9 Pensjonsalder og fleksibel pensjonering

9.1 Innledning og sammenfatning

Den gjeldende pensjonsalderen i Norge i dag er 67 år. Dette er pensjonsalderen i folketrygden, og 67 år er også en viktig aldersgrense i andre deler av pensjonssystemet. Tradisjonelt har pensjonsalderen blitt forstått som den alderen personer med normalt god helse forventes å stå i arbeid til. Formelt tilsvarer dette den alderen der retten til å gå av med alderspensjon inntrer.

Mellom 67 og 70 år er det fleksibel pensjonsalder i folketrygden, og en fortsetter å tjene opp pensjonspoeng fram til fylte 70 år ved å fortsette i arbeid. Fleksibel pensjonering før fylte 67 år ivaretas ved avtalefestet pensjon (AFP), som gir dem som omfattes adgang til å gå av med pensjon fra fylte 62 år. Pensjonen beregnes i hovedsak som om de hadde fortsatt i arbeid til fylte 67 år, liksom ved uførepensjon. Tankegangen var at det skulle være et alternativ til uførepensjon for slitne arbeidstakere med lang yrkeskarriere.

De siste årenes utvikling i pensjoneringsatferden har utfordret den tradisjonelle oppfatningen av hva pensjonsalderen symboliserer. Mange slutter i arbeid før de fyller 67 år. Overgangen fra arbeid til alderspensjon strekker seg nå i hovedsak over en periode fra 62 år til ca. 67 år. Noen går av tidligere og noen senere. Overgangen til pensjon kan oppfattes til dels svært ulikt av ulike personer. For enkelte vil pensjoneringen kunne være problematisk. Dette kan for eksempel skyldes at de mister deler av sitt sosiale nettverk, eller rett og slett at de ikke ønsker å slutte å jobbe. De fleste vil vel betrakte pensjonering som et velferdsgode. Atter andre vil ikke vurdere overgangen til pensjon verken som et velferdstap eller –gevinst.

Det at en har en alminnelig pensjonsalder, er ikke til hinder for at personer som er eldre eller yngre enn denne, kan henholdsvis fortsette i arbeid eller motta pensjon under bestemte vilkår. I dagens folketrygd er det adgang til å tjene opp pensjonspoeng til fylte 70 år. Inntil ordningen med avtalefestet pensjon ble innført i 1989, var adgangen til tidlig pensjonering i hovedsak begrenset til uførepensjon og særskilte førtidspensjonsordninger. Men det skjedde også utstrakt førtidspensjonering via arbeidsløshet og på andre måter.

Ved vurdering av fleksibel pensjonering, og da spesielt pensjonering tidligere enn den formelle pensjonsalderen, er det viktig å skille mellom ønsket om fleksibilitet med hensyn til avgangsalder – i betydningen valgfrihet – og tidligpensjonering på grunn av særlige behov – knyttet til helseproblemer eller andre særlige forhold knyttet til yrket eller arbeidsplassen. Valgfriheten kan imidlertid være begrenset for mange eldre yrkesaktive ved for eksempel nedbemanning og omstillinger.

Et viktig utgangspunkt for Pensjonskommisjonens arbeid er at pensjonssystemet skal være økonomisk bærekraftig. Det blir dermed sentralt at også fleksibiliteten innrettes slik at den bidrar til høy yrkesdeltaking. Det er klart at det mellom hensynet til yrkesdeltakelsen og økt fleksibilitet ligger en målkonflikt; jo høyere pensjonen er, desto større fare er det for at systemet ikke gir en tilstrekkelig stimulans til å fortsette i arbeid. Samtidig er det slik at lave pensjoner kan gjøre det urealistisk for mange å velge tidlig avgang. Disse hensynene må veies mot hverandre på en slik måte at pensjonssystemet ikke gir for sterk stimulans til tidlig tilbaketrekning fra arbeidslivet, samtidig som de som har behov for det gis mulighet til tidlig avgang med en pensjon som de kan leve av.

Pensjonskommisjonen tilrår følgende:

En fleksibel pensjonsordning i folketrygden

Pensjonskommisjonen går inn for at det innføres en allmenn, fleksibel pensjonsordning i folketrygden mellom 62 og 70 år. Etter fylte 70 år er det nå ubetinget rett til pensjon uavhengig av annen inntekt, samtidig som opptjening av nye pensjonsrettigheter opphører. Pensjonskommisjonen mener at aldersgrensen på 70 år bør økes over tid etter hvert som den generelle levealderen øker. En allmenn, fleksibel folketrygd vil gi lik adgang til å velge pensjoneringstidspunkt for alle yrkesaktive som fyller kravene til opptjening og alder. En slik ordning vil dermed kunne ivareta hensynet til grupper som ønsker å gå av tidligere, så vel som de som ønsker å stå lenger i arbeid.

Krav til opparbeidet pensjon

Økt fleksibilitet i folketrygden er ment som et tilbud for yrkesaktive om å kunne trappe ned arbeidsinnsatsen tidligere eller over lengre tid. For at en person skal kunne benytte seg av den fleksible ordningen, bør det stilles krav til tidligere yrkesaktivitet. Pensjonskommisjonen foreslår at de opparbeidede pensjonsrettighetene må være på et slikt nivå at den pensjonen som kommer til utbetaling etter justering for avgangstidspunktet minst er på nivå med garantipensjonen. Garantipensjonen foreslås først utbetalt fra fylte 67 år.

Klar sammenheng mellom pensjonsnivå, opptjeningstid og forventet tid som pensjonist

Pensjonskommisjonen mener at det bør være en klar sammenheng mellom avgangstidspunkt, opptjeningstid og årlig pensjon. Hvis den årlige ytelsen justeres fullt ut i tråd med et forsikringsteknisk prinsipp, vil imidlertid den årlige pensjonen kunne bli for lav til at valgfriheten kan sies å være reell for personer med lav inntekt. Hensynet til at lavinntektsgrupper i større grad skal kunne benytte seg av den fleksible ordningen, gjør at Pensjonskommisjonen går inn for enn noe mindre justering enn ved rent forsikringstekniske satser. Det foreslås at et beløp på om lag 30 000 kroner (om lag G) ikke blir gjenstand for justering av pensjonen etter avgangsalder.

Personer med lang opptjening på iverksettingstidspunktet

Ordningen med fleksibilitet i folketrygden bør gjelde for alle fra det tidspunktet reformen gjennomføres. Dette innebærer at de første årskullene får pensjonen beregnet etter dagens regler, og de får dermed ikke uttelling for flere enn 40 år med pensjonspoeng i folketrygden. Pensjonskommisjonen kan se for seg at det for personer som tar ut pensjon før fylte 67 år, og som fullt ut omfattes av dagens regler (født 1950 eller tidligere), beregnes opptjening for alle yrkesaktive år med pensjonsgivende inntekt etter 1967. Det innebærer at personer med pensjonsgivende inntekt i mer enn 40 år kan få uttelling for det når reformen settes i verk. Ingen bør likevel få høyere pensjon enn de ville fått ved 67 år etter dagens regler. En slik ordning vil i første rekke komme menn til gode. Kommisjonen kan også se for seg en ordning der personer født før 1950 får godskrevet omsorgsopptjening i folketrygden etter 1967 inn i en fleksibel ordning. Begge forslag trenger nærmere konsekvensutredning.

Forholdet til supplerende pensjon

Pensjonskommisjonen tilrår at det gis adgang til tidlig uttak av supplerende pensjoner i skattefavoriserte, supplerende ordninger og offentlige tjenestepensjoner fra samme alder og etter de samme prinsipper som i forslaget til modernisert folketrygd. Det må da kreves at disse innrettes slik at ikke stimulansen til arbeid som ligger i den offentlige, fleksible pensjonsordningen nøytraliseres eller svekkes vesentlig.

Pensjon og arbeid

Pensjonskommisjonen foreslår at pensjon ikke lenger skal avkortes mot arbeidsinntekt ved pensjonering fra 62 år. Dette fordi den fleksible ordningen foreslås å bygge på tilnærmet forsikringstekniske prinsipper, og for å stimulere til fortsatt arbeid. Det foreslås videre at den enkelte kan velge å ta ut hel eller delvis pensjon.

Avvikling av statlige bidrag til AFP

Når det innføres en mulighet til fleksibel pensjonering i folketrygden, mener Pensjonskommisjonen staten bør konsentrere sine økonomiske bidrag til fleksibilitet i pensjonssystemet der, og avvikle de statlige bidragene til AFP-ordningene.

Ikrafttredelse

Pensjonskommisjonen tilrår at alle bør omfattes av den nye, fleksible ordningen fra det samme tidspunkt som modernisert folketrygd trer i kraft, det vil si fra 2010.

9.2 Om yrkesdeltakelse blant eldre, pensjoneringsmønster og utvikling i pensjoneringsalder

9.2.1 Yrkesdeltakelse blant eldre

De siste tiårene har det blitt stadig flere som deltar i arbeidslivet. Som figur 9.1 viser, har andelen aktive i arbeidsmarkedet i befolkningen økt med 13 prosentpoeng fra begynnelsen av 1970-tallet, fra 61 pst. i 1972 til 74 pst. i 2002.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Den sterke veksten skyldes hovedsakelig at kvinner i økende grad deltar i det ordinære arbeidsmarkedet. Yrkesdeltakelsen blant kvinner økte i den samme perioden med 25 prosentpoeng, fra 45 pst. i 1972 til 70 pst. i 2002. Yrkesdeltakelsen blant menn holdt seg i samme periode stabil på om lag 78 pst.

Ser vi på det siste tiåret, har deltakerratene vært relativt stabile. Fra 1989-2002 økte deltakerraten blant alle i alderen 16-74 år med 4 prosentpoeng, fra 70 pst. til 74 pst. For menn lå deltakelsen jevnt på 77 pst., mens den for kvinner økte fra 62 pst. til 70 pst. Et mer realistisk bilde av arbeidsstyrken i Norge får man muligens ved å se på aldersgruppen 20-70 år. Deltakerraten blir da noe høyere, 6-7 prosentpoeng, men hovedtrekkene blir de samme som for den videre aldersgruppen.

Figur 9.2 viser utviklingen i arbeidsmarkedsdeltakelsen blant personer i alderen 55-66 år i perioden 1989 til 2000. Også blant 50-åringene var mennenes deltakelse i arbeidsmarkedet relativt stabil, mens yrkesdeltakelsen blant kvinner økte. Blant 60–åringene derimot, finner en ikke det samme mønsteret. Deltakerraten for gruppen under ett var tilnærmet stabil gjennom perioden. For kvinner økte den svakt, fra 39 pst. til 42 pst., mens den blant menn gikk noe ned, fra 60 pst. i 1989 til 54 pst. i 2000.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Andelen som jobber heltid har vært relativt stabil det siste tiåret, se figur 9.3. For de i yrkesaktiv alder, har andelen som jobber heltid ligget på 73-74 pst. hele det siste tiåret. Andelen 50-74-åringer som jobber heltid har vært noe lavere, men klart i samme størrelsesorden. Den økte noe i løpet av perioden, fra 68 pst. i 1989 til 73 pst. i 2000. Dette skyldes i sin helhet økt arbeidstilbud fra kvinnene sin side. Det er klare kjønnsforskjeller når det gjelder arbeidstid. Mens om lag 90 pst. av mennene, uavhengig av alder, jobber heltid, gjelder dette bare om lag halvparten av kvinnene.

9.2.2 Hovedtrekk i pensjoneringsmønsteret

Pensjonsalderen i folketrygden er 67 år. Det er det tidspunktet en har rett til å ta ut alderspensjon. Det er mange ulike grunner til at en del forlater arbeidsmarkedet før dette. Helsemessige årsaker spiller en viktig rolle, og beslutningen kan også være knyttet til andre jobb- og familierelaterte forhold, for eksempel omsorgsoppgaver eller omstillingsprosesser og press fra arbeidsgiver og kollegaer. Andre igjen kan ha ønske om mer fritid, eller ha behov for å gå av etter en lang og slitsom yrkeskarriere. I tillegg er en rekke yrkesgrupper omfattet av særaldersgrenser, som innebærer både en rett og plikt til pensjonering. I de senere årene har tidlig avgang også blitt mulig for brede arbeidstakergrupper gjennom ordningene med avtalefestet pensjon (AFP). I dette avsnittet konsentreres beskrivelsen av avgangsmønstre om følgende ordninger:

• Uførepensjon fra folketrygden.

• Avtalefestet pensjon i offentlig og privat sektor.

• Særaldersgrenser og førtidspensjonering ved rasjonalisering i staten.

• Særaldersgrenser i kommunal sektor.

• Pensjonstrygden for sjømenn, fiskere og skogsarbeidere.

Det finnes også andre muligheter for å forlate arbeidslivet før fylte 67 år. Personer kan ha lengre perioder med sykepenger, attføringspenger, eller dagpenger i tiden før overgang til ordinær alderspensjon. Enkelte kan velge å trekke seg ut av arbeidslivet ved å benytte oppsparte midler eller ved å innløse privat spareforsikring. Det finnes ingen samlet oversikt over tidligavgang som følge av private spare- og forsikringsordninger.

Blant de nye alderspensjonistene i 2001 hadde nær 62 pst. vært AFP- eller uførepensjonister før de ble alderspensjonister. Fra 1997 til 2001 har andelen nye alderspensjonister som har vært AFP- eller uførepensjonister økt med nær 8 pst. Dette bekrefter tendensen til økt tidligpensjonering. I prinsippet inkluderer tidligpensjonister alle som er under 67 år og som mottar pensjon fra en eller flere tidligpensjonsordninger. I dette avsnittet er gruppen tidligpensjonister avgrenset til å omfatte pensjonister i alderen 60-66 år.

Antallet tidligpensjonister i de ulike ordningene må ses på bakgrunn av hvilke aldersgrenser for pensjonering som gjelder. Pensjonsalderen i pensjonstrygden for sjømenn og pensjonsordningen for fiskere er 60 år, mens den er 63 år i pensjonsordningen for skogsarbeidere. Aldersgrensen for AFP har endret seg fra 65 år i 1993 til 64 år i 1993-1996, videre til 63 år i 1997 og endelig til 62 år i 1998. Særaldersgrensene gjelder fra 60 år og oppover. 85-årsregelen tillater dessuten ansatte i stat og kommune med særaldersgrense å gå av inntil tre år før aldersgrensen hvis summen av alder og tjenestetid er minst 85 år.

Tabell 9.1 viser at den klart største tidligpensjonsordningen i aldersgruppen 60-66 år er uførepensjon. Fra 1995 til 2002 har antall uførepensjonister økt med vel 10 pst. Også AFP-ordningen har vokst gjennom hele perioden, med mer enn en tredobling av antall pensjonister. Antall med særaldersgrense og omstilling i staten har gått ned, mens det har vært en vekst i antall tidligpensjonister med særaldersgrense i kommunal sektor. Fra 1998 har antall pensjonister med sjømannspensjon og fiskepensjon vært relativt stabilt. Den totale økningen i antall tidligpensjonister fra 1995 til 2002 var på vel 33 300 personer, eller i underkant av 30 pst. Andelen pensjonister av alle personer i alderen 60-66 år økte fra 46 pst. i 1995 til 55 pst. i 2002.

Det totale antallet pensjonister omfatter en også en del personer som ble pensjonert før de fylte 60 år, blant annet uførepensjonister. Tilgangen av nye pensjonister vil derfor gi et riktigere bilde av pensjoneringsmønsteret til personer i alderen 60-66 år enn oversikten over totalt antall pensjonister.

Tabell 9.2 viser at antall nye uførepensjonister i aldersgruppen 60-66 år har variert mellom 7000 og 9000 personer i året i perioden 1995-2002. Flertallet av nye tidligpensjonister er nye AFP-pensjonister. Tilgangen var spesielt stor i årene 1998-2000.

