ble særtilleggssatsen for enslig pensjonist økt fra 63,2 pst. av grunnbeløpet til 79,33 pst. av grunnbeløpet. Satsen framkom ved av at man ville øke minstepensjonen med 1000 kroner pr. måned samtidig som grunnbeløpet økte om lag på linje med lønnsutviklingen. Minstepensjon for en enslig pensjonist utgjør 101 964 kroner pr. 1. mai 2003. Differansen mellom den høyeste alderspensjonen man kan tjene opp og minstepensjonen for enslige er nå skrumpet inn til vel 122 000 kroner. Det innebærer at forholdet mellom maksimalpensjon og minstepensjon i dag er nær 2 til 1. Se nærmere figur 4.1.

4.3.2 Betydningen av grunnbeløpsutviklingen

En annen viktig kilde til endringer i folketrygdens pensjonssystem ligger i de årlige vedtakene om regulering av folketrygdens grunnbeløp. Grunnbeløpet har en rekke funksjoner innenfor folketrygden. I forhold til pensjonssystemet er grunnbeløpet en faktor for beregning av pensjon, en reguleringsfaktor for løpende pensjoner og en reguleringsfaktor av opparbeidede pensjonsrettigheter.

I debatten om grunnbeløpet har en stort sett fokusert på inntektsutviklingen for pensjonister, det vil si betydningen i forhold til løpende pensjoner. Det er ingen tvil om at den generelle lønnsveksten har vært høyere enn veksten i pensjoner fra 1967 og fram til i dag. Målt i faste priser har lønn pr. normalårsverk økt med 72 pst., mens grunnbeløpet på samme tid har økt med 31 pst. På den annen side har innføringen og opptrappingen av folketrygdens særtillegg ført til at minstepensjon for enslig pensjonist i perioden fra 1967 til 2001 har hatt en vekst på hele 135 pst. Som følge av økt grunnpensjon for gifte og samboende fra 1. mai 2003 har denne gruppen minstepensjonister hatt en enda større inntektsvekst.

Lavere regulering av grunnbeløpet enn lønnsveksten har også ført til at langt flere tjener over knekkpunktet på 6 G og noen også over taket på 12 G. Dette har bidratt til å svekke sammenhengen mellom premieinnbetaling og pensjon ytterligere.

Det er flere årsaker til at det ikke har vært fullt samsvar mellom den historiske utviklingen av grunnbeløpet og lønn. Grunnbeløpet har til nå vært regulert på grunnlag av ulike sett med retningslinjer og varierende kriterier. Stortingets retningslinjer som gjaldt fra 1967 og fram til 1978, tok sikte på en todelt regulering av grunnbeløpet. Det ble først gitt et pristillegg basert på historisk konsumprisindeks og deretter et velstandstillegg som skulle sikre pensjonistenes velstandsøkning. Etter 1978 gikk en bort fra to-trinnsreguleringen ved at det spesielle pristillegget ble sløyfet. Reguleringen av grunnbeløpet skulle begrunnes med forventninger om inntektsutviklingen for yrkesaktive og med prisstigningen. Grunnlaget for lønnsutviklingen varierte på 1980-tallet mellom blant annet inntektsutviklingen for yrkesaktive, forventet gjennomsnittlig vekst i disponibel inntekt for statsansatte og resultatet av lønnsoppgjørene i privat sektor og for statsansatte.

I 1991 kom det igjen nye retningslinjer. Etter dette skulle siktemålet med reguleringen av grunnbeløpet være å gi pensjonister med folketrygdpensjon en inntektsutvikling om lag på linje med ventet inntektsutvikling for yrkesaktive og i tråd med de prinsipper og mål som er lagt til grunn for det inntektspolitiske opplegget ellers.

I flere av trygdeoppgjørene, særlig på 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, ble det dessuten tatt inn flere elementer enn regulering av grunnbeløpet i de årlige trygdeoppgjørene. Det gjelder blant annet bostøtte, garantipensjon for fødte unge uføre og ikke minst opptrappingen av særtillegget. Partene i trygdeoppgjørene var enige om en slik prioritering. Forbedringer på disse områdene gikk da på bekostning av den ordinære reguleringen av grunnbeløpet.

Retningslinjene ble igjen revidert høsten 1999. Siktemålet med reguleringen skulle være å gi pensjonister med folketrygdpensjon en inntektsutvikling «om lag på linje med» utviklingen for yrkesaktive, og i tråd med de prinsipp og mål som er lagt til grunn for det inntektspolitiske opplegget ellers. Når ordet «venta» ble sløyfet var det fordi en ønsket en klarere vektlegging av målet om parallell inntektsutvikling mellom pensjonister og yrkesaktive.

Stortinget vedtok den 28. mai 2003 på ny endringer i retningslinjene for regulering av grunnbeløpet. Blant annet framgår det av retningslinjene at siktemålet med reguleringen skal være å gi pensjonister med pensjon fra folketrygden en inntektsutvikling «minst på linje» med utviklingen for yrkesaktive. Til grunn for reguleringen skal ligge ventet inntektsutvikling i alt for lønnstakere i reguleringsåret etter justering av grunnbeløpet for avvik mellom ventet og reell lønnsøkning siste året. De nye retningslinjene ble lagt til grunn for reguleringen 1. mai 2003, og det ble gitt kompensasjon for etterslep fram til 2001 og for etterslep for perioden fra 2001 til 2002.

Pensjonskommisjonen viser til at grunnbeløpet har ulike funksjoner i forhold til folketrygdens pensjonssystem. Grunnbeløpet er ved siden av å være en faktor for beregning av pensjon, både en reguleringsfaktor for opptjente pensjonsrettigheter og en reguleringsfaktor for løpende pensjoner.

Etter kommisjonens oppfatning bør det være uten betydning på hvilket tidspunkt i løpet av yrkeskarrieren pensjonsrettigheter er opptjent. Derfor er det viktig at opparbeidede rettigheter reguleres noenlunde på linje med lønn, slik at de ikke taper verdi over tid.

Når det gjelder løpende pensjoner, er det viktig at pensjonistene ikke mister kjøpekraft. På bakgrunn av de økonomiske utfordringene pensjonssystemet står overfor, er det imidlertid ikke like opplagt at løpende pensjoner nødvendigvis fullt ut bør følge lønnsutviklingen i samfunnet. Ulike hensyn trekker i forskjellig retning. Lønn for yrkesaktive fastsettes ofte på grunnlag av effektivitets- og produktivitetskrav samt sammenligning med andre grupper. I tillegg stilles yrkesaktive overfor krav til omstilling. Videre betales det lavere skatt på pensjonsinntekt enn på arbeidsinntekt. Utviklingen framover med et synkende antall yrkesaktive pr. pensjonist, gjør at gruppen pensjonister vil få en stigende andel av resultatet av verdiskapningen i forhold til yrkesaktive. Generelle velferdshensyn kan helle i motsatt retning. Grunnbeløpets ulike funksjoner reiser derfor spørsmål om det kan være aktuelt å dele på reguleringen av løpende pensjoner og reguleringen av opparbeidede pensjonsrettigheter.

4.3.3 Nærmere om minstepensjon

Folketrygdens minstepensjon består av grunnpensjon og særtillegg. For enslige pensjonister er grunnpensjonen vanligvis lik grunnbeløpet, og særtillegget utgjør 79,33 pst. av grunnbeløpet. Pr. 1. mai 2003 utgjør minstepensjon for enslige pensjonister dermed 101 964 kroner. Minste særtilleggssats for en gift eller samboende pensjonist er 74 pst. av grunnbeløpet og grunnpensjonen for gift eller samboende pensjonist utgjør 80 pst. av grunnbeløpet etter 1. mai 2003. Minstepensjonen for hver ektefelle i denne gruppen utgjør dermed 90 600 kroner.

Opprinnelig opplevde nesten alle lønnstakere å tjene opp pensjonsrettigheter i folketrygden utover minstepensjonen, og opptjeningen skjedde for nesten hele inntekten. Med dagens regelverk, et fullt utbygd pensjonssystem og gjeldende grunnbeløp på 56 861 kroner pr. 1. mai 2003, må man ved en yrkeskarriere på 40 år ha hatt en gjennomsnittelig inntekt på om lag 164 000 kroner i de 20 beste årene for å komme over minstepensjonsnivået. Ved en yrkeskarriere på 30 år går denne grensen ved vel 200 000 kroner og tilsvarende 272 000 kroner ved en karriere på 20 år. Personer som bare har hatt pensjonsgivende inntekt en del av normal yrkesaktiv alder, eller som har arbeidet deltid og dermed hatt en lav inntekt, vil følgelig ofte ikke få noe pensjon utover folketrygdens minstepensjon.

Som følge av at særtillegget avkortes krone for krone mot egenopptjent tilleggspensjon, vil alle pensjonister som mottar særtillegg – enten fullt eller delvis – motta den samme pensjonen. Enkelte opplever dette som en form for inndraging av den tilleggspensjonen de har opptjent gjennom arbeid. Innføringen og opptrappingen av særtillegget har bidratt til at minstepensjonister med lavere tilleggspensjon enn særtillegget føler at de kommer dårlig ut i pensjonssystemet. De føler at de ikke får noe mer igjen for pensjonsopptjeningen sin utover det som alle minstepensjonister får. Samtidig er realiteten at de mottar forholdsvis mye sammenlignet med hva de har betalt inn.

Avstanden mellom minstepensjon og pensjonen til yrkesaktive med full opptjeningstid har avtatt over tid. Det skyldes en kombinasjon av at minstepensjonen har økt raskere enn både pris- og lønnsveksten samtidig som pensjonsopptjeningen for lønnstakere er redusert. Folketrygden har dermed fått redusert mye av sin funksjon som standardsikring for personer med høyere inntekter enn gjennomsnittet. Systemet er imidlertid betydelig forbedret med hensyn til minstesikringsnivå, og er fortsatt rimelig høyt for midlere og lavere inntekter.

Spørsmålet er om folketrygden nå har funnet en hensiktsmessig balanse mellom fordeling, sparing og forsikring, om forsikringselementet i folketrygden bør reduseres ytterligere og eventuelt fjernes helt, eller om folketrygden som inntektssikringssystem bør gjenreises i en eller annen form. Det er disse avveiningene Pensjonskommisjonen har vært opptatt av i sitt valg av framtidig pensjonssystem.

4.3.4 Fordelingsvirkningene av folketrygdens pensjonssystem i et livsinntektsperspektiv

I dag opptjenes tilleggspensjon i folketrygden hvis en har pensjonsgivende inntekt utover grunnbeløpet i folketrygden. Man vil motta full tilleggspensjon hvis en har pensjonsgivende inntekt som overstiger grunnbeløpet i minst 40 år av 53 mulige opptjeningsår (fra og med fylte 17 år og til og med fylte 69 år). Ved færre enn 40 opptjeningsår enn dette reduseres tilleggspensjonen forholdsmessig. Nivået på tilleggspensjonen avhenger som hovedregel bare av de tjue årene med høyest opptjening (besteårsregelen). Av forarbeidene til folketrygdloven framgår det at det særlig var grupper med inntektsvekst og grupper med inntektssvingninger (funksjonærer, fiskere, bønder, anleggsarbeidere osv.) en ønsket å ta hensyn til ved utformingen av besteårsregelen. Da Sverige gjennomførte sin store pensjonsreform noen år tidligere, ble det vedtatt en besteårsregel på 15 år og et krav på 30 års opptjening for full pensjon.

Besteårsregelen og 40-årsregelen innebærer til sammen at personer med svært ulik livsinntekt kan få rett til omtrent identisk pensjon, og omvendt at personer med like stor livsinntekt kan få svært ulik pensjon. Regelverket kan i mange tilfeller føre til dårlig samsvar mellom pensjonsgivende inntekt i yrkeskarrieren og de ytelsene man senere får som pensjonist. Dagens system slår uheldig ut for dem som arbeider hele livet og har en jevn lønnsutvikling, mens det er til fordel for personer med varierende inntekt over livsløpet. Dette er hovedbegrunnelsen for at en har gått bort fra besteårsregelen og taket på antall opptjeningsår i det nye svenske pensjonssystemet.

