3 Økonomiske utfordringer for pensjonssystemet

3.1 Innledning og sammendrag

Pensjonsutgiftene i folketrygden vil med uendrede regler øke meget sterkt i tiårene framover. Den viktigste årsaken til dette er at antall eldre forventes å øke kraftig i forhold til antall yrkesaktive, bl.a. fordi levealderen øker over tid. I tillegg hadde Norge store fødselskull etter annen verdenskrig som nærmer seg pensjonsalderen, mens fødselstallene senere har gått ned. Også ytelsene pr. pensjonist øker i årene som kommer, fordi nye pensjonister tjener opp høyere tilleggspensjon enn de som dør, jf. tabell 3.1.

Etter at Pensjonskommisjonens foreløpige rapport ble lagt fram, har Statistisk sentralbyrå publisert nye befolkningsframskrivinger. Disse viser en sterkere vekst i levealderen enn tidligere lagt til grunn, noe som innebærer en ytterligere økning i antall pensjonister. Tabell 3.1 viser at samlet antall pensjonister er anslått å øke med vel 80 pst. fra 2001 til 2050, mens pensjonsutgiftene målt som andel av BNP for Fastlands-Norge er anslått å bli om lag dobbelt så høye. Det er da regnet med uendrete regler, fast grunnbeløp og parallell utvikling i lønn og grunnbeløp. I 2001 var BNP 1527 mrd. kroner, og Fastlands-BNP 1163 mrd. kroner. I Langtidsprogrammet 2002-2005 ble BNP-veksten fram til 2050 anslått til omlag 1,7 pst. pr. år.

Utgiftene til alderspensjon er anslått å øke enda mer, fra om lag 6 pst. av BNP for Fastlands- Norge i 2001 til vel 15 pst. i 2050. Veksten er betydelig sterkere enn tilsvarende anslag for andre OECD-land. Norge har i dag relativt lave utgifter til alderspensjoner i folketrygden sammenlignet med mange andre land, mens det anslåtte nivået i 2050 er høyere enn for de fleste OECD-landene.

Fra 1972 til 2001 økte antall sysselsatte med om lag 650 000, mens antall alderspensjonister økte med om lag 280 000. Framover mot 2050 vil forholdet bli motsatt. Fra 2001 til 2050 er antall alderspensjonister anslått å øke med 650 000, mens antall sysselsatte er anslått å øke med 300 000.

Fram mot 2010 er utgiftene til uførepensjon anslått å øke kraftig. Dette har sammenheng med endringer i befolkningens sammensetning med en økende andel personer i de aldersgrupper som har høyest andel uføre. Antall AFP-pensjonister er av samme grunn anslått å øke sterkt i årene som kommer. Også utgiftene til alderspensjon vil øke fram mot 2010, da som følge av høyere gjennomsnittlige pensjoner, mens antall alderspensjonister vil være om lag konstant.

Etter 2010 vil utgiftene til alderspensjon vokse meget kraftig, og de vil fortsette å øke i hele dette århundret forutsatt at dagens regelverk i folketrygden videreføres. Dette skyldes at antall personer over 67 år som andel av befolkningen i alderen 20 – 66 år stadig vil øke som følge av økende levealder. Antall alderspensjonister vil om lag fordobles fram mot 2050. Forventet levealder ved alder 67 år er anslått å være om lag 5 år høyere i 2050 enn i dag både for kvinner og menn.

Gjennomsnittlig alderspensjonen som andel av lønn for den enkelte pensjonist, forventes å stabiliseres fra om lag 2030. Nye pensjonister vil da ha like høy opptjening som gjennomsnittet av pensjonister. Utgiftene til alderspensjoner målt i forhold til samlet pensjonsgivende inntekt i befolkningen, forventes imidlertid å fortsette å øke etter dette. Det er fordi det blir flere pensjonister og høyere levealder. En stadig økende andel av yrkesaktives inntekter må derfor i framtiden gå til å finansiere pensjoner. Framskrivingene fokuserer på folketrygdens utgifter da disse utgjør hoveddelen av de samlede pensjonsutgiftene, og da det bare i begrenset grad finnes langsiktige framskrivinger av pensjonsutgifter i andre ordninger.

Den sterke veksten i pensjonsutgiftene kommer samtidig som inntektene fra oljevirksomheten i Nordsjøen ventes å gå ned. Riktignok anslås kapitalen i Petroleumsfondet å øke betydelig de nærmeste 15 årene. Dette gir økende avkastning i Petroleumsfondet, og gjør at Norge har en handlefrihet få andre land har. Den økte avkastningen er imidlertid forholdsvis beskjeden sammenliknet med den sterke veksten i pensjonsutgiftene. Pensjonsutgiftene anslås å øke med ca 10 prosentpoeng målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Avkastningen i Petroleumsfondet vil derimot bare øke med anslagsvis 1 – 1 prosentpoeng i forhold til dagens nivå, dersom en framover tilpasser bruken av oljeinntekter i statsbudsjettet til det som følger av handlingsregelen. Selv når en tar hensyn til den ekstra handlefriheten oljeinntektene og Petroleumsfondet gir, står således Norge ovenfor en stor ubalanse i de offentlige finanser på lang sikt.

Statens samlede pensjonsforpliktelser er ved utgangen av 2003 anslått til om lag 3700 mrd. kroner. Petroleumsfondet er anslått til om lag 850 mrd. kroner. De statlige pensjonsforpliktelsene anslås å øke med om lag 150 mrd. kroner i realverdi pr. år framover, jf nærmere omtale i kapittel 10.

Veksten i pensjonsutgiftene betyr at en økende andel av offentlige utgifter brukes til overføringer til husholdningene. Hele veksten i utgiftsandelen framover kommer som følge av økte utgifter til pensjoner, mens andre overføringer i beregningene vokser om lag i takt med offentlige utgifter samlet. Pensjonsutgiftene vil derfor legge et kraftig press på det offentlige tjenestetilbudet framover.

Barn og ungdom er netto mottakere av overføringer, mens aldersgruppene fra 19-64 år er netto skattebetalere. Pensjonistene er netto mottakere av overføringer, både i form av pensjon og helse- og omsorgstjenester. Dette blir mer markert, desto eldre pensjonisten blir. Dette mønsteret i netto overføringer illustrerer hvilke utfordringer endret alderssammensetning i befolkningen kan skape. Når det relativt sett blir flere gamle i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder, står man overfor betydelige utfordringer. Det er denne situasjonen Norge og mange andre land kommer i årene framover.

Framskrivinger av offentlige utgifter og inntekter langt fram i tid er usikre, og må baseres på en rekke forutsetninger. Beregningene indikerer at fram mot 2050 må det offentliges skatteinntekter øke med 8-9 pst. av Fastlands-BNP dersom dagens pensjonssystem videreføres og en skal unngå kutt i standard- og dekningsgrad på offentlige tjenester i framtiden. Vel en tredel av dette vil bli dekket opp gjennom økte skatteinntekter fra pensjonistene etter hvert som deres inntekter øker, gitt uendrete skatteregler. Det gjenstående behovet for å styrke de offentlige finansene kan anslås til om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Dette innstrammingsbehovet krever tiltak enten i form av økte inntekter, lavere vekst i pensjonsutgiftene eller lavere vekst i andre utgifter. Innstrammingsbehovet er større enn da Pensjonskommisjonens foreløpige rapport ble lagt fram. Det skyldes i hovedsak de nye befolkningsframskrivningene.