Hvilken næring tidligpensjonistene var tilknyttet før pensjoneringen kan si noe om hvem som eventuelt har vært eksponert for stor fysisk eller psykisk belastning i jobben. Næringer og yrker som utsetter den enkelte for stor fysisk eller psykisk belastning vil ventelig avgi mange tidligpensjonister, dels i form av uførepensjonister og dels i gjennom tjenestepensjonsordninger med særaldersgrense eller AFP.

Tabell 9.2 viste at flertallet av de nye tidligpensjonistene i alderen 60-66 år de siste årene har tatt ut AFP. I en Fafo-rapport 1 beskrives og forklares de aktuelle mønstrene for bruk av AFP i privat ­sektor. Rapporten slår fast at AFP i privat sektor i dag benyttes av både sliterne, de overtallige og de friske og arbeidsføre. Ansatte i arbeideryrker går av først, noe som særlig skyldes dårlig helse, belastende arbeid, lange yrkeskarrierer og sterk pensjoneringskultur. Arbeidstakere som har stått mange år i arbeid går av tidligere enn de med kortere yrkeskarriere. Ansatte i akademikeryrker og lederyrker venter noen år med å gå av. Det må sees i sammenheng med bedre helse og et mindre belastende og kanskje mer interessant og givende arbeid. Ansatte i serviceyrker står lengst i jobb. Det har dels sammenheng med manglende rettigheter, men også kortere yrkeskarrierer.

Analysen er gjort med utgangspunkt i data fra en representativ intervjuundersøkelse som ble gjennomført i 2001 blant 1500 arbeidstakere og pensjonister født i 1933, 1934 og 1935, og som var i arbeid som 60-åringer. I tillegg er det gjennomført intervju med arbeidsgiverne til halvparten personene i utvalget.

Blant de yrkesaktive 60-åringene som hadde rett til å ta ut AFP i privat sektor, sto snaut en firedel i jobb til de var 67 år. Nærmere 70 pst. av arbeidstakerne gikk av med AFP, hvorav snaut 6 pst. med delpensjon. Drøyt 4 pst. ble uførepensjonert, 2 pst. gikk av med tjenestepensjon med særaldersgrense, og 1 pst. benyttet seg av bedrifts­finansierte førtidspensjonsordninger som ga rett til å gå av før fylte 62 år.

Rapporten ser videre på førtidspensjoneringen og AFP-bruken i privat sektor gjennom å beskrive tre hovedtyper av eldre arbeidstakere over 60 år: En mannlig arbeider, en mannlig akademiker/leder og en kvinnelig tjenesteyter.

• Arbeiderne i utvalget jobber som industriarbeidere, håndverkere, transportarbeidere eller sjåfører. Som 62-åringer har de stått i jobb i 45 år i gjennomsnitt, med få avbrekk. Helsa er god for de fleste, men enkelte føler seg slitne når de nærmer seg 62 år.

• Akademikerne/lederne startet sin yrkes­karriere noen år senere enn arbeideren. Som 62-åringer har de vært i arbeid i 40 år i gjennom­snitt. Helsa rapporteres å være god, og de færreste føler seg slitne, selv etter passerte 60 år.

• Tjenesteyterne er kvinner med relativt lite utdanning utover grunnskolen. De jobber enten som butikkmedarbeidere, sekretærer eller kontoransatte. Mange har vært hjemme­arbeidende i en 10-15 år mens barna var små. Ved fylte 62 år har de stått i jobb i snaut 30 år. Dette er langt flere yrkesaktive år enn kvinner flest i deres generasjon. Helseproblemer og slitenhet er viktige begrunnelser for tidligpensjonering.

De fleste av de mannlige arbeiderne hadde pensjonert seg som 64-åringer. Nesten alle hadde benyttet seg av AFP, og flesteparten gikk av så snart de hadde nådd aldersgrensen for uttak av AFP-pensjon. De færreste hadde valgt delpensjon. Det var relativt få som var blitt uførepensjonert, selv om andelen var større enn hos akademikerne. De mannlige akademikerne/­lederne ventet gjerne litt med å ta ut AFP. Rundt 60 pst. var fremdeles i jobb da de rundet 64 år. Langt flere benyttet seg av delpensjonsordningen, selv om andelen som valgte en fleksibel overgang til pensjonisttilværelsen også blant disse yrkesgruppene var begrenset. Den kvinnelige tjenesteyteren hadde valgt å stå noe lenger i jobb. 60 pst. sto fortsatt i jobb ved 64 år, og opp mot 30 pst. da de rundet 67 år. Det som skilte denne gruppen fra de øvrige arbeidstakerne, var at langt flere hadde gått av med uførepensjon.

Sannsynligheten for å gå av med AFP varierer dermed sterkt mellom de ulike gruppene. Den typiske mannlige arbeider har 66 pst. sannsynlighet for å gå av med AFP ved første gitte anledning, den typiske mannlige akademiker 33 pst. sannsynlighet, mens sannsynlighet for å gå av med AFP ved første gitte anledning for den typiske kvinnelige tjenesteyter er 23 pst.

Noen andre resultater fra studien er:

• Utdanningsnivået hadde størst betydning for sannsynligheten for å gå av med tidligpensjon. En lengre universitets­utdanning reduserte sjansene for å gå av med AFP ved første anledning med over 20 prosentpoeng.

• Dårlig helse eller følelsen av å være sliten var langt viktigere for arbeidernes og tjenesteyternes beslutning om å gå av med AFP enn akademikernes/ledernes. Samtidig vektla de samme to yrkeskategoriene langt sjeldnere enn akademikerne god helse som viktig for å stå lenge i jobb.

• Ønske om mer fritid ble sterkest vektlagt blant arbeidere og tjenesteytere. Nesten alle som sa at helseproblemer hadde stor betydning for avgangen, oppga samtidig at ønske om mer fritid var svært viktig.

• Ektefelles yrkesstatus og pensjoneringsplaner var langt viktigere for tjenesteyterne enn for de andre, mens de hadde større vekt for arbeiderne i begrunnelsen for fortsatt yrkesaktivitet. Denne forskjellen kan relateres til det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Tjenesteyterne er ofte kvinner som igjen ofte har menn som er eldre enn dem selv som partnere. De må derfor tidligere vurdere tilpasning til en ektefelles eventuelle pensjonering. Arbeiderne, som ofte er menn, har som regel en yngre ektefelle og må derfor heller vurdere om de skal vente med å gå av til ektefellen kan pensjonere seg.

• Sannsynligheten for å gå av med tidligpensjon reduseres med økende bruttolønnsnivå, eller synkende kompensasjonsrate. En betydelig del av de intervjuede, fire av ti, kunne ikke anslå hva de ville ha fått i pensjon dersom de hadde valgt å gå av. Dette kan indikere at ytelsesnivået ikke alltid er en framtredende faktor ved beslutningen om avgang. Trolig er det slik at en del arbeidstakere først fatter beslutningen om at de ønsker eller har behov for å gå av, for deretter å undersøke om de har rett til og råd til det, samt hvilke ordninger som i så fall vil være de gunstigste økonomisk sett. Det vil si at ytelsen i seg selv ikke er bestemmende for ønsket om eller behovet for å gå av, men for om beslutningen til slutt realiseres.

• For akademikere og ledere var helse og økonomi mindre viktige årsaker til tidligpensjonering enn for arbeidere og tjenesteytere. Det dreiet seg om helse ved begrunnelse av tidligpensjonering med AFP, og helse så vel som økonomi for beslutningen om å stå lenger i jobb. For akademikere og ledere var jobbtrivsel og jobbmotivasjon langt viktigere begrunnelser enn helse og familietilpasninger for fortsatt yrkesaktivitet.

• De bedriftsrelaterte rammebetingelsene synes å være langt viktigere for den enkeltes pensjoneringsadferd enn hva tidligere undersøkelser har kunnet dokumentere. Å jobbe i en bedrift som reduserer bemanningen, bidro i seg selv til å fremme tidligpensjonering uavhengig av arbeidstakerens individuelle preferanser og behov eller trekk ved pensjons­systemet. Hadde bedriften redusert bemanningen de fire siste årene, økte sannsynligheten for å gå av med 9 prosentpoeng. Ga bedriften tilleggsytelser, som tilbud om gavepensjon i tillegg til AFP, økte dette sannsynligheten for å gå av med ytterligere 10 prosentpoeng.

• En av fire anså innføring av ny teknologi som en grunn til å gå av. Dette kan ifølge rapporten være en indikator på at de blir presset ut av arbeidsgiver, dels på grunn av eldet kompetanse, og dels på grunn av manglede vilje hos arbeidsgiver til å påkoste den nødvendige etterutdanningen. Forklaringen kan også være at arbeidstakerne selv ikke ønsker å satse på en kunnskapsmessig oppdatering så sent i yrkesløpet.

• Drøyt 20 pst. av AFP-pensjonistene oppga at de helst ville ha gått av senere enn de faktisk gjorde. Mindre enn en tredel av disse hadde helseproblemer. Dette er ifølge rapporten en sterk indikasjon på at en stor del arbeidstakere presses ut av arbeidslivet, og at arbeidsgiverne faktisk bruker AFP som et redskap for å redusere bemanningen i forbindelse med omstillings­prosesser.

• Blant dem som hadde pensjonert seg, tilla bare en av fire forhold i bedriften eller ved arbeidssituasjonen betydning for avgangen. Det vil si at det ifølge arbeidstakerne selv i svært liten grad var manglende trivsel eller manglende tilrettelegging av arbeidstid, arbeidsoppgaver eller arbeidstempo som fremskyndet avgangen. På den annen side kan nettopp opplevelsen av jobben som fysisk og psykisk belastende i kombinasjon med sviktende helse, som var den viktigste begrunnelsen for avgang, være en følge av manglede tilrettelegging av arbeidssituasjonen eller en konsekvens av et krevende arbeidsmiljø over tid selv om arbeidstakerne selv ikke foretar denne koblingen.

• De som fortsatte sin yrkeskarriere etter at de kunne ha gått av med AFP, framhevet at de trives i lag med arbeidskameratene og at de fremdeles oppfattet jobben som interessant og givende.

FAFO er i ferd med å gjennomføre en tilsvarende undersøkelse av tidlig pensjonering blant statsansatte. Noen foreløpige resultater er publisert. Disse viser at syv av ti statsansatte pensjoneres mens de er i alderen 55-65 år. AFP-ordningen er i dag den viktigste veien ut av arbeidsmarkedet for eldre statsansatte.

Halvparten av AFP-pensjonistene sa at ønske om mer fritid hadde stor betydning for avgangsbeslutningen. Til sammenlikning la snaut en tredel av AFP-pensjonistene vekt på at arbeidet var fysisk og / eller psykisk belastende, og at dette var en svært viktig årsak til avgangen. Godt og vel en firedel relaterte også avgangen til helseproblemer og følelsen av å være sliten. Vektleggingen av fritid som hovedbegrunnelse for avgang hos AFP-pensjonistene er i tråd med resultatene fra den omtalte rapporten om bruk av AFP i privat sektor, se over. Men også i staten sa mange av de som vektla mer fritid som årsak til tidligpensjonering – fire av ti – samtidig at helseproblemer og belastende arbeid hadde stor betydning for avgangen. Rundt en firedel relaterte avgangen til manglende motivasjon for jobben.

Pensjoneringsmønsteret varierer sterkt mellom de ulike yrkesgruppene. Mens åtte av ti arbeidere og kontoransatte mellom 62 og 65 år er pensjonert, er drøyt åtte av ti blant universitets- og høgskolelærerne på samme alder fremdeles i arbeid. Ulikheten i avgang er i første rekke helserelatert: En langt større andel arbeidere og lavere funksjonærer enn akademikere og ledere blir uførepensjonert. Og en høyere andel arbeidere og lavere funksjonærer enn akademikere og ledere relaterer sin AFP-avgang til helseproblemer og det å være sliten.

9.2.3 Utviklingen i pensjoneringsalder

I dette avsnittet ser vi nærmere på pensjoneringsatferden i befolkningen. Det finnes en rekke ulike metoder for å måle pensjoneringsalderen. For en beskrivelse av en del sentrale beregningsmetoder vises det til NOU 1994: 2 Fra arbeid til pensjon (Lundutvalget). Lundutvalget anbefalte forventet pensjoneringsalder som det mest robuste målet for å vurdere endringer over tid. Denne konklusjonen ble støttet i NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering. Også Pensjonskommisjonen har derfor valgt å konsentrere hoveddelen av omtalen rundt forventet pensjoneringsalder, men ser i tillegg på utviklingen i gjennomsnittlig pensjoneringsalder over et lengre tidsrom. Boks 9.1 gir en nærmere beskrivelse av begrepene gjennomsnittlig og fleksibel pensjoneringsalder.

Gjennomsnittlig pensjoneringsalder

Gjennomsnittsalderen for nye pensjonister i folketrygden gikk sterkt ned fra 1970 til 1990, se figur 9.4. Den langvarige nedgangen tok da slutt, og gjennomsnittsalderen blant folketrygdens alders- og uførepensjonister har etter dette variert mellom 57 og 60 år. Det er ikke adgang til å ta ut alderspensjon i folketrygden før 67 år. At gjennomsnittsalderen blant pensjonistene i folketrygden er lavere enn dette, skyldes dermed uførepensjonistene. Den gjennomsnittlige pensjonerings­alderen i 2001 var i underkant av 59 år. De siste to årene økte den med i overkant av ett år.

Kilde: Rikstrygdeverket.

Kvinner har hatt en noe sterkere nedgang i pensjoneringsalderen enn menn, og differansen mellom de to gruppene har dermed økt. Mens kvinner i gjennomsnitt pensjonerte seg i underkant av 5 måneder tidligere enn menn i 1970, var de nye kvinnelige pensjonistene i 2001 i overkant av 14 måneder yngre enn de mannlige.

Uførepensjonering er en viktig årsak til at den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen ligger lavere enn pensjonsalderen på 67 år. Hvis en ser bort fra de som blir uføre, ligger den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen klart høyere enn det som er vist i figur 9.4. Figur 9.5 viser at alderspensjonistene pensjoneres i gjennomsnitt like etter fylte 67 år. De som går av med avtalefestet pensjon er i alderen 62-66 år, og reduserer dermed den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen. I 2002 var den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen for alderspensjonister i folketrygden og AFP-pensjonister 65 år, eller 1 år lavere enn for kun alderspensjonister.

Kilde: Rikstrygdeverket.

Forventet pensjoneringsalder

Tabell 9.4 viser utviklingen i den forventede pensjoneringsalderen i årene 1995-2001. For perioden sett under ett var den forventede pensjoneringsalderen relativt uendret. For alders- og uførepensjonister i folketrygden økte den forventede pensjonsalderen med 6 måneder, mens det var en svak reduksjon hvis også AFP-pensjonistene inkluderes. Samlet sett bidro AFP-ordningen til å redusere den forventede pensjoneringsalderen med i overkant av 7 måneder fra 1995 til 2001 2 .

Utviklingen i perioden 1995-2001 sett under ett har vært relativt stabil. Dette skjuler imidlertid at en nedadgående trend ble brutt i 1998. Fra 1995 til 1998 gikk den forventede pensjoneringsalderen for dem som tok ut folketrygdpensjon eller AFP ned med i overkant av 2 år, eller 25 måneder. Utviklingen skyldes blant annet en sterk økning i uførepensjoneringen. Også reduksjoner i aldersgrensen for uttak av AFP bidro.

