10 Fondering av folketrygden

10.1 Innledning og sammenfatning

Som omtalt i kapittel 3, vil en videreføring av dagens regelverk i folketrygden føre til en sterk økning i folketrygdens utgifter til alders-, uføre- og etterlattepensjoner i tiårene framover. Pensjonskommisjonen har derfor foreslått omfattende tiltak for å begrense veksten i pensjonsutgiftene framover gjennom innføring av et delingstall for å kompensere for stigende levealder, større vekt på prisindeksering av løpende pensjoner mv. Totalt sett anslås forslagene fra kommisjonen å redusere folketrygdens pensjonsutgifter med om lag 3 prosentpoeng av BNP for Fastlands-Norge i 2050. De samlede pensjonsutgiftene i folketrygden anslås likevel å øke fra om lag 9 prosent av BNP for Fastlands-Norge i dag til om lag 17 prosent i 2050. Utfordringene knyttet til denne utviklingen vil bli forsterket av at petroleumsinntektene trolig vil avta vesentlig i samme tidsperiode.

Kombinasjonen av sterk vekst i pensjonsutgiftene, selv etter Pensjonskommisjonens forslag, og fallende petroleumsinntekter vil legge økte byrder på de yrkesaktive i framtiden hvis ikke staten bygger opp betydelige økonomiske reserver de nærmeste 10-20 årene. I sitt mandat ble derfor Pensjonskommisjonen bedt om å vurdere om en fondering av pensjonsytelsene kan bidra til å sikre et bærekraftig pensjonssystem på sikt.

Utfordringene for pensjonssystemet framover knytter seg både til veksten i de offentlige pensjonsutgiftene, og til hvordan den finansielle belastningen knyttet til disse utgiftene bør fordele seg over tid.

Pensjonskommisjonen har sett det som en hovedutfordring å etablere et bærekraftig pensjonssystem i den forstand at det gir en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene, der bidraget fra hver generasjon står i et rimelig forhold til de pensjonsytelsene generasjonen mottar. Manglende langsiktig bærekraft vil innebære at pensjonssystemet før eller senere må endres, og dette omstillingsbehovet vil bli større jo lenger en utsetter de omstillingene som er nødvendige. En pensjonsreform som ikke sikrer en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene vil derfor vanskelig kunne opprettholdes over tid. Det er derfor behov for at staten bygger opp betydelige fordringer i årene framover gjennom overskudd på budsjettet. Behovet for å sikre langsiktig bærekraft forsterkes av at også andre aldersrelaterte offentlige utgifter knyttet til helse- og omsorgstjenester for eldre må forventes å øke betydelig framover i takt med aldringen av befolkningen. Belastningen på den yrkesaktive befolkningen vil derfor øke selv om en sikrer at pensjonssystemet isolert sett gir en rimelig byrdefordeling over tid.

Når en vurderer fondering av folketrygden, er det viktig å skille mellom reell fondering og regnskapsmessig fondering, jf. det tilsvarende skillet mellom det som ble kalt fondering i økonomisk forstand og fondering i juridisk forstand i rapporten fra Moland-utvalget, NOU 1998: 10 Fondering av folketrygden?. Den statlige fordringsoppbyggingen som er nødvendig i årene framover, vil innebære at det skjer en reell fondering av deler av de framtidige utgiftene knyttet til aldringen av befolkningen. I dette ligger at staten bygger opp finansielle reserver for å møte de framtidige utgiftsforpliktelsene, uavhengig av om en har skilt ut egne fond for å ivareta for eksempel pensjonsforpliktelsene. Fokus er med andre ord på hvor mye staten alt i alt sparer i forhold til det som trengs for å trygge framtidige pensjonsforpliktelser. Fondering i reell forstand skjer ved at staten sørger for å ha inntekter som overstiger utgiftene.

Sammenliknet med et pensjonssystem basert på løpende finansiering av pensjonene etter hvert som de kommer til utbetaling, vil etablering av et pensjonssystem basert på reell fondering innebære økte innbetalinger i en innfasingsperiode, men lavere innbetalinger på lengre sikt. Et reelt sett fondsbasert pensjonssystem vil også være mer robust overfor endringer i aldersstrukturen i befolkningen. Hvis pensjonssystemet tidligere har vært finansiert løpende, vil imidlertid overgang til et pensjonssystem med full reell fondering normalt innebære en dobbelbelastning i en overgangsperiode, som følge av at en både må utbetale pensjoner knyttet til tidligere pensjonsopptjening og foreta fondsavsetninger knyttet til ny opptjening.

Problemstillingene i dette kapitlet er særlig knyttet til om den reelle fonderingen av pensjonssystemet gjennom statlig oppsparing bør følges opp av en fondering i regnskapsmessig forstand. Med dette forstås ordninger der finansieringen av pensjonene er formelt atskilt fra resten av statsfinansene, og der det er knyttet en finansiell formue til finansieringen. Fokus er i dette tilfellet på finansieringen av pensjonssystemet isolert sett, og det er ikke noe krav om at resten av statsfinansene skal være i balanse. Oppretting av et eget pensjonsfond vil imidlertid ikke i seg selv dempe den framtidige belastningen knyttet til pensjonssystemet. Dette vil avhenge av i hvor stor grad den regnskapsmessige fonderingen følges opp av en reell fondering i form av tilstrekkelig høy sparing på statens hånd. Dette vil igjen avhenge av hvilken budsjettpolitikk som vil bli ført framover.

Etablering av et pensjonsfond vil i utgangspunktet verken gjøre pensjonssystemet mer eller mindre bærekraftig. Det avgjørende for om folketrygdens pensjonsforpliktelser vil kunne innfris i framtiden, er utformingen av den samlede finanspolitikken og den økonomiske utviklingen mer generelt. Et pensjonsfond vil imidlertid kunne gjøre det lettere å få oppslutning om en langsiktig finanspolitikk hvor det settes tilstrekkelig midler til side de nærmeste årene. Erfaringen fra en rekke land er at det ikke er lett for staten å bygge opp finansiell formue – det oppstår lett et sterkt press for å bruke av midlene. Dette kan bli lettere å motstå dersom midlene plasseres i et pensjonsfond.

Pensjonskommisjonen går derfor inn for at det etableres et nytt Statens pensjonsfond basert på dagens Petroleumsfond og Folketrygdfond, som er nært knyttet opp mot statens pensjonsforpliktelser i folketrygden.

Et hovedspørsmål i Pensjonskommisjonens arbeid har vært om et nytt statlig pensjonsfond bør utformes som et bredt (makro) fond, der fondsoppbyggingen reflekterer både statens petroleumsinntekter og utviklingen i pensjonsforpliktelsene, eller om det bør opprettes et mer forsikringsbasert fond, som direkte er knyttet til omfanget av pensjonsforpliktelsene. Den siste løsningen vil kreve at en også viderefører et modifisert petroleumsfond for å kunne håndtere svingninger i petroleumsinntektene, valutakurser og fondsavkastning.

Ut fra en samlet vurdering har Pensjonskommisjonen kommet til at statens fondsoppbygging fortsatt bør skje i form av en generell fondsoppbygging som både reflekterer utviklingen i statens petroleumsinntekter og pensjonsforpliktelsene, og at det ikke bør etableres et rent forsikringsbasert pensjonsfond. I sin vurdering har Kommisjonen bl.a. lagt vekt på:

• En vil trolig bare kunne fondere en begrenset del av de pensjonsforpliktelsene som allerede er bygget opp når Pensjonsfondet opprettes. Dette vil i betydelig grad redusere fordelene ved en fondsmodell som kun er knyttet til pensjonsforpliktelsene.

• De store svingningene en må regne med i kapitalavkastningen og andre forhold gjør at det vil være betydelig usikkerhet knyttet til hvor store de årlige fondsavsetningene må være i en slik modell. En slik løsning vil derfor måtte bli vesentlig mer komplisert enn en bredere fondsløsning, med en risiko for store variasjoner i fondsavsetningene over tid.

• Etablering av et forsikringsbasert pensjonsfond (snevert fond) med stor grad av autonomitet i forhold til resten av statsfinansene vil kunne gjøre det vanskeligere å foreta helhetlige avveiinger mellom pensjonsutgiftene og statens utgifter og inntekter på andre områder.

Pensjonskommisjonen mener imidlertid at det er behov for tiltak som etablerer en klar sammenheng mellom Pensjonsfondet, pensjonsforpliktelsene og de langsiktige utfordringene i den økonomiske politikken. For å styrke sammenhengen mellom Pensjonsfondet og pensjonsforpliktelsene foreslår Kommisjonen:

1. at det i de årlige budsjettdokumentene fra Regjeringen presenteres balanseoppstillinger for Pensjonsfondet, der alderspensjonsforpliktelsene framgår som en gjeldspost, mens aktivasiden består av fondets kapital og en fordring på staten svarende til de ufonderte pensjonsforpliktelsene. På denne måten vil det framgå at selv om alle oljeinntektene settes inn i Pensjonsfondet, vil Pensjonsfondet fortsatt ha en betydelig fordring på staten som tilsvarer de ufonderte pensjonsforpliktelsene. Fondskonstruksjonen får også fram at økt bruk av oljeinntekter medfører at man tar av «pensjonskapitalen» ved at de ufonderte forpliktelsene øker.

2. at det i budsjettdokumentene gis en mer omfattende drøfting av utviklingen i pensjonsforpliktelsene enn fram til nå, der det framgår hvor mye av de årlige endringene som skyldes ny opptjening av pensjonsrettigheter, regelverksendringer og endringer knyttet til regulering av opptjente pensjonsrettigheter som følge av lønns- og prisutviklingen.

3. at det etableres en langsiktig retningslinje om at de ufonderte forpliktelsene knyttet til alderspensjonen i folketrygden ikke skal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge over tid.

4. at Regjeringen pålegges å legge fram en særskilt redegjørelse for Stortinget som en del av de årlige budsjettdokumentene hvis det skulle oppstå situasjoner der den ufonderte pensjonsgjelden over tid øker sterkere enn etter retningslinjen i punkt 3. Denne redegjørelsen skal inneholde forslag til endringer i retningslinjene for finanspolitikken, forslag til reduserte utgifter i pensjonssystemet eller andre tiltak som kan bidra til at en over tid når målet om at de ufonderte pensjonsforpliktelsene ikke skal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge.

5. at det i forbindelse med den årlige utsendelsen med informasjon om den enkeltes opptjente rettigheter til alderspensjon oppgis hvor stor del av de opptjente pensjonsrettighetene som er fondert i Pensjonsfondet.

Med hensyn til forvaltningen av Pensjonsfondet foreslår Pensjonskommisjonen at fondet ikke skal bygge opp en ny forvalterorganisasjon, men bygge videre på forvaltermiljøene i Folketrygdfondet og Norges Bank. Utenlandsplasseringer bør således foretas av Norges Bank, mens innenlandske plasseringer foretas av Folketrygdfondet. Det bør imidlertid åpnes for at deler av kapitalen kan forvaltes av private forvaltere, slik Petroleumsfondet allerede gjør ved at man har satt ut eksterne forvaltermandater. Kommisjonen foreslår at Finansdepartementet gir nærmere regler for fordelingen av fondskapitalen mellom innenlandske og utenlandske plasseringer, hvor det skal legges vekt på pengepolitiske hensyn.

Et viktig formål med Statens petroleumsfond har vært at valutainntektene fra oljevirksomheten skal replasseres i utlandet slik at en ikke får store forstyrrelser i norsk økonomi og ustabilitet i den norske kronen. Dette hensynet må ivaretas også innenfor et statlig pensjonsfond. Oljeinntektene bør derfor i all hovedsak replasseres i utlandet. Det foreslås at Finansdepartementet gir nærmere retningslinjer for hvordan Norges Bank, Folketrygdfondet og private forvaltere skal forestå forvaltningen. Gitt disse retningslinjene skal forvalterne søke å maksimere avkastningen.