De uheldige utslagene i dagens folketrygd har sammenheng med følgende forhold:

• Taket på antallet opptjeningsår innebærer at en person med 53 opptjeningsår, som er det maksimale innenfor dagens system, isolert sett vil få samme pensjon som en person som har arbeidet tretten år kortere. Dagens system er derfor til ugunst for de mest typiske sliterne i arbeidslivet, samtidig som det reduserer insentivet til å bli stående i arbeid.

• Besteårsregelen fører til at personer med varierende inntekt gjennom yrkeslivet normalt vil få høyere pensjon enn personer med samme livsinntekt mer jevnt fordelt over yrkeslivet. Dagens system er derfor til fordel for personer med store svingninger i inntekten fra år til år, og for personer som har stigende inntekt gjennom yrkeskarrieren. Den enkelte vil få mye igjen pensjonsmessig ved å øke inntekten i år som omfattes av besteårsregelen, men ofte ingenting igjen ved å øke inntekten i årene med lavest inntekt.

• Et unntak fra dette er personer med mindre enn 40 opptjeningsår. Siden tilleggspensjonen avhenger av antall år med pensjonsgivende inntekt utover grunnbeløpet, vil slike personer kunne øke sin pensjon betydelig hvis de øker sin pensjonsgivende inntekt i år med lav inntekt slik at den kommer over grunnbeløpet. Så lenge inntekten ligger under grunnbeløpet, vil imidlertid inntektsnivået være uten betydning for framtidig pensjon.

Figur 4.2 illustrerer hvilke utslag dette kan gi for personer med ulike inntektsprofiler som yrkesaktiv. I beregningene har en lagt til grunn at folketrygdens pensjonssystem er fullt ut innfaset med en pensjonsprosent på 42 for alle inntektsår. I figurene er inntekten gjennom yrkeslivet deflatert med en indeks for gjennomsnittlig lønnsnivå, og et konstant inntektsnivå i figuren betyr dermed at en har hatt en inntektsutvikling på linje med gjennomsnittlig lønnsvekst. I de (tre) første eksemplene er det lagt vekt på å illustrere momentene ovenfor, og derfor sett bort fra at grunnbeløpet historisk sett ikke har fulgt lønnsutviklingen fullt ut. En del av utslagene i eksemplene 1 til 3 skyldes at person 1 har en lang yrkeskarriere på 50 års opptjening, mens person 2 har 40 års opptjening. Eksemplene er ment å illustrere at personer med lange yrkeskarrierer (sliterne) kommer pensjonsmessig dårligere ut enn personer noe kortere yrkeskariere og ujevne inntekter. I eksempel 4 er det derimot lagt vekt på å illustrere konsekvensene av at opptjente pensjonsrettigheter ikke har fulgt lønnsveksten.

Eksempel 1 illustrerer to personer med svært ulik livsinntekt. Begge har full opptjening i folketrygden og samme årsinntekt i de 20 beste årene. Person 1 i eksempelet har arbeidet heltid i 50 år. Person 2 har arbeidet i 40 år, hvorav 20 år som deltid. I denne perioden har vedkommende hatt en arbeidsinntekt lik folketrygdens grunnbeløp. Det vil si at vedkommende har fått poengår, men ikke pensjonspoeng av betydning i disse 20 årene. Person 1 har hatt en inntekt på 300 000 kroner i alle sine 50 yrkesaktive år. Person 2 har hatt en tilsvarende inntekt i sine 20 beste år. På grunn av besteårsregelen og 40-årsregelen får begge personene like stor pensjon fra folketrygden, 158 980 kroner. De to personene får altså samme pensjon, selv om person 1 har hatt mer enn dobbelt så høy livsinntekt som person 2, og har betalt inn mer enn det dobbelte i trygdeavgiften.

I eksempel 2 har person 1 hatt en pensjonsgivende inntekt på 200 000 kroner pr. år i en yrkeskarriere som strekker seg over 50 år. Person 2 har arbeidet i 40 år med en stigende inntekt i hele perioden. I gjennomsnitt har pensjonsgivende inntekt i de 20 beste årene vært på 300 000 kroner for denne personen. Begge to har imidlertid hatt en livsinntekt på 10 millioner kroner, og har dermed betalt inn like mye i avgift. Dagens opptjeningsregler fører imidlertid til at person 1 får en folketrygdpensjon på om lag 116 980 kroner, mens person 2 får en pensjon på nær 158 980 kroner. Person 2 får altså en pensjon som er 26 pst. høyere enn den pensjonen person 1 får, til tross for at de to personene har hatt samme livsinntekt og følgelig bidratt med like mye inn til pensjonssystemet.

Eksempel 3 illustrerer et tilfelle der person 1 har hatt en høyere samlet inntekt og dermed betalt inn mer til pensjonssystemet enn person 2. Likevel får person 2 en høyere pensjon enn person 1. Dett har sammenheng med at person 1 har hatt en jevn inntekt i alle inntektsårene, mens person 2 har hatt en noe høyere inntekt i sine 20 beste år. Hvor mye person 2 har hatt i de øvrige inntektsårene er uten betydning så lenge inntekten disse årene overstiger folketrygdens grunnbeløp.

Som det framgår ovenfor har reguleringen av folketrygdens grunnbeløp opp gjennom årene vært gjenstand for vekslende retningslinjer med ulik vektlegging av pris- og lønnsvekst i samfunnet. Realveksten i grunnbeløpet har i perioden fra 1967 og fram til i dag vært på 31 pst., mens lønn for normalårsverk har økt med 72 pst. Det innebærer at allerede opparbeidede pensjonsrettigheter har tapt seg i verdi i forhold til lønn. I tilfeller med veksling mellom heltidsarbeid og deltidsarbeid, vil pensjonsbeløpet bli størst når perioden med heltidsarbeid kommer på slutten av yrkeskarrieren.

Eksempel 4 illustrerer dette med to personer som begge har hatt en pensjonsgivende inntekt på 300 000 kroner i sine 20 beste år, mens en i de øvrige 20 årene har arbeidet i en 50 pst. stilling og hatt en årlig inntekt på 150 000 kroner. Forskjellen mellom de to personene er at den første har hatt sine beste år tidlig i yrkeskarrieren, mens den andre har hatt dem sent i yrkeskarrieren. I eksemplet er verdien av lønn holdt fast, mens grunnbeløpet har tapt seg i verdi i forhold til lønn tilsvarende den faktiske forskjellen mellom realvekst for lønn og grunnbeløpet fra 1967 og fram til i dag. Eksemplet viser at de to personene kommer svært ulikt ut pensjonsmessig, med 19 pst. høyere pensjon til person 1, til tross for at de har hatt samme lønnsnivå og arbeidet like mye deltid. Forskjellen skyldes ulikt sluttpoengtall fordi grunnbeløpet ikke har fulgt lønnsutviklingen fullt ut. Utviklingen i grunnbeløpet har ført til at Person 2 dermed har fått høyere pensjonspoengtall for disse årene.

Eksemplene i figur 4.2 illustrerer og bekrefter at utfallet av dagens beregningsregler beror på hvordan livsinntekten fordeles i løpet av yrkeskarrieren. Personer som har ujevn eller stigende inntekt, får relativt mer igjen i pensjon enn personer som har en jevn inntekt i løpet av yrkeskarrieren. Sammenhengen mellom de innbetalingene man gjør i løpet av yrkeskarrieren og de ytelsene man får som pensjonist, er generelt sett svak. I noen sammenhenger kan resultatene til og med virke tilfeldige.

Det er flere alternative måter å beregne pensjonsgrunnlaget på. Valg av beregningsmåte vil gi ulikt pensjonsresultat for ulike grupper, avhengig av hvordan inntekten fordeler seg i løpet av yrkeskarrieren.

Et sluttlønnsprinsipp er til fordel for grupper med stigende inntekt. Dette er den modellen som ligger nærmest opp til målet om minst mulig endring i inntektsnivå ved overgang fra yrkesaktiv til pensjonist. Sluttlønnsprinsippet kan føre til dårlig samsvar mellom utbetalt pensjon og samlet arbeidsinntekt og innbetaling over livsløpet.

Et annet prinsipp er å legge til grunn gjennomsnittet av inntekten i alle de årene det er opptjent pensjonsgivende inntekt. Et visst antall av de beste pensjonsgivende årene er den mellomløsningen man valgte i folketrygden.

Ved å legge alle inntektsår til grunn for pensjonsfastsettelsen, skjer standardsikringen i forhold til gjennomsnittet av hele livsinntekten. Et slikt prinsipp gir best samsvar mellom utbetalt pensjon og samlet arbeidsinntekt og innbetaling over yrkeskarrieren. I forarbeidene til folketrygdloven omtales dette som den «matematisk rettferdigste løsningen». Et prinsipp der alle inntektsårene teller likt og bidrar til å øke pensjonen jo lenger man arbeider, vil dessuten være insentivriktig i forhold til valg av arbeidsinnsats.

Fortsatt er det imidlertid slik at kvinner som oftest har lavere inntekter over livsløpet enn menn. Dette fører også til at de vil få lavere pensjon enn menn. Økt yrkesdeltaking og høyere lønn blant kvinner, kombinert med pensjonsopptjening ved omsorg for barn mv., styrker imidlertid kvinners pensjonsmessige posisjon i forhold til menn. I framtiden er det imidlertid grunn til å tro at menns og kvinners yrkeskarrierer i større grad blir mer like.

4.3.5 Målet om 2/3 kompensasjonsgrad

I forarbeidene til folketrygden hadde man et mål om at folketrygdpensjonen skulle utgjøre 2/3 tidligere inntekt på gjennomsnittsnivå ved full opptjeningstid, det vil si 40 år. Målet ble knyttet til en middels arbeidsinntekt og regnet som gjennomsnitt for enslige og ektepar der bare den ene ektefellen var yrkesaktiv. Kompensasjonsgraden for en enslig med gjennomsnittlig arbeidsinntekt var beregnet til 60 pst. og kompensasjonen for et ektepar der en av ektefellene var yrkesaktiv til 73 pst. Man viste til at gjennomsnittet av disse to tallene var om lag 66 pst., det vil si 2/3.

Målet om 2/3 kompensasjonsgrad er mer enn realisert for ektepar som baserer seg på én gjennomsnittslønn. Dette skyldes at folketrygden yter en minstepensjon uten krav til tidligere arbeidsinntekt. Slik systemet var konstruert ville imidlertid kompensasjonen bli langt lavere for enslige og særlig for ektepar der begge var helt eller delvis yrkesaktive.

Den viktigste grunnen til at kompensasjonsgraden ofte blir lavere enn det opprinnelige målet på 2/3 er at den tradisjonelle éninntektsfamilien, som var vanlig på 1960-tallet, nærmest er blitt borte. I dag baserer de fleste familiene seg på at begge ektefellene er yrkesaktive. Dersom man legger til grunn de reglene og satsene som gjaldt i 1967, ville den samlede kompensasjonsgraden for et ektepar med to gjennomsnittsinntekter ha vært langt lavere enn målet om 2/3.

Kompensasjonsgraden for enslige har blitt noe lavere enn man opprinnelig tok sikte på. Det skyldes både regelendringer og svakere utvikling i grunnbeløp enn lønn over tid. Det samme vil gjelde for ektepar der begge har vært yrkesaktive. Når det derimot tas hensyn til både den økte minstepensjonen og innstramningene i opptjeningsreglene, vil kompensasjonsgraden, regnet som gjennomsnitt for enslig og ektepar med én arbeidsinntekt, fortsatt være om lag 2/3 som forutsatt.

Kompensasjonsnivået for pensjonister må også ses i sammenheng med at disse etter dagens regler skattlegges gunstigere enn yrkesaktive (skattebegrensningsregelen, lav trygdeavgift og særfradrag).