Fra 1998 til 2001 økte den forventede pensjoneringsalderen for dem som tok ut folketrygdpensjon eller AFP med to år. Dette skyldes først og fremst at økningen i uførepensjoneringen var mindre enn i den foregående perioden. I overkant av 21 måneder kan tilskrives dette, men også AFP-ordningen bidro. En mulig forklaring på at også AFP nå bidrar mindre til reduksjonen i avgangsalder enn tidligere, er at aldersgrensen for å gå av med AFP har ligget fast siden mars 1998. I tillegg slo strengere regler for kombinasjon av AFP og arbeid i august 2000 markert ut på tilgangen av nye AFP-pensjonister.

Kilde: Rikstrygdeverket.

Pensjoneringsalderen for kvinner ligger klart lavere enn for menn, se figur 9.6. AFP-ordningen bidrar til å redusere differansen mellom kvinners og menns pensjoneringsalder. Mens pensjoneringsalderen for menn gikk ned med i overkant av 7 måneder fra 1995 til 2001 som følge av AFP-ordningen, var den tilsvarende reduksjonen for kvinner et halvt år. Dette indikerer at menn i noe større grad enn kvinner benytter seg av AFP-ordningen. I tillegg er det rimelig å anta at det blant de AFP-pensjonistene som ellers ville blitt uførepensjonert, befinner seg flere kvinner enn menn.

Også den forventede pensjoneringsalderen er sterkt påvirket av de som blir uførepensjonister. Figur 9.7 viser den forventede pensjoneringsalderen for alderspensjonister i folketrygden og pensjonister med avtalefestet pensjon.

Kilde: Rikstrygdeverket.

Den forventede pensjoneringsalderen for alderspensjonister i folketrygden har de siste årene ligget på i underkant av 67 år. Når det tas hensyn til de som går av med AFP, reduseres den forventede pensjoneringsalderen. I 2002 bidro AFP-pensjonistene til å redusere den forventede pensjoneringsalderen med 1 år, til 66 år.

Forventet pensjoneringsalder for eldre

Når en ser på pensjoneringsatferden for hele befolkningen, påvirker de unge uførepensjonistene tallene til dels betydelig. Pensjonskommisjonen har derfor i tillegg sett nærmere på utviklingen for de aldersgruppene der også andre førtidspensjoneringsordninger er aktuelle. Vi vil i dette avsnittet se nærmere på utviklingen for personer over henholdsvis 50 år og 60 år.

Som tabell 9.5 viser er den forventede pensjoneringsalderen høyere, desto eldre den aldersgruppen vi tar for oss er. For eksempel er den forventede pensjoneringsalderen for en 50-åring i størrelsesorden tre til fire år høyere enn for en 18-åring. Endringene i pensjoneringsalder varierer med hvilken aldersgruppe vi ser på. For 18-åringer gikk den forventede pensjoneringsalderen i folketrygden opp med ett halvt år fra 1995 til 2001, mens den gikk svakt ned for 50- og 60-åringene. Dette skyldes blant annet lavere tilgang av unge uføre. AFP-ordningen bidrar til å trekke pensjoneringsalderen ned for alle gruppene. Når AFP-pensjonistene inkluderes i beregningene, blir den forventede pensjoneringsalderen for en 50-åring redusert med i overkant av 7 måneder fra 1995 til 2001, mens den reduseres med nær 10 måneder for en 60-åring.

For begge aldersgruppene er økt uttak av AFP den klart viktigste årsaken til nedgangen i pensjoneringsalderen fram til 1998. For dem over 50 år kan 6 måneder av nedgangen tilbakeføres til AFP-pensjonistene, mens dette gjelder for mellom 8 og 9 måneder av reduksjonen for de over 60 år.

Også for de eldste aldersgruppene tyder tallene på at tendensen til lavere pensjoneringsalder er blitt svakere. Fra 1998 til 2001 økte den forventede pensjoneringsalderen for 50- og 60-åringer henholdsvis, med i underkant av 11 og i overkant av 7 måneder. Igjen kommer det største bidraget fra redusert uførepensjonering.

Kjønnsforskjellene er mindre blant eldre enn blant yngre pensjonister. For eksempel var den forventede pensjoneringsalderen for menn over 18 år i 2001, når alle pensjonsordningene inkluderes, i overkant av 8 måneder høyere enn for kvinner. For de over 50 år er tilsvarende differanse i overkant av 2 måneder.

Bildet av utviklingen i den forventede pensjoneringsalderen blir om lag det samme hvis vi konsentrerer oss om de som er yrkesaktive, se figur 9.8. Som yrkesaktiv regnes personer som har hatt en pensjonsgivende inntekt på 1 G. Uførepensjonister har ofte relativt lange perioder uten pensjonspoeng i tiden før uførepensjon innvilges. For ikke å ekskludere potensielle uførepensjonister, stilles det derfor ikke krav til yrkesaktivitet de siste fem årene før pensjoneringstidspunktet. Vedkommende må imidlertid ha vært yrkesaktiv i den forutgående femårsperioden. Det ble også satt som krav at det var tjent opp minst 100 pensjonspoeng over yrkeskarrieren. Strengere krav til yrkesdeltakelse påvirker ikke bildet i vesentlig grad. Men nivået på den forventede pensjoneringsalderen for personer over 50 år øker med om lag et halvt år.

Også nivået på den forventede pensjoneringsalderen er i hovedsak uendret. Nivået reduseres imidlertid noe for dem over 60 år, ettersom det stort sett er denne gruppen som har anledning til å gå av med pensjon utenom folketrygdens uførepensjon. Den forventede pensjoneringsalderen for yrkesaktive 60-åringer er 3-5 måneder lavere enn for 60-åringene sett under ett.

Kilde: Rikstrygdeverket.

9.3 NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering

9.3.1 Innledning

I oktober 1997 nedsatte regjeringen Jagland et utvalg som fikk i oppgave å analysere hvordan førtidspensjons­ordningene påvirker yrkesdeltakelsen og vurdere endringer som kan styrke den enkeltes motivasjon og mulighet til å stå i arbeid. Utvalgets mandat forutsatte at hensynet til fleksibel avgang fra arbeidslivet skulle ivaretas. I denne sammenheng ble utvalget bedt om å vurdere endringer i gjeldende førtidspensjonsordninger og annet relevant regelverk. En viktig begrensning i utvalgets mandat var at hovedtrekkene i folketrygd­systemet skulle videreføres. Denne føringen ble tolket slik at en skal legge til grunn at folketrygden fortsatt skal bestå av en minstepensjon som gir grunntrygghet for alle, og en tilleggspensjon som gir en viss standardsikring i forhold til tidligere inntekt. I sammenheng med en vurdering av ordninger med fleksibel avgangsalder, vurderte utvalget en påbygning av dagens folketrygdsystem ved at det åpnes for avgang tidligere enn ordinær pensjonsalder.

Uenighet i utvalget om tolkning av mandatet førte til at representantene fra arbeidstakerorganisasjonene (Landsorganisasjonen i Norge, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund og Akademikernes Fellesorganisasjon) i brev av 5. november 1998 til Finansdepartementet meddelte at de trakk seg fra videre deltakelse i utvalget.

9.3.2 Et framtidig fleksibelt pensjonssystem innenfor folketrygden

Utvalgets langsiktige tilråding var at det burde settes i gang en utredning med sikte på å utforme et fleksibelt alderspensjonssystem innenfor folketrygden. Utvalget påpekte at det må holdes fast ved at et hovedformål med en fleksibel pensjonsordning er at den skal bidra til at folk velger å stå lenger i arbeid. Formålet med ordningen må være at personer med lang yrkes­aktivitet bak seg, og som har et sterkt ønske om å trappe ned tidligere enn ved 67 år, gis mulighet til dette i bytte mot en varig lavere pensjonsytelse. Utvalget understreket at et grunnleggende krav til en fleksibel pensjonsordning er at det må koste noe for den enkelte å velge tidligpensjonering.

Utvalget anbefalte at en på sikt kommer fram til en fleksibel alderspensjonsordning innenfor folketrygden, og at denne erstatter dagens AFP. En folketrygdbasert fleksibel pensjonsordning vil i utgangspunktet gi alle arbeidstakere anledning til å velge avgangstidspunkt selv. Ut fra rettferdighetshensyn mente utvalget at en tidligpensjonsordning bør omfatte alle, også dem som i dag faller utenfor AFP-ordningen.

Ut fra hensynet til at også personer med lave inntekter skal ha en reell mulighet til tidligpensjonering, anbefalte utvalget at avkorting og tillegg i forhold til pensjonering ved den ordinære pensjonsalderen kun bør knyttes til ytelser ut over grunn­pensjon. Samtidig understreket utvalget betydningen av at ordningen gir klare og sterke incentiver til å stå i arbeid. Det må innføres en avkorting ved tidligavgang som er tilstrekkelig til å snu tendensen til økende førtidspensjonering. Hvilken avkortingssats som er nødvendig for å unngå en slik utvikling kan bare anslås på usikkert grunnlag. Det ble vist til erfaringene fra Sverige, der førtidspensjon basert på en avkortingssats på 0,5 pst. pr. måned på hele pensjonen ble svært lite benyttet. Dette kan tyde på at det kan være forsvarlig å velge en noe mildere avkorting enn dette.

Utvalget mente at fleksibel alderspensjonering innenfor folketrygden kan innarbeides som en påbygging eller utvidelse av dagens pensjonssystem. Alders­­pensjonen i folketrygden kan fortsatt bestå av en grunnpensjon og en tilleggspensjon. Opptjeningsreglene for tilleggspensjon kan i utgangspunktet være som i dag, slik at pensjonsnivået hvis en tar ut pensjon ved 67 år vil være uendret i forholdt til dagens system. Det nye vil være at en kan velge å ta ut pensjonen tidligere enn 67 år. Den årlige pensjonen vil da bli varig avkortet. Dersom en på den annen side velger å stå i arbeid lenger enn 67 år, får en høyere årlige ytelser i den gjenværende pensjonsperioden. I forhold til dagens regler vil det derfor bli mer lønnsomt å stå i arbeid etter 67 år.

Utvalgets skisse til et framtidig fleksibelt alderspensjonssystem innenfor folketrygden besto av følgende hovedelementer:

• Med uendrede opptjeningsregler for opparbeiding av tilleggspensjon vil pensjonsytelsene for personer som velger å gå av når de fyller 67 år forbli uendret.

• Ved avgang tidligere eller senere enn 67 år justeres de årlige utbetalingene av tilleggspensjonen og særtillegget (ikke grunnpensjonen). Utvalgets flertall anbefalte en avkortingssats for tilleggspensjonen (og særtillegget) på i størrelsesorden pst. eller høyere pr. måned for personer som velger å gå av med pensjon før fylte 67 år (det vil si at ett års tidligere pensjon gir 6 pst. lavere tilleggspensjon). For dem som velger å stå i arbeid etter 67 år, foreslo utvalget en justering av tilleggspensjonen i størrelsesorden pst. pr. måned fram til fylte 70 år.

• Adgangen til tidligpensjonering begrenses nedad til 62 år, mens tillegg i pensjonen gis fram til den ordinære aldersgrensen på 70 år.

• Det stilles krav til yrkesaktivitet for å få adgang til fleksibel pensjonering, for eksempel ved å sette et nedre krav til opparbeidet tilleggspensjon (før avkorting). Utvalget mente at et krav om en tilleggspensjon på 1 G eller mer vil være en rimelig avgrensning.

Et mindretall mente at en fradragsprosent på pst. ville være for høy til at nettopensjonen ville representere et reelt tilbud til «sliterne» med lange yrkeskarrierer på middels eller lavt inntektsnivå, og sluttet seg heller ikke til forslaget om en tilleggsprosent på pst. pr. måned etter fylte 67 år. Det samme mindretallet var enig i at det foretas en utredning av en fleksibel pensjonsordning innenfor folketrygden. Disse medlemmer mente imidlertid at en videre utredning av en mulig overgang til mer livsløpsbasert opptjening (alleårsregel) burde inngå som et naturlig element i en slik utredning. Eventuelle uønskede fordelings­virkninger ved overgang til en mer livsløsbasert opptjening kan avhjelpes ved at man vurderer å gi omsorgspoeng med tilbakevirkende kraft.

9.3.3 Strakstiltak for å demme opp om tiltakende tidligpensjonering

Utvalget la også fram en del tiltak som kan demme opp mot tiltakende tidligpensjonering på kort sikt. Disse berørte dagens AFP-ordning, skattesystemet og tjenestepensjonssystemet. Tiltakene siktet mot å redusere tilgjengeligheten til AFP samt å gjøre den mindre gunstig. De viktigste forslagene til utvalget var:

• Bedre målretting av AFP. Utvalget mente at dagens krav til yrkesdeltaking er lite treffsikker, og foreslo derfor at kravet om 10 års opptjening av pensjonspoeng etter fylte 50 år utvides til 20 års opptjening av pensjonspoeng etter fylte 40 år.

• Ordningen med godskriving av pensjonspoeng i folketrygden avvikles. Utvalget foreslo at ordningen oppheves slik at det ikke godskrives pensjonspoeng for AFP-pensjonister når folketrygden er fullt utbygget, det vil si etter 2007.

• Skattefordelene for tidligpensjonister bygges ned. Utvalget mente at det kunne gjøres flere grep på skattesiden for å stimulere til arbeid framfor pensjonering. Utvalget foreslo at:

  • Det ble vurdert å øke trygdeavgiften til 7,8 pst. for tidligpensjonister.

  • Skattebegrensningsregelen og skattefritak for sluttvederlag oppheves også for 64-, 65- og 66-åringer fra januar 2007, slik som det er vedtatt for 62 og 63-åringer.

  • Fram mot 2007 bør det kreves minst 2/3 pensjonsgrad for å komme inn under skattebegrensnings­regelen.

  • Nye regler for avkorting av AFP-pensjon mot arbeidsinntekt, der pensjonen fastsettes ut fra andelen som den nye arbeidsinntekten utgjør i forhold til tidligere inntekt.

  • Et flertall viser til prinsipielle grunner for ikke å forskjellsbehandle alderspensjonister i alderen 67-70 år i folketrygden, og forslår at alderspensjon for alle mellom 67-70 år skal avkortes etter regler som ble innført i 1997. Det vil si at pensjonen skal avkortes med 40 pst. av arbeidsinntekt som overstiger grunnbeløpet, uansett om de har tatt ut pensjon før fylte 67 år eller ikke, og det skal ikke være noen øvre begrensning på summen av arbeidsinntekt og pensjon.

  • Innføring av egenandel i AFP-ordningen i offentlig sektor. For å forebygge utstøtning av eldre arbeidstakere i offentlig sektor foreslo utvalget at det i likhet med i privat sektor innføres et system med krav til egenandel for den enkelte arbeidsgiver ved uttak av AFP i offentlig sektor.

  • AFP avkortes mot gavepensjon. Bruken av gavepensjon i kombinasjon med AFP kan bidra til å presse eldre ut av arbeidsmarkedet på et tidligere tidspunkt enn de selv ønsker. Utvalget foreslo derfor at AFP-pensjonen avkortes mot gavepensjon fra arbeidsgiver på tilsvarende måte som i dag når det gjelder dagpenger og uførepensjon.

Utvalget anbefalte videre at særaldersgrensene i tjenestepensjonssystemet blir gjennomgått på nytt og at 85-årsregelen avvikles. Målet med en gjennomgang av særaldersgrensene må ifølge utvalget være at omfanget av særalders­grensene reduseres og at aldersgrensene heves. Etter utvalgets vurdering bør særaldersgrenser i tjeneste­pen­sjons­systemet avgrenses til kun å bli begrunnet ut fra rent sikkerhetsmessige årsaker.

Utvalget foreslo også at det fremmes forslag til lovendring som utelukker at nådd pensjonsalder i en tjeneste­pensjonsordning i seg selv gir saklig grunn til oppsigelse.