Pensjonskommisjonen har vurdert om det som en del av pensjonsreformen bør innføres et innskuddsbasert element i det obligatoriske pensjonssystemet, enten som en del av folketrygden eller som et tillegg til den. Et slikt element vil kunne bestå i at alle yrkesaktive ble pålagt å skyte inn en bestemt prosentandel av arbeidsinntekten hvert år i en individuell, innskuddsbasert pensjonsordning. En slik ordning vil måtte bygge på full fondering, og pensjonsytelsene fra ordningen vil avhenge av den kapitalavkastningen som oppnås på den enkeltes konto. For å begrense forvaltnings- og administrasjonskostnadene kan en tenke seg en offentlig medvirkning i ordningen, ved at innbetalingene skjer gjennom det offentlige og gjennom en sentralisering av kjøp av forvaltningstjenester og informasjon om opparbeidede pensjonsrettigheter til den enkelte.

Det er ulike oppfatninger om dette i kommisjonen. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 10.12.4 og avsnitt 1.10.

Omtalen i kapitlet er organisert slik at en i avsnitt 10.2 gir en kort omtale av sammenhengen mellom fondering og de økonomiske utfordringene vi står overfor på lengre sikt. Avsnitt 10.3 tar opp noen viktige forskjeller mellom pensjonssystemer som bygger på løpende finansiering og pensjonssystemer som er basert på reell fondering, mens avsnitt 10.4 drøfter hvordan ulike pensjonssystemer påvirker risikobæringen i samfunnet. I avsnitt 10.5 gis det en omtale av folketrygdens pensjonsforpliktelser i dag og anslag for utviklingen i disse forpliktelsene framover.

Drøftingen av behovet for reell fondering følges opp i avsnitt 10.6, der en tar opp spørsmålet om etablering av et eget statlig pensjonsfond – dvs. en regnskapsmessig fondering av folketrygden – kan være et hensiktsmessig virkemiddel for å møte de økonomiske utfordringene knyttet til pensjonssystemet. Avsnittet drøfter innledningsvis de argumentene for en slik fondering som har vært mest fremme i den offentlige debatten, med hovedvekten på om en regnskapsmessig fondering vil kunne bidra positivt til et bærekraftig pensjonssystem og til å styrke de langsiktige hensynene i den økonomiske politikken.

Deretter drøftes i avsnitt 10.7 alternative utforminger av et statlig pensjonsfond. Avsnitt 10.8 går nærmere inn på hvordan en kan håndtere usikkerheten om kapitalavkastning, demografiske forhold mv. i et statlig pensjonsfond med en direkte kobling mot statens pensjonsforpliktelser. Avsnitt 10.9 drøfter de budsjettmessige virkningene av ulike fonderingsløsninger, mens avsnitt 10.10 drøfter institusjonelle forhold ved en fondsmodell og spørsmål knyttet til forvaltningen av et slikt fond, herunder forholdet til pengepolitikken. I avsnitt 10.11 gis en samlet vurdering av de ulike fondsmodellene for folketrygden. Avslutningsvis i kapitlet drøftes i avsnitt 10.12 mulige utforminger av en fonderingsmodell der en del av standardsikringen i det obligatoriske pensjonssystemet ivaretas gjennom individuelle pensjonskonti med full fondering.

10.2 Hvorfor fondering?

Pensjonsutbetalingene fra folketrygden vil øke meget sterkt de neste tiårene selv med de forslagene som legges fram av Pensjonskommisjonen, samtidig som vi må regne med en markert nedgang i statens petroleumsinntekter, jf. figur 10.1. Isolert sett vil disse to forholdene bidra til å svekke budsjettbalansen med hele 18 prosent av verdiskapingen i fastlandsøkonomien fram mot 2050 selv om en tar hensyn til at de økte pensjonsutbetalingene også vil føre til økte skatteinntekter. For å kunne trygge pensjonene i framtiden og unngå dramatiske innstramminger i den økonomiske politikken, er det nødvendig med store overskudd i statsfinansene i årene framover, spesielt de nærmeste årene, og selv da vil det trolig være behov for innstramminger i den økonomiske politikken på lang sikt.

Kilde: Finansdepartementet og Pensjonskommisjonen.

De store budsjettoverskuddene i årene framover innebærer at staten vil bygge opp betydelige fordringer. Denne fordringsoppbyggingen kan i stor grad ses på som en omplassering av formue, der staten reduserer sin formue i form av petroleumsressurser på havbunnen og i stedet øker sin finansielle formue. Fordringsoppbyggingen kan imidlertid også ses på som en reell fondering av deler av de framtidige utgiftene knyttet til aldringen av befolkningen.

Internasjonale studier viser at et fellestrekk ved land som har vært rike på naturressurser, er at man ikke har klart å holde igjen i budsjettpolitikken, at man har plassert inntektene i innenlandske prosjekter som har gitt dårlig avkastning, og at man har mistet «trykket» i strukturpolitikken slik at veksttakten i økonomien har blitt redusert over tid. Studier av sammenhengen mellom langsiktig økonomisk vekst og tilgang på naturressurser kan tyde på at land med stor tilgang på naturressurser har hatt en tendens til lavere økonomisk vekst enn land med begrenset tilgang til naturressurser. Dette omtales ofte under stikkord som oljerikdommens paradoks eller «hollandsk syke».

Årsaken til dette er trolig sammensatt. En økonomisk-politisk forklaring kan være at ressursrikdom fører til sterkt fokus fra ulike grupper på å tilegne seg mest mulig av overskuddet fra naturressursen. Produksjonen av petroleum og andre knappe naturressurser gir en profitt som overstiger normal avkastning på investert kapital, en såkalt grunnrente. Kampen om dette overskuddet betegnes gjerne som «rent-seeking», og kan føre til en ineffektiv uttømming av naturressursen og ufornuftig bruk av inntektene. Entreprenørskap, talent og energi brukes for å få del i disse inntektene i stedet for til mer produktiv virksomhet. En sosiologisk forklaring kan være at lettjent rikdom svekker insentivene til innovasjon og arbeid. En økonomisk forklaring kan være at en stor og bred konkurranseutsatt sektor skaper læring og utvikling. I land med stor tilgang på naturressurser kan den konkurranseutsatte delen av næringslivet bli bygget ned, mens de skjermede sektorene bygges opp. Konkurranseintensiteten i økonomien kan bli mindre og evnen og viljen til innovasjon svekket.

I Norge har vi så langt lykkes i å forvalte petroleumsinntektene på en god måte. Kombinasjonen av store løpende budsjettoverskudd og udekte behov på mange områder gjør likevel at det vil bli svært krevende å føre en økonomisk politikk som ivaretar de langsiktige utfordringene knyttet til aldringen av befolkningen og nedgangen i petroleumsinntektene på en tilfredsstillende måte. Dette kan bli vanskelig hvis en ikke klarer å skape en klarere sammenheng mellom petroleumsinntektene og statens oppbygging av fordringer på den ene siden og de framtidige utgiftene knyttet til eldrebølgen på den annen side. En slik nærmere sammenheng ville mest direkte kunne oppnås ved at staten reduserte sitt ansvar på pensjonssiden på lengre sikt, og at de yrkesaktive ble kompensert for dette ved lavere skatter. Pensjonskommisjonen ser det imidlertid som lite aktuelt å foreta vesentlige omlegginger i en slik retning. Det blir da desto viktigere å styrke sammenhengen mellom den fordringsoppbyggingen som er nødvendig på statens hånd framover og de langsiktige utfordringene i den økonomiske politikken. Dette vil trolig mest hensiktsmessig kunne skje ved at det etableres et statlig pensjonsfond, som erstatter dagens Petroleumsfond og Folketrygdfondet, og som innebærer en delvis fondering av pensjonsforpliktelsene i folketrygden knyttet til alderspensjon.

Et nærliggende spørsmål er hvorfor en skal fondere pensjonsforpliktelsene i folketrygden, og ikke andre framtidige utgifter knyttet til aldringen av befolkningen. Dette må ses i sammenheng med at pensjonsutbetalingene både er den aldersrelaterte utgiftsposten som er størst og øker mest. En reell fondering av deler av pensjonsforpliktelsene vil derfor gi et viktig bidrag til å redusere den framtidige belastningen knyttet til aldringen av befolkningen. Alderspensjonene er også i større grad enn andre aldersrelaterte utgifter knyttet til blant annet helse og omsorg opptjente rettigheter, som avhenger av botid og inntektsopptjeningen som yrkesaktiv. Opptjeningsaspektet gjør både at det er lettere å anslå de framtidige utgiftene til alderspensjoner enn andre aldersrelaterte utgifter, og at disse utgiftene i mindre grad kan justeres ut fra den løpende budsjettsituasjonen. Opptjeningsaspektet kan oppfattes som særlig sterkt for den inntektsavhengige delen av pensjonene, og det kan argumenteres for at det inntektsrelaterte elementet i det offentlige pensjonssystemet bare er forsvarlig ut fra fordelingshensyn hvis det er basert på tidligere innbetalinger fra den som mottar pensjonen. Fondering av de inntektsrelaterte pensjonene i folketrygden kan være et bidrag for å sikre dette.

10.3 Virkninger av reell fondering

Pensjonsytelser kan være fondsbaserte eller basert på løpende utlikning. Ved en fondsbasert løsning i reell forstand dekkes pensjonsutbetalingene ved å trekke på midler som er bygget opp i tidligere perioder, slik at de er blitt store nok til å finansiere pensjonsutbetalingene. Det avgjørende er her ikke om midlene formelt er plassert i et eget pensjonsfond, men at det over tid skjer en samlet finansiell sparing som tilsvarer nåverdien av de framtidige forpliktelsene. Ved utlikningsbaserte løsninger finansieres pensjonene løpende ved beskatning etter hvert som de kommer til utbetaling.

Pensjonsordninger i privat sektor er normalt fonderte. For individuelle pensjonsordninger vil dette være nødvendig, siden det ikke er noen annen part som kan dekke de framtidige pensjonsutbetalingene. Også foretaksbaserte ordninger vil normalt være fonderte. Dette har blant annet sammenheng med at en privat bedrift kan gå konkurs. Fondering av ytelsene, der fondene er atskilt fra bedriftens øvrige økonomi, vil gi en større sikkerhet for at den enkelte vil få den pensjonsytelsen en har krav på.

Behovet for fondering stiller seg derimot annerledes for statlige pensjonsordninger. Staten kan i praksis ikke gå konkurs, og framtidige pensjonsutbetalinger vil kunne finansieres etter hvert som de kommer til utbetaling ved å skattlegge dem som på utbetalingstidspunktet er yrkesaktive eller pensjonister. Valg av finansieringsform for de statlige pensjonsordningene kan imidlertid ha betydning for det samlede sparenivået i samfunnet og inntektsveksten over tid, og for sikkerheten knyttet til framtidige pensjonsutbetalinger. Valg av løsning vil også kunne ha betydning for hvordan kapitalmarkedene fungerer.

En viktig begrunnelse for etablering av et utlikningsbasert pensjonssystem («Pay As You Go»-system) er at dette gjør det mulig å gi pensjon til personer som ikke, eller bare i liten grad, har betalt pensjonsavgift som yrkesaktiv. Historisk har etablering av slike pensjonssystemer spilt en viktig rolle i å bekjempe fattigdom blant eldre. En virkning av dette er imidlertid at alle senere generasjoner må være med på å betale kostnadene med dette gjennom en høyere pensjonsavgift enn det som hadde vært nødvendig i et fondsbasert system.

Mens avkastningen i et pensjonssystem som bygger på reell fondering, avhenger av kapitalavkastningen i økonomien, vil den avkastningen hvert enkelt årskull oppnår i et utlikningsbasert pensjonssystem på lang sikt bli bestemt av realveksten i økonomien, dvs. summen av produktivitetsveksten og veksten i arbeidsstyrken. Produktivitetsveksten vil på lang sikt om lag svare til reallønnsveksten i økonomien. Med de demografiske utsiktene vi står overfor er det grunn til å anta at det kun vil finne sted en beskjeden vekst i arbeidsstyrken i årene framover. Historiske tall over langsiktig gjennomsnittlig avkastning på godt diversifiserte fondsporteføljer gir også grunnlag for å forvente at det på lang sikt kan oppnås en meravkastning på fondskapital sammenliknet med det som følger av realveksten i økonomien. For de yrkesaktive i et fullt utbygget (modent) pensjonssystem vil dette normalt innebære en lavere avkastning i et utlikningsbasert pensjonssystem enn i et fondsbasert system, noe som reflekterer kapitalkostnaden ved at en ikke tidligere har bygget opp pensjonsfond.