Det offentliges inntekter omfatter både skatteinntekter, evt. premiebetalinger til et offentlig pensjonssystem og andre offentlige inntekter. Ingen andre land planlegger som en hovedstrategi å løse sine pensjonsutfordringer med en kraftig økning i skattenivået. Skal norsk næringsliv være konkurransedyktig, betyr det antakelig at heller ikke Norge kan gjøre dette. En kommer da ikke utenom at en betydelig del av det langsiktige behovet for innstramminger bør komme i form av lavere vekst i pensjonsutgiftene

3.2 Utviklingen i offentlige finanser på lang sikt

3.2.1 Langsiktige makroøkonomiske framskrivinger

Ifølge Statistisk sentralbyrås nyeste befolkningsframskrivninger kan antallet alderspensjonister bli fordoblet fram til 2050. Målt i forhold til antall personer mellom 19 og 67 år er økningen i aldersgruppen over 67 år anslått til 80 pst. Dersom regelverket i folketrygden og standard og dekningsgrad for offentlige tjenester videreføres som i dag, vil både pensjonsutgiftene og utgiftene til helse- og omsorgstjenester vokse kraftig de neste tiårene. Til tross for oljeinntektene vil det etter hvert bli nødvendig å øke offentlig forvaltnings inntekter, redusere veksten i offentlige tjenester og/eller redusere veksten i folketrygdens utgifter i forhold til det som følger av befolkningsutviklingen.

Nye makroøkonomiske beregninger indikerer et samlet langsiktig innstrammingsbehov i offentlige finanser som øker til 8 – 9 pst. av Fastlands-Norges BNP fram mot 2050 sammenliknet med en referansebane med om lag uendret samlet skatterate i økonomien. Vel en tredel av dette vil bli dekket opp som følge av økte skatteinntekter fra pensjonistene etter hvert som deres inntekter øker. Det gjenstående behovet for å styrke de offentlige finansene, som kan anslås til om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge, krever tiltak enten i form av økte inntekter, kutt i pensjonsutgiftene eller kutt i andre utgifter. I beregningene antas folketrygdens regelverk å ligge fast, samtidig som grunnbeløpet (G) reguleres i takt med lønnsutviklingen. Veksten i standard og dekningsgrad innen kommunal tjenesteyting og statlig helsetjeneste fra de siste tiårene stanses i framskrivingene. Ressursinnsatsen innen disse tjenesteområdene vil dermed følge utviklingen i befolkningen i de relevante aldersgruppene, noe som innebærer at timeverkene øker med drøyt 60 pst. i løpet av beregningsperioden. Statlig sysselsetting utenom helsesektoren antas uendret.

I tabell 3.2 illustreres det beregnede langsiktige innstrammingsbehovet i form av nødvendig økning i samlet skattenivå i forhold til nivået i 2002. Skattegrunnlagenes relative betydning vil kunne endre seg vesentlig over en periode på 50 år. Den økte skattebelastningen på de yrkesaktive kan derfor ikke uten videre oversettes til endringer i enkeltskattesatser.

Veksten i antall sysselsatte ventes å bli vesentlig lavere enn de siste tiårene, da økt kvinnelig yrkesdeltakelse bidro vesentlig til å øke sysselsettingen. Det er videre lagt til grunn en gjennomsnittlig arbeidstid omtrent på dagens nivå, mens det historisk har vært en nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid.

Utviklingen i utgiftene til alders- og uførepensjon fra folketrygden er den viktigste enkeltfaktoren bak utgiftsveksten. Som andel av BNP for Fastlands-Norge anslås utgiftene til alders- og uførepensjon å øke fra vel 9 pst. i 2001 til nærmere 20 pst. i 2050, jf. tabell 3.3.

Veksten i pensjonsutgiftene betyr at en økende andel av offentlige utgifter må brukes til overføringer til husholdningene, jf. figur 3.1. Figuren viser at hele den beregnede veksten i utgiftsandelen framover kommer som følge av økte utgifter til pensjoner, mens andre overføringer vokser om lag i takt med offentlige utgifter samlet. I perioden 1978 – 2002 har det vært en sterkere vekst i andre overføringer til husholdningene enn det har vært i utgiftene til alders- og uførepensjon. Alders- og uførepensjon utgjør bare vel halvparten av folketrygdens samlede utgifter. Andre viktige utgiftsposter er bl.a. fødselspenger, dagpenger, attføringspenger og utgifter til medisinsk rehabilitering. Figuren viser at pensjonsutgiftene vil legge et kraftig press på finansieringen av det offentlige tjenestetilbudet framover. Finansieringen kan lettes gjennom økte skatter eller større grad av egenbetaling.

Kilde: Finansdepartementet.

Mens utgifter til pensjoner, helse og omsorg ventes å stige kraftig framover, vil petroleumsinntektene falle markert. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten utgjorde 14 pst. av Fastlands-Norges BNP i 2002. Denne andelen er antatt å falle til et nivå på om lag 6 pst. i 2010 og videre ned til om lag 1 pst. mot midten av århundret, jf. figur 3.2.

Kilde: Finansdepartementet.

Budsjettpolitikken er i framskrivningene forutsatt å følge handlingsregelen for bruk av oljeinntektene, dvs. at en ikke tærer på fondskapitalen, men bare bruker realavkastningen av Petroleumsfondet. Dette innebærer at kapitalen i Petroleumsfondet, og dermed også avkastningen, vil vokse som andel av Fastlands-Norges BNP fram til omtrent 2020, for deretter å ligge noenlunde stabilt de neste tiårene. Selv med såpass forsiktig bruk de nærmeste årene, vil avkastningen på Petroleumsfondet på det meste ikke utgjøre mer enn om lag 5 pst. av verdiskapingen i fastlands­økonomien. Det illustrerer at selv om petroleumsressursene vil kunne gi et varig bidrag til finansiering av offentlige utgifter, er det likevel nødvendig å foreta strenge prioriteringer i offentlige budsjetter slik andre land i Europa har måttet gjøre. Økt yrkesdeltaking vil isolert sett bidra til å bedre offentlig sektors finanser. Høyere produktivitetsvekst i privat sektor vil derimot, isolert sett øke innstrammingsbehovet noe, så lenge alle lønninger og pensjoner er forutsatt å vokse i takt med produktiviteten. Riktignok gir sterkere reallønnsvekst økte skatteinntekter, men lønn og pensjoner utgjør også en betydelig utgiftspost i offentlige budsjetter. Videre vil høyere reallønn redusere betydningen av statens formues- og petroleumsinntekter som kilde til finansiering av pensjoner og offentlig tjenesteyting.

3.2.2 Generasjonsregnskap

For å belyse i hvilken grad budsjettpolitikken er opprettholdbar på lang sikt, har Finansdepartementet siden 1995 jevnlig presentert såkalte generasjonsregnskapsberegninger basert på siste års budsjettforslag, se boks 3.2. Generasjonsregnskapet ble sist beregnet i forbindelse med Nasjonalbudsjettet for 2004. Disse beregningene antyder et innstrammingsbehov på i størrelsesorden 70-95 mrd. kroner for at budsjettet skal være i generasjonsmessig balanse. Dette tilsvarer mellom 5 pst. og 7 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Hvilke forutsetningene som gjøres om befolkningsutviklingen på lang sikt, har stor betydning for generasjonsregnskapet. De nye befolkningsfremskrivingene fra Statistisk sentralbyrå bidro til å øke innstrammingsbehovet med omkring 25-30 mrd. kroner.