9.3.4 Oppfølging av anbefalingene i NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering

Utvalgets innstilling, samt hovedpunkter i høringsuttalelsene ble sammen med NOU 1998:10 Fondering av folketrygden? omtalt i Nasjonalbudsjettet for 2000 av Regjeringen Bondevik I, og i Langtidsprogrammet 2002-2005 av Regjeringen Stoltenberg. I Nasjonal­budsjettet for 2000 ble det vist til at enkelte av forslagene i innstillingen var fulgt opp. Dette gjelder blant annet nye regler for kombinasjon av pensjon og arbeidsinntekt i AFP som ble innført med virkning fra august 2000, og forslaget om at alderspensjon fra folketrygden for alle mellom 67 og 70 år skal avkortes med 40 pst. av arbeidsinntekt utover folketrygdens grunnbeløp, som ble gjort gjeldende fra 2000. Regjeringen drøftet også ytterligere tiltak for å stimulere til økt yrkesdeltaking blant eldre, uten at det ble fremmet forslag til konkrete endringer.

I Langtidsprogrammet 2002-2005 gis det en bred omtale av pensjonssystemet. Regjeringen Stoltenberg skriver her at målet er å legge grunnlaget for et framtidig pensjonssystem som kan skape trygghet og rettferdig fordeling. Pensjonssystemet må være opprettholdbart over tid, bygge på et bærekraftig finansielt grunnlag og ta høyde for befolkningssammensetningen og økonomien. Regjeringen mener at det er av grunnleggende betydning at det samlede pensjonssystemet har en allmenn oppslutning og tillit i befolkningen. Dette krever at pensjonssystemet må være enkelt, oversiktlig og forutsigbart, slik at det er forståelig for brukerne og enkelt å praktisere for dem som administrerer de ulike ordningene. I tillegg må pensjonssystemet ivareta fordelings- og likestillingshensyn.

Regjeringen skriver også at det siden folketrygden ble etablert i 1967 har skjedd store endringer i både samfunnet og i det samlede pensjonssystemet. Folk lever lenger og har flere år som pensjonister, kvinnene har gått ut i arbeidslivet og arbeidsmarkedet er i stadig endring. Regjeringen viser til flere store utredninger om ulike pensjonsspørsmål. På denne bakgrunn nedsatte den Pensjonskommisjonen, som skal avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem.

Spørsmålet om nådd pensjonsalder i en tjeneste­pensjonsordning i seg selv gir saklig grunn til oppsigelse blir behandlet i Arbeidslivlovsutvalget som skal revidere og videreutvikle arbeidsmiljøloven. Utvalget har funksjonstid fram til 1. desember 2003.

9.4 Sentrale avveiinger

9.4.1 Innledning

Den gjeldende pensjonsalderen i Norge i dag er 67 år. Dette er pensjonsalderen i folketrygden, og 67 år er også en viktig aldersgrense i andre deler av pensjonssystemet. Tradisjonelt har pensjonsalderen blitt forstått som den alderen personer med normalt god helse forventes å stå i arbeid til. Formelt svarer dette til den alderen der retten til å gå av med alderspensjon inntrer. Personer som er eldre enn den fastsatte pensjonsalderen vurderes å ha krav på pensjon uavhengig av egen helsetilstand, mens de som er yngre bare har krav på pensjon hvis de har helseproblemer, eller hvis det er andre særlige forhold som gjør at det ikke er rimelig å forvente at de skal forsørge seg selv.

Utviklingen i pensjoneringsatferden har de siste årene utfordret den tradisjonelle oppfatningen av hva pensjonsalderen symboliserer. Som vist i avsnitt 9.2, slutter mange i arbeid før de fyller 67 år. Overgangen fra arbeid til pensjon strekker seg nå over en ti – femten års periode, fra 55/60 år til 70 år. Ulike personer kan oppfatte overgangen til pensjon til dels svært ulikt. For enkelte vil pensjoneringen kunne være problematisk. Dette kan for eksempel skyldes at de mister deler av sitt sosiale nettverk, eller rett og slett at de trives i og med jobben og ikke ønsker å slutte. Andre vil betrakte pensjoneringen som en velferdsgevinst, dels indirekte fordi de kan si farvel til et arbeid og et arbeidsliv de er glade for å slippe, og dels direkte ved at pensjonisttilværelsen gir frihet og fritid til familie, venner og egne interesser. Atter andre vil ikke vurdere overgangen til pensjon verken som en velferdsgevinst eller et –tap.

En alminnelig pensjonsalder er ikke til hinder for at personer som er eldre eller yngre enn denne kan henholdsvis fortsette i arbeid eller motta pensjon under bestemte vilkår. I dagens folketrygd er det adgang til å tjene opp pensjonspoeng til fylte 70 år. Inntil AFP-ordningen ble innført i 1989, var adgangen til tidligpensjonering uførepensjon og særskilte pensjonsordninger. Med AFP-ordningen fikk også større grupper anledning til tidligpensjonering.

Ved vurdering av fleksibel pensjonering, og da spesielt pensjonering tidligere enn den formelle pensjonsalderen, er det viktig å skille mellom ønske om fleksibilitet med hensyn til avgangsalder – i betydningen valgfrihet – og tidligpensjonering på grunn av særlige behov – knyttet til helseproblemer eller andre særlige forhold.

I den foreløpige rapporten fra september 2002 diskuterte Pensjonskommisjonen blant annet prinsipper for fleksibel pensjonering. Kommisjonen hadde følgende tilrådninger:

• Pensjonssystemet bør gi adgang til fleksibelt og selvvalgt uttak av opptjent alderspensjon for alle yrkesaktive mellom for eksempel 62 og 70 år, forutsatt at de tilfredsstiller bestemte krav om tidligere yrkesdeltaking og pensjonsopptjening.

• Fleksibiliteten bør omfatte adgang til å velge både tidspunkt for og grad av pensjonering.

• En allmenn, fleksibel pensjonsordning bør være lik for kvinner og menn.

• Prinsippet bør være at arbeid alltid skal lønne seg økonomisk framfor pensjon, og at lang yrkeskarriere og sen pensjonering gir høyere årlig pensjon.

• Forholdet mellom en slik allmenn, fleksibel pensjonsordning og AFP og andre førtidspensjonsordninger bør vurderes nærmere i samråd med partene i arbeidslivet.

• Særaldersgrenser for bestemte yrkesgrupper i offentlige og private tjenestepensjonsordninger bør gjennomgås og moderniseres. Prinsippet bør være at arbeidets art og risiko avgjør behovet for tidlig pensjonering, og at det så langt mulig legges til rette for alternative oppgaver.

Et viktig utgangspunkt for Pensjonskommisjonens arbeid er at pensjonssystemet skal være bærekraftig. Det blir dermed sentralt at også fleksibiliteten innrettes slik at den bidrar til høy yrkesdeltaking. Det er klart at det mellom hensynet til yrkesdeltakelsen og økt fleksibilitet ligger en målkonflikt; jo høyere pensjonen er, desto større er faren for at systemet ikke gir en tilstrekkelig stimulans til å fortsette i arbeid. Samtidig er det slik at lave pensjoner kan gjøre det urealistisk for mange å velge tidlig avgang. Disse hensynene må veies mot hverandre på en slik måte at pensjonssystemet ikke gir for sterk stimulans til tidlig tilbaketrekning fra arbeidslivet, samtidig som de som har behov for det gis mulighet til tidlig avgang med en rimelig pensjon.

Etter at den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen ble lagt fram har det kommet nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå, der det legges til grunn en vesentlig større økning i forventet levealder enn tidligere. Dette vil øke utgiftsveksten i folketrygden ytterligere, og dermed også den nødvendige reduksjonen i pensjonsutgiftene på lang sikt. Det anslås nå at det på lang sikt er nødvendig med innstramminger tilsvarende om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge (2050) for å sikre langsiktig balanse i offentlige finanser, se kapittel 3. Dette krever enten økte inntekter, eller kutt i pensjonsutgifter eller andre offentlige utgifter. Jo høyere utgiftene ved økt fleksibilitet blir, desto større innstramminger må gjennomføres på andre områder for å få til en tilstrekkelig begrensning av kostnadsveksten.

9.4.2 Hvorfor fleksibel folketrygd?

I den foreløpige rapporten argumenteres det for at det bør gis adgang til en mer individuelt tilpasset overgang til pensjonisttilværelsen for yrkesaktive. Hovedhensikten med å innføre en fleksibel pensjonsordning innen folketrygden vil være å gi flere eldre større innflytelse over når og hvordan overgangen til pensjon skal finne sted.

En viktig grunn til at en bør åpne opp for fleksibel pensjonering i folketrygden, er dermed at det bedrer muligheten til å ta hensyn til individuelle behov og ønsker om mer fritid. I dag er det primært de som er omfattet av AFP-ordningene som har denne muligheten. AFP-ordningen og vilkårene i denne finansieres som et spleiselag mellom staten og arbeidsgiverne. Det offentlige bruker dermed også i dag ressurser på å gi enkelte, utvalgte grupper adgang til å pensjonere seg før den ordinære pensjonsalderen i folketrygden. Dette kan synes urimelig for de gruppene som ikke er omfattet.

Det er også andre årsaker til at det er store individuelle variasjonene når det gjelder ved hvilken alder og i hvilket tempo enkeltpersoner ønsker å trekke seg ut av arbeidsmarkedet. Mens en del arbeidstakere er slitne etter mange år i yrkeslivet og kan ha behov for å gå av før de fyller 67 år, har andre lyst, energi og mulighet til å fortsette i arbeidslivet også etter dette. For andre igjen, kan høy alder medføre økt risiko ved utførelse av arbeidet. Det er ikke selvsagt at det er mulig å fastsette en naturlig og riktig pensjonsalder som skal gjelde for alle. I vedlegg 3 til NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering konkluderer Peter F. Hjorth, lege med bakgrunn i samfunnsmedisin og geriatri, med at det ikke finnes noe biologisk grunnlag for en felles aldersgrense mellom arbeid og pensjon. De individuelle og sosiale forskjellene er alt for store til det. Dette synspunktet støttes også i en artikkel av Warr 3 , som oppsummerer resultater fra ulike studier utført av gerontologer og psykologer. Han konkluderer med at det ikke er en signifikant forskjell i jobbprestasjoner mellom eldre og yngre arbeidstakere, og at forskjellene mellom individer innenfor samme aldersgruppe i de aller fleste tilfeller er betydelig større enn forskjellene mellom individer i ulike aldersgrupper.

9.4.3 Om omfanget av fleksibel pensjonering

Et sentralt spørsmål ved utformingen av et fleksibelt pensjonssystem, er hvor omfattende muligheten for fleksibel pensjonering skal være. En kan tenke seg ulike varianter, fra generelle ordninger som i prinsippet omfatter alle, til mer målrettede ordninger der kun klart spesifiserte grupper med spesielle behov omfattes.

Ved innføring av en allmenn, fleksibel folketrygd vil det bli lik adgang til å velge pensjoneringstidspunkt for alle yrkesaktive som er eldre enn en fastsatt alder. En slik ordning vil dermed kunne ivareta hensynet til grupper som ønsker å gå av tidligere, så vel som grupper som ønsker å stå lenger i arbeid. Pensjonskommisjonen går inn for at det innføres en allmenn, fleksibel pensjonsordning i folketrygden mellom 62 og 70 år. Etter fylte 70 år er det nå ubetinget rett til pensjon, det vil si uavhengig av annen inntekt, samtidig som opptjeningen av nye pensjonsrettigheter opphører. Pensjonskommisjonen mener at aldergrensen på 70 år bør økes over tid etter hvert som den generelle levealderen øker.

Den øvre aldersgrensen på 70 år har i dag to funksjoner: For det første opphører pensjonsopptjeningen ved denne alderen, og arbeidstakeren har ubetinget rett til pensjon, det vil si pensjonen utbetales automatisk og inntektsprøvingen faller bort. Disse elementene henger sammen. For det andre kan arbeidsgiveren fra denne alderen kreve at arbeidstakeren fratrer stillingen, uten særskilt begrunnelse. Pensjonskommisjonens forslag innebærer at retten til opptjening av nye pensjonsrettigheter opphører ved 70 år. Pensjonskommisjonen foreslår at ubetinget rett til pensjon – i den forstand at pensjonen utmåles uavhengig av annen inntekt – innrømmes fra 62 år, ikke fra 70 år som i dag. Denne konklusjonen henger sammen med Pensjonskommisjonens forslag til fleksibel pensjonsordning, se avsnitt 9.6, og gjelder ikke uavhengig av hvordan en slik ordning utformes.

Særskilte førtidspensjonsordninger

Hvis siktemålet med fleksibel pensjonering er å gi et tilbud til grupper som har et spesielt behov for å avslutte yrkeskarrieren før den ordinære pensjonsalderen, kan det i utgangspunktet synes hensiktsmessig med en selektiv ordning med klart spesifiserte og avgrensende kriterier. Hvis en spesielt ønsker å nå grupper som av helsemessige årsaker ikke kan fortsette som yrkesaktive, er det primært uførepensjonsordningen som bør benyttes. De økonomiske vilkårene i denne er satt med utgangspunkt i at de som blir uførepensjonister ikke selv velger dette, og kan dermed være gunstigere enn i en ordning der den enkelte på frivillig basis velger pensjonering. Det vises til kapittel 12 for en nærmere omtale av uførepensjonsordningen. De som har yrker der arbeidet er av en slik art at det stilles særskilte krav til helse og sikkerhet som normalt kan svekkes med alderen, har i dag egne særaldersgrenser. Det vises til kapittel 11 for en nærmere vurdering av særaldersgrensenes rolle i det samlede pensjonssystemet.

Ved vurderingen av selektive ordninger, bør det tas utgangspunkt i om det er forhold ved arbeidssituasjonen i bestemte yrker eller enkelte typer arbeid som tilsier behov for pensjonering før den ordinære pensjonsalderen. Dette har tradisjonelt vært begrunnelsen for selektive ordninger i Norge.

I en selektiv ordning er det nødvendig å sette opp klare kriterier for hvilke yrkesgrupper som skal omfattes. Erfaringene fra forarbeidet i forbindelse med nedsettelsen av pensjonsalderen i AFP-ordningen fra 64 til 62 år viser at dette kan være vanskelig. LO og NHO (daværende N.A.F.) forsøkte å komme fram til avgrensningskriterier for å målrette ordningen mot slitne arbeidstakere med lange yrkeskarrierer. Dette viste seg å være vanskelig, først og fremst fordi en slik avgrensning i stor grad ville utelukket kvinner fra å benytte seg av ordningen.

Et annet problem ved å finne kriterier for målretting, er at avgrensningen av ordningen i prinsippet bør vurderes løpende. Nye yrkesgrupper som oppfyller inngangsvilkårene bør tas inn, mens adgangen bør revurderes for grupper der behovet ikke lenger antas å foreligge. En løpende vurdering av omfanget av ordningen vil være krevende og åpne for vilkårligheter. I tillegg er det en fare for at kriteriene i en slik ordning, selv om det i utgangspunktet er klart hvilke grupper den retter seg mot, vil kunne bre om seg, og over tid få et bredere omfang enn opprinnelig tenkt. Dette kan få store konsekvenser både for kostnadene ved fleksibel pensjonering og arbeidstilbudet.

Krav til yrkesaktivitet

Selv om det innføres en allmenn, fleksibel pensjonsordning i folketrygden, må det vurderes hvor vid adgangen til å benytte seg av den skal være. Så lenge en fleksibel førtidspensjonsordning er ment som et tilbud for yrkesaktive til å kunne trappe ned arbeidsinnsatsen tidligere, må det stilles krav til yrkesdeltaking og pensjonsopptjening for å kunne benytte seg av muligheten til å gå av tidligere enn den ordinære pensjonsalderen. Hvis ikke kan dette føre til en generell nedsettelse av pensjonsalderen. Dette er i tråd med konklusjoner fra kommisjonens foreløpige rapport.