Mindreavkastningen i et utlikningsbasert pensjonssystem reflekterer altså den lavere formuesoppbyggingen enn i et fondsbasert system. Dette betyr at en reform som gir større grad av reell fondering, også vil bidra til å øke avkastningen i pensjonssystemet på sikt. Normalt vil imidlertid dette forutsette at befolkningen i en overgangsperiode må akseptere en dobbelbelastning, som følge av at den både må dekke utgiftene til fondering av nye forpliktelser og utbetalingene under det gamle pensjonssystemet.

Virkningene av et utlikningsbasert pensjonssystem vil videre kunne variere over tid. Årskull som i sin yrkesaktive periode nyter godt av et lavt forholdstall mellom antall pensjonister og yrkesaktive, vil kunne komme relativt godt ut, mens et utlikningsbasert pensjonssystem vil slå særlig negativt ut for årskull som er født etter et fall i fruktbarheten, siden det da blir flere pensjonister pr. yrkesaktive person. Denne virkningen vil kunne bli særlig viktig i tiårene framover som følge av den sterke økningen i antallet pensjonister pr. sysselsatt.

10.4 Ulike former for risiko i pensjonssystemer

Et land som helhet har ikke mulighet til å forsikre den framtidige nasjonalinntekten i stor skala, eksempelvis i forhold til endringer i landets bytteforhold mot utlandet, verdien av naturressurser eller produktiviteten av landets arbeidskraft eller realkapital. Dersom en gruppe av befolkningen, for eksempel pensjonistene, skal oppnå full forsikring av framtidig inntekt, må nødvendigvis andre grupper av befolkningen påta seg eller bli pålagt økt framtidig inntektsrisiko. Ved utforming av pensjonssystemet må en vurdere hvordan denne inntektsrisikoen bør fordeles mellom ulike grupper av befolkningen, og mellom nålevende og ufødte generasjoner.

Et sentralt siktemål med pensjonssystemet er å trygge levestandarden for pensjonistene. De som har gått ut av arbeidsstyrken kan være sårbare overfor bortfall av inntekt fordi de normalt ikke kan kompensere en uventet nedgang i inntekt med økt arbeidstilbud.

I pensjonssystemer som finansieres gjennom løpende utlikning («Pay As You Go») vil risikobæringen i betydelig grad bli påvirket av hvordan skatter og pensjoner endres når det skjer uventede endringer i nasjonalinntekten. Dersom myndighetene prioriterer størst mulig sikkerhet for pensjonistenes kjøpekraft, vil de yrkesaktive generasjoner som finansierer pensjonssystemet gjennom skatte- og avgiftssystemet bli påført mer risiko. Generelt kan utlikningssystemet for pensjoner gi en god spredning av risiko mellom generasjoner dersom pensjonenes kjøpekraft knyttes opp mot utviklingen i landets nasjonalinntekt.

Usikkerheten forbundet med fondsbaserte pensjonssystemer gjelder særlig den finansielle risikoen knyttet til avkastningen av pensjonsfondene. Dette kan over tid gi store utslag i verdien av opptjente pensjoner eller risiko for uforutsett store innbetalinger fra arbeidsgiverne eller de forsikrede for å sikre verdien av pensjonsutbetalingene. I kollektive ytelsesbaserte ordninger vil det normalt ikke være de yrkesaktive som bærer risikoen for lavere finansavkastning enn forventet, men staten eller arbeidsgiverne som vil måtte sørge for ekstra innbetalinger for å kompensere for uforutsett lav avkastning på fondskapitalen. Det utsetter staten og arbeidsgiverne for en betydelig økonomisk risiko. I et offentlig system vil lavere avkastning enn forventet over en lengre periode måtte dekkes med økte skatter på de yrkesaktive eller økte pensjonspremier. I bedriftsbaserte ordninger kan lav avkastning svekke bedriftenes evne til å betale lønn. I systemer basert på individuelle pensjonsfond med investeringsvalg vil risikoen for lav finansavkastning bæres av det enkelte medlem av ordningen, noe som vil kunne innebære betydelige forskjeller i utbetalt pensjon. Kollektive ordninger, særlig offentlige, kan gi en bedre risikofordeling mellom individer enn individuelle ordninger. Ytelsesbaserte ordninger kan gi en bedre fordeling av risiko over livsløpet enn innskuddsbaserte ordninger. Individuelle pensjonskonti er dessuten mer kostbare å forvalte enn kollektive løsninger som vil gi stordriftsfordeler knyttet til administrasjon og forvaltning. Videre vil obligatoriske ordninger innebære lavere driftsomkostninger enn frivillige, avtalebaserte løsninger, bl.a. fordi en unngår kostnader forbundet med markedsføring og salg etc. Ved utlikningsfinansierte pensjonsordninger er risikoen særlig knyttet til faren for skjev generasjonsfordeling og politisk risiko forbundet med regulering av pensjonskapitalens verdi, samt mulighet for endringer i regelverket.

En inndeling i ulike risikotyper i forhold til pensjonssystemer kan være som følger:

Demografisk risiko

Denne risikoen er knyttet opp mot befolkningens alderssammensetning og levealder. Befolkningsutviklingen følger utviklingen i fruktbarhet, dødelighet og inn- og utvandring. I tillegg vil utviklingen i effektiv pensjoneringsalder få betydning for finansieringsbyrden for de yrkesaktive. En stadig større avstand mellom forventet levealder og effektiv pensjonsalder vil innebære at pensjonistene legger beslag på en økende andel av samfunnets verdiskaping. I enkelte land som nylig har vedtatt mer omfattende pensjonsreformer som Sverige, Finland og Italia, er det innebygd såkalte «balanseringsmekanismer» for å sikre at systemene er bærekraftige under ulike demografiske forutsetninger, jf. forslaget om delingstall i kapittel 6.

Økonomisk risiko knyttet til alminnelig lønnsutvikling

Den alminnelige lønnsutvikling i samfunnet avhenger på kort sikt blant annet av utviklingen i næringslivets konkurransedyktighet og inntjening på næringsvirksomheten, utviklingen i sysselsettingen/arbeidsledigheten, foruten innretningen på lønnsoppgjørene mellom partene i arbeidslivet. På lang sikt er det generelt antatt at lønnsutviklingen er avhengig av produktiviteten av landets arbeidskraft. I utlikningssystemer vil ofte utviklingen i den enkeltes pensjonsrettigheter i opptjeningstiden avhenge av den generelle lønnsutviklingen.

Økonomisk risiko knyttet til avkastning på finansinvesteringer

Det er alminnelig antatt i finansiell teori at de som investerer og sparer med sikte på framtidig forbruk vil kreve en høyere forventet avkastning på fondskapitalen jo større den finansielle risikoen forbundet med investeringene er, dvs. at den enkelte har risikoaversjon. En investor vil derfor være tilfreds med lavere avkastning på sikre plasseringer som statspapirer og bankinnskudd, sammenliknet med den forventede avkastningen på mer usikre plasseringer som for eksempel aksjer. Det er også vanlig å anta at sikkerhet for påregnelige inntektsforhold vektlegges sterkere jo nærmere pensjonsalderen de forsikrede kommer. I en del pensjonssystemer finnes det derfor regelverk som vektlegger hensynet til finansiell sikkerhet sterkere jo nærmere et individ kommer pensjonsalderen. Finansiell risiko er forbundet med fondsbaserte systemer, og det er en sentral problemstilling hvem som kan og bør bære finansiell risiko i fondsbaserte pensjonssystemer, og hvor stor risiko en bør tillate.

Institusjonell risiko

Formelt kan pensjonsinnretninger (livselskaper, pensjonskasser m.v.) avgi garantier og håndtere risiko i ulike former. Reelt sett kan slike garantier og risikohåndtering innebære bestemte forutsetninger om garantert rente, dødelighet og administrasjonskostnader. Forsikringstakerne og/eller de pensjonsberettigede får således en garanti for framtidige ytelser gitt disse forutsetningene. Dersom pensjonsinnretningen oppnår et overskudd i forhold til forutsetningene, kan dette deles mellom eierne av selskapet og kundene. Kundene kan enten få økt pensjon som er typisk i innskuddsbaserte ordninger, eller reduserte premier som er typisk for ytelsesbaserte ordninger. Dersom det blir et underskudd i forhold til de garanterte løftene, må eierne dekke dette av egenkapitalen. I tillegg finnes det «rene» innskuddsbaserte ordninger hvor selskapene ikke har avgitt formelle minimumsgarantier, slik at all risiko bæres av kundene. Denne institusjonelle risikoen er også knyttet til driften av fondsbaserte pensjonssystemer.

Pensjonsinnretningene er normalt underlagt et mer omfattende regelverk og gjenstand for mer regelmessig overvåking og tilsyn med virksomheten enn næringsvirksomhet i sin alminnelighet. I Norge er det Kredittilsynet som har ansvaret for tilsyn med pensjonsinnretningene. En sentral tilsynsoppgave er å kontrollere at selskapene har tilstrekkelig egenkapital for å kunne møte lavere avkastning enn garantert. Tilsynet skal videre sikre at pensjonsinnretningene driver forsvarlig og har tilstrekkelige kontrollrutiner, slik at kundenes og samfunnets interesser blir ivaretatt på en mest mulig effektiv og betryggende måte. Denne institusjonelle tilsynsrisikoen er knyttet til driften av fondsbaserte pensjonssystemer.

Politisk risiko

I forhold til det risikobildet som folketrygden, tjenestepensjoner og andre pensjonsordninger skal ivareta, kan det hevdes at «politisk risiko» inntar en særstilling. For det første hviler de aller fleste ordningene på politiske beslutninger, enten direkte gjennom lovverk, eller indirekte gjennom rammelover for pensjonsavtaler, regler for forvaltning av pensjonsmidler osv. I tillegg administreres ordningene av offentlige instanser eller er underlagt tilsyn fra offentlige kontrollmyndigheter, og er slik sett gjenstand for politisk ansvar og mer eller mindre direkte styring. Politisk risiko innebærer generelt at det kan være uforutsigbart om og eventuelt hvordan pensjonsrettigheter kan endres gjennom politiske prosesser.

Av og til kan det synes klart at pensjonssystemet av ulike årsaker framstår som ikke opprettholdbart, og det kan da fattes beslutninger som forårsaker reduserte rettigheter og/eller ytelser som rammer de yrkesaktive og pensjonistene. Raske endringer i rammebetingelsene er vanligvis uheldig for de forsikrede som gjerne ønsker stabile og forutsigbare rammer for hva de kan vente seg av pensjonsinntekt. Pensjonistenes disponible inntekt etter skatt påvirkes dessuten av endringer i skattereglene. Skatte- og avgiftsreglene forandres vanligvis langt oftere enn reglene for pensjonsytelser, og dette skjer gjerne som ledd i innretningen av finanspolitikken i forbindelse med de årlige nasjonalbudsjettene.

10.5 Folketrygdens pensjonsforpliktelser

I forbindelse med arbeidet i Moland-utvalget ble det foretatt beregninger av statens pensjonsforpliktelser, og tilsvarende beregninger er senere omtalt i de årlige nasjonalbudsjettene og Langtidsprogrammet 2002 – 2005. Pensjonsforpliktelsene er beregnet som nåverdien av allerede opparbeidede pensjonsrettigheter i folketrygden, der opparbeidede rettigheter er definert som hvor store pensjonsutbetalinger en ville ha krav på ut fra botid og poengopptjening på beregningstidspunktet gitt gjeldende regler. Beregningene er gjennomført vha. modellen MOSART i Statistisk sentralbyrå, og avhenger av de forutsetningene som er lagt til grunn blant annet om uføretilgang, dødelighet mv. Beregningsteknisk har en framover lagt til grunn en reallønnsvekst på 1 prosent pr. år, en realrente på 4 prosent og full lønnsindeksering av grunnbeløpet.

Tabellene 10.1 og 10.2 gir oppdaterte anslag for folketrygdens forpliktelser ved utgangen av 2002, henholdsvis i milliarder 2002-kroner og som andel av BNP for Fastlands-Norge.