Jo høyere kompensasjonsgrad man ønsker, desto dyrere vil systemet bli. På bakgrunn av de økonomiske utfordringene folketrygden står overfor vil det derfor være betenkeligheter knyttet til å øke det offentlige ambisjonsnivået utover det som følger av dagens folketrygd. En eventuell økning av kompensasjonsnivået må i så fall kombineres med andre tiltak som begrenser pensjonsutgiftene på sikt, for eksempel ved å innføre et delingstall eller å indeksere løpende pensjoner lavere enn lønn. Spørsmålet kan heller ikke vurderes isolert i forhold til folketrygden, men må ses i sammenheng med arbeidsmarkedsbaserte og individuelle pensjonsordninger.

4.4 Supplerende pensjonsordninger

4.4.1 Innledning

Da folketrygden ble etablert tok en sikte på at kompensasjonsgraden skulle være så pass høyt at behovet for supplerende pensjonsordninger ville avta med årene. Utbredelsen av tjenestepensjoner har i stedet økt. Dette har blant annet sammenheng med veksten i offentlig sektor, der det er obligatorisk tjenestepensjon for alle ansatte. Dessuten har antallet arbeidstakere i høyinntektsgrupper innenfor privat sektor økt, der slike pensjonsordninger er mer utbredt enn ellers i privat sektor. På grunn av at kompensasjonsgraden i folketrygden har blitt lavere enn opprinnelig forutsatt, særlig for inntekter over gjennomsnittet, har også behovet for supplerende pensjonsytelser økt.

Samtlige arbeidstakere i offentlig sektor er sikret pensjon utover folketrygden gjennom obligatorisk medlemskap i tjenestepensjonsordninger. I privat sektor er rundt en tredjedel av arbeidstakerne omfattet av tjenestepensjonsordninger. Det innebærer at 8–900 000 arbeidstakere i privat sektor ikke er omfattet av supplerende pensjonsordninger. Det må imidlertid tas hensyn til at arbeidsstokken er mobil, slik at en god del likevel i perioder vil arbeide innenfor områder der de omfattes av tjenestepensjonsordninger.

Innenfor tjenestepensjonsområdet skilles det for det første mellom ytelsesbaserte pensjonsordninger og innskuddsordninger. I ytelsesordningene defineres pensjonsytelsen i forhold til lønnsgrunnlaget, og premien eller innskuddet fastsettes for å nå den forhåndsbestemte ytelsen. I innskuddsordninger er det premien eller innskuddet som defineres, og pensjonen blir et resultat av oppspart kapital og avkastning. Det ble åpnet for skattefavoriserte innskuddsordninger i 2001. Noe av hensikten var nettopp å øke utbredelsen av tjenestepensjoner innenfor privat sektor. Det er imidlertid for tidlig å si noe om hvorvidt denne pensjonsreformen har bidratt til å øke utbredelsen av supplerende ordninger. I punkt 4.4.2 nedenfor gis det en kort sammenligning av ytelsesordninger og innskuddsordninger.

Innenfor ytelsesbaserte pensjonsordninger skilles det i Norge også mellom offentlig tjenestepensjon og foretakspensjon, som en vanligvis benytter i privat sektor. Tjenestepensjonssystemet i privat og offentlig sektor har en rekke likhetstrekk, men skiller seg også fra hverandre på enkelte vesentlige punkter. Dette gjelder spesielt hvordan selve pensjonsytelsene defineres. I offentlig sektor har en såkalte bruttoordningene, som definerer en garantert samlet pensjonsytelse fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen. I privat sektor har en nettoordninger. Dette er pensjonsordninger som gir et mer definert supplement til folketrygden. I punkt 4.4.3 nedenfor gis det en bredere sammenligning av offentlig tjenestepensjon og privat tjenestepensjon.

En problemstilling er hvordan supplerende pensjonsordninger tilpasser seg pensjoner fra folketrygden. Det har vært spesielt mye oppmerksomhet rundt samordning av offentlig tjenestepensjon i forhold til folketrygden. Dette blir nærmere drøftet i punkt 4.4.4.

4.4.2 Ytelsespensjon og innskuddspensjon

Det går et pensjonsmessig skille mellom såkalt ytelsespensjon på den ene siden og innskuddspensjon på den andre siden.

I ordninger med ytelsespensjon, er det selve pensjonsytelsen som defineres ut fra et forhåndsbestemt pensjonsgrunnlag. I dagens folketrygd er pensjonsgrunnlaget satt til de 20 beste inntektsårene, mens i det offentlige tjenestepensjonssystemet er pensjonsgrunnlaget pensjonistens slutlønn. Et alternativt pensjonsgrunnlag kan være den samlede inntekten man har hatt i løpet av hele yrkeskarrieren. Premien fastsettes på grunnlag av forventninger om en grunnlagsrente for avkastning, forventede utbetalinger og forvaltningskostnader.

I ordninger med innskuddspensjon defineres et innskudd eller premie. Pensjonsytelsen bestemmes av innskuddene og den avkastningen disse oppnår. Ved pensjonsalder vil verdien av innskudd og avkastning, og derved årlig pensjon variere blant annet etter lengden av den enkeltes arbeidsliv, inntektsprofil over yrkeskarrieren og den avkastning som er oppnådd på innskuddene. Ulik avkastning vil gi ulik pensjon for personer med samme innbetaling, og opplegget gir derfor en mer uforutsigbar pensjonsytelse enn i et ytelsessystem. I innskuddssystem er det den enkelte selv som bærer risikoen for hva pensjonen blir, og som må vurdere om den endelige pensjonsytelsen vil være tilstrekkelig. 

4.4.3 Offentlig tjenestepensjon og foretakspensjon 

Rettslig grunnlag

Det er forskjellige tradisjoner, juridiske rammeverk og praktisk organisatoriske løsninger for etablering og drift av tjenestepensjonsordninger i henholdsvis offentlig og privat sektor. I statlig sektor er pensjonsforholdene primært regulert ved lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse, mens visse helt grunnleggende rammer for pensjonsordninger i kommunal sektor er fastsatt i en egen forskrift i medhold av kommuneloven. I kommunal sektor er tjenestepensjonsordningene i tillegg tatt inn i det sentrale forhandlingssystemet og avtaleverket. Det er hovedtariffavtalen mellom Kommunenes Sentralforbund (KS) og de berørte lønnstakerorganisasjonene som på viktige områder regulerer hvordan de kommunale pensjonsordningene kan innrettes. De fleste kommuner og fylkeskommuner har forsikret sine ansatte i Kommunal Landspensjonskasse (KLP), en del kommuner og fylker har egne pensjonskasser, mens enkelte kommuner har valgt å forsikre sine ansatte i andre livsforsikringsselskap.

I privat sektor er de ytelsesbaserte tjenestepensjonsordningene regulert i lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon. Dette regleverket har erstattet de tidligere TPES-forskriftene av 1968 som var gitt i medhold av skatteloven. Innskuddsordningene er regulert i lov 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold. Private arbeidsgivere står fritt til å velge om de vil etablere pensjonsordninger for sine ansatte eller ikke. Hvis en skattepliktig privat arbeidsgiver først etablerer en pensjonsordning og ønsker å få fradragsrett for sine premieinnbetalinger til et livsforsikringsselskap eller en egen pensjonskasse, må ordningen tilfredsstille de kravene som stilles i lov om foretakspensjon eller lov om innskuddspensjon.

Omfang

Pensjonsordningene i stat og kommuner omfatter alle ansatte med en ukentlig arbeidstid på minst 14 timer. Når en privat arbeidsgiver først har etablert en tjenestepensjonsordning kreves det som utgangspunkt at alle ansatte i bedriften skal være omfattet. Unntatt er personer som har mindre enn 20 pst. av full stilling i foretaket, med mindre noe annet er fastsatt i pensjonsplanen.

Pensjonskategorier

Offentlige tjenestepensjoner yter alderspensjon, uførepensjon, ektefellepensjon og barnepensjon. I private tjenestepensjoner er det obligatorisk med alderspensjon. Det er imidlertid frivillig om pensjonsplanen også skal omfatte de øvrige pensjonskategoriene.

Pensjonsplaner og ytelsesnivå

De offentlige tjenestepensjonsordninger sikter som hovedregel mot en samlet alderspensjon på 66 pst. av sluttlønnen inklusive ytelsene fra folketrygden. De fleste private tjenestepensjonsordninger opererer med lignende mål, men det varierer mer når det gjelder den pensjonsprosenten det siktes i mot. Blant tradisjonelle industribedrifter er det for eksempel ikke uvanlig med pensjonsprosent på 60, men det finnes også bransjer i privat sektor der pensjonsprosenten er mellom 66 og 70 pst.

Det faktum at en både i offentlige og private tjenestepensjonsordninger tar hensyn til ytelsene fra folketrygden, betyr at selve ytelsen eller tillegget til folketrygden vil tendere til å øke med et økende lønnsnivå. Det prosentvis høye kompensasjonsnivået for lave inntekter i folketrygden innebærer at personer med svært lav årslønn, vil få relativt lite utbetalt i tillegg til folketrygden. 

Alderspensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordninger er en livslang ytelse. Når det gjelder private tjenestepensjoner, er ikke dette alltid tilfellet. Lov om foretakspensjon åpner for at alderspensjonen kan opphøre eller reduseres etter 10 år eller senere.

Tjenestepensjonsordningene kan som hovedregel bare gi alderspensjon fra fylte 67 år. Det finnes likevel en rekke særaldersgrenser. Dette er langt mer vanlig for ulike yrkesgrupper i offentlig sektor enn i privat sektor. Mellom 30 og 40 pst. av offentlig ansatte har særaldersgrenser. I NOU 1998: 19 Fleksibel pensjonering ble det anslått at rundt 8 pst. av personer med tjenestepensjon i privat sektor hadde særaldersgrenser. 

Brutto- netto

Tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor er innrettet som såkalte bruttoordninger. Litt forenklet kan man si at de garanterer at medlemmene med full opptjening skal sitte igjen med minst 66 pst. av sluttlønnen i pensjon uansett størrelsen på de ytelsene som vedkommende har opptjent i folketrygden. Private tjenestepensjonsordninger er derimot nettoordninger som gir et nærmere bestemt supplement til pensjonen fra folketrygden. Størrelsen på dette supplementet blir fastsatt på forhånd med utgangspunkt i beregninger om den forventete, framtidige folketrygdpensjon. Det kan i forskjellige situasjoner være både fordeler og ulemper forbundet med henholdsvis den ene og den andre formen for koordinering med folketrygden. Bruttoordningene i offentlig sektor har imidlertid en meget vesentlig fordel. Medlemmene blir automatisk kompensert for eventuelle nedskjæringer i folketrygdens pensjonssystem, mens det ikke er en tilsvarende automatikk i de private ordningene.

Regulering av løpende pensjoner.

Medlemmene i offentlige tjenestepensjonsordninger får i dag løpende pensjoner regulert i takt med folketrygdens grunnbeløp (G). I privat sektor benyttes eventuelt forsikringsteknisk overskudd til å regulere løpende pensjoner. Noen absolutte garantier for at ytelsene skal følge prisutviklingen eller eventuelt utviklingen i G er det ikke mulig å oppnå i private pensjonsordninger. 

Premieberegning

De kommunale tjenestepensjonsordninger er i motsetning til Statens Pensjonskasse og i likhet med de private ordningene fondsbaserte. I de fondsbaserte ordningene er det et krav om at pensjonsforpliktelsene til enhver tid er forsikringsmessig dekket. Premien er avhengig av medlemmenes lønn, alder og kjønn. I KLP utlignes premien slik at alle kommuner og arbeidsgivere betaler samme prosentsats av lønn. Det foreligger forslag om at andre livsforsikringsselskaper skal kunne etablere tilsvarende utligningssystem.

Premiebelastningen tenderer til å øke med alderen til den ansatte, slik at en relativt stor andel av de samlede innbetalingene skjer de siste år før pensjonsalderen. Dette kan gjøre det kostbart for arbeidsgivere å ha eldre arbeidstakere. Overgang til lineær innbetaling har imidlertid gjort denne problemstillingen noe mindre.

Den individuelle premieberegningen i privat sektor betyr på den andre siden at lønnstakere som ut fra pensjonsplanen har for lav årslønn til å få utbetalt noe særlig i tillegg til folketrygden heller ikke blir belastet med premieinnbetalinger av betydning. I de offentlige pensjonsordningene blir derimot alle medlemmer belastet med den samme proporsjonale premien – også de (primært deltidsansatte) som har så lav årslønn at de som alderspensjonister bare kan regne med å få utbetalt relativt beskjedne tillegg til ytelsene fra folketrygden.