Innstrammingsbehovet, slik det anslås i generasjonsregnskapet, er ikke direkte sammenlignbart med det inndekningsbehovet som er tallfestet ved hjelp av de langsiktige makroøkonomiske framskrivningene. Det skyldes bl.a. at generasjonsregnskapet angir hvor stor tilpasning i budsjettet som må gjøres nå, dersom en skal slippe å gjennomføre tiltak senere. I de langsiktige makroberegningene er det derimot lagt til grunn at tilpasningen tas gradvis over tid.

Kilde: Finansdepartementet.

3.2.3 Utviklingen i Norge sammenliknet med andre land

Også andre vestlige land vil få en økende andel eldre i befolkningen. I tråd med dette ventes offentlige utgifter til alderspensjoner å øke i OECD-området sett under ett fram mot 2050, jf. tabell 3.4. Tabellen viser at utgiftene til offentlige alderspensjoner i 2000 var relativt lave i Norge sammenliknet med nivået i andre OECD-land. På grunn av sterk vekst framover ventes disse utgiftene likevel å ligge klart over det internasjonale gjennomsnittet i 2050. Tabellen presenterer også anslag for utviklingen i offentlige utgifter til helse og omsorg. Norges utgifter til helse og omsorg var ifølge disse tallene litt lavere enn gjennomsnittet for de andre landene i 2000, mens veksten i utgifter fram mot 2050 er anslått å bli om lag som i andre land. I mange land er veksten i helse- og omsorgsutgifter fram mot 2050 anslått å bli sterkere enn veksten i de offentlige pensjonsutgiftene. I Norge er det motsatt.

Utviklingen for det enkelte land vil avhenge av hvilke befolkningsframskrivinger som er lagt til grunn, av hvordan pensjonsutgiftene er framskrevet, og av i hvilken grad nye pensjonsreformer er innarbeidet. På samme måte som framskrivinger for Norge kan endres som følge av nye befolk­ningsframskrivinger m.v. kan dette selvsagt også gjelde for andre land.

Utviklingen i utgifter til alderspensjoner kan føres tilbake til flere forhold. I tabell 3.5 er utviklingen dekomponert i fire faktorer:

• forsørgelsesbyrden knyttet til eldre , som angir antall eldre relativt til befolkningen i arbeidsdyktig alder,

• sysselsettingsraten , som angir andelen av befolkningen i arbeidsdyktig alder som er i arbeid,

• kompensasjonsgraden , som angir forholdet mellom gjennomsnittlig pensjon og gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt pr. sysselsatt,

• personinntektsraten , som angir forholdet mellom pensjonsgivende inntekt i alt og Fastlands-Norges BNP.

Tabellen illustrerer at hovedfaktoren bak den kraftige økningen i alderspensjon i folketrygden i Norge er den demografiske utviklingen. Denne forklarer omtrent halvparten av økningen i utgifter til alderspensjoner. Bidraget fra kompensasjonsgraden skyldes i hovedsak økte pensjonsrettigheter blant kvinner pga. økt sysselsetting og økt lønnsnivå, men også modningen av pensjonssystemet, dvs. at en større andel av pensjonistene har hatt tid til å opparbeide seg fulle pensjonsrettigheter.

Veksten i pensjonsbyrden påvirkes i tillegg av at pensjonsgivende inntekt øker relativt til Fastlands-Norges BNP. Det skyldes bl.a. økte renteinntekter fra Statens petroleumsfond. Siden pensjonene er forutsatt å vokse i takt med lønningene trekker dette pensjonsutgiftene opp som andel av Fastlands-Norges BNP.

OECD har laget liknende dekomponeringer for de fleste medlemslandene. Definisjonene bak disse dekomponeringene avviker fra beregningene over på noen punkter, og beregningene er derfor ikke direkte sammenliknbare. Beregningene fra OECD indikerer at til tross for at befolkningsutviklingen bidrar betydelig til veksten i de norske pensjonsutgiftene, bidrar denne faktoren jevnt over enda sterkere i resten av OECD. Denne relativt sett positive utviklingen skyldes at fødselsraten i Norge nå er klart høyere enn gjennomsnittet for de andre landene, og at det er forutsatt høyere fruktbarhet i Norge også fram til 2050. Forskjellen er likevel forventet å minke pga. antatt stigende fruktbarhet i andre OECD-land. Mens utviklingen i sysselsettingsraten i liten grad ventes å påvirke utviklingen i pensjonsbyrden i Norge, ventes den isolert sett å trekke byrden ned i mange andre OECD-land. Flere andre land forutsetter stigende kvinnelig yrkesdeltakelse og fallende arbeidsledighet. Høy kvinnelig yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet i Norge i dag betyr at det er mindre rom for å øke sysselsettingen her.

Den største forskjellen mellom framskrivingene for Norge og andre land kan se ut til å ligge i bidraget fra pensjonssystemet. Alle land venter en kraftig økning i antall pensjonister, men Norge er et av svært få land som også anslår en økning i kompensasjonsgraden. Økt kvinnelig sysselsetting og modning av pensjonssystemer gjør seg også gjeldende for andre OECD-land, men samtidig har mange land gjennomført reformer som bidrar til å trekke kompensasjonsgraden ned. Eksempler på slike reformer er økt opptjeningstid, økt pensjonsalder og overgang fra full lønns­indeksering av løpende pensjoner til indeksering mot en kombinasjon av lønninger og priser.

3.3 Befolkningsutviklingen

3.3.1 Forutsetninger

Statistisk sentralbyrå (SSB) har i de senere år publisert befolkningsframskrivinger hvert tredje år i 1996, 1999 og 2002. Framskrivingene av pensjonsutgifter m.v. i Pensjonskommisjonens foreløpige rapport var basert på befolkningsframskrivingene fra 1999. I dette avsnittet omtales noen trekk ved de siste befolkningsframskrivingene fra 2002.

De siste offisielle befolkningsframskrivingene går fram til 2050. SSB har i tillegg med utgangspunkt i framskrivingene fra 2002 laget framskrivinger helt til 2100, for å illustrere noen konsekvenser på svært lang sikt av de forutsetningene som er lagt til grunn. Slike langsiktige framskrivinger vil selvsagt være svært usikre både når det gjelder utviklingen i fruktbarhet, dødelighet og inn- og utvandring. Det kan likevel være nyttig å se på langsiktige konsekvenser av de utviklingstrekk vi nå observerer. Modell og forutsetninger i framskrivingene til 2100 er konsistente med framskrivingene for perioden 2002-2050. Forlengelse av fruktbarhet, levealder og de andre komponentene er videre gjort etter de samme metoder som framskrivningene til 2050.

SSB lager i tillegg til et middelalternativ for befolkningsutviklingen, henholdsvis et lav- og et høyalternativ, og understreker at framskrivingene er usikre, særlig langt fram i tid. I omtalen her er det lagt mest vekt på middelalternativet, men det er også på noen punkter vist konsekvenser av andre forutsetninger.