Som det framgår av tabellene, kan de samlede pensjonsforpliktelsene i folketrygden ved utgangen av 2002 anslås til om lag 3 450 milliarder kroner med de forutsetningene som er lagt til grunn. Av dette utgjorde alderspensjon 79 prosent og uføre- og etterlattepensjoner 21 prosent. Tabellene illustrerer videre at samlet tilleggspensjon står for noe under 60 prosent av de samlede pensjonsforpliktelsene, mens tilleggspensjon utover særtillegget utgjør knapt 30 prosent. Dette har blant annet sammenheng med at forskjellen mellom minstepensjonen og maksimal pensjon i folketrygden er relativt beskjeden, og at det først fra 2007 vil være mulig å ha bygget opp fulle tilleggspensjonsrettigheter i folketrygden.

De nye anslagene for de samlede pensjonsforpliktelsene ved utgangen av 2002 ligger vel 20 prosent høyere enn de tilsvarende anslagene for 2000 i den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen. Dette skyldes nesten i sin helhet realvekst i pensjonsforpliktelsene fra 2000 til 2002, og at pensjonsforpliktelsene nå er beregnet i 2002-priser, mot tidligere 2000-priser. I tillegg skyldes en mindre del av oppjusteringen at en har innarbeidet de siste befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå, noe som på lengre sikt innebærer at det er lagt til grunn en vesentlig sterkere økning framover i den forventede levealderen som pensjonist enn tidligere, jf. omtalen i kapittel 3. Dette påvirker imidlertid bare i relativt liten grad anslagene for pensjonsforpliktelsene ved utgangen av 2002.

Folketrygdens pensjonsforpliktelser vil fortsette å vokse sterkt framover. Dette har sammenheng med at det vil bli langt flere pensjonister, og at framtidens pensjonister gjennomgående vil ha tjent opp høyere pensjoner. Selv om de tiltakene som er foreslått av Pensjonskommisjonen vil bidra til å dempe utgiftsveksten, må en derfor regne med en betydelig vekst i pensjonsforpliktelsene i folketrygden de nærmeste tiårene. Dette kommer fram i tabellene 10.3 og 10.4, som viser den anslåtte utviklingen i pensjonsforpliktelsene fram til 2050 gitt henholdsvis en videreføring av dagens pensjonssystem og kommisjonens forslag til modernisert folketrygd. Også disse beregningene er foretatt ved hjelp av Statistisk sentralbyrås modell MOSART. Siden kommisjonen har lagt til grunn at det ikke vil være aktuelt å fondsbasere uføre- og etterlattepensjonen i folketrygden, har en i disse tabellene bare sett på utviklingen i folketrygdens forpliktelser knyttet til alderspensjon.

Nåverdien av pensjonsforpliktelser vil endres over tid bl.a. som følge av følgende forhold:

• Framtidige utbetalinger kommer nærmere i tid, slik at nåverdien av disse stiger.

• Nye individer kommer til og individer som allerede er medlemmer opptjener ytterligere rettigheter, noe som innebærer at forpliktelsene øker.

• Hvert år foretas det utbetalinger av pensjon, slik at de resterende forpliktelser reduseres.

• Regelendringer eller andre avvik fra forutsetningene bak tidligere beregninger kan øke eller redusere forpliktelsene.

Av beregningene i tabell 10.3 framgår det at en videreføring av dagens pensjonssystem gir en økning i folketrygdens forpliktelser knyttet til alderspensjon på om lag 125 milliarder kroner i året i de nærmeste årene framover målt i faste 2003-priser. Dette tilsvarer en realvekst i forpliktelsene på i overkant av 4 pst. pr. år. Over tid faller realveksten i forpliktelsene målt i prosent, og på lang sikt vil den bli bestemt av realveksten i samfunnet og utviklingen i forventet levealder som pensjonist, jf. imidlertid omtalen av delingstall i kapittel 6. Den sterke veksten i den første delen av framskrivingsperioden har sammenheng med at folketrygden ennå ikke er fullt utbygget. Folketrygdens forpliktelser knyttet til alderspensjonen er i beregningene anslått å øke til om lag 11 500 mrd. 2003-kroner i 2050, som er nesten 4 ganger så mye som i dag. Regnet i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien anslås forpliktelsene til alderspensjon å øke fra om lag 235 pst. i 2003 til vel 430 pst. i 2050.

Forpliktelsene til tilleggspensjon vokser i disse beregningene med i underkant av 100 milliarder kroner pr. år regnet i faste 2003-priser i begynnelsen av perioden. Vekstraten her er høyere enn for alderspensjon totalt som følge av at folketrygden ennå ikke er fullt innfaset. På lang sikt blir vekstraten for tilleggspensjonen om lag som for alderspensjonen samlet.

Tabell 10.4 og figurene 10.2-10.3 viser at denne veksten vil bli klart dempet med de forslagene som legges fram av Pensjonskommisjonen. Den årlige økningen i folketrygdens forpliktelser knyttet til alderspensjon anslås i dette tilfellet til om lag 110 mrd. 2003-kroner i de nærmeste årene, og de samlede forpliktelsene ved utgangen av beregningsperioden anslås til om lag 8 900 mrd. 2003-kroner, som er vel 20 pst. mindre enn ved en videreføring av dagens pensjonssystem.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Pensjonskommisjonen.

Av figur 10.3 ser en imidlertid at pensjonsforpliktelsene knyttet til den inntektsavhengige delen av alderspensjonen øker sterkere med forslaget fra Pensjonskommisjonen enn med en videreføring av dagens pensjonssystem, og også sterkere enn de samlede alderspensjonsforpliktelsene. Årsaken til dette er at den moderniserte folketrygden er basert på opptjening fra første krone og ingen grunnpensjon.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Pensjonskommisjonen.

10.6 Et statlig pensjonsfond

I avsnittene ovenfor har en vist at folketrygdens pensjonsforpliktelser vil øke sterkt framover, og at det er behov for en betydelig statlig formuesoppbygging for å unngå at dette skal slå ut i en sterk økning i byrden på de yrkesaktive i framtiden. Et viktig spørsmål for Pensjonskommisjonen har vært hvordan en slik formuesoppbygging bør skje, og om det bør opprettes et eget statlig pensjonsfond for å sikre en regnskapsmessig fondering av pensjonene.

Et viktig spørsmål er også hvordan en skal håndtere de pensjonsforpliktelsene som allerede er bygget opp. Som omtalt i forrige avsnitt, var de opparbeidede forpliktelsene til alderspensjon i folketrygden på vel 2 700 mrd. kroner ved utgangen av 2002. Når en skal vurdere disse forpliktelsene, må en ta i betraktning at staten også har store formuesposter i form av Petroleumsfondet, Folketrygdfondet og en rekke andre aktiva. Selv om disse eierinteressene ikke er organisert i et pensjonsfond, innebærer de en reell fondering av en del av den økningen i framtidige pensjonsforpliktelser i folketrygden som har skjedd fram til nå. Totalt sett tilsvarte verdiene i Petroleumsfondet og Folketrygdfondet ved utgangen av 2002 vel 25 prosent av pensjonsforpliktelsene knyttet til alderspensjonen i folketrygden.

Spørsmålet om det bør opprettes et eget statlig pensjonsfond, og hvordan et slikt fond ev. skal utformes, må vurderes ut fra hva en ønsker å oppnå. Valget av fondsløsning bør bl.a. vurderes mot følgende målsettinger:

• Vil fondering bidra til å gi et riktigere bilde av de offentlige finansene, og gjøre det lettere å føre en budsjettpolitikk som er opprettholdbar over tid?

• Vil fondering styrke tilliten til at staten faktisk vil innfri opptjente pensjonsrettigheter?

• Hvordan skal en håndtere usikkerheten knyttet til kapitalavkastning, demografiske forhold mv. hvis en velger en fondsmodell der fondets størrelse skal reflektere utviklingen i folketrygdens pensjonsforpliktelser?

• Vil fondering bidra til at arbeidsmarkedet fungerer bedre, særlig ved å styrke insentivene til å stå lenger i arbeid?

• Hvordan vil fondering påvirke rammene for pengepolitikken, og hvilke konsekvenser bør dette ha for forvaltningen av pensjonsfondet? Hvordan kan en sikre at mesteparten av kapitalen i Petroleumsfondet fortsatt blir plassert i utlandet?

• Vil fondering ha positive virkninger for kapitalmarkedet?

I avsnittene nedenfor omtales noen sider ved fondering i forhold til disse målsettingene.

En overgang til større grad av fondering som ledd i en mer omfattende pensjonsreform vil kunne gi den enkelte sterkere incentiver til å stå lenger i arbeid. Gevinstene vil bl.a. kunne bestå i at en får et klarere skille mellom det som økonomisk sett kan oppfattes som pensjonssparing og ordinær beskatning, slik at den opplevde skattekilen på arbeid avtar. I tillegg vil incentivene for eldre arbeidstakere til å fortsette i arbeid kunne øke hvis fonderingsløsningen innebærer et større individuelt ansvar for kostnadene ved tidligpensjonering. Et større privat ansvar for tilleggspensjonen kan gjøre det lettere å realisere slike incentivvirkninger. I stor grad vil en imidlertid kunne oppnå de samme gevinstene innenfor et offentlig pensjonssystem, både med og uten fond, ved å styrke sammenhengen mellom det den enkelte betaler inn til pensjonssystemet som yrkesaktiv og det en samlet får igjen i form av pensjonsytelser.

10.6.1 Et bredt eller snevert pensjonsfond?

Norge har to store utfordringer når det gjelder å skape langsiktig balanse i finanspolitikken. Den ene er å ta vare på oljeformuen slik at den kan komme oss til gode ikke bare nå, men også i framtiden. Det andre er at pensjonsutgiftene vokser langt sterkere enn skattegrunnlaget. Disse to utfordringene kan i prinsippet løses ved hjelp av to fond: Et petroleumsfond der en setter inn petroleumsinntektene og ikke tar ut mer enn det som svarer til permanentinntekten av den samlede petroleumsformuen (fondet og ressursene i havet) og et pensjonsfond der en sparer nok til å hindre at de ufonderte pensjonsforpliktelsene øker. I tillegg må en sørge for at statsbudsjettet i gjennomsnitt over gode og dårlige år går i balanse når en har lagt til overføringen fra petroleumsfondet (permanentinntekten) og trukket fra overføringen til pensjonsfondet.

Altså kan vi i prinsippet ha bruk for to fond for å sikre balanse i statsfinansene på lang sikt. Men det er selvsagt også mulig å la ett fond ivareta begge oppgavene, slik Statens petroleumsfond til en viss grad nå gjør. For at ett fond skal løse begge oppgavene fullt ut, må imidlertid størrelsen på avsetningene til fondet være bestemt både av oljeinntektene og av utviklingen i pensjonsforpliktelsene. En kan ikke vente at et fond der reglene for hvor mye kapital som skal settes inn tar hensyn til bare den ene av de to utfordringene skal løse begge utfordringene på en god måte over lang tid.

Den løsningen på de to utfordringene som ble skissert ovenfor, kan være noe for streng. Det er mulig å hevde at framtidige generasjoner vil dra fordel av et høyere inntektsnivå enn vi har i dag, og at en god generasjonsfordeling derfor kan tilsi at vi bruker noe av selve oljeformuen og ikke bare rentene av den. Men det endrer ikke den grunnleggende problemstillingen med at vi står overfor to utfordringer.

Allerede i dag skjer det en betydelig generell statlig oppsparing gjennom oppbyggingen av Statens petroleumsfond. Et sentralt spørsmål i Pensjonskommisjonens arbeid knyttet til valg av fonderingsløsning har vært om det bør opprettes et separat pensjonsfond, som bare er knyttet til utviklingen i statens pensjonsforpliktelser, eller om en bør videreføre hovedprinsippene bak dagens system, der fondsoppbyggingen avhenger av petroleumsinntektene, pensjonsutbetalingene og den samlede budsjettpolitikken, men uten en direkte kobling til pensjonsforpliktelsene.

Alternativet med en generell statlig oppsparing vil omfatte fondsløsninger der en eventuelt overfører deler av statens finansielle formue til et nytt pensjonsfond idet det opprettes, mens de løpende avsetningene til fondet blir bestemt ut fra hvor store midler staten har igjen etter at andre utgifter er betalt. Et slikt fond vil kunne utvikle seg uavhengig av de statlige pensjonsforpliktelsene, og i utgangspunktet innebære en videreføring av prinsippene bak dagens Petroleumsfond. Pensjonskommisjonen har derfor sett det som viktig at en slik modell kombineres med andre endringer som tar sikte på å styrke sammenhengen mellom fondet og pensjonsforpliktelsene.