Opptjening av pensjon

For å få full tjenestepensjon i de offentlige pensjonsordninger kreves det minst 30 års opptjening, og det skjer en forholdsmessig avkortning etter nærmere regler både for de som blir ansatt for sent til oppnå full tjenestetid og for de som slutter før oppnådd pensjonsalder. Også i privat sektor kreves det minst 30 års opptjening for å oppnå fulle ytelser, og det er etter alt å dømme den mest vanlige løsningen. I private ordninger har imidlertid disse bestemmelsene bare begrenset betydning. Personer som ved ansettelsen har mindre enn 30 år igjen til pensjonsalderen vil få avkortet sin pensjon. Selv om dagens private tjenestepensjonsordninger i utgangspunktet er ytelsesbaserte, så går de over til å bli innskuddsbaserte fra det øyeblikket den ansatte eventuelt slutter i jobben før oppnådd pensjonsalder. Da blir det størrelsen på den oppsamlede kapitalen og den tilhørende avkastningen som definerer rettighetene til den forsikrede lønnstakeren (fripolisen).

Overføring av rettigheter ved jobbskifte

Statens pensjonskasse og hele kommunal sektor er med i den såkalte Overføringsavtalen. Dette gjelder uavhengig av hvordan kommunene har organisert sin tjenestepensjonsordning. Avtalen innebærer at arbeidstakere som skifter jobb innen offentlig sektor tar med opptjeningstid fra den tidligere jobben og kan fortsette pensjonsopptjeningen i den nye ordningen som om intet var hendt. For offentlig ansatte er det dermed ikke noe å tape rent pensjonsmessig ved å bytte jobb innen kommunesektoren og mellom stat og kommuner, og administrasjonen av utbetalingene blir på denne måten sterkt forenklet.

I privat sektor er dette mer komplisert. En lønnstaker som i løpet av sin karriere vandrer mellom bedrifter som hver for seg har gode (kanskje til og med identiske) pensjonsordninger, kan ofte komme dårligere ut enn om vedkommende hadde stått i den samme jobben og den samme ordningen i hele opptjeningstiden. Den samlede verdien av en rekke fripoliser vil ofte bli vesentlig lavere enn verdien av å ha full opptjeningstid i en og samme ordning ved oppnådd pensjonsalder. I noen private tjenestepensjonsordninger er dette problemet løst ved regler om såkalt medregning for nye medlemmer. Det betyr at nyansatte medarbeidere kan få godskrevet opptjeningstid oppnådd i en tidligere ordning mot at verdien av den tilhørende fripolisen blir overført til den nye ordningen. Praksis på dette området varierer imidlertid sterkt i privat sektor, og løsninger på problemet om medregning er vanskeligere å få til jo mer forskjellige de respektive pensjonsordningene er.

I dag er det ikke mulig eller svært vanskelig for en arbeidstaker å flytte fra privat til offentlig eller fra offentlig til privat sektor uten at pensjonsrettighetene blir berørt. Mange vil tape, men noen vil også kunne tjene på slikt jobbskifte. Det er flere årsaker til dette, men i det vesentlige har dette sammenheng med at man opererer med to ulike former for supplerende tjenestepensjoner i de to sektorene. En annen viktig årsak er at medregning av opparbeidede rettigheter i dag ikke er mulig ved jobbskifte mellom offentlig og privat sektor.

Pensjoner utover folketrygden er viktig for den enkelte arbeidstaker, og reduserte ytelser som følge av overgang fra en sektor til en annen vil derfor kunne være mobilitetshindrende. Dette taler for å harmonisere tjenestepensjonssystemene i privat og offentlig sektor.

4.4.4 Samordning med folketrygden

Bruttogarantien i de offentlige tjenestepensjonsordningene innebærer i dag at folketrygdpensjonen har liten eller ingen betydning for offentlig ansattes samlede pensjonsresultat. Det betyr igjen at eventuelle omlegginger eller reformer innenfor folketrygden i utgangspunktet ikke får betydning for offentlig ansatte, dersom det ikke samtidig foretas endringer i de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Bruttosystemet i stat og kommune er utformet slik at tjenestepensjonene samordnes med folketrygden etter et svært komplisert og detaljert regelverk. Blant annet søker en å ta hensyn til at pensjonsrettigheter som er opptjent i folketrygden ikke alltid bygger på inntekter som også er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Det har vært gjort flere forsøk på forenklinger. Med en gitt utgiftsramme vil forenklinger i dagens bruttosystem føre til at noen må tape, mens andre vil tjene på det.

Samordningen gjør det vanskelig å se hva den enkelte får fra tjenestepensjonsordningen. I enkelte tilfeller er samordningen også så komplisert at det er vanskelig å beregne total pensjon. Tjenestepensjonsordningene lover isolert sett visse ytelser når pensjonstilfellet inntreffer. Men det er da ikke tatt hensyn til at også folketrygden har ordninger som dekker tilsvarende hendelser. Det er derfor nødvendig å se de to regelsettene i sammenheng. Samordningen kan føre til at ytelsene fra tjenestepensjonsordningen faller bort og erstattes av folketrygden eller andre ordninger. Personer som har betalt inn premie til en tjenestepensjonsordning over en årrekke, men som ikke får noe igjen i form av tjenestepensjon, kan oppleve dette som urimelig. Dette selv om de i henhold til regelverket får korrekt pensjon i forhold til sluttlønnsprinsippet.

Det er administrativt krevende å tilpasse de offentlige tjenestepensjonene til folketrygden, og man er avhengig av at trygdekontorene og de ulike pensjonsordningene til enhver tid gir de oppdaterte og korrekte opplysninger som har betydning for pensjonsberegningene. Meldesystemet trygdeetaten og pensjonsordningene i mellom fungerer imidlertid ikke alltid etter hensikten. På grunn av det kompliserte regelverket og fordi det er en stor mengde data som utveksles, skjer det en del feilutbetalinger.

Til tross for at selve samordningsregelverket kan virke uhensiktsmessig og komplisert, oppfattes de offentlige tjenestepensjonsordningene som gode og sikre, og de har bred oppslutning blant arbeidstakerne.

Det er imidlertid et klart behov for tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre et framtidig pensjonssystem mer oversiktlig.

Det kan i denne sammenheng være aktuelt og hensiktsmessig å vurdere løsninger som tar sikte på å gjøre de offentlige tjenstepensjonsordningene om til mer rendyrkede supplerende ordninger. En slik omlegging trenger ikke i seg selv å føre til endringer i offentlig ansattes samlede pensjonsnivå.

4.5 Pensjonistenes inntekts- og formuesforhold 

4.5.1 Innledning

Pensjonssystemet skal gi økonomisk trygghet til personer som på grunn av alder, uførhet eller tap av forsørger ikke kan forventes å forsørge seg selv ved eget arbeid. Folketrygdens pensjonssystem er grunnpilaren i det samlede pensjonssystemet her i landet, og mer enn hver fjerde husholdning har pensjoner fra folketrygden som viktigste inntektskilde. Folketrygdens pensjonsutgifter utgjør i dag nær 30 pst. av de totale, offentlige utgiftene i Norge, og som belyst i kapittel tre forventes å øke betydelig i årene framover.

Pensjonssystemet må vurderes i lys av hvordan det påvirker pensjonistenes økonomiske situasjon. Det er derfor av betydning å se nærmere på inntektssituasjonen for pensjonister. I dette avsnittet legges det vekt på belyse utviklingen i pensjonistenes inntekts- og formuessituasjon de siste årene. Innledningsvis beskrives inntekts- og formuesforholdene for alderspensjonistene, som er den største pensjonistgruppen. Det gis også en beskrivelse av uførepensjonistenes situasjon, som kan være noe forskjellig fra alderspensjonistenes. I tillegg beskrives etterlattepensjonistenes situasjon. Til slutt belyses situasjonen for personer med avtalefestet pensjon, som er en ny gruppe pensjonister, og som har økt betydelig i omfang de siste årene. Framstillingen bygger i hovedsak på en rapport fra Statistisk Sentralbyrå om Økonomi og levekår for ulike grupper trygdemottakere. Rapporten ble utgitt i 2002 og er basert på inntekts- og formuesopplysninger fra 1999.

4.5.2 Alderspensjonister

I 2002 var det rundt 625 000 alderspensjonister i Norge. Antallet har vært noenlunde stabilt de senere årene, og vil også være det i de nærmeste årene. Etter 2010 vil det derimot skje en merkbar økning i antall alderspensjonister når personer født etter andre verdenskrig når pensjonsalderen. I løpet av 2050 forventes antallet alderspensjonister å være 1,2 millioner med nåværende be­folk­ningsprognoser.

Om lag 36 pst. av alderspensjonistene var i 2002 minstepensjonister. I 1993 utgjorde andelen 43 pst. av alle alderpensjonister. De fleste minstepensjonistene er kvinner, og ofte eldre kvinner. Andelen minstepensjonister er synkende. Hovedårsaken er at nye pensjonister i større grad har opparbeidet tilleggspensjon enn tidligere. Dette har sammenheng med at folketrygden har modnet over tid og økt yrkesdeltakelse blant kvinner. Statistisk Sentralbyrå har anslått andelen minstepensjonister ved en videreføring av dagens pensjonssystem til å utgjøre 23 pst. i 2010, 13 pst. i 2020 og synke ytterligere fram mot 2050.

Personlig/individuell inntekt

I løpet av 1990-årene har det funnet sted en betydelig inntektsøkning i den norske befolkningen. Denne utviklingen gjenspeiler seg også i alderspensjonistenes inntekter. I 1999 var gjennomsnittlig samlet inntekt pr. alderspensjonist nær 150 000 kroner. Målt i faste priser var dette 21 pst. høyere enn i 1993. Den viktigste inntektskilden var folketrygden, som utgjorde 2/3 av samlet inntekt. De fleste alderspensjonistene har tilleggsinntekter ved siden av folketrygden. De viktigste tilleggsinntektene er tjenestepensjon og kapitalinntekt, som utgjør henholdsvis 17 og 11 pst. av inntektsgrunnlaget for pensjonistene. Inntektssammensetningen har ikke endret seg mye i løpet av 1990-årene. Tjenestepensjonene har imidlertid økt noe mer enn andre inntekter. Dette skyldes blant annet at det kommer nye pensjonistgrupper med bedre pensjonsrettigheter enn eldre pensjonister. Dette fører til høyere ytelser både fra folketrygden og fra tjenestepensjonsordningene.

Kvinnelige alderspensjonister hadde en samlet inntekt på om lag 2/3 av det de mannlige alderspensjonister hadde. Inntektsforskjellen er imidlertid ikke større enn det man finner blant kvinner og menn i yrkesaktiv alder. Den viktigste årsaken til at kvinner har lavere inntekt som alderspensjonister enn menn, er at en god del kvinner ikke har hatt inntektsgivende arbeid i lengre eller kortere perioder, og at de gjennomgående arbeider mer deltid og har lavere inntekter enn menn. Relativt flere kvinner ender derfor også opp som minstepensjonister.

Det er til dels betydelige forskjeller i de individuelle inntektene (før skatt) til pensjonistene. Den firedelen med lavest inntekt hadde en gjennomsnittsinntekt på bare 76 800 kroner i 1999, mens den rikeste firedelen hadde en inntekt på 269 000 kroner. Det er først og fremst tilleggsinntektene som forklarer forskjellen.

Husholdsinntekter

Den personlige inntekten er ikke alltid en god indikator på hvordan den økonomiske levestandarden er for det enkelte individ. Mange pensjonister bor sammen med en ektefelle eller andre som bidrar med inntekt eller som skal forsørges. Det kan derfor være hensiktsmessig å se på de samlede husholdsinntekter. I henhold til SSBs rapport hadde husholdninger der hovedinntektstakeren er alderspensjonist i 1999 en gjennomsnittlig inntekt på 173 200 kroner etter skatt. Sammenlignet med 1990 var dette en realvekst på 26 pst. For minstepensjonister var tilsvarende vekst på 22 pst., mens den var på 21 pst. der hovedinntektstakeren var i alderen 45 til 64 år.