Fruktbarhet

I framskrivingene for årene 2002-2050 er det i middelalternativet forutsatt et samlet fruktbarhetstall (SFT) på 1,8 barn pr. kvinne i hele perioden. I lavalternativet reduseres samlet fruktbarhet gradvis til 1,4 i 2050, og i høyalternativet økes samlet fruktbarhet gradvis til 2,2 i 2050. Det samlede fruktbarhetstallet må være om lag 2,08 for at folketallet skal opprettholdes på lang sikt, når det ses bort fra inn- og utvandring.

Fruktbarheten sank noe i perioden 2000 – 2002 og er for 2002 anslått til 1,75 barn pr. kvinne. SSB har imidlertid holdt fast på et anslag på fruktbarheten i middelalternativet framover på 1,8 barn pr. kvinne som er det samme som i framskrivingene fra 1999. Dette er gjennomsnittsnivået som er observert etter 1980, og det er usikkert om nedgangen som er observert de senere årene er mer kortsiktige svingninger eller om det kan indikere et lavere fruktbarhetsnivå på lang sikt.

I de langsiktige framskrivingene er trendene for 2002–2050 forlenget videre til 2100. Disse antagelsene resulterer i en SFT i 2100 på henholdsvis 1,1, 1,8 og 2,5 barn per kvinne. I dag er det enkelte land i Øst-Europa som har et SFT ned mot 1,1 og flere land i Sør-Europa har bare litt høyere fruktbarhet. På den annen side var fruktbarheten i Norge i 1970 om lag 2,5.

Land med svært lav fruktbarhet som Spania og Italia vil fram mot 2050 oppleve en vesentlig sterkere aldring av befolkningen enn land som Norge der høyere fruktbarhet og innvandring samlet er anslått å bidra til en viss vekst i folketallet framover.

Forventet levealder

Forventet levealder ved fødselen for menn øker i middelalternativet fra 76,0 år i 2000 til 84,2 år i 2050. Tilsvarende øker forventet levealder for kvinner fra 81,4 år i 2000 til 88,1 år i 2050. Dette innebærer en økning på 8,2 år for menn og 6,7 år for kvinner, og økningen er vesentlig sterkere enn i den forrige befolkningsframskrivingen fra 1999. Veksten i forventet levealder ved fødselen var til sammenligning 6,1 år for menn og 8,2 år for kvinner i perioden 1950 – 2000.

Flere land har i dag en høyere forventet levealder enn Norge. Japan som har den høyeste levealderen i verden, hadde i 2001 en levealder på 84,9 år for kvinner og 78,1 år for menn.

I tidligere befolkningsframskrivinger har SSB gjerne antatt en svakere vekst i forventet levealder, og at veksten i levealderen avtar over tid, og stopper helt opp på lang sikt. I befolkningsframskrivingen fra 1999 ble forventet levealder for menn anslått å øke fra 75,6 år i 1999 til 80,0 år i 2050. Tilsvarende ble forventet levealder for kvinner anslått å øke fra 81,5 år i 1999 til 84,5 år i 2050. I den siste framskrivingen er dermed anslaget for forventet levealder i 2050 økt med om lag 4,2 år for menn og 3,6 år for kvinner. Tidligere framskrivinger har i hovedsak undervurdert økningen i forventet levealder. I den siste framskrivingen er veksten i levealderen framover anslått på bakgrunn av en analyse av perioden 1970 – 2000, der resultatene er trendforlenget fram til 2050. Det er betydelig usikkerhet om utviklingen i forventet levealder på lang sikt, jf blant annet den store forskjellen i middelalternativet i befolkningsframskrivingene fra 1999 og 2002.

For forventet levealder ved fødselen er trenden for perioden 2002 – 2050 forlenget videre i samme takt for perioden 2050-2100, dvs. en nesten lineær utvikling, se figur 3.4.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Levealderen øker i alle alternativer, og varierer i 2100 i de ulike alternativene mellom 87,6 og 96 år for menn og mellom 90,9 og 97,4 år for kvinner, jf. tabell 3.6. 2100 er svært langt fram i tid, og det er stor usikkerhet knyttet til så langsiktige framskrivinger. Økningen til 2100 er imidlertid betydelig mindre – i alle tre alternativer og for både menn og kvinner – enn den økningen som faktisk ble observert i forrige hundreårsperiode fra 1900–2000. I dette tidsrommet økte levealderen med rundt 25 år for både kvinner og menn.

Forskjellen i levealder mellom kvinner og menn er antatt å fortsette å gå ned, slik den har gjort de i de siste årene. Forskjellen vil minke mest i høyalternativet, til 1,4 år i 2100, og minst i lavalternativet, til 3,3 år, dvs. tilbake til nivået i 1950.

Figur 3.5 viser forventet levealder ved 67 år for kvinner og menn. Her ser en at det for perioden 2000 – 2100 lagt til grunn en sterkere vekst enn det en har observert i perioden 1900 – 2000. I forrige århundre var mye av økningen i forventet levealder knyttet til lavere spedbarnsdødelighet og lavere dødelighet i aldersgruppene under 67 år. Dette innebærer at over tid har en stadig større del av befolkningen overlevd til pensjonsalderen.

I framskrivingene er det lagt til grunn en sterk vekst også i levealderen over 67 år. Dette er godt i samsvar med utviklingen de siste 30 år der en også har sett en betydelig vekst i forventet levealder blant de eldste aldersgruppene. I framskrivingene er det lagt til grunn at denne utviklingen fortsetter gjennom hele det 21. århundre. Forventet gjenstående levealder for kvinner ved alder 67 år øker i framskrivingene fra 18,7 år i 2002 til 23,7 år i 2050. Tilsvarende tall for menn er en økning fra 15,1 år i 2002 til 20,1 år i 2050.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Nettoinnvandring

I de ulike alternativene er det forutsatt at nettoinnvandringen holder seg konstant i resten av århundret på det nivået som er forutsatt fra og med 2003, nemlig henholdsvis 6 000, 13 000 og 20 000 personer pr år. De siste 30 – 40 år har det vært en tendens til økende nettoinnvandring over tid. Da grunnlaget for å gjøre framskrivinger på dette området er dårlig, har en likevel valgt å legge seg på ulike konstante nivåer på nettoinnvandringen i framskrivingene. Forutsetningene innebærer litt høyere nettoinnvandring enn i framskrivingene fra 1999 da en forutsatte henholdsvis 5 000, 10 000 og 15 000 i nettoinnvandring pr. år i de ulike alternativene.

Nettoinnvandrere er i gjennomsnitt noe yngre enn befolkningen for øvrig, og bidrar dermed isolert sett til å øke arbeidsstyrken noe relativt til antall pensjonister. Effekten vil blant annet avhenge av hvor stor del av innvandrerne som tar del i arbeidsstyrken.

3.3.2 Resultater

De langsiktige framskrivingene til 2100 er beregnet for følgende fem alternativer for hver av komponentene fruktbarhet, levealder og netto innvandring:

Resultatene viser stort sprik, og spesielt forutsetningene om fruktbarhet er viktige for utviklingen i folketallet på lang sikt. En forskjell på ett barn pr. kvinne over en lang periode gir svært store utslag på folketallet over tid. Beregninger for folketallet i 2100 varierer mellom 3,5 og 10,5 millioner, se figur 3.6.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Den samlede befolkningen er i middelalternativet anslått å vokse med om lag 0,4 pst pr år fram mot 2050, med en svakt avtakende veksttakt over tid. Antall levendefødte holder seg her ganske stabilt på 50 – 60 000 pr. år, men antall døde øker noe over tid fra vel 40 000 pr. år i dag til nær 60 000 pr. år i 2050.