I et forsikringsbasert pensjonsfond vil størrelsen på fondet og avsetningene til fondet bare være knyttet til utviklingen i statens pensjonsforpliktelser. En slik løsning vil kreve at en også viderefører en modifisert utgave av dagens petroleumsfond for å kunne håndtere svingningene og den gradvise nedgangen i statens petroleumsinntekter. I utformingen av et rendyrket statlig pensjonsfond må en ta stilling til følgende spørsmål:

• Hvilke deler av pensjonssystemet skal fonderes?

• Skal en fondere både gamle og nye pensjonsforpliktelser, eller bare nye forpliktelser?

• Skal en foreta en full fondering av de pensjonsforpliktelsene som er bestemt i de to forrige punktene, eller er delvis fondering et alternativ?

Valget av statlig fonderingsløsning bør vurderes ut fra formålet med fondering av de statlige pensjonsforpliktelsene, der hensynet til synliggjøring av pensjonsforpliktelsene og mulighetene for å føre en bærekraftig økonomisk politikk vil telle tungt. Dette avhenger av hvor store ufonderte pensjonsforpliktelser vi overlater til de yrkesaktive i framtiden. I denne sammenheng er det de samlede pensjonsforpliktelsene som er sentrale, og ikke fordelingen på minstepensjon, tilleggspensjon mv. Dette taler for at en i valg av fonderingsløsning tar hensyn til utviklingen i alle – eller i alle fall størstedelen av – folketrygdens pensjonsforpliktelser knyttet til alderspensjonen. Som vist i avsnitt 10.5, utgjør grunn- og minstepensjonen i dag en svært stor del av folketrygdens samlede forpliktelser. Framover ventes imidlertid forpliktelsene til tilleggspensjon å ville øke sterkere enn forpliktelsene knyttet til grunn- og minstepensjon.

Siden etablering av et statlig pensjonsfond bare kan innebære en regnskapsmessig fondering av pensjonsforpliktelsene, vil overgang til større grad av fondsbasering ikke i seg selv være en garanti for at den økonomiske politikken er opprettholdbar på lang sikt. Dette avhenger av balansen i de samlede statsfinansene. En god fondsløsning vil imidlertid kunne gjøre det lettere å føre en balansert politikk, ved at den synliggjør de reelle kostnadene knyttet til pensjonssystemet.

Forskjellen mellom de to alternativene ble drøftet av Moland-utvalget, som i de to første av sine fire hovedmodeller drøftet henholdsvis en videreføring av dagens system med generell statlig oppsparing og etablering av et statlig pensjonsfond, jf. nærmere omtale i avsnitt 10.7.1.

Den viktigste fordelen ved å etablere et rent forsikringsbasert statlig pensjonsfond er at en fondsmodell som reflekterer utviklingen i pensjonsforpliktelsene, vil gi et riktigere bilde av de offentlige finansene, som følge av at det synliggjør de reelle kostnadene knyttet til pensjonssystemet. En god fondskonstruksjon vil kunne gi en retningslinje for hvor stor den statlige sparingen bør være, og et riktigere bilde av hvor store ubalanser en står overfor i statsfinansene i perioder der den statlige sparingen er for lav. Dette kan isolert sett gjøre det lettere å føre en budsjettpolitikk som er langsiktig forsvarlig, jf. nærmere omtale i neste avsnitt. Dette kan være særlig viktig i årene framover, som følge av at de løpende pensjonsutbetalingene i denne perioden vil ligge klart lavere enn de reelle pensjonskostnadene. Fondering vil bidra til at balansen på det ordinære statsbudsjettet gir et mer dekkende bilde av balansen i statsfinansene enn i dag, og det ordinære statsbudsjettet vil bare vise overskudd hvis statens inntekter er tilstrekkelige til å dekke statens løpende utgifter og avsetningene til pensjonsfondet.

Moland-utvalget viste til at en slik synliggjøring også kan oppnås ved at det gis et oppdatert anslag på pensjonsforpliktelsene i forbindelse med budsjettbehandlingen, uten at det opprettes et eget fond som er direkte koblet til statens pensjonsforpliktelser. Utvalget uttalte imidlertid at det trolig vil være lettere å sette denne informasjonen til side når pensjonsforpliktelsene ikke må følges av faktiske fondsavsetninger.

Ulempen ved et statlig pensjonsfond som er direkte basert på pensjonsforpliktelsene, er at det som for pensjonsfond i privat sektor vil være usikkerhet knyttet til hvor store avsetninger en må foreta til fondet. Denne usikkerheten knytter seg særlig til kapitalavkastningen og reallønnsveksten framover, men i noen grad også til den demografiske utviklingen. Den største usikkerheten knytter seg til kapitalavkastningen framover, der en både vil stå overfor usikkerhet knyttet til kapitalavkastningen internasjonalt og usikkerhet knyttet til valutakursutviklingen. De årlige fondsavsetningene i form av premieinnbetalinger – eller overføringer fra statsbudsjettet – vil derfor svinge over tid. Problemstillingene knyttet til håndteringen av usikkerhet, og muligheten for å etablere utjevningsmekanismer for å begrense svingningene over tid, omtales nærmere i avsnitt 10.8. Det bør imidlertid tillegges at usikkerheten knyttet til kapitalavkastning, reallønnsvekst og demografiske forhold representerer en reell usikkerhet, som langt på vei påvirker staten på samme måte uavhengig av valg av fondsmodell. Denne usikkerheten vil imidlertid være langt mindre synlig i en modell basert på generell oppsparing.

En annen virkning av et statlig pensjonsfond som er direkte knyttet til pensjonsforpliktelsene, er at statsbudsjettet kan komme til å vise underskudd samtidig som pensjonsfondet bygges opp. Dette må imidlertid ses i sammenheng med at målet med en slik fondsmodell nettopp er å synliggjøre de reelle pensjonskostnadene og hva budsjettbalansen er når en tar hensyn til disse kostnadene. Avhengig av hvor store finansielle reserver staten tidligere har bygget opp utenom pensjonsfondet, vil en slik situasjon kunne føre til at staten må ta opp lån samtidig som det kan være akkumulert store midler i pensjonsfondet. Også dette kan imidlertid ses på som en konsekvens av den økte synliggjøringen som følger av en fondsmodell der fondsoppbyggingen er knyttet til utviklingen i pensjonsforpliktelsene. Moland-utvalgets vurdering var at dette ikke ville redusere statens evne til å føre en aktiv motkonjunkturpolitikk i overskuelig framtid, jf. avsnitt 10.6.3. Denne konklusjonen kan imidlertid avhenge av hvor omfattende fondsløsning som etableres og hvor stor startkapital pensjonsfondet tilføres. I den grad dette vurderes som problematisk, kan en vurdere å la være å overføre hele Petroleumsfondet til et nytt pensjonsfond. Det kan også tillegges at den kortsiktige usikkerheten knyttet til statens inntekter særlig knytter seg til petroleumsinntektene, og at usikkerheten derfor vil være størst i den perioden petroleumsinntektene ligger høyest. Isolert sett reduserer dette risikoen for at statsbudsjettet de nærmeste 10-15 årene vil vise underskudd som følge av svingninger i oljeprisen, jf. avsnitt 10.9.

En tredje virkning av et statlig pensjonsfond som er direkte knyttet til pensjonsforpliktelsene, er at dette gjør at staten får to store fond – i tillegg til pensjonsfondet vil en måtte ha et bufferfond for å håndtere svingninger i oljeinntektene. De nærmeste årene vil statens inntekter fra oljevirksomheten være vesentlig høyere enn de nødvendige avsetningene i pensjonsfondet, og det statlige bufferfondet vil derfor øke betydelig i størrelse. En kan ikke utelukke at dette bufferfondet, kombinert med fortsatt betydelige overskudd i statsbudsjettet pga. høye oljeinntekter de nærmeste 10-15 årene, isolert sett vil gjøre det vanskeligere å holde igjen i finanspolitikken. Denne effekten vil i så fall kunne motvirke effekten av at pensjonsforpliktelsene i større grad synliggjøres.

10.6.2 Vil fondering gjøre det lettere å føre en bærekraftig økonomisk politikk?

Kombinasjonen av økende pensjonsutgifter i folketrygden og fallende oljeinntekter vil føre til en sterk svekkelse av de offentlige budsjettene i tiårene framover. Samtidig er det et sterkt press for en mer ekspansiv budsjettpolitikk på kort sikt pga. store løpende budsjettoverskudd og mange behov og uløste oppgaver. Et viktig spørsmål er om en større grad av fondering av de offentlige pensjonsforpliktelsene kan gjøre det lettere å føre en budsjettpolitikk som kan opprettholdes over tid.

Når en skal vurdere dette, er det som tidligere omtalt viktig å ha klart for seg at etablering av et statlig pensjonsfond i seg selv bare vil innebære en regnskapsmessig fondering av pensjonsforpliktelsene ved at deler av inntektene og utgiftene i folketrygden flyttes over fra statsbudsjettet til det nye pensjonsfondet, samtidig som en går over til å utgiftsføre i alle fall deler av økningen i pensjonsforpliktelsene. Slike regnskapsmessige endringer vil imidlertid først få betydning for den langsiktige balansen i statsfinansene hvis de isolert sett fører til en økning i den samlede sparingen i offentlig sektor inkludert pensjonsfondet, dvs. graden av reell fondering.

Et forhold som kan trekke i retning av dette, er at fondering vil gi et riktigere – og svakere – bilde av de offentlige finansene, som følge av at det synliggjør de reelle kostnadene knyttet til pensjonssystemet. Dette kan isolert sett gjøre det noe lettere å føre en budsjettpolitikk som er langsiktig forsvarlig. Fondering vil imidlertid gjøre det vanskelig å videreføre handlingsregelen for bruken av oljeinntektene, som i dag trolig bidrar positivt til en ansvarlig finanspolitikk. Et tilleggsmoment er at statsbudsjettet inkl. Petroleumsfondet kan komme til å vise betydelige overskudd i de nærmeste årene selv med en omfattende fondering av pensjonsforpliktelsene, som følge av at oljeinntektene vil ligge svært høyt de nærmeste 10-15 årene. En regnskapsmessig fondering av pensjonsforpliktelsene vil derfor ikke uten videre føre til at balansen på resten av statsbudsjettet i denne perioden vil gi et riktig bilde av den langsiktige balansen i statsfinansene.

I sin vurdering av dette spørsmålet uttalte Moland-utvalget (NOU 1998:10 Fondering av folketrygden?) at virkningen på statlig sparing av et statlig, forsikringsteknisk oppbygd fond ikke kan dokumenteres på et solid grunnlag. Utvalget mente likevel at det er sannsynlig at en slik ordning kan føre til høyere offentlig sparing enn en videreføring av dagens system.

Utvalget uttalte i denne forbindelse:

«Det er mulig at barrierene mot å føre utstrakt underskuddsbudsjettering er sterkere enn mot å redusere et i utgangspunktet høyt overskudd. I så fall vil avsetninger til pensjonsforpliktelsene kunne bidra til høyere offentlig sparing når en ser avsetningene og offentlig sektors øvrige sparing under ett, enn det en ville oppnå uten fondsbasering.»

Moland-utvalget drøftet også kort om det kan være hensiktsmessig å døpe om Petroleumsfondet til et Statens Pensjonsfond for å markere vilje til øremerking av fondsmidlene hvis en skulle videreføre dagens system med generell statlig oppsparing. Etter utvalgets vurdering kan imidlertid slike grep «neppe ventes å ha vesentlig betydning for budsjettdisiplinen selv på kort sikt», og at det i denne sammenheng trolig vil være viktigere å få fram informasjon om hvilke framtidige forpliktelser som ligger i folketrygden. Utvalget mente videre at et argument mot navneendring kan være at det i så fall bør være en eksplisitt kobling mellom fondet og deler av de framtidige forpliktelsene i folketrygden, og at en omdøping av Statens petroleumsfond uten at det samtidig foretas andre endringer ikke vil ivareta slike hensyn.

10.6.3 Vil fondering begrense handlefriheten i den økonomiske politikken?

En innvending mot å etablere et øremerket pensjonsfond er at dette kan begrense handlefriheten i den økonomiske politikken ved at det kan bidra til å skjerme pensjonistene i en situasjon der det er behov for innstramminger i den økonomiske politikken. Innstrammingene i resten av budsjettet må dermed bli desto sterkere.