Pensjoner fra folketrygden er den viktigste inntektskilden for pensjonisthusholdningene, med en andel på 62 pst. av samlet inntekt. De viktigste tilleggsinntektene er tjenestepensjon og kapitalinntekter, som til sammen utgjorde 31 pst. av samlet husholdsinntekt. For minstepensjonistene er kapitalinntekter den viktigste tilleggsinntekten til folketrygden.

Behovsprøvde ytelser som bostøtte og sosialhjelp betyr lite for alderspensjonisthusholdningene. I 1999 utgjorde slike overføringer bare én pst. av samlet inntekt. Utviklingen ellers på 1990-tallet viser at arbeidsinntekt som andel av samlet inntekt har gått noe ned.

Som for de individuelle inntektene, er det klare forskjeller på sammensetningen av husholdsinntekter til alderspensjonister med høye og lave inntekter. Pensjonisthusholdningene med høyest inntekt har som oftest flere inntektskilder enn husholdningene med lavest inntekt. Mens 40 pst. i den øverste firedelen av inntektsskalaen hadde arbeidsinntekt, gjaldt dette bare for fire pst. i den laveste firedelen. Også tjenestepensjon er ulikt fordelt. Nesten 97 pst. av alderspensjonshusholdninger i den øverste firedelen mottok tjenestepensjon. Tilsvarende andel var bare 29 pst. i den laveste. Folketrygden er den klart viktigste husholdsinntekten for den laveste inntektsklassen, hele 88 pst. av samlet inntekt. For den høyeste inntektsklassen utgjorde folketrygden kun 45 pst. av samlet inntekt.

Det er betydelig inntektsforskjeller innen de eldre husholdningene, og dette skyldes i stor grad ulik fordeling av tjenestepensjoner, kapitalinntekter og arbeidsinntekter. Det er særlig yngre pensjonistektepar som har de høyeste inntektene, mens det er en overvekt av eldre enslige kvinner blant de med lavest inntekt.

De fleste minstepensjonistene har tilleggsinntekter ved siden av minstepensjonen, men størrelsen på tilleggsinntektene henger nøye sammen med familiesituasjonen. Minstepensjonister som er gift har mye større sannsynlighet for å ha betydelige tilleggsinntekter enn de som ikke er gift. Rundt en tredjedel av enslige minstepensjonister hadde mindre enn 10 000 kroner i tilleggsinntekter i 1999. Blant ektepar der en av ektefellene var minstepensjonist, var tilsvarende andel 12 prosent. Mer enn 60 pst. av ekteparene har mer enn 40 000 kroner i tilleggsinntekter utover minstepensjonen, mens dette bare var tilfelle for 17 pst. av minstepensjonistene som ikke var gift.

Det er også klart flere enslige minstepensjonister enn ektepar som mottar sosiale ytelser, som for eksempel bostøtte. I 1999 mottok bare 2000 ektepar bostøtte, mens dette var tilfelle for 35 000 enslige minstepensjonister.

Formue

Dagens pensjonisthusholdninger har en betydelig høyere formue enn for bare ti år siden. I 1999 hadde alderspensjonshusholdningene en gjennomsnittlig bruttoformue på over 600 000 kroner, der vel 400 000 kroner utgjorde bankinnskudd og aksjer. Ektepar hadde i 1999 en likningsformue som var nesten 60 pst. høyere enn i 1990, mens enslige hadde en formuesvekst på 15 pst. i samme periode. Også alderpensjonister med minstepensjon hadde en betydelig økning i formuen på 1990-talet. Gjennomsnittlig ligningsformue for disse husholdningene var på vel 300 000 kroner i 1999.

4.5.3 Uførepensjonister

I 2002 var det i overkant av 290 000 uførepensjonister i Norge. Antallet steg betydelig i løpet av 1990-årene. Kvinneandelen blant uførepensjonistene er rundt 60 pst. Omlag 20 pst. av uførepensjonistene mottar minstepensjon. Blant disse er nærmere 90 pst. kvinner.

I 1999 hadde uførepensjonistene en gjennomsnittlig samlet inntekt pr. person på 157 000 kroner. Dette var om lag 5 pst. høyere inntekt enn alderspensjonistene. Også uførepensjonistene har hatt en betydelig inntektsvekst i løpet av 1990-årene. Omregnet til faste priser hadde uførepensjonister i 1999 en samlet inntekt per person som var 19 pst. høyere enn i 1993.

Uførepensjonistene har likevel et noe større innslag av arbeidsinntekt i samlet inntekt enn alderspensjonistene. Dette har sammenheng med at uføregraden varierer mellom 50 og 100 pst. Arbeidsinntekt har dessuten fått større betydning i løpet av 1990-tallet. Dette kan ha sammenheng med at friinntektsgrensen for uførepensjon (beløpsgrensen for når uførepensjon skal revurderes) i denne perioden har økt fra 1/2 G til 1 G. I tillegg utgjør ytelser som bostøtte, sosialhjelp og grunn- og hjelpestønad en noe høyere andel av uførepensjonistenes samlede inntekt enn blant alderspensjonistene.

Om lag 60 000 uførepensjonister mottok i 1999 minstepensjon. Denne gruppen hadde mellom 1993 og 1999 en bedre inntektsutvikling enn uførepensjonister generelt. Gjennomsnittlig samlet inntekt for uførepensjonister med minstepensjon var 102 800 kroner i 1999, noe som var en økning på 28 pst. målt i faste priser.

Kvinner med uførepensjon hadde i 1999 en samlet inntekt som tilsvarte 80 pst. av mennenes inntekt. Inntektsforskjellene mellom menn og kvinner var dermed betydelig mindre blant uførepensjonister enn blant både alderspensjonister og personer i yrkesaktiv alder.

I gjennomsnitt hadde husholdninger der hovedinntektstakeren var uførepensjonist en inntekt etter skatt på 191 400 kroner i 1999. Dette var 18 pst. høyere enn i 1990 omregnet i faste priser. Husholdninger der hovedinntektstakeren var uførepensjonist hadde dermed en noe svakere vekst i husholdningsinntektene på 1990-tallet enn husholdninger der hovedinntektstakeren var alderspensjonister eller i yrkesaktiv alder.

Den viktigste inntektskilden til uførepensjonisthusholdningene er som forventet pensjoner fra folketrygden. I 1999 utgjorde pensjonen litt over halvparten (56 pst.) av samlet husholdinntekt. Dette betyr at en vesentlig del av husholdinntekten kommer fra andre kilder enn trygd. Den viktigste tilleggsinntekten for uførepensjonisthushold er arbeidsinntekt, som utgjorde en firedel av samlet husholdinntekt.

På samme måte som blant alderspensjonshusholdningene, har det blitt flere uførepensjonisthusholdninger med tjenestepensjon de siste årene. I 1999 mottok nesten halvparten av uførepensjonisthusholdningene slike pensjoner, mens dette var tilfelle for bare 39 pst. av husholdningene i 1990.

Sammenlignet med alderspensjonshusholdningene mottar uførehusholdningene i mye større grad supplerende ytelser som bostøtte og sosialhjelp. Mer enn hver fjerde husholdning der hovedinntektstakeren var uførepensjonist mottok bostøtte i 1999.

Det er også relativt mange uførepensjonister som mottar sosialhjelp. I 1999 gjaldt dette rundt 16 pst. av uførepensjonisthusholdninger. Det har imidlertid ikke blitt flere sosialhjelpsmottakere blant uførepensjonistene i løpet av 1990-tallet.

Også innen uførepensjonisthusholdningene er det store variasjoner i inntektssammensetningen til husholdninger med henholdsvis høy og lav inntekt. Det er særlig arbeidsinntektene som er ulikt fordelt mellom uførepensjonshusholdningene. Variasjonene i arbeidsinntekt har blant annet sammenheng med antall personer i husholdningene, og at det i husholdninger med flere personer vil det ofte være flere som bidrar med inntekt.

Sammenlignet med alderspensjonshusholdningene har den gjennomsnittlige uførepensjonisthusholdningen liten formue. I 1999 var gjennomsnittlig bruttoformue for denne gruppen 350 000 kroner, mens gjennomsnittlig gjeld var på vel 180 000 kroner. Gjennomsnittlig nettoformue blant uførepensjonisthusholdningene har endret seg lite i løpet av 1990-tallet. Det er uførepensjonister med minstepensjon som har den laveste formuen.

4.5.4 AFP-pensjonister

Antallet AFP-pensjonister har økt betydelig siden AFP-ordningen ble innført i 1989. Det er flere faktorer som kan forklare det økte omfanget. Først og fremst en utvidelse av aldersgruppen som kan motta slik pensjon, flere medlemsbedrifter og generelt gunstige økonomiske betingelser knyttet til det å benytte seg av ordningen.

Flertallet av AFP-pensjonistene er menn (rundt 60 pst.), og det er noen flere pensjonister fra offentlig sektor (53 pst.), enn fra privat sektor.

Sammenlignet med andre pensjonistgrupper, for eksempel alders- og uførepensjonister, har AFP-pensjonistene høye inntekter pr. person. I gjennomsnitt hadde den enkelte AFP-pensjonist 224 000 kroner i samlet inntekt i 1999, noe som var om lag 75 000 kroner mer enn gjennomsnittet blant alderspensjonistene. Utviklingen i gjennomsnittsinntekter for AFP-pensjonistene på 1990-tallet var likevel noe svakere enn blant andre pensjonister. Dette kan delvis forklares ved at flere kvinner fra offentlig sektor kom med i ordningen.

Inntektssammensetningen til AFP-pensjonistene viser ellers at det er få som har behov for supplerende ytelser, som sosialhjelp og bostøtte. Ifølge inntektsstatistikken var det ingen mottakere av slike ytelser i denne pensjonistgruppen i 1999.

For mange AFP-pensjonister bidrar ektefellen med inntekter i form av pensjon eller arbeidsinntekt. Dette fører til at husholdningsinntektene er relativt høye for AFP-pensjonistene. I 1999 var for eksempel gjennomsnittlig samlet husholdningsinntekt for husholdninger der hovedinntektstaker var AFP-pensjonist på 346 000 kroner.

AFP-pensjonistene hadde en gjennomsnittlig bruttoformue på om lag 600 000 kroner i 1999. Dette var like høy formue som alderspensjonistene, og klart høyere enn uførepensjonistene. Sammenlignet med alderspensjonisthusholdningene hadde likevel AFP-pensjonistene en noe lavere nettoformue på grunn av høyere gjeld.

4.5.5 Etterlattepensjonister

I 2002 var det om lag 40 000 etterlattepensjonister i landet. Det vil si etterlatte som ikke mottar egen alders- eller uførepensjon. Flertallet (26 000) var etterlatte ektefeller, mens resten enten var barnepensjonister (ca. 13 000) eller gjenlevende familiepleier (færre enn 300).

I løpet av 1990-tallet ble det stadig færre gjenlevende ektefeller med etterlattepensjon. Hovedforklaringen på dette er lavere dødelighet for personer i aldersgruppen mellom 16 og 66 år, særlig for menn. En annen faktor er høyere yrkesdeltaking blant kvinner. Nesten alle gjenlevende ektefeller med etterlattepensjon er kvinner (93 pst.), og relativt mange er over 60 år.

Det er ingen av de andre av pensjonistgruppene, som har så høye individuelle inntekter som gjenlevende ektefeller. I 1999 hadde denne gruppen pensjonister en samlet inntekt på nær 235 000 kroner. Dette utgjør 50 pst. høyere inntekt enn for uførepensjonister og 60 pst. over nivået til alderspensjonistene. Den viktigste forklaringen på det høye inntektsnivået, er at mange etterlatte ennå er yrkesaktive. Om lag halvparten av samlet inntekt var arbeidsinntekt, mens pensjoner fra folketrygden bare utgjorde 28 pst. av samlet inntekt. Arbeidsinntektene utgjorde en større del av den personlige inntekten til de etterlatte på slutten av 1990-tallet enn på begynnelsen.