I prinsippet vil det likevel ikke være nødvendig å stille krav til tidligere yrkesaktivitet for å utbetale pensjonen av hensyn til utgiftsnivået hvis den årlige ytelsen justeres slik at den enkelte ikke får høyere samlede pensjonsutbetalinger ved å ta ut pensjonsytelsen tidligere enn senere. Jo mer den enkelte kan øke de samlede pensjonsutbetalingene ved å gå av tidlig, desto viktigere blir det at det stilles ytterligere krav til hvem som skal kunne ta ut pensjonen før den ordinære pensjonsalderen. Det kan også være at signaleffekten av å beholde en nedre aldersgrense for uttak av pensjon i seg selv kan bidra til å holde yrkesdeltakelsen oppe.

Gruppene som skal kunne ta ut fleksibel pensjon kan skilles ut på flere måter. I dagens AFP-ordning stilles det for eksempel eksplisitte krav til antall år som yrkesaktiv og nivået på pensjonsopptjeningen (se avsnitt 9.5.6). En annen mulighet er et nedre krav til opparbeidet tilleggspensjon på pensjoneringstidspunktet. I NOU 1998:19 argumenteres det for at dette er en enklere form for avgrensning enn den som er valgt i AFP-ordningen.

Utformingen av kravene vil ha betydning for hvem som faller innunder ordningen. For eksempel vil en ved et krav til opparbeidede rettigheter, kunne kompensere for manglende år i yrkeslivet med høyere inntekt i de årene en er yrkesaktiv. Dette kan gjøre det enklere for personer med høy inntekt, enn for personer med lavere inntekt å gå av tidlig. Denne effekten forsvinner hvis kravene som stilles gjelder antall år med yrkesaktivitet. På den andre siden vil et system med krav til antall år antakelig måtte bestå av flere elementer, noe som vil kunne bidra til å komplisere systemet. For å luke ut personer med ingen eller mer eller mindre sporadisk tilknytning til arbeidsmarkedet, kan det for eksempel også da være nødvendig å stille minstekrav til opptjening, slik det i dag også gjøres i AFP-ordningen. I dagens ordning tjenes det opp pensjonspoeng på all inntekt som overstiger folketrygdens grunnbeløp. I modernisert folketrygd starter opptjeningen fra første krone. Svært mange som ikke kan sies å ha yrkesaktivitet som hovedbeskjeftigelse vil dermed få pensjonsopptjening. Det kan også være vanskelig å finne og enes om hva som er et rimelig antall år med yrkesaktivitet, og fordelingen av disse over tid.

Pensjonskommisjonen mener at det bør stilles krav til tidligere yrkesdeltakelse for uttak av fleksibel pensjon. Kravet bør utformes i form av et nedre krav til opparbeidede pensjonsrettigheter, og kan enten gjelde den faktiske opparbeidede pensjonen, eller den pensjonen som kommer til utbetaling etter at den er justert i forhold til avgangstidspunktet. Pensjonen skal etter pensjonering erstatte arbeidsinntekt som forsørgelsesgrunnlag. Dette trekker i retning av at det ikke bør gis anledning til å gå av for personer som vil få utbetalt en alt for liten pensjon. Pensjonskommisjonen går inn for at kravet til tidligere yrkesdeltakelse utformes i form av krav til minste nivå på den pensjonen som kommer til utbetaling.

Et slikt krav vil til en viss grad utelukke grupper med lav pensjonsopptjening fra å benytte seg av fleksibiliteten. En forutsetning for å innføre fleksibilitet i folketrygden, er at pensjonsnivået ved tidligpensjonering videreføres, også etter oppnådd ordinær pensjonsalder. Tradisjonelt har det i det norske pensjonssystemet blitt lagt sterk vekt på grunnsikringen. Dette illustreres blant annet ved den utviklingen vi har sett siden folketrygden ble innført. Sammenliknet med satsene i 1967, har minstepensjonen økt i forhold til tilleggpensjon. Hvis det legges opp til et system der den enkelte kan velge å tilpasse seg slik at pensjonen blir varig lavere enn det nivået som markerer minstesikringen i systemet, markerer dette et brudd med denne tradisjonen. Pensjonskommisjonen konkluderer i kapittel 5 med at det fortsatt må være en klar og prioritert statlig oppgave å sikre en allmenn grunntrygghet for alle pensjonister i form av en minste inntekt.

9.4.4 Om pensjonsnivå og kostnader

Utformingen av en fleksibel ordning innen folketrygden avhenger av hva man ønsker å oppnå. Økt adgang til selv å velge pensjoneringstidspunkt kan som nevnt innebære en velferdsgevinst for den enkelte. Betingelsen for at dette også skal kunne forenes med et økonomisk trygt og bærekraftig pensjonssystem, er at den eller de som foretar valget også tar hensyn til de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å gå av tidligere og gevinstene ved å gå av senere.

Det er ikke nødvendigvis uproblematisk å fastslå hvem som er den egentlige beslutningstakeren når en person velger å gå av med pensjon før eller etter den ordinære pensjonsalderen. I mange tilfeller vil det selvsagt være den enkelte arbeidstaker som fritt velger pensjoneringstidspunktet. Men beslutning kan også være fattet med bakgrunn i press fra andre og forhold på arbeidsplassen. Ved omstilling eller nedbemanning i en virksomhet, kan for eksempel arbeidsgiver legge press på eldre arbeidstakere for å få dem til å benytte seg av mulighetene til førtidspensjonering, eller stimulere til dette i form av supplerende sluttpakker og lignende. Det kan dermed argumenteres for at det ikke kun er arbeidstakeren som bør bære kostnadene ved det valget som foretas, men at også arbeidsgiverens medvirkning må vurderes. Arbeidsgivernes rolle er nærmere drøftet i avsnitt 9.10. Det kan også være sosiale argumenter for at myndighetene bør medvirke til økt fleksibilitet når det gjelder valg av pensjoneringstidspunkt. Arbeidstakeren vil imidlertid alltid kunne velge å benytte seg av muligheten til selv å velge pensjoneringstidspunktet, dersom vedkommende oppfyller vilkårene for dette. Dette må det tas hensyn til ved utforming av ordningen.

Effektivitetshensyn trekker i retning av en ordning der ytelsene justeres slik at ikke systemet i seg selv stimulerer den enkelte til å velge tidlig avgang. Den årlige pensjonen må da bli høyere, desto lenger en person fortsetter som yrkesaktiv. Jo mer generelt ordningen utformes, desto viktigere er det at det er en klar sammenheng her. Hvor sterk den skal være, må vurderes nærmere, blant annet på bakgrunn av at valgfriheten skal være reell.

I undersøkelsen «Mellom arbeid og pensjon» fra FAFO er et utvalg personer mellom 60 og 70 år spurt om hvor mye de ville kreve i form av høyere pensjon for å bli stående i arbeid ett år lenger enn forventet, og hvor stor reduksjon i framtidige ytelser de ville akseptere for å kunne gå av ett år tidligere. I utvalget som er spurt var om lag en tredel yrkesaktive, mens knapt halvparten hadde forlatt arbeidslivet etter fylte 55 år. 1/5 av utvalget hadde aldri vært yrkesaktive eller hadde forlatt yrkeslivet før fylte 55 år. Hele 44 pst. av utvalget avviste problemstillingen om premiering/reduksjon fordi det for dem ikke var aktuelt å utsette pensjoneringen. 1/3 sa at de ikke visste. Da gjenstår det vel 1/5 av utvalget som var villig til å angi et beløp de måtte ha i tillegg til årlig framtidig pensjon for å utsette pensjoneringen i ett år. Mer enn halvparten av disse sa at de måtte hatt 20 000 – 30 000 kroner eller mer pr. år for å utsette pensjoneringen. Blant dem som var positive til å pensjonere seg ett år tidligere mot en årlig reduksjon i pensjon, var det derimot praktisk talt ingen som aksepterte en reduksjon på over 10 000 kroner pr. år. Asymmetrien i svarene kan tyde på at lavere pensjon ved tidliguttak kan ha større utslag på viljen til å stå i arbeid enn et økonomisk sett tilsvarende ventetillegg ved utsatt pensjonsuttak.

Innenfor et system med avkorting i pensjonsytelsene ved tidliguttak, vil betydelige grupper kunne få relativt lav pensjon dersom de velger å forlate yrkeslivet tidlig. Dette gjelder både lavinntektsgrupper generelt og personer som har hatt en svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Det er altså en konflikt mellom på den ene siden å få til et fleksibelt pensjonssystem som i tilstrekkelig grad stimulerer til arbeidsinnsats (effektivitetshensyn) og på den andre siden fordelingshensyn. Avveiningen mellom disse to hensynene er vanskelig, og avhenger av hvordan folketrygden for øvrig utformes, blant annet av hvilke fordelingselementer som legges inn.

Pensjonskommisjonen mener at prinsippet for en fleksibel pensjonsordning i folketrygden må være at lang opptjeningstid og sen pensjonering gir høyere årlig pensjon og vice versa.

9.5 Fleksibilitet i modernisert folketrygd

9.5.1 Pensjonsnivå og avgangstidspunkt

Hensikten med å innføre en fleksibel pensjonsordning i folketrygden, er å gi flere eldre lik mulighet til å velge pensjonsalder og eventuelt kombinasjon av pensjon og arbeid. Et viktig spørsmål er hva som bør være statens ansvar, hva som bør være den enkeltes ansvar, og hva som bør overlates til partene i arbeidslivet. En generell, fleksibel pensjonsordning i folketrygden blir primært å betrakte som en ordning for dem som selv ønsker å velge avgangstidspunktet, og den innrettes dermed ikke for å ivareta hensyn til grupper med spesielle behov. Til dette eksisterer det egne, målrettede ordninger, blant annet uførepensjonsordningen og tjenestepensjoner med særaldersgrenser.

Et utgangspunkt for Pensjonskommisjonens arbeid er at det er behov for å redusere veksten i pensjonsutgiftene i folketrygden. Hvis utgiftene ved økt fleksibilitet blir betydelige, vil dette måtte kompenseres for gjennom innsparinger på andre områder. Dette er et argument for at innføringen av en fleksibel pensjon i folketrygden ikke bør bidra til å øke kostnadene i det samlede systemet. Det kan settes spørsmålstegn ved om det er ønskelig å øke samfunnets utgifter til selvvalgt tidligpensjon, når motstykket er at innsparingene blant de eldre pensjonistene da må øke. I tillegg kommer selvfølgelig det at samfunnet taper verdifull arbeidskraft dersom mange pensjonerer seg tidlig.

Delingstall

Delingstallet som er foreslått innført i den ordinære delen av pensjonssystemet (se kapitlene 6 og 7), innebærer at personer med samme opptjening, men som tilhører kull med forskjellig forventet levealder, i forventning får utbetalt samme totale pensjonsytelse i løpet av den tiden de er pensjonister. Prinsippet bak delingstallet er altså at ulike forventninger om antall år som pensjonist skal gi ulike årlige ytelser, mens den samlede ytelsen holdes konstant for samme opptjening.

Delingstallet knyttet til levealder virker på tvers av generasjoner, eller årskull. En logisk forlengelse av prinsippene bak delingstallet er å benytte den samme tankegangen også internt i årskullene. Det vil si å la den årlige pensjonen avhenge av forventet antall år som pensjonist slik at den samlede utbetalingen blir den samme, uavhengig av avgangstidspunktet. Hvis ytelsene ikke justeres med delingstallet, vil dette favorisere dem som velger å ta ut tidlig pensjon i forhold til dem som velger å stå lenger i arbeid. Dette skyldes at den første gruppen totalt sett får utbetalt et større beløp som pensjonist. Subsidiering av dem som velger å gå av tidlig vil føre til at flere enn ellers velger å gå av før de når den ordinære pensjonsalderen. Dette øker den samfunnsmessige kostnaden ved tidligpensjonering, både fordi utgiftene øker og fordi arbeidstilbudet går ned.

Hvis tankegangen bak delingstallet videreføres også i den fleksible delen av systemet, minimeres de samfunnsmessige kostnadene. Den enkeltes valg av tidspunkt for og grad av pensjonering får da i prinsippet ikke kostnadsmessige konsekvenser for fellesskapet. Systemet oppfordrer dermed heller ikke den enkelte til å gå av tidlig gjennom å belønne de som velger dette framfor de som velger å stå lenger i arbeid. En stor fordel ved å velge en slik tilnærming, er at det da blir unødvendig å legge restriksjoner på den enkeltes mulighet til ha arbeidsinntekt ved siden av pensjonen fra folketrygden. Dette er etter Pensjonskommisjonens mening et tungt argument for å justere de årlige ytelsene ved tidlig pensjonering så langt som mulig i retning av det som følger av forsikringstekniske prinsipper.

Tabell 9.6 viser hva uttakstidspunktet har å si for den årlige pensjonen. Tabellen viser hvordan tidligpensjonering påvirker den pensjonen som kommer til utbetaling ved fylte 67 år, når pensjonen justeres etter forsikringstekniske prinsipper, heretter kalt rentejustering. Beregningene er foretatt for menn og kvinner felles. Utslagene på årlig pensjon avhenger blant annet av hvilken rente som legges til grunn, og blir større desto høyere denne er. Det er i disse beregningene lagt til grunn en realrente på 4 pst. Dette er et vanlig anslag på den marginale avkastningen staten alternativt ville kunne fått på midlene. I tillegg er det lagt inn at pensjonen reelt sett øker med pst. pr. år gjennom perioden som pensjonist. Dette tilsvarer en reguleringsfaktor for løpende pensjoner med lik vekt på pris og lønn, jf. kapittel 7. Det er ikke tatt hensyn til at flere yrkesaktive år vil gi høyere opptjening og dermed forsterke utslagene.

Med disse forutsetningene vil en person som velger å gå av som 62-åring ved 67 år få en årlig pensjon som er 31 pst. lavere enn om vedkommende hadde ventet til han eller hun fylte 67 år.

Beregningene i tabell 9.6 viser utslag i forhold til den alderen der delingstallet er 1. I 2010 er dette 67 år. Etter hvert som levealderen øker, vil nye pensjonister måtte arbeide noe lenger enn dette for å få samme kompensasjonsgrad. Beregningene gjelder da i forhold til den alderen som med det nye delingstallet gir samme kompensasjonsgrad som ved 67 år i 2010.

Til sammenlikning, ble pensjonen i det tidligere svenske pensjonssystemet (før reformen) varig redusert med pst. pr. måned for uttak før fylte 65 år, og økt med 0,7 pst. pr. måned for uttak etter denne alderen (fram til fylte 70 år). Etter reformen justeres de årlige ytelsene ved tidlig avgang slik at nåverdien av de forventede pensjonsutbetalingene skal tilsvare pensjonsformuen, med lønnsveksten som rente. Også i Finland gis det adgang til fleksibel pensjonering ved at ytelsen reduseres varig med pst. pr. måned ved uttak før 65 år, og økes med 1 pst. pr. måned ved arbeid ut over dette. I Tyskland er de tilsvarende satsene ved fleksibel pensjonering fra 2004 satt til en varig reduksjon på 0,3 pst. pr. måned ved tidligere uttak enn ved fylte 65 år, og et påslag på 0,5 pst. pr. måned ved å stå i arbeid ut over denne alderen.