For antall barn og unge, 0-19 år, er variasjonen i framskrivingene svært stor på lang sikt, fra 0,5 til 2,8 millioner. Variasjonen er mindre for antall gamle enn for antall unge da det tar lengre tid før forskjellene i forutsetninger slår ut.

Den samlede forsørgerbyrden, dvs. summen av antall barn (0–19 år) og antall eldre (67 år og over) målt i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder (20–66 år), vil øke kraftig i alle alternativer. Mens forholdet i dag er 0,65 i yrkespassive alder i forhold til antall i yrkesaktive alder (20–66), vil dette i de ulike alternativene øke til 0,73–0,85 i 2050 og til 0,90–1,06 i 2100.

Figur 3.7 viser utviklingen i forsørgingsbyrden overfor eldre målt som forholdet mellom antall personer 67 år og over, og antall personer i alderen 20–66 år. Figuren viser at forsørgingsbyrden målt på denne måten viser en gunstig utvikling de nærmeste årene med en liten nedgang. Deretter øker den sterkt fram mot 2050, og med de forutsetningene som er lagt til grunn, øker den også videre i hele perioden 2050–2100. Mens det i dag er om lag 5 personer i alderen 20–66 år for hver person over 67 år vil dette forholdstallet reduseres til om lag 3 personer i 2050 og 2 personer i 2100.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Forsørgingsbyrden målt på denne måten er en rent «demografisk» forsørgingsbyrde. Forholdstallet mellom antall personer i yrkesaktiv alder (her 20 – 66 år) og antall eldre over 67 år vil være lavere enn forholdstallet mellom arbeidsstyrken og antall pensjonister. Årsaken til dette er bl.a. at en stor gruppe mennesker i alderen 20 – 66 år er utenfor arbeidsstyrken, og på ulike trygdeordninger. Dette bidrar til at samlet antall pensjonister og trygdede er betydelig høyere enn antall alderspensjonister, og at arbeidsstyrken er betydelig lavere enn antall personer i aldersgruppen 20 – 66 år.

3.4 Arbeidsstyrken

Yrkesdeltakingen i Norge er høy i forhold til de fleste andre land. I 2001 var samlet yrkesdeltaking i Norge målt som andel av befolkningen i aldersgruppen 15 – 64 år 80,5 pst. Av OECD-landene hadde bare Island og Sveits høyere yrkesdeltaking. Også yrkesdeltakingen i aldersgruppen 55 – 64 år er høy i Norge. I Norge var 72,3 pst. av menn og 62,3 pst. av kvinner i aldersgruppen 55 – 64 år sysselsatt. Bare Island hadde en høyere andel sysselsatte både for menn og kvinner i denne aldersgruppen. I tillegg var andelen kvinnelige sysselsatte høyere i Sverige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Etter 1970 har antall sysselsatte økt sterkt, hovedsakelig som følge av økt sysselsetting blant kvinner. Antall arbeidstimer har imidlertid holdt seg mer stabilt som følge av at antall timer pr sysselsatt har blitt redusert, jf. figur 3.8. Gjennomsnittlig arbeidstid pr. år i 2002 var om lag 1 350 timer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.9 viser yrkesfrekvenser etter alder og kjønn i perioden 1972 – 2002. Figuren viser at yrkesfrekvensene, dvs. andelen av befolkningen som er yrkesaktiv, har vist betydelige endringer i de siste 30 årene. De viktigste endringene er:

• Økt yrkesdeltakelse blant kvinner slik at yrkesdeltakelsen nærmer seg nivået for menn.

• Nedgang i yrkesfrekvensen for eldre menn, særlig som følge av økt uførepensjonering, men også i noen grad som følge av ordningen med avtalefestet pensjon.

• Til tross for at stadig flere tar utdanning har yrkesdeltakingen blant ungdom økt i perioden sett under ett, selv om tallene her har vist store svingninger. Utviklingen må ses i sammenheng med at flere kombinerer utdannelse og deltidsarbeid.

Utviklingen i arbeidsstyrken framover er framskrevet ved hjelp av MOSART-modellen. Modellen som også er brukt til å beregne pensjonsutgifter m.v. ved modernisert folketrygd og andre utforminger av folketrygden, er nærmere omtalt i boks 3.3.

Tabell 3.7 viser utviklingen i arbeidsstyrken, yrkesprosenter og gjennomsnittlig inntekt for befolkningen samlet, og fordelt på menn og kvinner. Av arbeidsstyrken målt i personer utgjorde menn 53 prosent i 2001, og kvinner 47 prosent. Arbeidsstyrken er samlet sett anslått å øke med om lag 13 prosent fram mot 2050. Det er anslått en tilsvarende vekst i antall timeverk, dvs. at antall arbeidstimer pr. sysselsatt er holdt uendret, og ledigheten er forutsatt om lag uendret.

Yrkesdeltakelsen er nå høy, og det er trolig begrenset rom for ytterligere økning. Fram til 2050 anslås arbeidsstyrken å øke med vel 300 000 personer. Dette tilsvarer en årlig vekst på 6 000 personer. Til sammenlikning har arbeidsstyrken økt med 700 000 personer de siste 30 årene, eller vel 20 000 personer pr. år i denne perioden. Målt i timeverk er imidlertid utviklingen ikke så ulik siden fallet i antall timeverk pr. sysselsatt som er observert historisk, er forutsatt å ikke fortsette i framskrivingene.

Arbeidstyrken blant menn er anslått å øke med 12 prosent, og blant kvinner med 15 prosent. Det er altså ikke noen stor forskjell i utviklingen mellom menn og kvinner i framskrivingene, og dette må ses i sammenheng med at kvinner utgjorde nesten halvparten av arbeidsstyrken målt på denne måten i 2001.

Yrkesprosentene målt i forhold til befolkningen i alderen 16 – 74 år faller noe over tid i framskrivingene både samlet sett, og for menn og kvinner. Dette har sammenheng med endringer i befolkningens sammensetning med en større andel personer i eldre aldersgrupper der yrkesprosentene er lavere. Yrkesprosentene faller litt mer blant menn enn blant kvinner. Høyere utdanningsnivå, særlig blant kvinner, bidrar isolert sett til litt høyere yrkesprosenter over tid.

I MOSART er det lagt til grunn en fast gjennomsnittsinntekt over tid målt i G. Modellen legger altså vekt på å måle den relative utviklingen i finansieringsbyrden i folketrygden som andel av lønn m.v., og tar ikke sikte på å gi noe anslag for vekst i reallønn framover. Forholdet mellom utviklingen i gjennomsnittsinntekt for lønnstakere og pensjonister i MOSART er nærmere forklart i avsnitt 3.6.3. Med en reallønnsvekst framover på 1,5 pst. pr år vil en gjennomsnittlig lønnstaker i 2050 ha vel dobbelt så høy kjøpekraft som en gjennomsnittlig lønnstaker i 2001.