Ved vurderingen av dette spørsmålet må en ta hensyn til at et pensjonsfond til enhver tid bare vil omfatte pensjonsrettigheter som allerede er opparbeidet på dette tidspunktet. Disse rettighetene, som bl.a. knytter seg til løpende pensjoner, vil det uavhengig av ev. fondering være vanskelig å foreta endringer i. En åpning for å foreta omfattende kutt i allerede opparbeidede pensjonsrettigheter i folketrygden ville også fjerne en stor del av begrunnelsen for det offentlige ansvaret på pensjonssiden på grunn av den økte usikkerheten for den enkelte. Et viktig mål med en pensjonsreform er etter kommisjonens mening å sikre bærekraften i pensjonssystemet, slik at en vil være i stand til å innfri de pensjonsrettighetene som til enhver tid er opparbeidet. Hvis en likevel skulle ønske å foreta kutt i opparbeidede pensjonsrettigheter, kan fondering gjøre dette politisk vanskeligere, særlig ved individbaserte fond.

Når det gjelder virkningene av fondering for muligheten til å gjennomføre innstramminger i opptjeningsreglene i framtiden hvis det skulle vise seg nødvendig, kan det argumenteres for at dette vil bli noe lettere. Dette skyldes at en umiddelbart vil få en gevinst i form av lavere pensjonsavsetninger i et fondsbasert system, mens det vil ta lang tid før budsjettvirkningen kommer til syne i et system basert på løpende finansiering. Et forhold som kan trekke i motsatt retning, er at hvis fondering øker tilliten til at framtidige pensjonsrettigheter vil bli innfridd, så kan dette gjøre det vanskeligere å få forståelse både for behovet for å føre en ansvarlig budsjettpolitikk på kort sikt og behovet for å gjennomføre nødvendige endringer i pensjonssystemet.

I Moland-utvalgets vurdering av dette spørsmålet heter det blant annet:

«Med en reell øremerking kan det tenkes at tilleggspensjonene slipper unna innstramminger som sikter mot å redusere verdien av opptjente rettigheter og løpende pensjoner, men slike innstramminger vil det også med dagens ordning være vanskelig å gjennomføre. Det vil dessuten være mulig å redusere pensjonistenes kjøpekraft gjennom beskatning eller underregulering av grunnbeløpet G. Man kan også endre reglene slik at framtidig opptjening blir redusert. I et fondsbasert system vil det umiddelbart føre til lavere årlige avsetninger.»

Selv om en del kan føle at fondering vil gi økt sikkerhet for framtidige pensjoner, vil trolig etablering av et kollektivt, statlig pensjonsfond fra et rent juridisk synspunkt ha liten betydning for den enkeltes formelle rettigheter knyttet til opparbeidede pensjonsrettigheter i folketrygden. En slik styrking av de formelle rettighetene til den enkelte vil trolig forutsette en overgang til individuelle eller arbeidsmarkedsbaserte fonderte pensjonsløsninger. Betydningen av de rent juridiske eierrettighetene til opparbeidede pensjoner bør heller ikke overvurderes gitt den sterke politiske vekten som uansett legges på å ivareta opparbeidede pensjonsrettigheter.

Moland-utvalget drøftet også om etablering av et øremerket pensjonsfond vil redusere statens handlefrihet til å møte uforutsette sjokk i økonomien, og uttalte om dette blant annet:

«Hvis opprettelse av et statlig pensjonsfond med sterke barrierer mot statsbudsjettet før øvrig innebærer redusert kredittverdighet for staten, dvs at det blir vanskeligere å gjøre opp budsjettene med underskudd i lavkonjunkturer, innebærer fondet generelt lavere handlefrihet for myndighetene. Hvis statens mulighet til å iverksette mottiltak på denne måten begrenses, kan de langsiktige konsekvensene av en lavkonjunktur derfor bli sterkere. På den andre siden kan lavkonjunkturer isolert sett bli lettere å håndtere i den grad fondering av pensjonsytelsene har medført en høyere statlig finansiell formue når pensjonsfondet og generell finanssparing ses under ett. I overskuelig framtid virker det lite sannsynlig at statens kredittverdighet skulle bli vesentlig svekket pga fondsbasering.»

10.7 Modeller for et statlig pensjonsfond

I avsnittene nedenfor gis først en omtale av Moland-utvalgets vurderinger med hensyn til valg av fondsmodell, og deretter en oversikt over omtalen av fondering i den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen.

10.7.1 Moland-utvalget

Spørsmålet om fondering av folketrygden ble drøftet av Moland-utvalget, som la fram sin utredning NOU 1998:10 «Fondering av folketrygden?» i juli 1998. I mandatet for utvalget heter det at utvalget skal gjennomgå og drøfte fordeler, ulemper og risikomomenter ved ulike fondskonstruksjoner for hele eller deler av folketrygden, og sammenlikne med det nåværende systemet. Det framgår videre at utvalget skulle bygge på folketrygdens nåværende hovedinnretning når det gjelder rettighetsreglene, og at folketrygden fortsatt skulle ivareta både grunnsikring og standardsikring.

Som en del av utredningen la Moland-utvalget fram fire hovedmodeller for fondering av folketrygden, og en drøftet også noen alternative utforminger av de ulike modellene. Et fellestrekk ved de fire hovedmodellene er at fonderingen bare er forutsatt å omfatte opparbeiding av nye rettigheter til tilleggspensjon. Dette betyr at en ikke fonderer allerede opparbeidede rettigheter til tilleggspensjon og grunnpensjonen og særtillegget i folketrygden. I drøftingen av alternative utforminger av de ulike modellene omtaler en imidlertid muligheten for også å fondere deler av de rettighetene til tilleggspensjon som allerede er opparbeidet.

Med hensyn til ytelsene la en i tråd med mandatet til grunn at det i alle hovedmodellene fortsatt skal være en obligatorisk tilleggspensjon i folketrygden. I de tre første av hovedmodellene la en til grunn at sammenhengen mellom pensjonsgivende inntekt og framtidige pensjonsytelser skal være som i dagens folketrygd, mens dette i mindre grad er tilfellet i den siste hovedmodellen. Alle modellene er også basert på samme premie- og ytelsesnivå for menn og kvinner, noe som i de to hovedmodellene med privat fondering er forutsatt å skje gjennom etablering av en felles risikopool. Nedenfor gis en kort omtale av de fire hovedmodellene.

Videreføring av dagens system med generell statlig oppsparing

Dette alternativet innebærer at en viderefører dagens system, der statens oppsparing skjer i form av oppbygging av Petroleumsfondet. Utvalget peker på at det norske systemet med helhetlig budsjettering gir god mulighet til å se statens utgifter i sammenheng, og at en samlet budsjettbehandling av alle statens økonomiske forpliktelser kan gi myndighetene bedre oversikt og bedre mulighet for reelle prioriteringer enn i land som ikke har en slik samlet budsjettbehandling.

Utvalget viser til at dagens system på den annen side gir stor fleksibilitet i utformingen av den økonomiske politikken. Mekanismen med at oppsparing i Statens Petroleumsfond bare kan skje ved overskudd på statsbudsjettet bidrar til å synliggjøre statens sparing. Ved en videreføring av dagens system unngås også kompliserte overgangsregler. En nærmere omtale av fordeler og ulemper ved dette alternativet sammenliknet med Moland-utvalgets neste hovedmodell er gitt i avsnitt 10.6.

Statlig pensjonsfond

Denne modellen innebærer oppbygging av et eget statlig pensjonsfond med full fondering av alle nye rettigheter til tilleggspensjon i alderstrygden og fondering av tilleggspensjoner til nye uføre og etterlatte. Modellen går i grove trekk ut på at en hvert år beregner nåverdien av årets opptjening av tilleggspensjon. Dette beløpet overføres fra statsbudsjettet til pensjonsfondet, som er adskilt fra statsbudsjettet for øvrig. Modellen forutsetter ikke endringer i ytelsene i folketrygden.

Utbetalingene fra fondet vil omfatte tilleggspensjon til personer som ble uføre eller etterlatte etter at pensjonsfondet ble opprettet, og etter hvert også en andel av utbetalingene av tilleggspensjon i alderstrygden, der fondets andel av utbetalingene vil avhenge av hvor mye av den utbetalte tilleggspensjonen som er fondert. Ved en gradvis oppbygging av fondet vil derfor utbetalingene de første årene være små. Utbetalingene fra fondet er forutsatt å skje i form av en overføring til statskassen. Det direkte ansvaret for å kreve inn pensjonspremier og for å foreta utbetalingene til pensjonistene vil dermed fortsatt ligge i statskassen, og ikke i fondet.

Modellen bygger altså på et klart skille mellom gammel og ny opptjening. Pensjonsfondet skal stå for pensjonsutbetalinger knyttet til ny opptjening, mens statsbudsjettet skal stå for utbetalinger knyttet til gammel opptjening. Dette reiser noen praktiske spørsmål knyttet til personer som mottar pensjonsutbetalinger basert på både gammel og ny opptjening.

Utbetalinger av tilleggspensjon til personer som ble uføre eller etterlatte før pensjonsfondet ble opprettet og ikke-fondert tilleggspensjon i alderstrygden vil som tidligere bli finansiert av statskassen. Over tid vil det skje en nedbygging av disse forpliktelsene, og når systemet er fullt utbygget vil størrelsen på fondet avspeile de forpliktelsene staten har til å utbetale tilleggspensjoner. Modellen med statlig pensjonsfond innebærer dermed en gradvis nedbygging av de ufonderte pensjonsforpliktelsene knyttet til tilleggspensjonen i folketrygden.

Hvor store beløp som må overføres til fondet, vil avhenge av hvilke forutsetninger en legger til grunn om kapitalavkastning, dødelighetsrater mv. For å unngå at usikkerheten knyttet til disse forholdene skal føre til store svingninger i overføringen til pensjonsfondet fra år til år, og dermed også i statsbudsjettet, viser utvalget til at det trolig må opprettes en analog til dagens premiefond i private ytelsesbaserte pensjonsordninger i form av en mellomregningskonto mellom statsbudsjettet og fondet, jf. omtalen i avsnitt 10.8.

Ifølge de beregningene utvalget la til grunn vil nåverdien av nyopptjente rettigheter til tilleggspensjon i folketrygdens alderspensjon utgjøre omtrent 50 milliarder kroner i året, og ytterligere om lag 10 milliarder kroner for nye uføre- og etterlattepensjonister. I de langsiktige framskrivingene utvalget la til grunn var dette om lag i samme størrelsesorden som de årlige avsetningene til Statens petroleumsfond fram til 2010. Først etter 2010 ville oppbygging av et forsikringsteknisk statlig pensjonsfond for tilleggspensjonene kreve høyere statlig sparing enn det som ble forutsatt i framskrivingene for at statsbudsjettet eksklusiv pensjonsfondet skal gå i balanse. Utvalget understreket at det var stor usikkerhet knyttet til disse framskrivingene, men påpekte at de illustrerte at reell fondering av tilleggspensjonene krever økt sparing på ett eller annet tidspunkt. Spørsmålet er hvilke generasjoner som skal spare mer.

Forvaltningen av midlene i det statlige pensjonsfondet kan ifølge utvalget utføres av fondet selv, eller det kan settes bort til private forvaltere. Det vil i begge tilfeller være ønskelig med statlig samordning av forvaltningen for å sikre en rimelig risikoprofil for fondet samlet og for nasjonalinntekten. For å unngå stort press i norsk økonomi kan det være ønskelig med et stort omfang av utenlandsinvesteringer. Ifølge utvalget kan dette enkelt oppnås med de mandater fondsforvalterne får.

I drøftingen av alternative utforminger av modellen med statlig pensjonsfond viser utvalget til at ett av formålene med å opprette et statlig pensjonsfond er at en på denne måten kan sikre en bedre oversikt over de langsiktige konsekvensene av pensjonssystemet. Utvalget viser til at det med dette utgangspunktet kan reises spørsmål om en også burde fondere grunnpensjonen og særtillegget knyttet til alders-, uføre- og etterlattepensjonen i folketrygden. Etter utvalgets vurdering kan det imidlertid virke lite hensiktsmessig å holde så store beløp utenfor statsbudsjettet. Utvalget viser også til at det uansett vil være et offentlig ansvar å sikre en viss minsteytelse til alle pensjonister, og at det ut fra dette kan argumenteres for at dette er en oppgave som bør finansieres løpende.