Tallene i tabell 9.6 er illustrert ved en kostnadsnøytral beregning av henholdsvis lavere eller høyere pensjoneringsalder enn 67 år. Hvor store utslagene blir i kroner, avhenger av regelverket for opptjening av pensjonspoeng og -ytelser. I tabell 9.7 vises det noen eksempler på hva personer med forskjellige yrkesløp vil få i årlig pensjon ved 67 år ved ulike pensjoneringsaldere. De årlige utbetalingene er justert slik at samlet forventet utbetaling blir den samme som om vedkommende hadde pensjonert seg ved 67 år. Det tas hensyn til opptjeningen på avgangstidspunktet, samt justeringer i de årlige utbetalingene som følge av flere, alternativt færre, år som pensjonist. Beregningene er basert på modernisert folketrygd, som beskrevet i kapittel 7, med alleårsregel, en årlig pensjonsopptjening på 1,25 pst. og ingen pensjonsopptjening for inntekter over 8 G. Garantitillegget utbetales først ved 67 år og avkortes da 60 pst. mot inntektspensjon ut over 1 G.

Det er gjennomført beregninger for tre tenkte personer med ulike inntektsprofiler over livsløpet. Disse er:

• Person 1, som har jevn inntekt på gjennomsnittsnivå.

  • Antall poengår: 45 år ved fylte 67 år.

  • Inntekt: 5 G i 5 år og 6 G i 40 år.

  • Antall år med omsorgspoeng: 0.

• Person 2, som har jevn inntekt på lavt nivå og omsorgsfravær.

  • Antall poengår: 44 år ved fylte 67 år.

  • Inntekt: 3 G i 10 år og 4 G i 24 år.

  • Antall år med omsorgspoeng: 10.

• Person 3, som har stigende lønnsprofil.

  • Antall poengår: 40 år ved fylte 67 år.

  • Inntekt: 6 G i 5 år, 7 G i 5 år, 8 G i 10 år, 10 G i 10 år og 12 G i 10 år.

  • Antall år med omsorgspoeng: 0.

Ved en avgangsalder på 62 år, vil person 1 ved 67 år få utbetalt en pensjon på 114 700 kroner. For hvert ekstra år som yrkesaktiv tjener han eller hun opp ytterlige pensjonsrettigheter. Hvis vedkommende står i arbeid til 67 år, blir den årlige pensjonen 188 400 kroner. Person 2 vil ved 67 år få utbetalt en pensjon på 73 700 kroner hvis han eller hun gikk av ved 62 år. Ved å fortsette i arbeid fram til 67 år, øker den årlige pensjonen til 121 500 kroner. De tilsvarende årlige ytelsene for person 3 er 129 400 kroner ved pensjonering ved 62 år, og 216 800 ved 67 år.

I tillegg til inntektspensjonen, utbetales garantitillegget til de som har krav på dette fra 67 år. Garantitillegget beregnes da på basis av den faktiske opptjeningen ved 67 år, og utbetales uavhengig av opptjening etter fylte 67 år. Personer som går av før de fyller 67 år vil således få utbetalt den justerte inntektspensjonen fram til de fyller 67 år. Fra og med det året de fyller 67 år vil de også få utbetalt garantitillegget. Dette utbetales basert på opptjeningen ved 67 år, uavhengig av ved hvilken alder den fleksible pensjonen tas ut. I og med at opptjeningen blir lavere ved tidligere uttak, blir garantillegget høyere for dem som tar ut den fleksible pensjonen tidlig enn for dem som tar den ut senere. Det kan vurderes om også garantitillegget bør justeres noe i forhold til avgangstidspunktet.

Tabell 9.8 viser utslagene av at den årlige pensjonen justeres i forhold til pensjoneringsalderen. Pensjonen reduseres da for de som går av før 67 år.

Figur 9.9 viser kompensasjonsgraden ved ulike pensjoneringstidspunkt, gitt de ulike inntektsprofilene i eksemplene over. Kompensasjonsgraden er høyest for personene 1 og 2, som begge har et vesentlig lavere lønnsnivå enn person 3. For disse ligger kompensasjonsgraden ved 67 år rundt 60 pst., mens den for person 3 er i overkant av 40 pst. Lavere opptjening medfører lavere kompensasjonsgrad, og ved 62 år er kompensasjonsgraden i størrelsesorden 20-25 prosentpoeng lavere enn ved 67 år. Ved 70 år er den i størrelsesorden 20-25 prosentpoeng høyere. Figuren viser kompensasjonsgraden før skatt. Etter skatt blir den høyere.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Om krav til uttak

Den fleksible pensjonsordningen er ment som et tilbud til eldre yrkesaktive om større innflytelse over når de skal pensjonere seg. Blant annet for å sørge for at tilbudet når målgruppen, kan det som argumentert for i avsnitt 9.4 være hensiktsmessig å stille krav til tidligere yrkesdeltakelse for uttak av fleksibel pensjon. Kommisjonen går i det samme avsnittet inn for at kravet utformes i form av et krav til minste nivå på den pensjonen som kommer til utbetaling.

Fleksibilitetsutvalget anbefalte å sette et nedre krav til opparbeidet tilleggspensjon på 1 G eller mer før avkorting. I dagens system tilsvarer det en pensjonsgivende inntekt på om lag 3 G, eller i underkant av 200 000 kroner i 40 år. Pensjonskommisjonen mener at et rimelig krav, tilpasset alternativet med modernisert folketrygd, er at de opparbeidede pensjonsrettighetene må være på et slikt nivå at den ytelsen som kommer til utbetaling etter justering for avgangstidspunktet minst er på nivå med garantipensjonen. Dette sikrer i tillegg at tidligpensjonistene får samme minstesikring som andre pensjonister. Hvem som i praksis får anledning til å gå av og ved hvilken alder, avhenger av reglene for beregning av pensjonsopptjening og av hvordan ytelsen justeres i forhold til avgangstidspunktet.

Ved tidlig avgang i modernisert folketrygd vil alle med inntekt over 3,3 G i 43 år, eller 3,6 G i 40 år, få en pensjonsopptjening som er høyere enn garantipensjonen. At ytelsen justeres for uttakstidspunktet, gjør at inntekten i gjennomsnitt må ha vært høyere enn dette for å kunne ta ut pensjon før fylte 67 år. Tabell 9.9 viser hvilken inntekt en person må ha for å ta ut pensjon fra ulike aldre, gitt at vedkommende har en jevn inntekt i 40 år før dette, og den årlige ytelsen justeres slik at forventet samlet pensjonsutbetaling er den samme som ved pensjonering fra 67 år.

Med de lønnsprofilene som er brukt som eksempel i dette kapitlet, fyller både person 1 og person 3 minstekravet til å gå av ved 62 år, med til dels god margin, se tabell 9.7. Person 2 må derimot ha flere år med opptjening for å få en årlig pensjon som er høyere enn garantipensjonen, og kan ved rentejustering av pensjonen ikke gå av før ved 66 år.

9.5.2 Alternativ justering av den årlige pensjonen

Som nevnt er det en konflikt mellom å få til et fleksibelt pensjonssystem som stimulerer til arbeidsinnsats (effektivitetshensyn) og fordelingshensyn. For at tidlig pensjonering skal være et reelt alternativ også for lavinntektsgrupper, kan det være at ytelsen ikke bør justeres fullt ut i samsvar med avgangstidspunktet. Dette kan imidlertid virke negativt inn på arbeidstilbudet blant dem som kan benytte seg av adgangen til tidlig pensjonering. De som velger å ta ut tidlig pensjon favoriseres da i forhold til dem som velger å stå lenger i arbeid ved at den første gruppen totalt sett får utbetalt et større beløp som pensjonist. Dette kan medføre at flere velger å gå av tidligere enn den ordinære pensjonsalderen. I tillegg til det samfunnsmessige tapet ved lavere arbeidsinnsats, kan utgiftene til tidligpensjonering da bli betydelige. Det er viktig å begrense denne effekten. For at også personer med lave inntekter skal ha en reell mulighet til tidligpensjonering, går Pensjonskommisjonen inn for en løsning der det foretas en mindre justering i de årlige ytelsene ved tidlig avgang enn det økningen i forventet antall år som pensjonist skulle tilsi. Kommisjonen ønsker likevel å understreke at det er viktig at det er en klar sammenheng mellom den årlige pensjonen og antall år med pensjonsgivende inntekt.

Et viktig prinsipp bak modernisert folketrygd, er at det skal være en klar sammenheng mellom en persons tidligere arbeidsinntekt og pensjonen. Tankegangen bak delingstallet som foreslås innført, er at på pensjoneringstidspunktet har hver enkelt opparbeidet en pensjonsformue som skal fordeles over det antall år vedkommende er pensjonist. Som nevnt videreføres dette prinsippet i den fleksible delen av systemet hvis ytelsen justeres etter forsikringstekniske prinsipper. Ved avvik fra dette, fjerner en seg fra tankegangen bak en opptjent pensjonsformue og svekker sammenhengen mellom opptjening og utbetaling. Det har også blitt diskutert om deler av pensjonen fra folketrygden skal plasseres på individuelle konti som den enkelte får eiendomsretten over. Avvik fra forsikringsteknisk-, eller rentejustering, gjør det mer komplisert å innføre en slik innskuddsbasert del i folketrygden.

Ved fastsettelse av justeringssatsen er det viktig å sørge for at den ikke settes slik at kostnadene blir for høye. Hvor høye de blir avhenger av nivået på ytelsen, og av hvor mange som velger å ta ut pensjon på et tidlig tidspunkt. Det er viktig at ikke ytelsene settes slik at det blir for gunstig å ta ut tidligpensjon. Jo lavere justeringssats, desto flere vil ta ut pensjon tidlig. Statistisk sentralbyrå anslår på usikkert grunnlag at gjennomsnittlig avgangsalder kan øke med 1,5 – 2 år hvis dagens AFP-ordning erstattes med en ordning basert på rentejustering av ytelsen ved fleksibel pensjonering (se vedlegg 8).

Også i NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering var konklusjonen at avkortingssatsen burde settes mer liberalt enn en ren forsikringsteknisk justering skulle tilsi. Utvalgets flertall gikk der inn for en avkortingssats for tilleggspensjonen (og særtillegget) på i størrelsesorden pst. eller høyere pr. måned. For dem som valgte å stå i arbeid etter fylte 67 år, ble det anbefalt en oppjustering av tilleggspensjonen på i størrelsesorden pst. pr. måned fram til fylte 70 år. Dette svarer til en varig avkorting av tilleggspensjonen på 30 pst. ved uttak ved 62 år i forhold til ved fylte 67 år, mens tillegg for å fortsette til 70 år ville bli 27 pst.

Fleksibilitetsutvalget gikk således inn for å beholde en ujustert del (grunnpensjonen), mens den øvrige ytelsen (tilleggspensjonen og særtillegget) ble justert med satser som var tilnærmet forsikringstekniske. Også i modernisert folketrygd kan en følge denne malen. Det må da fastsettes et justeringsfritt beløp, mens ytelsen som overstiger dette rentejusteres. En annen mulighet er å justere hele ytelsen, men da med en sats som er lavere enn den som følger ved rentejustering.

Disse metodene har ulike fordelingsmessige profiler. Med en fast sats får alle relativt sett samme avvik fra det en rentejustering skulle tilsi eller, sett fra myndighetenes side, samme subsidium. Målt i kroner får imidlertid de med høyest opptjening mest. En justeringsfri del vil gi personer med lav opptjening en relativt sett større subsidie enn personer med høy opptjening, ettersom det fastlagte beløpet for disse utgjør en høyere andel av den totale ytelsen.

Tabell 9.10 viser hvordan de to alternativene vil påvirke pensjonsutbetalingene i de eksemp­lene som er illustrert i tabell 9.7 og 9.8. Det er gjort beregninger for to ulike justeringsfaktorer:

• Justeringsfritt beløp på 30 000 kroner, ellers rentejustering.

• Justert med en faktor basert på lønnsveksten. Denne tilsvarer den som brukes i det svenske systemet.

Ved bruk av en faktor som er basert på lønnsveksten, vil for eksempel pensjonen til person 1 isolert sett øke med 5 700 kroner årlig hvis vedkommende går av ved 66 år sammenliknet med rentejustering. Hvis vedkommende går av ved 62 år, øker pensjonen isolert sett med 18 000 kroner årlig. For de som velger å vente med uttaket av pensjon til etter at de har fylt 67 år, får avviket fra forsikringsteknisk justering motsatt effekt; de får mindre igjen enn de ellers ville fått. Person 1 får i eksemplet over redusert sin årlige pensjon med 48 200 kroner hvis han eller hun venter med uttaket til 70 år.

Tabell 9.10 viser også utslagene med et justeringsfritt beløp på 30 000 kroner, mens resten av pensjonen justeres etter en forsikringsteknisk fastsatt rente i forhold til pensjoneringstidspunktet. Sammenliknet med rentejustering, vil den årlige pensjonen ved et justeringsfritt beløp på 30 000 kroner øke med 2 500 kroner for dem som går av ved 66 år, opp til en økning på i overkant av 10 000 kroner for dem som går av ved 62 år.

Økningen i forhold til den rentejusterte pensjonen er en subsidie fra staten, det vil si fra skattebetalerne, til dem som går av tidlig. Ved lønnsbasert justering får for eksempel person 1, hvis det er en kvinne, i forventning i alt utbetalt i overkant av 209 000 kroner (udiskontert) mer i pensjon hvis hun pensjonerer seg ved 62 år, enn om hun har samme pensjonsopptjening, men tar ut pensjon fem år senere. Ved et justeringsfritt beløp på 30 000 kroner, får hun i alt utbetalt vel 234 000 kroner mer. Disse beregningene er basert på anslag for forventet levealder fra Statistisk sentralbyrå for en 62-årig kvinne. Denne er på 23 år. Det tilsvarende anslaget for menn er 19 år. I 2050 er forventet gjenstående levealder ved 62 år antatt å ha økt til vel 28 år for kvinner og 24 år for menn.

Hvis det ikke legges restriksjoner på fortsatt arbeidsinntekt etter uttak av pensjonen, vil de som tar ut pensjon før de fyller 67 år kunne øke sin totale inntekt (arbeidsinntekt og pensjon) med det samme beløpet som økningen i pensjonsutbetalingen. Slik dagens regelverk er, omfattes i tillegg de som pensjonerer seg tidlig av de gunstigere skattereglene for pensjonister.

Med en lønnsbasert justeringssats, vil den relative økningen i pensjon som følge av den mildere justeringen bli den samme for alle. I eksemplet i tabell 9.10 øker pensjonen ved tidlig avgang, målt som andel av den rentejusterte pensjonen, med i størrelsesorden 3 pst. for hvert ekstra år som pensjonist, opp til en samlet økning på 16 pst. ved pensjoneringsalder 62 år. Vi vil altså kunne få en situasjon der alle som har anledning til det tar ut pensjon fra 62 år og mottar en subsidie på 16 pst. Hvis alle går av ved tidligste aldersgrense, øker dermed også de offentlige pensjonsutgiftene med 16 pst., uavhengig av om de slutter å arbeide eller ei. I tillegg vil de som går av få fordelen ved å beskattes etter de gunstigere skattereglene for pensjonister.

I avsnitt 9.4 konkluderes det med at det bør stilles krav til tidligere yrkesdeltakelse for uttak av fleksibel pensjon i form av et minste krav til den pensjonen som kommer til utbetaling. Personer som ikke oppfyller kravene til tidlig avgang vil ikke nyte godt av subsidien. I modernisert folketrygd foreslås det at minstenivået skal tilsvare garantipensjonen.

Justeringsfritt beløp eller sats?

Hvis en ønsker å subsidiere dem som pensjonerer seg tidligere ved ikke å justere pensjonen fullt ut i forhold til avgangstidspunktet, må det tas stilling til hvordan denne mildere justeringen innrettes. Dette har som nevnt betydning for den sosiale profilen på subsidien.