I modellen er kvinners gjennomsnittlige inntekt som andel av menns for de som har inntekt om lag 65 prosent i 2001. Kvinners relative inntekt øker litt særlig de første årene, og utgjør i gjennomsnitt 71 prosent av menns inntekt i 2050, bl.a. som følge av økende utdanningsnivå. Det meste av forskjellen mellom menns og kvinners inntekter opprettholdes således i framskrivingene.

Kvinners yrkesprosenter som andel av menns øker i modellen fra 88 prosent i 2001 til 92 prosent i 2050. Mye av forskjellen mellom menns og kvinners inntekter i beregningene skyldes at kvinner som er i arbeid i gjennomsnitt har lavere inntekt enn menn som er i arbeid. Dette skyldes igjen at kvinner i gjennomsnitt har kortere arbeidstid og stort innslag av deltid, og i noen grad også at de har lavere inntekt enn menn for samme arbeidstid.

3.5 Pensjonsutgiftene

3.5.1 Antall pensjonister

Antallet alderspensjonister utvikler seg i framskrivingene i all hovedsak i takt med antall personer over 67 år. Gitt middelalternativet i de nye befolkningsframskrivingene og en videreføring av dagens regelverk i folketrygden anslås antallet alderspensjonister å bli mer enn fordoblet de neste 50 årene fra 610 000 i 2001 til om lag 1 250 000 i 2050, jf tabell 3.8. For summen av antall pensjonister i folketrygden er det anslått en vekst på om lag 85 prosent.

Antallet alderspensjonister vil holde seg om lag stabilt fram mot 2010, mens det etter 2010 vil bli en kontinuerlig sterk økning fram mot 2050. Det anslås videre med de nye langsiktige befolkningsframskrivingene å bli en ytterligere sterk økning fram mot 2100.

Antall uførepensjonister er beregnet med utgangspunkt i gjennomsnittlige tilgangsrater etter alder. Antall uførepensjonister vokser da sterkt fram mot 2010, noe som har sammenheng med at det i denne perioden blir langt flere i aldersgruppen 55 – 66 år, som har størst andel uføre. Etter 2010 er utviklingen med de forutsetninger som er lagt til grunn mer stabil, og andelen uføre i ulike aldersgrupper vil om lag stabilisere seg over tid. Gitt disse framskrivingene vil antall uførepensjonister vokse som andel av samlet antall pensjonister fram mot 2010, mens veksten etter 2010 i all hovedsak vil komme i antall alderspensjonister.

Framskrivingene av antall uførepensjonister er mekaniske på bakgrunn av historiske tilgangsrater til uførepensjon, og anslått befolkningsutvikling framover. Det er ikke tatt hensyn til mulige effekter av tiltak for å begrense tilgangen til uførepensjon framover slik som intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv. Det er vanskelig å anslå langsiktige effekter av de ulike tiltakene som er satt i verk for å begrense veksten i antall uførepensjonister og integrere uføre bedre i arbeidslivet, men de kan bidra til å redusere veksten i pensjonsutgiftene framover.

Antall etterlattepensjonister utgjør bare om lag 3 pst. av antall pensjonister i folketrygden, og antallet er anslått å gå ned over tid. Antall etterlattepensjonister er her definert som antall etterlatte under 67 år, mens etterlatte alderspensjonister er en del av antall alderspensjonister. Årsaker til at antall etterlatte går ned over tid er bl.a. at når levealderen øker, så vil en stadig større andel av både menn og kvinner overleve til fylte 67 år.

Antall AFP-pensjonister er i framskrivingene anslått å øke betydelig fram mot 2010, fra 32 000 i 2001 til 53 000 i 2010. Deretter holder antallet seg relativt konstant. Utviklingen har på samme måte som for uførepensjon sammenheng med at det i årene fram mot 2010 blir langt flere personer i aldersgruppen 62 – 66 år, som har rett på AFP.

Antall AFP-pensjonister framskrives samlet, og gruppen består av AFP-pensjonister på ulike ordninger både i offentlig og privat sektor. Framskrivingene tar utgangspunkt i gjennomsnittlig tilgang de siste fire årene, og resultatene vil på samme måte som for uførepensjon avhenge av de forutsetningene om tilgangsrater som legges til grunn. Over tid vil andelen som tar ut AFP-pensjon om lag stabiliseres med de valgte forutsetningene. Hvis tendensen til å benytte ordningen øker over tid, vil antall AFP-pensjonister øke mer enn forutsatt her.

I tillegg til de ulike pensjonsytelsene framskrives antall mottakere av rehabiliteringspenger. Dette er en sammensatt gruppe som består av mottakere av rehabiliteringspenger og attføringspenger, og antall mottakere var vel 100 000 i 2001. Siden dette ikke er en pensjonsytelse, er det imidlertid ikke lagt vekt på å omtale utviklingen for denne gruppen her.

3.5.2 Gjennomsnittlig pensjon

Gjennomsnittlig pensjon framskrives i MOSART i fast grunnbeløp, og uttrykker slik sett utviklingen i gjennomsnittlig pensjonsnivå i forhold til gjennomsnittlig lønn. Beregningene er basert på en videreføring av dagens regelverk i folketrygden, og at minstepensjonen holdes uendret i forhold til G.

Gjennomsnittlig alderspensjon i folketrygden målt i fast G er anslått å øke med om lag 30 prosent fra 2001 til 2050, jf. tabell 3.9. Grunnen er modningen av systemet med tilleggspensjon, samtidig som kvinner i gjennomsnitt vil ha høyere yrkesaktivitet, inntekt og pensjon. Hver enkelt pensjonist får i modellen sin pensjon oppjustert i takt med utviklingen i G. Gjennomsnittlig pensjon for gruppen av alderspensjonister øker sterkere enn dette, siden nye pensjonister i gjennomsnitt vil ha høyere opptjent pensjon enn de pensjonistene som dør ut.

I de makroøkonomiske beregningene legges det til grunn at G utvikler seg i takt med lønnsnivået i samfunnet. Gjennomsnittlig pensjon vil dermed øke over tid i takt med det som følger av tabell 3.9, samt den veksten i gjennomsnittlig reallønn som følger av de makroøkonomiske framskrivingene.

Med en reallønnsvekst på 1,5 pst. pr år framover vil en gjennomsnittlig lønnstaker i 2050 ha mer enn dobbelt så høy kjøpekraft som i dag. Langtidsprogrammet 2002 – 2005 la til grunn en reallønnsvekst på noe over 1,5 pst. pr år. Alderspensjonistene som gruppe vil i tillegg få en vekst i kjøpekraften på om lag 30 prosent når en bare ser på pensjon fra folketrygden, jf. figur 3.10. Dette kommer på toppen av den generelle doblingen i kjøpekraften som også lønnstakerne får. Nivået på alderspensjonen fra folketrygden vil imidlertid selvsagt være langt lavere enn gjennomsnittlig lønn også i framtiden. Utviklingen i pensjonistenes samlede inntekter vil i tillegg avhenge av utviklingen i andre inntekter som tjenestepensjon, arbeidsinntekter og kapitalinntekter.

Kilde: Finansdepartementet.