Flertallet av de gjenlevende ektefellene bor enten alene (56 pst.), eller sammen med barn (26 pst.). Dette fører til at svært mange etterlatte (8 av 10) også er hovedinntektstaker i husholdningen. Husholdninger der hovedinntektstakeren var etterlattepensjonist hadde i 1999 en gjennomsnittlig husholdningsinntekt etter skatt på 220 100 kroner. Sammenlignet med 1990 var dette 28 pst. høyere inntekt, omregnet i faste priser. Det er særlig økt arbeidsinntekt og tjenestepensjon som har bidratt til den sterke inntektsveksten.

Det er et fåtall av etterlattepensjonisthusholdningene som mottar ytelser som bostøtte og sosialhjelp.

Etterlattepensjonistene hadde i 1999 en gjennomsnittlig bruttoformue på 600 000 og en gjeld på 200 000 kroner. Etterlatte hadde dermed en nettoformue som er klart høyere enn uførepensjonistene, men noe lavere enn alderspensjonistene. Formuesutviklingen har i den aktuelle perioden vært gunstig for de etterlatte. Særlig i siste halvdel av 1990-tallet har det vært en sterk økning i finansformuen.

4.6 Endringer i familiemønsteret

4.6.1 Innledning

Tradisjonelt har forsørgelse gjennom familien vært den viktigste inntektskilden for personer som ikke har hatt egen inntekt. I familielovgivningen er det utviklet lovregler som fastsetter at det foreligger forsørgelsesplikt overfor ektefelle og barn under 18 år.

Hovedprinsippet i folketrygden er at plikter og rettigheter er knyttet til det enkelte individ. Enhver som bor her i landet er et selvstendig medlem av trygden uten hensyn til sivilstand, kjønn eller alder, og uten hensyn til om vedkommende forsørger seg selv eller blir forsørget av andre. Forhold som sivilstand og forsørgingsbyrde har likevel stor betydning for en rekke av folketrygdens ytelser. Dette gjelder både retten til stønad og nivået på ytelsene. Når begge ektefellene er pensjonister og når den ene er pensjonist og den andre er selvforsørget, blir de betraktet som en økonomisk enhet, og de får grunnpensjon og særtillegg etter lavere satser enn enslige. Det samme gjelder samboende pensjonister i ekteskapslignende forhold. Videre ytes det forsørgingstillegg til pensjonist som forsørger ektefelle og/eller barn. Ved dødsfall har gjenlevende ektefelle rett til etterlattepensjon, og som alders- eller uførepensjonist rett til en pensjon delvis basert på avdødes opptjening. Tilsvarende gjelder samboere som tidligere har vært gift med hverandre eller som har felles barn, men ikke for andre grupper samboere.

Da folketrygden ble innført i 1967 tok en utgangs­punktet i en familiesituasjon som var typisk for tiden. Det vil si at familien hadde en hovedforsørger (mannen), mens ektefellen (kvinnen) og barn ble forsørget. Det har imidlertid skjedd store endringer i forsørgingsmønsteret i samfunnet siden den gang. Økt yrkesaktivitet blant kvinner har ført til at langt færre enn tidligere er avhengig av forsørging gjennom ekteskap i lengre perioder i livet. Kvinnenes yrkesdeltakelse i aldersgruppen 16 år til 74 år har økt fra 44 pst. i 1972 til 59 pst. i 1998. I samme tidsrom har menns yrkesdeltakelse sunket fra 77 pst. til 70 pst. Inntektsfordelingen mellom kvinner og menn er riktignok fortsatt skjev. Kvinnenes gjennomsnittlige inntekt utgjør i dag om lag 2/3 av mennenes.

Videre har det vært en økning i antall samboerpar. Etter siste verdenskrig og fram til rundt 1970 var samboerskap lite utbredt, men har siden økt sterkt. I 1977 var andelen samboerpar 5 pst. Andelen økte til 25 pst. i 1998, altså en femdobling. Denne utviklingen er kombinert med en stor nedgang i andelen gifte, samtidig som andelen enslige kvinner (20-44 år) økte fra 20 pst. i 1977 til 32 pst. i 1998.

Utviklingen i familie- og forsørgingsmønsteret har også ført til at det i større grad er lagt til rette for at mor og far kan kombinere arbeid med omsorg for barn. Sentrale eksempler er barnehageutbyggingen, fødselspengeordningen og kontantstøtteordningen.

Den tradisjonelle éninntektsfamilien er således blitt mindre sentral som forsørgingssystem. I tillegg er familiestrukturen endret ved at antallet énpersonshusholdninger, enslige forsørgere og samboerpar har økt betydelig. Dessuten er det færre personer i hver familie enn tidligere, og familie­etableringen skjer senere i livsløpet enn før.

Utviklingen taler for at det kan bli vanskeligere å bygge en framtidig pensjonspolitikk basert på at forsørgelse gjennom ekteskap er den dominerende familietypen. Utviklingen går heller i retning av at hver enkelt voksen forutsettes å forsørge seg selv, og at kvinner og menn har individuelle rettigheter, med mindre hensyn til ekte­skapsstatus.

Gjennom 1990-årene har det imidlertid vært en hovedtendens i reformene i trygdesystemet at samboere i økende grad behandles som ektepar, og i mindre grad som enslige. Begrunnelsen har vært å likebehandle ektepar og samboende. Trenden med likebehandling av ektepar og samboende forsterker således tanken om at det er familien eller ­husholdet som er enheten i pensjonssystemet. Regelverket er likevel fortsatt ikke konsekvent med hensyn til likebehandling av ektepar og ulike kategorier av samboende, blant annet når det gjelder rett til ektefelletillegg og etterlattepensjon.

Alternativet til familie eller husholdsenheten er et mer individualisert pensjonssystem. I en rendyrket form vil et slikt system behandle alle likt, uten hensyn til familiesituasjonen. Dersom pensjonssystemet i større grad skal orienteres mot individbaserte ytelser, og den enkelte person betraktes som en selvstendig økonomisk enhet, reiser det spørsmål om det er aktuelt å videreføre av en del sentrale elementer i dagens folketrygd. Dette gjelder:

• Grunnpensjonen – folketrygdens grunnpensjon differensieres avhengig av om en er enslig pensjonist eller om en er gift/samboer

• Forsørgingstillegg – folketrygden yter forsørgingstillegg til pensjonist som forsørger ektefelle og/eller barn

• Etterlattepensjon – folketrygden yter etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år som ikke kan forsørge seg selv ved egen inntekt og barnepensjon til barn under 18 år.

• Kombinert tilleggspensjon – til gjenlevende ektefelle som er alders- eller uførepensjonist yter folketrygden en tilleggspensjon basert på både egen og avdødes inntekt.

Et annet sentralt område er spørsmålet om å dele pensjon eller pensjonsrettigheter mellom ektefeller.

4.6.2 Differensiert grunnsikring

Differensieringen av folketrygdens grunnpensjon er et av de elementene som har fått mye oppmerksomhet i diskusjonen rundt dagens pensjonssystem. For enslige pensjonister utgjør folketrygdens grunnpensjon 100 pst. av grunnbeløpet. Med gjeldende grunnbeløp (pr. 1. mai 2003) utgjør dette 56 861 kroner. Grunnpensjonen til pensjonist som lever sammen med en ektefelle

• som mottar pensjon fra folketrygden,

• som mottar avtalefestet pensjon, eller

• som har en årlig inntekt på mer enn to ganger grunnbeløpet

er på 80 pst. av grunnbeløpet fra 1. mai 2003 og utgjør dermed 45 492 kroner. Samboerpar som har/har hatt felles barn, tidligere har vært gift med hverandre eller har levd sammen i 12 av de siste 18 månedene, får grunnpensjon etter de samme reglene som gifte. Ektefeller som lever atskilt får grunnpensjon på samme nivå som enslige pensjonister.

Av landets drøye 940 000 pensjonister i folketrygden er det 40 pst. som mottar lav grunnpensjon og 60 pst. med høy grunnpensjon. I forbindelse statsbudsjettet for 2003 ble det enighet mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet om en opptrappingsplan for å øke grunnpensjonssatsen for gifte og samboende pensjonister. Den første delen av planene er gjennomført med virkning fra 1. mai 2003 da grunnpensjonen økte fra 75 pst. av grunnbeløpet til 80 pst. av grunnbeløpet. I forbindelse med forslaget til statsbudsjett for 2004, er det lagt opp til en ytterligere økning til 82,5 pst. av grunnbeløpet med virkning fra 1. mai 2004. I opptrappingsplanene er det videre en forutsetning om en økning til 85 pst. av grunnbeløpet i løpet av 2005.

Ordningen med ulik grunnpensjon for enslige og gifte er en videreføring av tilsvarende ordning i alderstrygden som ble innført ved lov i 1936. Ved innføringen av alderstrygden tok en sikte på å sikre de eldre en minstestandard eller en grunnsikring. Inntekt utover dette måtte sikres på annen måte. Bakgrunnen for å differensiere grunnpensjonen er at en rekke utgifter kan være om lag like store for en enslig som for et ektepar. Noe nærmere statistisk grunnlag hadde man ikke.

De fleste som blir pensjonister i dag har opparbeidet pensjonsrettigheter gjennom egen inntekt og ofte lange yrkeskarrierer. At man kommer ulikt ut pensjonsmessig om man er gift eller enslig, ser ut til å kunne være vanskelig å akseptere for mange. Mye tyder på at folk anser all pensjon for opptjent gjennom inntekt, og skiller ikke mellom den delen av pensjonen som pr. definisjon er opptjent gjennom inntekt og den delen som kun er basert på botid. I den offentlige debatten ser det derfor ikke ut til at den historiske begrunnelsen for å differensiere grunnpensjonen lenger har særlig legitimitet.

På den annen side vil husholdninger med to personer som lever sammen ha betydelige stordriftsfordeler i forhold til husholdninger med enslige pensjonister. Det vil derfor fortsatt kunne være grunnlag for å differensiere etter husholdningens størrelse, ytelser som er av sosial karakter og som ikke kan anses som individuelt opptjent.

Å øke gifte og samboende pensjonisters grunnpensjon opp til samme nivå som for enslige har også en betydelig kostnadsside. Det kan reises spørsmål om dette er en god og målrettet prioritering.

4.6.3 Etterlattepensjon

Folketrygdens etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år utgjør full grunnpensjon og 55 pst. av avdødes tilleggspensjon. Ytelsen er inntektsprøvet. Forventet inntekt over G medfører avkorting på 40 pst. For etterlatte under 55 år legges det automatisk til grunn en inntekt på to ganger folketrygdens grunnbeløp dersom gjenlevende ikke har rimelig grunn til å ha en lavere inntekt. Barnepensjon ytes dersom en av foreldrene eller begge er døde. Dersom en av foreldrene dør, utgjør pensjonen for det eldste barnet 0,4 G, og for hvert av de andre barna 0,25. Dersom begge foreldrene er døde, får det eldste barnet like stor pensjon som den av foreldrene med størst etterlattepensjon ville fått. Det nest eldste barnet får 0,4 G, de andre barna 0,25 G hver.

En fullstendig rendyrking av prinsippet om individbaserte ytelser forutsetter et samfunn der menn og kvinner er likestilt i utgangspunktet. Det vil blant annet si et samfunn med lik deling av omsorgsoppgavene og like muligheter for menn og kvinner i arbeidslivet. Formelt gir etterlattepensjonen for så vidt like rettigheter til menn og kvinner, men i praksis må etterlattepensjonen først og fremst vurderes i forhold til kvinner. Enkemenn vil som regel ha så høy arbeidsinntekt at det ikke kommer noen etterlattepensjon til utbetaling. Dessuten er det fortsatt slik at menn gjennomgående dør tidligere enn kvinner.