Ved å bruke en fast sats, får alle relativt sett samme subsidie. Målt i kroner får imidlertid de med høyest opptjening mest, se tabell 9.10. Dersom det derimot fastsettes et justeringsfritt beløp, og resten av pensjonen rentejusteres, får alle samme kronebeløp i subsidie, uavhengig av nivået på opptjeningen. Relativt sett gis da den største subsidien til dem med lavest opptjening. I vårt tilfelle vil det si til person 2, som får økt pensjonen sin ved 62 år med 14 pst. i forhold til den forsikringsteknisk beregnede pensjonen. De andre personene vi bruker som eksempel får økt sine pensjoner med 8-9 pst. ved 62 år.

I og med at den sosiale profilen på subsidien varierer med om det velges en fast sats eller et justeringsfritt beløp, vil også virkningene i arbeidsmarkedet kunne variere. Isolert sett vil modellen med et justeringsfritt beløp kunne gi noe dårligere stimulans til å fortsette i arbeid for dem med lave inntekter, fordi disse relativt sett får en større subsidie ved å gå av tidligere, og motsatt i høyinntektsgruppene.

En fast sats har den fordel at det er enkelt, og at den relative subsidien som gis er den samme for alle. Motsatsen til dette er imidlertid som nevnt at den målt i kroner blir høyere for dem med høyere opptjening. En del vil mene at dette gir en uheldig sosial profil, gjennom at tidlig pensjonering i mindre grad blir et reelt alternativ for lavinntektsgrupper. Dette taler for å velge et justeringsfritt beløp, som vil gi samme kronebeløp til alle, og dermed relativt sett størst subsidie til dem med lav opptjening.

Hensynet til at lavinntektsgrupper i større grad skal kunne benytte seg av den fleksible ordningen, er viktig i vurderingen av om de som pensjonerer seg før den ordinære pensjonsalderen bør subsidieres. Det virker dermed rimelig å ta størst hensyn til disse også når fordelingsprofilen på subsidien skal bestemmes. Pensjonskommisjonen foreslår at det innføres et justeringsfritt beløp, mens resten av pensjonen rentejusteres. Det justeringsfrie beløpet foreslås satt til 30 000 kroner.

For at betydningen av det justeringsfrie beløpet skal opprettholdes over tid, må det justeres årlig. Hvilken sats som bør brukes kan diskuteres. Prisjustering vil for eksempel sikre at realverdien opprettholdes, mens lønnsjustering sikrer at det opprettholder verdien i forhold til den generelle lønnsutviklingen. Et annet moment er hensynet til enkelhet; i den grad det er mulig og gir mening, bør det ikke være for mange ulike satser å forholde seg til i systemet som helhet. Pensjonskommisjonen foreslår i kapittel 7 at den løpende inntektspensjonen indekseres med en faktor som er basert på en kombinasjon av pris- og lønnsvekst. Det virker etter kommisjonenes mening hensiktsmessig å bruke denne også til justering av det justeringsfrie beløpet i den fleksible pensjonsordningen.

Om krav til uttak

Pensjonskommisjonen har tidligere i dette avsnittet foreslått at pensjonen etter justering for avgangstidspunktet minst må være på nivå med garantipensjonen. Tabell 9.11 viser hvilken inntekt en person minst må ha for å ta ut pensjon fra ulike aldre, gitt at vedkommende har en jevn inntekt i 40 år før dette og den årlige ytelsen justeres med henholdsvis en sats basert på lønnsveksten og med et justeringsfritt beløp på 30 000 kroner. Inntektsgrensene ved rentejustering er vist i tabell 9.9.

Med de lønnsprofilene som er brukt som eksempel i dette kapitlet, oppfyller både person 1 og person 3 minstekravet til å gå av ved 62 år med god margin, se tabellene 9.7 og 9.10. Person 2 kan gå av ved 65 år, ett år tidligere enn ved rentejustering av pensjonen.

9.5.3 Arbeid og pensjon

En del vil ikke ønske å ta ut full pensjon, men heller bare trappe ned. Pensjonssystemet bør gi adgang til og legge til rette for å kombinere arbeid og pensjon. Alternativet kan for mange være full pensjonering. Dette er uheldig både for samfunnet, som går glipp av vedkommendes arbeidsinnsats, og for den enkelte. Dilemmaet er imidlertid at for gunstige regler for kombinasjon av arbeid og pensjon vil kunne føre til at flere velger tidligere pensjonering, ettersom de vil kunne opprettholde tilnærmet samme inntekt med mindre arbeid. En står dermed overfor en situasjon der regelverket virker ulikt på personer i ulike situasjoner. Hvis det tas hensyn til dem som allerede har bestemt seg for å pensjonere seg på et gitt tidspunkt, bør regelverket for å kombinere arbeid og pensjon være mest mulig liberalt, slik at flest mulig velger videre yrkesaktivitet. På den andre siden vil det da antakelig være flere enn ellers som velger tidligere pensjonering. Spørsmålet har dermed også en kostnadsmessig side.

Hvis pensjonen ved tidlig avgang justeres fullt ut etter avgangstidspunktet, er det i prinsippet ikke nødvendig å begrense den enkeltes valgmuligheter, verken når det gjelder alder eller grad av pensjonering. Ved tidlig uttak av folketrygdpensjon innebærer lavere opptjening og det at ytelsen utbetales over flere år, at denne blir varig lavere enn om uttaket utsettes. Dette stimulerer til fortsatt arbeid. I tillegg kan de som ønsker det da fortsette i arbeid ved siden av, uten at dette trenger å få betydning for nivået på pensjonsutbetalingen.

Enkelhet er viktig, og et av målene for Pensjonskommisjonens arbeid. Dette gjelder også ved utforming av en fleksibel ordning i folketrygden. Dette blir et tungtveiende argument for at en fleksibel ordning i folketrygden bør innrettes slik at det ikke er nødvendig å legge restriksjoner på å ha inntekt ved siden av den fleksible pensjonen.

Et annet viktig utgangspunkt for Pensjonskommisjonens arbeid er at pensjonssystemet skal være bærekraftig. Dermed må også fleksibiliteten innrettes slik at den bidrar til høy yrkesdeltaking, og hensynet til at systemet ikke må stimulere for sterkt til tidlig avgang må veie tungt. Så lenge den årlige ytelsen ikke justeres fullt ut i forhold til avgangstidspunktet og forventningene om antall år som pensjonist, er det allerede lagt inn en skjevhet i systemet på dette punktet. Dette trekker i retning av at det bør være en sammenheng mellom utbetalt pensjon og annen inntekt.

Alt i alt finner imidlertid Pensjonskommisjonen at en med de satsene som er anbefalt her, et justeringsfritt beløp på 30 000 kroner og rentejustering på resten, kan la argumentene om enkelhet og hensynet til de som ellers ville tatt ut full pensjon veie tyngst. Pensjonskommisjonen tilrår at pensjonen ved fleksibel pensjonering utbetales uavhengig av eventuell annen inntekt. Det bør vurderes å innføre et tak på samlet utbetaling av pensjon og arbeidsinntekt, slik at ikke denne overstiger arbeidsinntekten før uttak av pensjon.

Pensjonskommisjonen har ikke gått inn for å senke den ordinære pensjonsalderen fra dagens 67 år og garantitillegget utbetales derfor først fra denne alderen. En forutsetning for at den fleksible pensjonsordningen skal fungere etter hensikten, er dermed at ikke en for stor andel tar ut tidlig pensjon. Dette er spesielt viktig så lenge det ligger inne et subsidieelement, i form av det justeringsfrie beløpet, i ordningen. Hvis det over tid viser seg at den fleksible pensjonsordningen ikke bygger tilstrekkelig opp under arbeidslinjen, bør det vurderes om det kan være hensiktsmessig å innføre en samordning mellom utbetalt, tidlig pensjon og annen inntekt.

En eventuell samordning mellom utbetalt pensjon og annen inntekt kan organiseres på flere måter. I mange sammenhenger avkortes pensjonen mot inntekt etter visse satser og ut over bestemte inntektsgrenser. I dagens folketrygd, avkortes for eksempel pensjonen for dem mellom 67 og 70 år med 40 pst. av inntekter ut over 2 G. I AFP-ordningen er det innført en ordning for delpensjon der pensjonen utmåles med samme andel som den faktiske nedgangen i yrkesaktivitet, eller inntekt. Denne ordningen erstattet en ordning der AFP-pensjonen ble avkortet med 50 pst. av inntekt over 1 G, og det var bred enighet om regelendringen. Bakgrunnen for regelendringen var først og fremst at de gamle reglene, ved visse inntektsnivåer, innebar at samlet inntekt kunne overstige inntekt før pensjonering. De gunstige skattereglene for pensjonister forsterket denne effekten.

Etter Pensjonskommisjonens mening virker et system der pensjonen utmåles med samme andel som den faktiske nedgangen i yrkesaktivitet, ryddig og logisk. Den mest praktiske måten å måle nedgangen i yrkesaktivitet på, er da å se på endringen i inntekt i forhold til inntekten før pensjonering. Dette innebærer at hvis arbeidsinntekten etter uttak av pensjon for eksempel utgjør 40 pst. av inntekten før pensjonering, utbetales det en pensjon fra folketrygden som tilsvarer 60 pst. av full pensjon. For å redusere de marginale skatteratene noe, spesielt for lavinntektsgrupper, kan det å vurderes å innføre et fribeløp, og så justere pensjonen mot arbeidsinntekt ut over dette nivået.

9.5.4 Supplerende pensjoner

Ved tidlig pensjonering er det viktig å sikre at ikke supplerende ordninger innrettes slik at stimulansen til arbeid som ligger i den offentlige, fleksible pensjonsordningen nøytraliseres eller svekkes vesentlig. Dette blir et viktig moment i vurderingen av om det bør gis adgang til tidlig pensjonering i skattefavoriserte, supplerende pensjonsordninger. Problemstillingen gjelder også tidlig uttak av tjenestepensjoner i offentlig sektor.

Pensjonskommisjonen mener det bør vurderes å gi adgang til tidlig uttak av supplerende pensjoner i skattefavoriserte, supplerende ordninger og offentlige tjenestepensjoner. Det må kreves at disse da innrettes slik at ikke stimulansen til arbeid som ligger i den offentlige, fleksible pensjonsordningen nøytraliseres eller svekkes.

I Statens Pensjonskasse innebærer et slikt krav at pensjonen ved tidlig pensjonering må bli redusert i forhold til dagens dekningsgrad på 2/3. Dette kan gjøres gjennom å beregne enten en redusert nettoytelse, eller en redusert bruttoytelse. Ved innføring av en slik ordning i Statens Pensjonskasse, vil kravet sikres også i forhold til de kommunale ordningene, som ikke kan gi gunstigere ytelser enn de som følger av Lov om Statens Pensjonskasse.

I lovene om foretakspensjon og innskuddspensjon er regelverket og innbetalingene rettet inn mot at pensjonen skal gi en rimelig dekningsgrad fra 67 år, samtidig med folketrygdpensjonen. Det stilles krav til at folketrygden tas ut fra samme tidspunkt som den supplerende pensjonen. Det kan vurderes om det skal gis adgang til å ta ut tidlig pensjon også i ordninger som faller innunder disse lovene. Det bør også vurderes om denne adgangen bør begrenses til å gjelde innbetalinger som foretas etter at endringene i folketrygden er gjennomført.

Lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon gir anledning til å velge utbetalingsperioder helt ned til 10 år. Ved pensjonering ved for eksempel 62 år og 10 års utbetalingsperiode, gir dette en utbetaling fram til 72 år. Ordningen får da karakter av en ren tidligpensjoneringsordning, og det bør vurderes om dette er i tråd med de krav som bør stilles til en skattefavorisert ordning, eller om kravet til minste utbetalingsperiode bør økes.

Forholdet til kollektiv livrente der utbetalingene skattelegges som pensjon bør også vurderes. En kollektiv livrente benyttes i dag for å gi ytelser ut over de det er adgang til i skattefavoriserte, supplerende pensjonsordninger. Videre er det aktuelt å benytte ordningen når pensjonen skal begynne å løpe før normal pensjonsalder inntrer. Når det gjelder den skattemessige behandlingen av en kollektiv livrente, er utbetaling av livrenten skattepliktig. I sin nåværende utforming vil disse produktene enkelt gi anledning til å nøytralisere stimulansen til arbeid som ligger i den offentlige, fleksible pensjonsordningen. Det bør vurderes om slike ordninger fortsatt skal ha gunstig skattemessig behandling.

9.5.5 Forholdet til uførepensjonsordningen

Også forholdet mellom den fleksible alderspensjonen og uførepensjonsordningen må vurderes nærmere. Med en fleksibel pensjonsalder i folketrygden som gir lavere årlig pensjon ved tidlig pensjonering, kan det oppstå et økt press mot uførepensjonen. Viktige problemstillinger er blant annet om det skal være adgang til uførepensjon etter at laveste alder for uttak av fleksibel alderspensjon er nådd, og om uførepensjonen fortsatt skal beregnes som om man fortsatte i arbeid fram til 67 år. Dette er nærmere vurdert i kapittel 12. Det konkluderes der med at det fortsatt bør være adgang til å få innvilget uførepensjon fram til 67 år, og at pensjonen som i dag skal beregnes som om man fortsatte i arbeid til 67 år.

9.5.6 Forholdet til ordningen med avtalefestet pensjon og supplerende tjenestepensjoner

AFP-ordningen ble innført i LO/NHO-området i tilknytning til inntektsoppgjøret for 1988 etter at det tidligere var gitt løfte fra Regjeringen om bidrag til en slik reform. Det ble da etablert en såkalt avtalefestet pensjon med rett for yrkesaktive til å fratre, i første omgang fra fylte 66 år. En begrunnelse bak innføringen av AFP-ordningen var at den skulle demme opp mot bruk av uførepensjon som grunnlag for fratreden fra arbeidslivet. Arbeidstakere med lang yrkeskarriere og som hadde behov for en verdig avslutning av denne, skulle få dette gjennom AFP-ordningen og ikke som uførepensjonert. I protokollen fra 1988 mellom LO og NAF står det

«Den økonomiske situasjon tillater ikke en alminnelig nedsettelse av pensjonsalderen. Partene mener imidlertid det er nødvendig med et verdig alternativ til de ordninger som i dag praktiseres. Partene er derfor blitt enige om å etablere en avtalefestet pensjon med rett for yrkesaktive omfatte av avtalen til å fratre ved fylte 66 år»

Ordning var opprinnelig en avtale for yrkesaktive i LO/NAF(NHO)-området. I det samme inntektsoppgjøret ga Regjeringen uttrykk for at resultatet fra LO/NAF-oppgjøret skulle danne utgangspunkt for oppgjøret i offentlig sektor. Det ble derfor avtalt tilsvarende ordninger i statlig og kommunal sektor. I ettertid er det også innført AFP-ordninger i andre deler av privat sektor. AFP-ordningene omfatter i dag totalt om lag 60 pst. av arbeidstakerne.

Det er et betydelig innslag av statlig medfinansiering i de private ordningene. Staten dekker 40 pst. av de årlige utgiftene til løpende pensjoner for 64-66-åringene i AFP-ordningene, og det ligger også et betydelig subsidieelement i at AFP-pensjonister i privat sektor får godskrevet inntil fem års pensjonspoeng i folketrygden. AFP-pensjonister i offentlig sektor får godskrevet inntil tre års pensjonspoeng i folketrygden. Bakgrunnen for godskrivingen av pensjonspoeng i folketrygden er at AFP ble utformet på samme måte som en uførepensjon i folketrygden og dermed beregnes som om arbeidstakeren hadde fortsatt i arbeid til 67 år. AFP-pensjonister omfattes videre av gunstige skatteregler for pensjonister. Beregninger indikerer at den statlige støtten til AFP-ordningen årlig kan beløpe seg til i overkant av 1 mrd. kroner. Anslaget inkluderer det direkte statlige tilskuddet til ordningene i privat sektor, godskriving av pensjonspoeng i folketrygden for AFP-pensjonister i offentlig og privat sektor, samt fordelen ved at AFP-pensjonistene skattelegges etter de gunstigere skattereglene for pensjonister.