Gjennomsnittlig alderspensjon målt i G øker i framskrivingene fram til om lag 2030. Etter dette stabiliserer pensjonen seg, bl.a. fordi det ikke lenger er noen effekt av den gradvise innfasingen av tilleggspensjonene i folketrygden. Selv om en kan få full tilleggspensjon i folketrygden fra 2007, øker gjennomsnittlig pensjon målt i G i mange år etter dette som følge av at nye pensjonister erstatter eldre pensjonister med lavere opptjening.

For uførepensjonister er veksten i gjennomsnittlig pensjon vesentlig lavere enn for alderspensjonister. Uførepensjonen målt i fast G vokser med om lag 5 pst. fram mot 2010, og holder seg deretter om lag konstant. Dette har sammenheng med at uførepensjonister får beregnet pensjonspoeng fram til 67 år, og dermed i stor grad allerede har fått en vekst i pensjonsytelser som følge av den gradvise utbyggingen av tilleggspensjonssystemet. Uførepensjonister har i dag i gjennomsnitt en høyere pensjon enn alderspensjonister, men dette vil i følge beregningene endre seg over tid. Årsaken til at de i dag har høyere pensjon er at de får framskrevet pensjonspoeng. På sikt vil uførepensjonister få litt lavere pensjon, bl.a. fordi de har lavere lønnsinntekt enn befolkningen i gjennomsnitt før de går over på uførepensjon.

Etterlattepensjonister har lavere pensjon enn alders- og uførepensjonister blant annet fordi pensjonen avkortes mot arbeidsinntekt for mange etterlattepensjonister, og gjennomsnittlig pensjon faller litt i framskrivingene.

AFP-pensjonister har den høyeste utbetalte pensjonen, og vil i disse beregningene også på lang sikt ha litt høyere pensjoner enn alderspensjonister. AFP-pensjonister får på samme måte som uførepensjonister framskrevet pensjonspoeng i folketrygden. At de i gjennomsnitt har vesentlig høyere pensjon enn uførepensjonister, har sammenheng med at de har hatt et høyere inntektsnivå før pensjonering. Gitt disse beregningene vil dermed AFP-pensjonister ha en noe høyere pensjon enn gjennomsnittet også som alderspensjonister, selv om de i gjennomsnitt har en vesentlig lengre periode som pensjonist enn de som går over på alderspensjon ved fylte 67 år.

3.5.3 Pensjonsutgifter

Veksten i pensjonsutgifter i fast G er summen av veksten i antall pensjonister og veksten i ytelser pr. pensjonist. Veksten i folketrygdens pensjonsutgifter følger dermed i hovedsak av befolkningsutviklingen og av regelverket for beregning av ytelsene.

Målt i fast grunnbeløp er utgiftene til alderspensjon anslått å nesten tredobles fram mot 2050, jf. tabell 3.9. Veksten fram mot 2010 skyldes særlig at gjennomsnittlig pensjon vokser, mens den kraftige veksten på lengre sikt særlig skyldes veksten i antall alderspensjonister.

Utgiftene til uførepensjon i samme periode er anslått å øke med om lag 60 prosent, og hoveddelen av veksten kommer her fram mot 2010 som følge av den anslåtte veksten i antall uførepensjonister. Utviklingen framover vil selvsagt avhenge av tilgangen til uførepensjon, og en vellykket politikk for å begrense veksten i antall uføre kan redusere utgiftene.

Utgiftene til etterlattepensjon blir i disse framskrivingene på sikt ubetydelige i forhold til utgiftene til alders- og uførepensjon.

Når det gjelder AFP, er utgiftene samlet anslått å dobles på lang sikt, og også her skjer det meste av veksten fram mot 2010 som følge av befolkningsutviklingen. Utviklingen i utgiftene vil som for uførepensjonister avhenge av hvor stor andel av befolkningen som tar ut AFP.

3.5.4 Pensjonsutgifter som andel av pensjonsgivende inntekt

Ved hjelp av MOSART er det beregnet ulike bidragsrater målt som pensjonsutgifter som andel av samlet pensjonsgivende inntekt. Pensjonsgivende inntekt omfatter lønn, næringsinntekt og enkelte stønadsordninger. Målene varierer avhengig av hvilke pensjonsutgifter som inkluderes, og etter hvorvidt det tas hensyn til at pensjonister også betaler skatt på sine pensjonsinntekter. Alle målene ser på hvilke bidragsrater som måtte kreves inn gitt en løpende finansiering av ytelsene etter hvert som de kommer til utbetaling. Det ses derfor bort fra eventuelle fonderingsløsninger.

Alle målene er hypotetiske i den forstand at de beregner bidragsrater på lønn for løpende å dekke pensjonsutgiftene. De er således ikke knyttet til for eksempel dagens trygde- og arbeidsgiveravgifter som fastsettes som en del av det samlede skatte- og avgiftsopplegget, og uavhengig av den faktiske utviklingen i pensjonsutgiftene. En ser i beregningene bort fra alle andre offentlige inntekter og utgifter. For pensjonsutgifter er det nedenfor brukt tre mål:

• Folketrygdens utgifter til alderspensjon

• Folketrygdens utgifter til alders-, uføre-, og etterlattepensjon

• Folketrygdens utgifter til alders-, uføre-, og etterlattepensjon, samt AFP

Det er videre brukt to mål på samlet pensjonsgivende inntekt::

• I den ene beregningen er pensjonsutgiftene delt på pensjonsgivende inntekt.

• I den andre beregningen er det tatt hensyn til at pensjonister også betaler noe skatt som bidrar til å «finansiere» sin egen pensjon. Beregningen gir et anslag på hvor stor del av pensjonsgivende inntekt som går til pensjoner, når det som et grovt anslag antas at pensjonister betaler halv skatt i forhold til lønnstakere.

Bidragsratene er naturlig nok høyere jo flere pensjonsordninger som omfattes, og de er høyest når en ser på pensjonsutgiftene som andel av pensjonsgivende inntekt uten å ta hensyn til beskatningen av pensjonister. Uansett hvilket begrep en ser på øker bidragsratene betydelig i årene framover.

Tabell 3.11 viser at bidragsratene målt som pensjonsutgifter delt på pensjonsgivende inntekt øker med om lag 16 prosentpoeng fram til 2050. Når det tas hensyn til at pensjonistene som et anslag betaler halv skatt i forhold til lønnstakere, øker pensjonsavgiften med om lag 13 prosentpoeng fram mot 2050. Uførepensjon og AFP bidrar noe til økningen fram mot 2010, mens økningen etter 2010 i all hovedsak skyldes økte utgifter til alderspensjon. Tallene viser også en ytterligere økning fram mot 2100 gitt de langsiktige forutsetningene om befolkningsutviklingen som er lagt til grunn. Framskrivingene er selvsagt usikre, og usikkerheten øker jo lenger fram i tid en går.

3.6 Pensjoner for menn og kvinner

3.6.1 Antall pensjonister

Tabell 3.12 viser fordelingen på kvinner og menn i ulike pensjonsordninger i 2001 og framskrivinger til 2050. Kvinnene er i flertall for alle typer ordninger unntatt AFP, og utgjorde i 2001 for eksempel 59 prosent av alle alderspensjonister. På lang sikt øker andelen menn blant alderspensjonistene noe. Dette skyldes at alle vil bli pensjonister i flere år, og i framskrivingene er det videre anslått at levealderen vil øke noe sterkere for menn enn for kvinner. Etterlattepensjonister er i all hovedsak kvinner, men her er antallet anslått å gå ned både blant kvinner og menn.