Etter hvert er det blitt stadig flere kvinner som fortsetter i inntektsgivende arbeid etter at de har stiftet familie og fått barn. Gifte kvinner har i langt større grad arbeidsinntekt og opptjener egne pensjonsrettigheter enn tidligere. Økt yrkesaktivitet blant kvinner har ført til at man både i Danmark og Sverige har avviklet sine etterlattepensjonsordninger, men med lange overgangsordninger. I realiteten vil begge disse landene ha ordninger for etterlatte i flere år framover

Det er rimelig klart at etter hvert som stadig flere kvinner har egen arbeidsinntekt, vil behovet for etterlattepensjon avta. Levekårsundersøkelser indikerer ellers at etterlattepensjonister allerede i dag har en rimelig bra økonomi, og at deres økonomi gjennomgående er bedre enn for pensjonister ellers. Så lenge kvinner og menn tilpasser seg forskjellig når det gjelder omsorgsarbeid og inntektsgivende arbeid, kan det imidlertid hevdes at etterlattepensjonen gir kvinner en viktig inntektssikring ved ektefellens dødsfall også i framtiden. Se nærmere drøfting i kapittel 12.

4.6.4 Deling av pensjonsrettigheter

Eldre kvinner kan oppleve å få en stor inntektsnedgang og økonomiske problemer ved skilsmisse. Av middelaldrende og eldre kvinner er det fortsatt mange som har blitt forsørget av ektefellen i hele sin yrkesaktive alder. Det fører til at mange av disse kvinnene blir minstepensjonister, mens mennene har full tilleggspensjon og gjerne privat eller offentlig tjenestepensjon i tillegg.

I en rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe fra juli 1998 ble spørsmålet om deling av pensjonsrettigheter mellom ektefeller drøftet. Bakgrunnen var at Stortinget ved behandlingen av Velferdsmeldingen, ba regjeringen om en utredning av konsekvensene ved en slik deling. Stortinget la til grunn at deling burde være en ren overføring mellom ektefellene og ikke føre til merutgifter for staten/folketrygden.

I rapporten skisseres to modeller for en eventuell deling av pensjonsrettigheter, men begge alternativene ville bli svært kompliserte innenfor dagens folketrygd.

Ved en eventuell pensjonsreform kan spørsmålet om frivillig deling av pensjonsrettigheter mellom ektefeller stille seg noe annerledes. Deling av pensjonsrettigheter mellom ektefeller vil ikke nødvendigvis ha økonomiske konsekvenser for pensjonssystemet. Avhengig av utforming er det heller ikke gitt at det vil være store administrative konsekvenser for trygdeetaten. Befolkningen vil kunne oppfatte muligheten til å dele pensjonsrettigheter som et positivt element i en eventuell reform. De praktiske sidene ved en eventuell ordning med deling av pensjon, blant annet når deling eventuelt kan foregå må imidlertid vurderes nærmere. Se nærmere drøfting i kapittel 12.

4.7 Fleksibilitet i pensjonssystemet

Den ordinære pensjonsalderen på 67 år i folketrygden er relativt høy i et internasjonalt perspektiv. Denne pensjonsalderen representerer imidlertid ikke noe reelt bilde når det gjelder arbeidstakernes avgangsalder fra arbeidslivet. Eldre arbeidstakeres karriere og pensjoneringsadferd har vært gjenstand for store endringer de senere årene. Det mest framtredende er at pensjonering gjennomgående skjer tidligere enn før. Vi har også fått en lengre pensjoneringsperiode som følge av at det er større variasjon i når arbeidstakere pensjoneres. Alderspensjonering kan skje fra fylte 62 år gjennom AFP-ordningen. Enkelte yrker er dessuten omfattet av særaldersgrenser med både rett og plikt til å gå av ved en bestemt alder, helt ned i 55 år. Samtidig er det enkelte som velger å fortsette i arbeid etter fylte 70 år.

Den økende tidligpensjoneringen gir grunn til bekymring. Det er særlig to grunner til dette. Den ene gjelder finansieringen av økende forpliktelser i folketrygdens alderspensjon i årene framover og omsorgen for eldre pleietrengende. Den andre er økende mangel på arbeidskraft som følge av demografiske endringer med synkende ungdomskull og store årskull som nærmer seg slutten av yrkesaktiv alder.

På den annen side må frivillig valg av pensjoneringspunkt anses som et velferdsgode. Spørsmålet er om det er fellesskapet eller den enkelte som skal betale prisen for valg av mer fritid.

For å møte tendensen til økt tidligpensjonering på en best mulig måte, er det viktig å se nærmere på årsakene bak denne utviklingen. Forskningslitteraturen på området gir dekning for å si at både utstøting fra arbeidslivet og arbeidstakernes tiltrekning til pensjonsordningene bidrar til tidlig avgang fra arbeidslivet. De senere årene har en i tillegg begynt å peke en mulig tredje forklaringsfaktoren, som går ut på at pensjoneringsadferd også kan forklares ved at enkelte ønsker fylle livet med noe annet enn arbeid. Det kan for eksempel gå på at man i stedet for å fortsette i arbeid, ønsker å bruke tiden til hobbyer, venner og familie.

Av utstøtingsfaktorene viser norske undersøkelser at helse og arbeidsevne er viktig, særlig i forhold til uførepensjonering. I arbeidsmiljøet er fysisk belastning en faktor som framtrer i mange undersøkelser. Mer entydig er likevel effekten av psykososiale faktorer og organisatoriske forhold. Variasjoner i arbeidsoppgaver, mindre gjentagende arbeid og individuell tilpasning til arbeidet er tiltak som kan bidra til arbeidstakere velger arbeid framfor pensjon. Undersøkelsene viser også at jobbinnhold og utviklingsmuligheter synes å være viktigere enn både lønn og arbeidstid.

Økonomiske insentiver er også av betydning. Hva man tjener eller taper på å slutte i arbeid er helt sentralt i avveiningen mellom arbeid og pensjon. Det er imidlertid uklart om hvor mye som skal til av insentiver eller disinsentiver for å få folk til å velge arbeid framfor pensjon. Pensjoneringsadferden kan imidlertid også påvirkes ved å øke pensjonsalderen i de ulike tidligpensjonsordningene. Man kan også stramme inn på inngangsvilkårene i de ulike ordningene, som blant annet ble forsøkt i AFP-ordningen etter forslag i NOU 1998: 19 Fleksibel pensjonering. Det viste seg imidlertid politisk vanskelig å gjennomføre.

Forskningen tyder således på at det er mulig å påvirke pensjoneringsadferden gjennom tiltak i arbeidsmarkedet og arbeidsmiljøet og gjennom endringer i pensjonssystemet. Det er imidlertid indikasjoner som tyder på at det er vanskelig å påvirke direkte folks ønske om å nyte fritiden som pensjonist.

Holdningene til eldre i arbeidslivet har også blitt sett på som en viktig begrensning for eldres deltakelse i arbeidslivet. Undersøkelser tyder imidlertid på at holdningene er sammensatte og ikke entydig negative. Av viktige egenskaper i jobben er det særlig læreevnen og omstillingsevnen som vurderes negativt ved eldre. Dette kan skape en onde sirkler med betydelige konsekvenser for eldres læring og utvikling på arbeidsplassen. Positive kjennetegn ved eldre som er viktige for jobbutførelsen, er særlig knyttet til sosiale ferdigheter, menneskekunnskap, konflikthåndtering samt evne til problemløsning, vurderingsevne og selvstendighet.

Det ser likevel ut til å være en tendens til å behandle eldre som en ensartet gruppe ut fra mer generelle negative holdninger uten at dette kommer åpent fram. Det er en ikke uvanlig oppfatning at aldersdiskriminering forekommer. Hvilket omfang det i så fall har, er uklart.

Aldring er forandring, ikke bare svekkelser og reduksjon. I utgangspunktet er den kroppslige aldringen genetisk styrt. Alle eldes og dør. Aldringen er imidlertid også påvirket av livsstil, levekår og arbeidsforhold. Virkningene av normal aldring på arbeidsevnen er begrenset i alle fall innen yrkesaktiv alder. I følge forskningen synes ikke arbeidsprestasjonene og svekkes nevneverdig med alderen. Men i yrker som stiller store krav til reaksjonsevne og/eller fysisk styrke og der det samtidig er lite å tjene på erfaring, vil prestasjonene forventes å bli dårligere med årene. I svært mange yrker er imidlertid erfaring helt sentralt ved at man tilegner seg mer effektive måter å utføre arbeidet på. Når alderen eller sykdom og funksjonshemming svekker arbeidsevnen, kan bedre tilrettelegging på arbeidsplassen gi fullverdige arbeidsprestasjoner. Dermed kan en også motvirke negative virkninger av aldringen på arbeidet. Man kan også motvirke fysisk og mental slitasje gjennom variasjon og utfordring i arbeidsoppgavene.

Utvidelse av mulighetene til å kombinere delpensjon med deltidsarbeid i en overgangsperiode, anbefales i mange land. Det er imidlertid tvil om virkningene på sysselsettingen. Spørsmålet er om muligheten for delpensjonering fører til at flere blir lenger i arbeid eller om flere pensjonerer seg tidligere. Med andre ord om de som velger delpensjon ville valgt fullt arbeid eller full pensjon dersom muligheten for delpensjon ikke hadde eksistert. For den enkelte kan en gradvis nedtrapping lette tilpassingen til pensjonisttilværelsen.

Det er helt klart at variasjoner i yrkesdeltakelsen og belastningen i yrket gjør at ønsker og behov når det gjelder avgangsalder kan variere. Mange kan fortsette i arbeidslivet fullt ut til 67 år og enda lengre, mens andre kan være utslitt og har behov for pensjonering før dette. I tillegg ser vi at en god del eldre blir eller føler seg presset ut av arbeidslivet. Bildet er med andre ord sammensatt, og mindre komplekst vil det ikke bli i årene framover.

Pensjonskommisjonen mener det er ønskelig å utvide adgangen til fleksibilitet i eldre yrkesaktives avgangsalder, både oppad og nedad i forhold til folketrygdens pensjonsalder. Det er ønskelig å sikre reell valgfrihet for den enkelte med hensyn til pensjoneringstidspunkt. Samtidig bør det legges bedre til rette for deltidspensjonering for eldre arbeidstakere som ønsker en gradvis overgang fra yrkesaktivitet til pensjon.

Når en skal se på forbedringsmuligheter innenfor dagens ordninger, må en blant annet legge vekt på at en står overfor et sammensatt og uoversiktlig system som gir noen grupper mulighet til å gå av svært tidlig på særaldersgrenser, mens andre står uten noen formell mulighet til fleksibel pensjonering. Gruppen som står uten noe reelt tilbud om fleksibel pensjonering utgjør i dag rundt 40 pst. av arbeidsstyrken. Pensjonspolitisk kan det hevdes at dette er lite heldig situasjon, og at tilbudet om fleksibel pensjonering bør omfatte hele befolkningen.

I de kommende tiårene vil det finne sted en kraftig økning i andelen eldre i den norske befolkningen. I tillegg ventes det en betydelig økning i de gjennomsnittlige pensjonsutbetalingene som følge av utbygging av folketrygden og høyere yrkesdeltaking blant kvinner. Dersom utviklingen i retning av lavere yrkesaktivitet i de eldre aldersklassene som har funnet sted de senere årene fortsetter, vil den økonomiske belastningen på de yrkesaktive i framtiden blir høy og stigende. For Norges del blir utfordringen framover derfor å stanse eller helst snu tendensen til økt tidligpensjonering. Det kan derfor reises spørsmål om det i det hele tatt er hensiktsmessig å åpne for fleksibilitet i pensjonssystemet for alle yrkesaktive.

Utformingen av pensjonssystemet byr på en rekke vanskelige avveininger. Adgang til fleksibel avgang er viktig for å ivareta individuelle ønsker og behov. En del eldre arbeidstakere som er slitne etter lange yrkeskarrierer, kan ha behov for å gå av tidligere enn 67 år. Velstandsutviklingen fører også med seg ønsker om mer fritid, herunder lengre pensjonisttilværelse. Men samtidig bør pensjonssystemet innrettes slik at det belønner personer som velger å stå lenge i arbeid.

I avveiningen mellom disse hensynene ligger det en målkonflikt. Av hensyn til personer som av ulike årsaker har problemer med å fortsette i arbeid, bør det være mulighet for tidligpensjon med akseptabel kompensasjon i forhold til tidligere arbeidsinntekt.