Et viktig spørsmål ved utformingen av AFP-ordningen var hvilke kriterier som skulle legges til grunn for at den enkelte arbeidstaker skulle kunne benytte seg av den. Det stilles krav til tidligere yrkesaktivitet og til yrkesaktivitet på fratredelsestidspunktet. Arbeidstakeren må ha minst ti års poengopptjening i folketrygden fra og med det året vedkommende fylte 50 år, og pensjonsgivende inntekt må ha vært minst to ganger folketrygdens grunnbeløp i gjennomsnitt for de 10 beste poengårene etter 1966. I tillegg må inntekten i uttaksåret minst tilsvare 1 G. Aldersgrensen for uttak har blitt redusert gradvis fra 66 år til 62 år. Når kravene til opptjening i tillegg ikke er strenge nok til at de bidrar til en selektering blant de som ønsker å gå av, kan ordningen langt på vei betraktes som en generell ordning blant arbeidstakergruppene i de aktuelle tariffområdene. Om dette uttaler Sosialdepartementet i Ot.prp. nr. 15 (1998-89):

«Det kan vanskelig sies at disse kravene er spesielt strenge. (…) Kravet om poengopptjening etter fylte 50 år vil kunne oppfylles ved deltidsarbeid selv i typiske lavtlønnsyrker.»

Det har vært vurdert å stramme inn inngangsvilkårene for å få bedre treffsikkerhet i forhold til den opprinnelige målgruppen. Dette ble blant annet vurdert i 1997 av en arbeidsgruppe nedsatt av LO og NHO i forbindelse med at Fellesforbundet og Teknologibedriftenes Landsforening ønsket å senke aldersgrensen fra 64 år til 62 år. Under de etterfølgende forhandlingene om videre nedsettelse til 63/62 år ble det ikke gjort endringer i reglene om hvem ordningen skulle omfatte. Også Fleksibilitetsutvalget anbefalte strammere inngangsvilkår i AFP-ordningene:

«(…) Etter utvalgets oppfatning er kravet til yrkesdeltaking lite treffsikkert ut fra ordningens opprinnelige målsetning. Det er derfor grunnlag for å styrke varighetskravet vedrørende deltaking i arbeidslivet.

Dersom kravet til yrkesaktivitet utvides til 20 års opptjening etter fylte 40 år, vil om lag 90 pst. av arbeidstakerne omfattet av Fellesordningene LO/NHO fortsatt ha mulighet til å benytte AFP. I offentlig sektor vil andelen som fortsatt kan benytte seg av AFP bli noe lavere, anslagsvis 80 pst. Det vil i hovedsak være kvinner som faller utenfor ved en styrking av varighetskravet. (…)»

Det kan dermed hevdes at strammere inngangsvilkår enn i dagens AFP-ordning i en eventuell fleksibel ordning innen folketrygden ikke vil bryte med den opprinnelige intensjonen bak AFP-ordningen.

Hvis det innføres en mulighet til fleksibel pensjonering i folketrygden, mener Pensjonskommisjonen staten bør konsentrere sine økonomiske bidrag til fleksibilitet i pensjonssystemet der, og trekke seg ut som bidragsyter til AFP-ordningene. I et brev fra regjeringen Jaglands side til partene i arbeidslivet i forbindelse med tariffoppgjøret i 1997 ble det lagt til grunn at godskrivingen av pensjonspoeng i folketrygden for perioden som AFP-pensjonist vil bli vurdert utfaset med virkning fra 2007.

Tidligere i dette avsnittet åpnes det for at det bør vurderes å gi adgang til å utbetale tjenestepensjon i tillegg til en fleksibel folketrygd. Dette kan medvirke til å redusere behovet for AFP-ordningen. I dagens AFP-ordning er det ikke mulig å supplere denne med en tjenestepensjon, selv for arbeidstakere som har full opptjening ved fratredelsestidspunktet.

Pensjonsutredningsutvalget som er et partsammensatt kommunalt utvalg, la i 2001 fra et forslag til ny tjenestepensjonsordning der en fortsatt hadde bruttoordning, men gjorde ordningen fleksibel fra 60 til 75 år, og der pensjonsytelsene skulle reduseres ved tidlig uttak og tilsvarende økes ved sent uttak. AFP-ordningen var forutsatt tatt bort. Utredningen ble sendt på høring, og er senere lagt på is.

9.6 En overgangsordning for personer med mange yrkesaktive år

Ved en overgang til et system med alleårsregel, vil personer som har flere enn 40 år med pensjonsgivende inntekt også få uttelling for disse årene. I tabell 9.16 vises pensjonsopptjeningen ved ulike aldere for person 1 (se avsnitt 9.5 for en beskrivelse av inntektsprofilen), som er en slik person, beregnet etter reglene i dagens system og i modernisert folketrygd. I dette tilfellet gikk vedkommende imidlertid ut i arbeidslivet som 19-åring, og har derved ved fylte 67 år 48 pensjonsgivende år.

I dagens system vil vedkommende oppnå en årlig pensjon tilsvarende 176 300 kroner. Ettersom vedkommende oppfylte kravet til 40 år allerede ved fylte 59 år, økes ikke opptjeningen ved flere yrkesaktive år etter dette.

I modernisert folketrygd får vedkommende uttelling for alle sine yrkesaktive år. Opptjeningen ved fylte 62 år blir dermed noe høyere enn i dagens system; 179 800 kroner. Ved fortsatt yrkesaktivitet øker opptjeningen til 201 100 kroner ved fylte 67 år. Dette tilsvarer en økning i den årlige pensjonen på i underkant av 25 000 kroner sammenliknet med dagens system.

Med de overgangsreglene som diskuteres mellom dagens system og et eventuelt nytt system, vil de som er født i 1950 eller tidligere omfattes fullt ut av dagens system, mens de som er født i årene 1951-1964 omfattes delvis av dagens og delvis av det nye systemet. Innføring av fleksibilitet i folketrygden bør gjelde for alle fra det tidspunktet reformen gjennomføres. I overgangsfasen vil dermed ikke de med lange yrkeskarrierer få uttelling for årene de har arbeidet ut over 40 år, som de vil få i et nytt system med en alleårsregel. Dette kan slå urimelig ut dersom en velger å gå inn for aktuariell justering av ytelsene ved tidligavgang. For å ivareta de med mange yrkesaktive år spesielt, kan det tenkes at en som en overgangsordning opphever 40-årsregelen for dem som får pensjon utmålt fullt ut etter dagens system. Pensjonen blir da høyere etter som den da beregnes på basis av alle de yrkesaktive årene. Så lenge besteårsregelen fortsatt gjelder, vil denne gruppen i tillegg få noe bedre uttelling enn i en ordning med en alleårsregel der alle år teller likt. Ingen bør likevel få høyere pensjon enn de ville fått ved 67 år etter dagens regler.

9.7 Fleksibilitet i alternativet med lik, statlig basispensjon

Kommisjonen har også vurdert en modell for det offentlige pensjonssystemet der den offentlige pensjonsytelsen har form av en basispensjon som alle får utbetalt, se kapittel 8.

I denne modellen er det i utgangspunktet ikke naturlig å gi adgang til fleksibel pensjonering innenfor det offentlige systemet. Dette fordi det alltid vil lønne seg å ta ut ytelsen så tidlig som mulig. Adgang til å ta ut pensjonen tidligere innebærer derfor i praksis en reduksjon av den generelle pensjonsalderen i folketrygden.

Et alternativ kan være å gi anledning til å ta ut en redusert ytelse fra en gitt alder, der ytelsen justeres slik at de samlede forventede pensjonsutbetalingene ikke øker i forhold til om uttaket var fra den ordinære aldersgrensen. Dette vil imidlertid gi svært lave årlige ytelser. Som vist i tabell 9.8, vil for eksempel en justering av pensjonen i tråd med dette innebære at de som velger å framskynde pensjoneringen med fem år fra 67 til 62 år, ved 67 år har en pensjon som er 31 pst. lavere enn de som venter til 67 år. Basispensjonen er i utgangspunktet tenkt å være på nivå med minstepensjonen i dagens folketrygd, det vil si vel 100 000 kroner. Den årlige pensjonen for en 62-åring vil i så fall bli på vel 66 000 kroner. Tradisjonelt har det i det norske pensjonssystemet blitt lagt sterk vekt på grunnsikringen. I avsnitt 9.4 argumenteres det for at det ikke bør gis anledning til å ta ut tidlig pensjon for personer som vil få utbetalt en ytelse som blir varig lavere enn det nivået som markerer minstesikringen i systemet. I modellen med en flat basispensjon tilsvarer dette basispensjonen.

Ordninger med fleksibel pensjonering vil således i denne modellen først og fremst være aktuelt gjennom de arbeidsmarkedsbaserte og individuelle pensjonsordningene. Utformingen av disse vil i hovedsak være opp til partene i arbeidslivet og private aktører. For å påvirke muligheten til og vilkårene for tidligpensjonering, kan og bør myndighetene stille krav til utformingen av de skattefavoriserte ordningene. Når det gjelder fleksibelt uttak av basispensjonen for dem som har rett til å gå av med tidligpensjon i de supplerende, inntektsbaserte ordningene, er det rimelig at disse gis samme vilkår som de som ikke har opptjent egen inntektspensjon. Det vil si at basispensjon ikke utbetales før ved ordinær pensjonsalder.

9.8 Fleksibilitet i modellen med universell grunnpensjon og tilleggspensjon i folketrygden

Kommisjonen har også vurdert en modell for det offentlige pensjonssystemet med en universell grunnpensjon og en relativ flat tilleggs-, eller inntektsbasert pensjon, se kapittel 8.

Denne modellen kjennetegnes ved at minste­sikringen ivaretas gjennom en høy, universell grunnpensjon som kan svare til dagens minstepensjon i folketrygden. Det er ingen behovs­prøving av den universelle grunnpensjonen. Tilleggspensjonssystemet innrettes som en ren overbygning over den universelle grunnpensjonen. Den bygger på prinsippet om livsløpsbasert opptjening med en direkte sammenheng mellom de premiene som den enkelte betaler inn til systemet og det han eller hun får ut i pensjon. Inntekter under et fastsatt bunnfradrag (lik grunnpensjonen) gir ikke opptjening av tilleggspensjon. Inntekter utover bunnfradraget gir opptjening av proporsjonal tilleggspensjon opp til et fastsatt tak. De beregningene som er gjennomført i dette avsnittet, bygger på en modell med følgende forutsetninger:

• Nivået på den universelle grunnpensjonen er satt lik dagens minstepensjon for enslige.

• Bunnfradrag for pensjonsopptjening ved inntekt tilsvarende grunnpensjon.

• Tak for pensjonsopptjening ved inntekt tilsvarende 8 G.

• Årlig tilleggspensjonsprosent 0,8 pst. (samlet pensjonsprosent = 32 pst. ved 40 års opptjening).

I avsnittene 9.4 og 9.5 drøftes ulike sider ved hvordan en fleksibel ordning i folketrygden bør innrettes. Diskusjonen og konklusjonene der gjelder også for modellen med en universell grunnpensjon og flat tileggspensjon. Hovedkonklusjoner fra disse avsnittene er:

• Den årlige pensjonen justeres ned ved tidligere avgang enn 67 år og opp ved senere avgang.

• Det innføres et justeringsfritt beløp på 30 000 kroner. Pensjonen ut over dette justeres i forhold til tidspunktet for pensjonering etter forsikringstekniske kriterier.

• For å kunne ta ut pensjon før 67 år, må pensjonen som kommer til utbetaling etter justering for pensjoneringstidspunktet minst tilsvare garantipensjonen.

I tabell 9.13 vises den årlige pensjonen ved 67 år for personer med ulike inntektsprofiler og ved ulike pensjoneringsaldere. Dette er de samme personene som ble brukt som eksempler i avsnitt 9.5, og det vises til dette for en oversikt over forutsetningene.

Sammenlikning med modernisert folketrygd

Tabell 9.14 viser hvilken inntekt en person må ha for å ta ut pensjon fra ulike aldre, gitt at vedkommende har en jevn pensjon i 40 år før dette, og den årlige ytelsen er justert i forhold til pensjoneringstidspunktet som beskrevet i strekpunktene over.

Kravet til inntektsnivå er lavere i modellen med universell grunnpensjon enn i modernisert folketrygd, se tabell 9.11. Grunnen til dette er at pensjonen for en del inntektsnivåer blir høyere i modellen med grunnpensjon. Disse vil tidligere få en tilstrekkelig opptjening til at de kan benytte seg av fleksibiliteten.

9.9 Arbeidsgivers rolle

Arbeidstakeren er ikke nødvendigvis den eneste parten når beslutningen om tidligpensjonering tas. Også arbeidsgiver vil kunne påvirke valget om pensjonering i betydelig grad, og det er grunn til å tro at det i en del tilfeller legges press på arbeidstakeren for å få vedkommende til å pensjonere seg. Pensjonssystemet bør dermed innrettes slik at arbeidsgiverne stimuleres til å beholde eldre arbeidstakere. Stimulansen kan gis ved hjelp av virkemidler som reduserer kostnaden ved eldre arbeidstakere sammenliknet med andre. Et tiltak i denne retningen er den reduserte arbeidsgiveravgiften for eldre arbeidstakere. Pensjonskommisjonen har ikke gått inn i denne problemstillingen, men viser til arbeidet på dette feltet som foregår i andre fora, blant annet i regi av Nasjonalt krafttak for seniorpolitikk i arbeidslivet, som er en plan for hvordan arbeidslivet kan legge til rette for at eldre velger å fortsette i arbeid fremfor å pensjonere seg tidlig.

9.10 Overgang til en fleksibel folketrygd

En reform i folketrygden må fases inn over tid, slik at endringene ikke får urimelige utslag for personer som allerede har nådd en alder der de ikke i særlig grad kan påvirke pensjonsnivået sitt. I kapittel 13 vurderes overgangsordninger for innfasingen av modernisert folketrygd nærmere. Det foreslås der at det nye pensjonssystemet trer i kraft 1.1.2010, og innfases over en femtenårsperiode. Personer født i 1950 eller tidligere får pensjon fullt ut etter dagens system. Personer født i 1965 eller senere får sin pensjonsoppregning omregnet, og pensjonen fullt ut beregnet etter det nye systemet. Personer født i årene 1951-1964 får sin pensjon delvis basert på dagens system, og delvis på det nye systemet.

Innføring av fleksibilitet i folketrygden kan vanskelig følge samme mønster. Pensjonskommisjonen tilrår at alle omfattes av den nye, fleksible ordningen fra samme tidspunkt som modernisert folketrygd trer i kraft. Hvis modernisert folketrygd trer i kraft fra 2010, innebærer dette i praksis at alle nye tidligpensjonister vil få pensjonsopptjeningen beregnet delvis etter dagens regler fram til 2027. Tabell 9.15 viser hvordan ytelsen for de tre personene som er brukt som eksempler i avsnittene over påvirkes hvis opptjeningen beregnes enten fullt ut etter dagens folketrygd, eller når 1/3 av pensjonen basert på dagens system og 2/3 basert på nytt system. Dette forholdet vil gjelde personer født i 1960.

For disse personene blir pensjonen lavere i modernisert folketrygd enn når den beregnes som et veid gjennomsnitt av den nye og den gamle ordningen. Innfasingen av den moderniserte folketrygden innebærer dermed at ytelsene i den fleksible ordningen gradvis reduseres til det fastsatte nivået i modernisert folketrygd.