3.6.2 Gjennomsnittlig pensjon

Tabell 3.13 viser gjennomsnittlig pensjon for ulike grupper pensjonister, og fordelt på menn og kvinner. Tabellen viser at menn i gjennomsnitt har høyere pensjon enn kvinner både når det gjelder alders- og uførepensjon og AFP. Forholdet er motsatt for etterlattepensjon der kvinner i gjennomsnitt har høyere arvet pensjon enn menn, i tillegg til at et klart flertall av etterlattepensjonistene er kvinner.

Både når det gjelder alders- og uførepensjon og AFP skjer det i beregningene en sterk utjevning i gjennomsnittlig pensjon mellom menn og kvinner fram mot 2050. Mens kvinner i 2001 hadde en alderspensjon som i gjennomsnitt var 75 prosent av menns, øker dette i beregningene til 90 prosent av menns i 2050. Utviklingen har sammenheng med at kvinner fram til nå har hatt gradvis stigende yrkesaktivitet og inntekter relativt til menn. I framskrivingene er det videre i årene som kommer lagt til grunn en svak videre utjamning i inntektene. I tillegg bidrar innføringen av omsorgspoeng i 1992 gradvis til noe økt pensjon for kvinner. I folketrygden tar det lang tid fra en økning i kvinners yrkesaktivitet og innføring av omsorgsopptjening får fullt gjennomslag i form av en økning i opptjent tilleggspensjon.

Flere elementer i folketrygden bidrar videre til at forskjellen i gjennomsnittlig pensjon mellom kvinner og menn er mindre enn forskjellen i gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt for kvinner og menn. Både minstepensjonen, opptjeningssystemet for tilleggspensjon (inkludert knekkpunkt og tak), ordningen med omsorgspoeng og ordningen med etterlattepensjon bidrar til at kvinner kommer bedre ut enn i et rent proporsjonalt system.

I folketrygden varierer gjennomsnittlig pensjon for kvinner og menn mellom ugifte og ektepar. Statistikk fra Rikstrygdeverket viser at i folketrygden i dag har ugifte kvinner om lag like høy pensjon som ugifte menn, mens blant gifte har menn betydelig høyere gjennomsnittlig pensjon enn kvinner. Forskjeller i pensjon innenfor et ektepar behøver ikke være så problematisk fordelingsmessig, da det i fordelingsanalyser normalt forutsettes at inntekten innen en husholdning deles likt mellom ektefellene. Opptjeningen av inntekt innen en husholdning vil da ikke ha betydning for den enkelte ektefelles forbruksmuligheter, jf. nærmere analyse av inntektsfordelingen for eksempel i St. meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga – Om fordeling av inntekt og levekår i Norge.

Andelen minstepensjonister har falt gradvis over tid, bortsett fra i 1998 da minstepensjonen ble økt kraftig. I framskrivingene faller andelen minstepensjonister sterkt fra om lag 38 pst. i 2001 til bare om lag 5 pst. av alle alderspensjonister i 2050. Andelen faller særlig kraftig de nærmeste ti årene, som følge av økte opptjente tilleggspensjoner i folketrygden. Det forutsettes i framskrivingene at minstepensjonen opprettholdes som en konstant andel av G.

I framskrivingene blir gjennomsnittlig pensjon delt inn i følgende kategorier:

• Grunnpensjon, som er gjennomsnittlig grunnpensjon når det tas hensyn til at enslige og gifte har ulik grunnpensjon.

• Særtillegg 1, som er utbetalt særtillegg

• Særtillegg 2, som er det særtillegget som avkortes mot opptjent tilleggspensjon

• Egen tilleggspensjon, som er opptjent egen tilleggspensjon utover særtillegget

• Arvet tilleggspensjon, som er arvet tilleggspensjon utover egen tilleggspensjon

Ut fra denne inndelingen finnes følgende sammenhenger:

• Minstepensjon = Grunnpensjon + Særtillegg 1 + Særtillegg 2

• Tilleggspensjon utover minstepensjonen = Egen tilleggspensjon utover minstepensjonen + Arvet tilleggspensjon utover minstepensjonen

• Tilleggspensjon = Særtillegg 2+ Egen tilleggspensjon + Arvet tilleggspensjon. Dette er formell opptjent tilleggspensjon utover grunnpensjon

I 2001 utgjorde grunnpensjonen om lag 40 pst. av gjennomsnittlig pensjon for menn og kvinner samlet, og dermed også 40 pst. av folketrygdens utgifter til alderspensjon, jf. tabell 3.13. Minstepensjonen utgjorde om lag 77 pst. av utgiftene til alderspensjon. Av utgiftene til tilleggspensjon utover minstepensjon utgjorde egen opptjent tilleggspensjon 21 pst. av samlede utgifter, og arvet tilleggspensjon 2 pst. av samlede utgifter.

Utbetalt særtillegg utgjorde 9 pst. av de samlede pensjonsutgiftene i 2001. Andelen minstepensjonister utgjorde da 38 pst. av alle pensjonister. Alle minstepensjonister mottar imidlertid grunnpensjon, og mange har i tillegg noe opptjening av tilleggspensjon, slik at særtilleggets andel av samlede pensjonsutgifter er mye lavere enn andelen minstepensjonister.

I 2050 er grunnpensjonen om lag på samme nivå som i 2001 målt i fast grunnbeløp, men det er en liten økning som følge av at grunnpensjonen for ektepar de nærmeste årene vil øke som andel av grunnpensjonen for enslige. Grunnpensjonen er i 2050 anslått å utgjøre 32 pst. av de samlede pensjonsutgiftene. Dette er en lavere andel enn i 2001 som følge av at opptjening av tilleggspensjon vil øke. Minstepensjonen er anslått å utgjøre om lag 60 pst. av utgiftene til alderspensjon. Av utgiftene til tilleggspensjon utover minstepensjon er opptjent egen tilleggspensjon anslått å utgjøre 38 pst. av samlede utgifter i 2050, og arvet tilleggspensjon 2 pst. av samlede utgifter.

I 2050 er særtillegget bare anslått å utgjøre 1 prt. av samlede pensjonsutgifter. Andelen med minstepensjon er anslått å gå ned til vel 5 pst., og blant minstepensjonistene vil alle ha grunnpensjon, samtidig som mange vil ha noe opptjening av tilleggspensjon.

Tabell 3.14 viser også fordeling av alderspensjon på de ulike komponentene for menn og kvinner i 2001 og 2050. Kvinnelige alderspensjonister har i dag bare tjent opp en beskjeden tilleggspensjon utover minstepensjonen, mens dette endrer seg sterkt fram mot 2050. Mannlige alderspensjonister har tjent opp en betydelig tilleggspensjon i dag, men også menn vil ha noe økende opptjening fram mot 2050.

Når det gjelder arvet tilleggspensjon betyr dette nesten ingen ting for menns pensjonsnivå, mens arvet tilleggspensjon i gjennomsnitt øker kvinners pensjonsnivå med 4 pst. både i 2001 og 2050. En stor del av alderspensjonistene har ikke arvet tilleggspensjon, og for dem som har det, vil arvet tilleggspensjon kunne ha mye større betydning for pensjonsnivået.