For å forkorte overgangsperioden fram til tilleggspensjonen er fullt fondert drøftet utvalget også kort muligheten for å tilføre pensjonsfondet en startkapital til delvis dekning av allerede opparbeide rettigheter, for eksempel ved at en fullfonderer rettighetene til alle som er født etter et bestemt tidspunkt, og muligheten for ekstra innbetalinger fram til tilleggspensjonen er fullt fondert.

Ytelsesbaserte private pensjonsfond

Denne modellen bygger i likhet med modellen med statlig pensjonsfond på at en hvert år fonderer nye rettigheter til tilleggspensjon i alderstrygden og tilleggspensjoner til nye uføre og etterlatte. I denne modellen forutsettes imidlertid fonderingen å skje i private pensjonsfond. Til forskjell fra modellen med statlig pensjonsfond åpnes det også for fondering av tidligere opparbeidede rettigheter til tilleggspensjon, noe som ev. må finansieres ved at staten overfører tilstrekkelige midler til de private pensjonsfondene. Pr. i dag gir ikke statens finansielle balanse grunnlag for en slik full fondering også av allerede opparbeidede rettigheter til tilleggspensjon.

Modellen innebærer at den enkelte yrkesaktive eller vedkommendes arbeidsgiver innbetaler en pensjonspremie som avhenger av pensjonsgivende inntekt til det pensjonsfondet vedkommende har valgt. Premietariffen skal fastsettes av myndighetene hvert år på grunnlag av forutsetninger om en grunnlagsrente for avkastning, forventede utbetalinger og forventede forvaltningskostnader. Fonderingen av tilleggspensjonen til nye uføre og etterlatte tenkes gjennomført ved at staten betaler for en livrente når tilfellene oppstår. Godskriving av omsorgspoeng kan skje ved at staten foretar innbetalinger på vegne av dem som omfattes av ordningen. Innkreving av pensjonspremie forutsettes fortsatt å skje gjennom skatteetaten, som så overfører midlene til det pensjonsfondet den enkelte har valgt. Utbetalingene av tilleggspensjon vil derimot skje direkte fra de private pensjonsfondene til den enkelte.

Modellen er basert på samme sammenheng mellom ytelser og pensjonsgivende inntekt som i dagens tilleggspensjon i folketrygden med ett unntak. I motsetning til i et statlig pensjonssystem vil private pensjonsfond ikke kunne garantere lønnsindeksering av løpende pensjoner. Verdisikringen av løpende pensjoner forutsettes derfor å skje ved at ytelsene hvert år øker nominelt med en på forhånd avtalt prosentsats, for eksempel 2 prosent. I tillegg forutsettes det at pensjonistene får del i fondets overskudd.

Utvalget la til grunn at ordningen skal reguleres ved en egen lov, som blant annet bestemmer at det skal opprettes separate pensjonsfond for dette formålet. Opprettelse og forvaltning av pensjonsfondene skal forutsette konsesjon fra norske myndigheter, og myndighetene vil stå nokså fritt i utformingen av ordningen og de krav som skal stilles til fondene. Premieinnbetalinger fra personer som ikke har valgt pensjonsfond, kan forvaltes av et eget statlig fond. I tillegg vil det bli opprettet en statlig pensjonsmyndighet som skal påse at alle med pensjonsgivende inntekt foretar innskudd i et pensjonsfond og ivareta medlemmenes interesser overfor fondene.

Konkurransen mellom fondene vil skje ved at en andel av fondenes overskudd tilbakeføres til medlemmene slik at alle medlemmer i samme fond får redusert sin premie relativt sett like mye. Medlemmer i ulike pensjonsfond vil derfor kunne stå overfor ulike nettopremier. Utvalget ser også for seg etablering av en risikopool, der alle pensjonsfondene pålegges å delta for å sikre premietariffer som ikke avhenger av gruppespesifikk dødsrisiko. Dette betyr blant annet at premiene vil være like for menn og kvinner.

Ingen av medlemmene i utvalget anbefalte en slik ordning. Dette hadde sammenheng med at modellen trolig vil medføre økte kostnader til administrasjon, og utvalget mente at det var lite hensiktsmessig å innføre privat fondering innenfor en modell som nesten fullstendig kopierer dagens folketrygdordning.

Private pensjonsfond med investeringsvalg

Et alternativ med private pensjonsfond med investeringsvalg ble av utvalget vurdert som en større reform, bl.a. ved at det i denne modellen forutsettes at usikkerheten knyttet til avkastningen bæres av individet selv. Synliggjøring av pensjonsforpliktelsene oppnås på en tydeligere måte i denne modellen, samtidig som den gjør det enkelte individ mer direkte ansvarlig for sin framtidige tilleggspensjon. Utvalget forutsetter at den enkeltes egne preferanser bør ha betydning for hvordan fondsmidlene forvaltes, men at myndighetene samtidig kan sette rammer som gjør at sannsynligheten for svært lav eller negativ avkastning blir liten.

Utvalget forutsetter i denne modellen at sparekapitalen til hvert individ ved pensjonsalder brukes til å kjøpe en livsvarig livrente. Nødvendige årlige innskudd til de private pensjonsfondene vil i gjennomsnitt kunne settes på samme nivå som i den ytelsesbaserte modellen. En kan tenke seg at innbetalingene til pensjonsfondene består av to komponenter. Den ene delen kan belastes den enkelte over skatteseddelen, og den andre delen kan komme fra statens generelle skatteinntekter og brukes til å oppnå ønsket fordelingsprofil på de forventede tilleggspensjonene, for eksempel ved å tilgodese personer med ulønnet omsorgsarbeid.

Utvalget påpeker at modellen vil kunne gi en effektivitetsgevinst sammenliknet med de andre modellene ved at det blir en noe sterkere sammenheng mellom innbetalinger og pensjonsytelser. Dette kan bidra til noe høyere arbeidstilbud enn ved en videreføring av dagens modell, men virkningen begrenses av den omfordeling mellom individene som vil ligge også i den innskuddsbaserte ordningen. Det er dessuten slik at tidligpensjonering i stor utstrekning skjer enten innenfor AFP-ordningen eller ved uførepensjonering, med fortsatt godskriving av pensjonspoeng. Dersom slik godskriving opprettholdes, vil incentivene til tidligpensjonering være omtrent som i dag. En større sammenheng mellom pensjonsnivå og arbeidsinntekt og innbetaling over livsløpet kan en videre også oppnå innenfor de øvrige modellene ved å endre reglene for poengopptjening.

Det knytter seg i denne modellen atskillig usikkerhet til den enkeltes framtidige pensjonsytelser, noe som vil være en ulempe for den enkelte. Selv med like investeringsstrategier vil de faktiske ytelser for ulike årskull avvike fra forventningsverdiene på en tilfeldig måte. Med ulike investeringsvalg vil en også kunne få store forskjeller i ytelsene til personer i samme årskull og med like innskudd. Om dette vurderes som urimelig, kan forskjellene gjøres mindre ved å legge restriksjoner på de investeringsvalg som kan foretas. Usikkerheten kan også reduseres ved at avvik fra forventet avkastning over tid i gjennomsnitt kompenseres ved motsvarende endringer i innskuddsnivået, eller ved at det stilles krav om garantert minsteavkastning også i oppsparingsfasen.

Personer med høy inntekt og/eller formue har trolig bedre evne til å møte usikkerheten enn personer med lav inntekt og/eller formue. I denne modellen vil usikkerheten om samlet inntekt være vesentlig mindre for dem med lav inntekt enn for dem med høy inntekt fordi tilleggspensjonen som andel av samlet pensjon er mindre jo lavere inntektsnivået er. Fordelingsvirkningene av en slik modell vil kunne være vanskelig å forutsi, og vil bl.a. avhenge av om det er systematiske forskjeller i ulike gruppers investeringsprofil, for eksempel avhengig av inntekt og kjønn.

En ulempe med denne modellen er ifølge utvalget at de administrative kostnadene trolig vil være høyere enn i ordningen med statlig pensjonsfond. Dette har sammenheng med at ordningen forutsetter individuelle investeringsvalg med oversiktlig kontoinformasjon til hver enkelt kunde.

Ved en slik modell vil det videre oppstå særlige spørsmål om hvordan forholdet til supplerende pensjonsordninger skal håndteres. I dag har ansatte i offentlig sektor, som utgjør om lag 30 prosent av arbeidsstyrken, brutto tjenestepensjonsordninger der de ved full opptjening garanteres om lag 2/3 av sluttlønn. Med dagens samordningsregler vil samlet pensjonsnivå for disse ikke berøres av en eventuell innskuddsbasert ordning i folketrygden, med mindre avkastningen på innskuddene blir svært høy. Endringen kan dermed heller ikke antas å få vesentlige virkninger for arbeidstilbud og sparing for offentlige ansatte. Derimot kan arbeidsgivers kostnader bli påvirket. Et mulig alternativ er ifølge utvalget å legge om offentlige tjenestepensjonsordninger til nettoordninger slik at endringer i regelverket i folketrygden får betydning for hele befolkningen.

Utvalgets vurderinger

Medlemmene i Moland-utvalget var enige om at det er nødvendig å bygge opp en betydelig formue for å møte de økte forpliktelsene i folketrygden. Utvalget var av den oppfatning at det i budsjettdokumenter bør legges vekt på å framstille langsiktige konsekvenser av beslutninger, og å beskrive omfanget av de langsiktige forpliktelsene i folketrygden. Utvalgets medlemmer var videre enige om at grunnytelsene i folketrygden fortsatt bør finansieres løpende over statsbudsjettet.

Av de ulike modellene foretrakk et knapt flertall av Moland-utvalgets medlemmer en modell med et forsikringsteknisk oppbygd statlig pensjonsfond for hele eller deler av tilleggspensjonen, dersom fonderingen fortsatt skal være statlig. Dersom det i stedet besluttes at det skal være privat fondering av hele eller deler av tilleggspensjonen, foretrakk et klart flertall av medlemmene i Moland-utvalget at ordningen gjøres innskuddsbasert. En nærmere oversikt over hvem som utgjorde flertall og mindretall i de ulike alternativene er gitt i avsnitt 18.4 i utvalgets utredning.

10.7.2 Omtalen av pensjonsfond i den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen

Behovet for en økonomisk fondering av pensjonsforpliktelsene ble drøftet i kapittel 6 i den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen, der det blant annet står:

«Pensjonskommisjonen legger vesentlig vekt på å etablere en ramme for pensjonssystemet i framtiden som kan bidra til at Norge opprettholder en balansert byrdefordeling mellom befolkningen i dag og i framtiden. I valget av fonderingsmodell vil en derfor legge vekt på at fonderingsløsningen bidrar til å motvirke en ytterligere oppbygging av ufonderte pensjonsforpliktelser sett i forhold til verdiskapingen i samfunnet. Siden pensjonsforpliktelsene uansett ikke kan øke ubegrenset i forhold til resten av økonomien, vil det å unnlate å gjennomføre slike tiltak nå i realiteten bare innebære at det i stedet er befolkningen om noen år som får denne oppgaven. Stabiliseringen av pensjonsforpliktelsene i forhold til BNP vil imidlertid da måtte skje på et høyere nivå enn i dag, med en desto høyere langsiktig rentekostnad.»

I den foreløpige rapporten pekes det på at overgang fra et løpende finansiert pensjonssystem til et fondert system kan innebære en dobbelbelastning for de yrkesaktive i overgangsperioden hvis de både må dekke utgiftene til fondering av nye forpliktelser og utbetalingene under det gamle pensjonssystemet. Ved å følge retningslinjen ovenfor vil en imidlertid unngå dette, siden det er veksten i de samlede ufonderte pensjonsforpliktelsene som ikke skal overstige veksten i verdiskapingen. I dette tilfellet vil den gradvise nedbyggingen av ufonderte pensjonsforpliktelser knyttet til det gamle systemet motsvares av en tilsvarende økning i ufonderte forpliktelser under det nye systemet.