Innenfor en obligatorisk pensjonsordning eller ordninger innrettet mot brede grupper vil imidlertid sjenerøse ytelser ved selvvalgt tidligpensjonering innebære en stimulans til tidlig tilbaketrekking fra arbeidslivet, og føre til ytterligere nedgang i yrkesdeltakingen blant eldre. Over tid vil dette kunne få alvorlige samfunnsmessige konsekvenser i form av økt forsørgelsesbyrde. På bakgrunn av den demografiske utviklingen som vil finne sted de nærmeste tiårene, er det viktig at eldre stimuleres og motiveres til å stå lenger i arbeid. Etter Pensjonskommisjonens oppfatning bør dette hensynet ha avgjørende vekt ved utformingen av et fleksibelt alderspensjonssystem for alle. Samtidig er det av stor betydning at pensjon ved tidliguttak blir stor nok til å kunne leve av.

4.8 Tillit til pensjonssystemet

Pensjonssystemet skal gi økonomisk trygghet. Det er da viktig folk har tillit til at pensjonssystemet innfrir sine pensjonsløfter, og at pensjonene anses gode nok til å gi økonomisk trygghet.

Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) har på oppdrag av Pensjonskommisjonen gått gjennom ulike undersøkelser om opinionens syn på folketrygdens pensjonssystem. Følgende spørsmål er søkt besvart:

• Er det utbredt mistillit til folketrygden og har mistilliten økt?

• Er det en sammenheng mellom folks tillit og folks politiske holdninger til folketrygdens pensjonssystem?

• Innebærer mistillit et ønske om å bygge ned folketrygden?

Begrepet tillit er ikke entydig, og NOVA har derfor foretatt et skille mellom tillit, tilfredshet og politisk oppslutning om folketrygden. «Tillit til folketrygden » er å forstå som en oppfatning av at folketrygden vil innfri de forpliktelser den har pålagt seg i forhold til befolkningen. Begrepet skilles fra «tilfredshet med folketrygdens ytelser». En person kan ha tillit til at han eller hun vil få utbetalt den pensjonen systemet har stilt til utsikt, men likevel være misfornøyd med nivået på ytelsen. Det vil være bekymringsfullt hvis det er en utbredt mistillit til om en vil få utbetalt den pensjonen som folketrygden har stilt i utsikt. Man skal derimot ikke være overrasket over eller bekymret for at deler av befolkningen ønsker et høyere inntektsnivå i alderdommen enn det de forespeiles gjennom folketrygden. Det tredje aspektet går på folks politiske syn på folketrygden som samfunnsinstitusjon, det vil si i hvilken utstrekning befolkningen slutter opp om de prinsippene det eksisterende pensjonssystemet bygger på.

Norske undersøkelser tyder på at et flertall i befolkningen fester lit til at folketrygden vil bestå, og at folketrygden kommer til å innfri sine løfter når de engang i framtiden skal ta ut alderspensjon.

Mellom halvparten og 70 pst. av befolkningen tror at folketrygden vil innfri sine forpliktelser. Et betydelig mindretall tror det imidlertid ikke, eller de tviler på dette. Andelen som fester lit til at folketrygden «vil innfri sine pensjonsløfter» har snarere økt enn avtatt over tid. Det er grunn til å tro at forbedringene i de økonomiske konjunkturene og i statsfinansene som har funnet sted de senere årene, har bidratt til å dempe bekymringen for den framtidige finansieringen av folketrygden.

Det er en utbredt oppfatning i befolkningen at folketrygden ikke vil være tilstrekkelig til å dekke deres økonomiske behov i alderdommen. Godt over halvparten av befolkningen opplever folketrygdens ytelser som utilstrekkelige. Dette er i og for seg ikke særlig oppsiktsvekkende når over halvparten av landets yrkesaktive allerede i dag har supplerende tjenestepensjoner, og en god del også har individuelle pensjonsordninger. Det er altså atskillig flere som uttrykker utilfredshet med nivået på ytelsene enn som gir uttrykk for at de ikke tror at pensjonsløftene vil bli innfridd. Analysene viser ellers at kvinner er mer bekymret for at folketrygden vil være utilstrekkelig for å dekke deres økonomiske behov enn menn. Personer med middels inntekter er mindre bekymret enn de med lave inntekter og de med høye inntekter.

Når en stor del av befolkningen gir uttrykk for at folketrygdens alderspensjon ikke vil være tilstrekkelig til å dekke deres økonomiske behov i alderdommen, kan det reises spørsmål om manglende tilfredshet med ytelsene undergraver folketrygdens legitimitet. Er de som oppfatter folketrygdens ytelser som utilstrekkelige, tilbøyelige til å gå inn for en nedbygging av folketrygden? Undersøkelser viser at bare et mindretall av befolkningen mener at folk selv i større grad bør ta et ansvar. Holdningen til privatisering varierer ikke med grad av tilfredshet.

Derimot henger det nært sammen med partipolitiske preferanser. Velgere som stemmer på sosialistiske partier er minst positive til privatisering av inntektssikringen.

Det foreligger også enkelte internasjonale studier av velferdsstatens legitimitet generelt og det offentlige inntektssikringssystemet spesielt. Et viktig spørsmål i denne forskningen har vært hvilke inntektsordninger som nyter størst oppslutning. Et annet spørsmål handler om stabilitet og endring i oppslutning til velferdsstaten. Resultatene fra de norske undersøkelsene faller i hovedsak sammen med funn fra internasjonal forskning.

Et hovedinntrykk er at opinionen i en rekke vestlige land gir uttrykk for tvil og skepsis med hensyn til om det offentlige pensjonssystemet vil innfri sine forpliktelser i framtiden. Skepsisen er gjennomgående noe sterkere enn i Norge.

Samtidig er det bred oppslutning om pensjonssystemet totalt sett. På individnivå er det heller ingen sammenheng mellom tillit og oppslutning. Mistillit til systemets framtidige evne til å gi befolkningen de pensjonene de er forespeilet synes med andre ord ikke å undergrave oppslutningen om at det bør finnes et offentlig pensjonssystem. Det ser ut til at uavhengig av pensjonssystem, foretrekker opinionen det etablerte. Samme tendens er påvist i opinionens syn på organisering av andre velferdsoppgaver. For eksempel viser det seg at i land med større innslag av private løsninger er mer positiv til slike løsninger enn land der man tradisjonelt har mindre innslag av privat drift.

Tjenestepensjonsordningenes legitimitet kan betraktes fra ulike vinkler. De er en del av det samlede pensjonssystemet, og kan derfor oppfattes som et sosialpolitisk virkemiddel underlagt tradisjonelle målsettinger om likhet og solidaritet. Tjenestepensjoner er også en del av lønnssystemet, og har dermed også betydning for lønnsdannelse og lønnsforskjeller i arbeidsmarkedet. I tillegg er tjenestepensjonsordninger et personalpolitisk virkemiddel som kan fungere motiverende og samlende på de ansatte. Som en del av lønns- og personalpolitikken kan tjenestepensjoner betraktes på en ganske annen måte enn i et pensjonspolitisk perspektiv. Ikke minst er synet på likhet og ulikhet et annet enn det vi finner i tradisjonell sosialpolitikk

Særlig i offentlig sektor har ulike sider ved tjenestepensjonsordningene blitt debattert. Pensjon til etterlatte og samordning med folketrygden har skapt sterke følelser, og det har dannet seg ulike forestillinger om kvalitet, finansiering og fordeling mellom grupper av offentlig ansatte. I privat sektor har det vært mindre oppmerksomhet rundt pensjonsordningene, og debatten har først og fremst knyttet seg til bruken av skatteutsettelse for innbetaling i pensjonsfond.

Hvordan arbeidstakerne selv anslår den lønnsmessige verdien av sine pensjonsrettigheter, utgjør på mange måter grunnlaget for arbeidsgivers mulighet for å integrere den direkte og indirekte i lønnsutviklingen. En undersøkelse Forskningsstiftelsen Fafo gjorde i 1996 viste at norske arbeidstakere i liten grad har kunnskap om hvilken verdi deres pensjonsrettigheter representerer. Offentlig ansatte lå systematisk lavere enn privat ansatte i sin vurdering av pensjonsrettighetene. Langt flere privat ansatte som var med i en pensjonsordning, mente at denne var bedre enn tilsvarende ordninger for offentlig ansatt, enn hva som var tilfelle motsatt vei. Resultatet var overraskende fordi en rekke pensjonsordninger i privat sektor har en lavere kompensasjonsgrad enn i offentlig sektor. Senere undersøkelser indikerer en viss bevegelse bort fra synet på at private ordninger bedre enn offentlige, både blant offentlig ansatte og private. I en undersøkelse Markeds- og Mediainstituttet gjorde på vegne KLP-forsikring i 2002 uttalte et overveldende flertall at ansatte i privat sektor bør ha like gode tjenestepensjonsordninger gjennom sin arbeidsgiver som ansatte i offentlig sektor. Resultatet viser at det er få som mener at man bør ha bedre betingelser med hensyn til tjenestepensjonsordninger avhengig av hvor man er ansatt. Videre er det mye som tyder på at likhetstankegangen også er framtredende i forhold til tjenestepensjoner.

Et annet viktig trekk er at en stor del arbeidstakerne opplever at de mangler kunnskap om pensjonsrettigheter. Dette er bekymringsfullt når en tar i betraktning at disse ordningene utgjør en viktig del av den totale avlønningen. I utgangspunktet kunne dette ha sammenheng med at en stor del ansatte i privat sektor ikke er omfattet av tjenestepensjonsordninger. I KLP-undersøkelsen viser det seg imidlertid at en relativt stor andel i offentlig sektor feilaktig svarer at de ikke er omfattet av noen tjenestepensjonsordning, og at andelen er spesielt stor i kommunal sektor.

På spørsmål om kunnskap om framtidig pensjon, mener en tredjedel at de noenlunde vet hva de kommer til å få i pensjon. Blant personer med tjenestepensjon er andelen opp mot halvparten. Kunnskapen er økende med stigende alder. At alder har betydning er ikke overraskende, da man gjerne blir mer interessert i pensjonsspørsmål jo mer man nærmer seg pensjonsalder.

4.9 Pensjonssystemets kompleksitet

En hovedutfordring ved dagens trygde- og pensjonslovgivning er det store antallet ordninger med forskjellige vilkår og beregningsregler.

Pensjonslovgivningen berører store grupper av befolkningen. Generelt er det derfor av stor betydning at systemene og reglene blir utformet på en slik måte at de er mest mulig forståelig for brukerne, og at det blir enklest mulig å praktisere for dem som er satt til å administrere ordningene. Siktemålet må være at den enkelte borger greit kan forholde seg til hvilke muligheter, rettigheter og plikter han eller hun har, og se konsekvenser av de valgene en foretar.

Grunnprinsippene i folketrygden er i hovedsak relativt enkle og oversiktlige. Det er imidlertid en rekke faktorer som bidrar til å gjøre systemet komplekst og vanskelig å overskue for publikum. Blant annet skyldes dette at en operer med to sett med beregningsregler avhengig av når inntekten er opptjent.

Innenfor folketrygden er kanskje det mest kompliserte de ulike avkortingsreglene med forskjellige avkortingsprosenter og fribeløp avhengig av pensjonstart.

Prinsippene for de offentlige tjenestepensjonsordningene er i utgangspunktet svært enkle. Man er garantert minst 66 pst. av sluttlønnen ved full opptjening. Pensjonen skal imidlertid tilpasses andre pensjonsytelser. Tilpassingen foretas som nevnt ved at det gjøres samordningsfradrag i tjenestepensjonen. Samordningsreglene er uten tvil noe av det vanskeligst tilgjengelige regelverket vi har, og systemet er jevnlig utsatt for kritikk. Et viktig bidrag til forenkling er den nylige overgangen til nettoberegning av etterlattepensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Disse ytelsene beregnes direkte som en prosentsats av pensjonsgrunnlaget og skal verken samordnes eller inntektsprøves. Det samme prinsippet gjelder i stor grad for beregning av private tjenestepensjoner, og det ser ut til at publikum har lettere for å forstå og akseptere denne formen for pensjonsberegning.