Som omtalt i avsnitt 10.2, legger Pensjonskommisjonen vesentlig vekt på å etablere en ramme for pensjonssystemet i framtiden som kan bidra til at Norge opprettholder en balansert byrdefordeling mellom befolkningen i dag og i framtiden. I valget av fonderingsmodell vil en derfor legge vekt på at fonderingsløsningen kan bidra til å motvirke en ytterligere oppbygging av ufonderte pensjonsforpliktelser sett i forhold til verdiskapingen i samfunnet gjennom en sterkere synliggjøring av disse forpliktelsene. Siden pensjonsforpliktelsene uansett ikke kan øke ubegrenset i forhold til resten av økonomien, vil det å unnlate å gjennomføre slike tiltak nå i realiteten bare innebære at det i stedet er befolkningen om noen år som får denne oppgaven, og da med en også relativt sett enda større kostnad.

I den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen ble det pekt på at et mål om å stabilisere de ufonderte pensjonsforpliktelsene som andel av økonomien mest direkte kan oppnås ved å fondere økningen i de samlede pensjonsforpliktelsene utover veksten i verdiskapingen. Det ble imidlertid også vist til at et alternativ kan være å knytte fondsoppbyggingen nærmere opp til bestemte deler av pensjonssystemet, for eksempel den inntektsrelaterte delen av alderspensjonen, uten at dette behøver å gi veldig forskjellige resultater. Det ble videre pekt på at staten pr. i dag ikke har tilstrekkelige fordringer til å fondere de pensjonsforpliktelsene som allerede er opparbeidet fullt ut, og at realistiske fondsløsninger vil innebære at en del av de eksisterende pensjonsforpliktelsene i folketrygden forblir ufondert. I rapporten ble det også lagt fram beregninger av konsekvensene av å fondere hele realøkningen i den samlede pensjonsgjelden. I vurderingen av de ulike alternativene vil det være viktig å se på hvor mye av veksten i de samlede pensjonsforpliktelsene som blir fondert i hvert alternativ.

Det framgår også av den foreløpige rapporten at det særlig er alderspensjonen i folketrygden det er aktuelt å fondere, mens uføre- og etterlattepensjonene fortsatt kan finansieres løpende over statsbudsjettet. Dette må ses i sammenheng med at det er alderspensjonen som er av størst betydning når en er opptatt av langsiktig balanse i finanspolitikken, og at uføre- og etterlattepensjonene i mindre grad enn alderspensjonen kan ses på som opparbeidede rettigheter, men i større grad som en del av det generelle velferdssystemet i samfunnet.

Pensjonskommisjonen la i den foreløpige rapporten til grunn at det ved etablering av et statlig pensjonsfond vil være aktuelt å overføre en stor del av midlene i Petroleumsfondet og Folketrygdfondet til det nye pensjonsfondet, slik at en delvis får fondert allerede opparbeidede forpliktelser knyttet til alderspensjonen. Ved utgangen av 2002 tilsvarte de samlede midlene i Petroleumsfondet og Folketrygdfondet vel 25 prosent av de opparbeidede forpliktelsene knyttet til alderspensjon på samme tidspunkt. Selv om denne andelen anslås å øke framover, vil det derfor bare være mulig å fondere en del av de opparbeidede forpliktelsene på det tidspunktet det er aktuelt å etablere et statlig pensjonsfond.

Dette reiser spørsmålet om hvordan en skal håndtere de resterende, ufonderte pensjonsforpliktelsene. I den foreløpige rapporten ble det lagt til grunn at dette kan gjøres ved å videreføre de ufonderte pensjonsforpliktelsene på etableringstidspunktet, enten i realverdi eller regnet som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Fondsmodellen bygger dermed på at en aksepterer den oppbyggingen av pensjonsforpliktelser som allerede har skjedd, men at en fonderer veksten i pensjonsforpliktelsene framover i tid.

I den foreløpige rapporten gjøres det altså et klart skille mellom de forpliktelsene som allerede er opparbeidet og opparbeiding av nye pensjonsrettigheter. Nivået på de ufonderte pensjonsforpliktelsene som allerede er bygget opp, kan videreføres og endog øke i takt med verdiskapingen i samfunnet. Økninger i pensjonsgjelden framover utover dette bør imidlertid fonderes, slik at en unngår å skyve økte byrder over på de yrkesaktive i framtiden. Disse prinsippene kan brukes direkte til å utforme en statlig fonderingsløsning. Alternativt kan de brukes som en norm for å vurdere alternative fonderingsløsninger.

I den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen la en størst vekt på et alternativ der de ufonderte pensjonsforpliktelsene på etableringstidspunktet videreføres i takt med verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Fordelen med en slik løsning er at den isolert sett vil kunne gi en jevn budsjettbelastning over tid sett i forhold til inntektsnivået i samfunnet. Dette er imidlertid avhengig av at de ufonderte pensjonsforpliktelsene på etableringstidspunktet i rimelig grad avspeiler statens samlede økonomiske balanse inkludert statens andel av gjenværende petroleumsformue. Tidsprofilen på petroleumsinntektene gjør at dette ikke uten videre vil være tilfellet, selv om etablering av et statlig pensjonsfond først skulle skje mot slutten av dette tiåret, jf. omtalen av de budsjettmessige virkningene av ulike fonderingsalternativer i avsnitt 10.9.

Fondsløsningen ovenfor har klare likhetstrekk med Moland-utvalgets hovedmodell «Statlig pensjonsfond». Sammenliknet med Moland-utvalget bygger imidlertid modellen ovenfor på fondering av økningen i hele alderspensjonsgjelden, og ikke bare økningen i forpliktelsene knyttet til tilleggspensjonen. Isolert sett betyr dette større krav til fondsavsetninger. Dette motvirkes i noen grad av at Moland-utvalgets modell innebærer fondering også av tilleggspensjonen i uføre- og etterlattepensjonene. I tillegg er det i Moland-utvalgets modell lagt opp til full fondering av nye rettigheter, mens pensjonsutbetalinger knyttet til opptjening før fondet opprettes skal finansieres løpende over statsbudsjettet. Over tid vil dette innebære en gradvis nedbygging av de ufonderte forpliktelsene knyttet til tilleggspensjonen, som en unngår ved å basere fondsmodellen på en stabilisering av de ufonderte forpliktelsene.

En overgang til modernisert folketrygd vil isolert sett gjøre det mer krevende å gjennomføre Moland-utvalgets hovedmodell med statlig pensjonsfond. Siden modernisert folketrygd innebærer avkorting av hele garantipensjonen og opptjening av inntektspensjon fra første krone, vil inntektspensjonen stå for en større andel av de samlede pensjonsutbetalingene fra folketrygden enn dagens tilleggspensjon. Isolert sett vil dette øke kravene til fondsavsetninger i Moland-utvalgets hovedmodell hvis også inntektspensjonen i modernisert folketrygd skulle fonderes fullt ut. Alt i alt innebærer dette at Moland-utvalgets modell ville stille mindre krav til startkapital for å fondere allerede opparbeidede pensjonsforpliktelser enn en forsikringsbasert fondsmodell som er knyttet til de samlede alderspensjonsforpliktelsene, men stille større krav til fondsoppbyggingen framover.

I likhet med Moland-utvalgets hovedmodell vil en forsikringsbasert fondsmodell basert på å stabilisere den samlede ikke-fonderte alderspen­sjonsgjelden kunne utformes på flere måter. Dette vil ikke minst avhenge av hvor stor «avstand» en ønsker mellom pensjonsfondet og det ordinære statsbudsjettet. De budsjettmessige utslagene på det ordinære statsbudsjettet vil imidlertid være de samme uavhengig av den nærmere utformingen så lenge summen av pensjonsavgifter og ordinær skatt er den samme, og også problemstillingene knyttet til hvordan en skal håndtere usikkerheten knyttet til kapitalavkastning mv. vil i hovedsak være de samme, jf. avsnitt 10.8.

10.8 Håndtering av risiko i et statlig ytelsesbasert pensjonssystem med fondering

10.8.1 Hovedtrekk

Som omtalt i avsnitt 10.5, vil beregninger av pensjonsforpliktelsene i et ytelsesbasert offentlig pensjonssystem avhenge av regelverket for pensjonsordningene og hvilke forutsetninger en legger til grunn om den framtidige utviklingen i bl.a. kapitalavkastning og realveksten i pensjonsytelsene. Pensjonsforpliktelsene vil også avhenge av demografiske forhold, selv om innføringen av et delingstall vil redusere betydningen av endringer i forventet levealder som pensjonist. Utviklingen i disse størrelsene vil derfor ha stor betydning for hvor store de årlige fondsavsetningene må være til et statlig pensjonsfond som er direkte knyttet til pensjonsforpliktelsene i folketrygden. Endringer i regelverket for opptjening av pensjonsrettigheter eller en annen utvikling enn lagt til grunn i de andre størrelsene ovenfor vil føre til at det oppstår en ubalanse mellom den pensjonsgjelden som skal fonderes og det pensjonsfondet som er bygget opp. Det er ønskelig at pensjonssystemet omfatter elementer som automatisk gjenoppretter den langsiktige balansen i systemet hvis det oppstår underdekning.

Usikkerheten knyttet til dødelighet, kapitalavkastning og realvekst i pensjonsytelsene reiser spørsmålet om både hvilke forutsetninger en skal legge til grunn om disse størrelsene ved oppstarten av et pensjonsfond og hvordan en skal håndtere de avvikene som vil oppstå etter hvert mellom den faktiske størrelsen på pensjonsfondet og kravet til fondsavsetninger.

Et statlig pensjonsfond adskiller seg på vesentlige punkter fra private pensjonsfond. I private ytelsesbaserte pensjonsordninger er de opparbeidede pensjonsrettighetene til medlemmene sikret gjennom oppbygging av egne fond, som forvaltes av forsikringsselskaper eller egne pensjonskasser. Sikkerheten for den enkelte ivaretas ved at opparbeidede pensjonsrettigheter på et hvert tidspunkt skal være fullt fondert, og ved at det legges til grunn forsiktige forutsetninger om utviklingen i kapitalavkastning, dødelighet mv. framover i tid. Som følge av dette vil premiereservene normalt vise seg å være noe større enn det som er nødvendig for å innfri opparbeidede pensjonsrettigheter. Dette reduserer den usikkerheten som bæres av medlemmene og forsikringsselskapet, samtidig som mesteparten av overskuddet uansett tilfaller arbeidsgiver. I situasjoner der premiereservene ikke er tilstrekkelig store til å fondere de pensjonsrettighetene som er opparbeidet, vil arbeidsgiver eller den forsikrede måtte øke premieinnbetalingene.

De strenge kravene til oppbygging av premiereserver i private ytelsesbaserte pensjonsordninger har sammenheng med at den enkelte arbeidstaker ikke har noen garanti for at arbeidsgiver vil være til stede og i stand til å innfri sine pensjonsforpliktelser når de kommer til utbetaling. Dette hensynet er ikke til stede på samme måte i et offentlig pensjonssystem. I Moland-utvalgets rapport uttales det derfor at det ikke er avgjørende at et statlig pensjonsfond gir et eksakt riktig bilde av pensjonsforpliktelsene, og at det heller ikke er påkrevet med sikkerhetsmarginer på samme måte som for private ordninger. Tvert imot kan det argumenteres for at et viktig argument for et statlig engasjement på pensjonssiden er å gjøre den enkelte mindre utsatt for kortsiktige svingninger i kapitalmarkedet, og at en del av denne fordelen vil gå tapt ved å kreve at et statlig pensjonsfond til enhver tid skal være fullt fondert.

I et offentlig pensjonssystem kan det derfor argumenteres for i større grad å legge til grunn forventningsrette antakelser om disse størrelsene, der forutsetningene i hovedsak baseres på historiske erfaringer og trender, med et så lite innslag av skjønn som mulig. Dette har også sammenheng med at en ikke på samme måte som i private pensjonsordninger kan tilbakebetale for mye betalt premie til dem som har stått for innbetalingene. Valg av for pessimistiske forutsetninger ved oppstart av fondskonstruksjonen vil derfor lett bety en utilsiktet inntektsoverføring fra dem som er yrkesaktive i oppstarten av systemet til dem som er yrkesaktive senere.

Ved fondering av de offentlige pensjonsforpliktelsene kan det likevel være grunn til å legge til grunn et forsiktighetsprinsipp som i private pensjonsordninger, men kravene til sikkerhetsmarginer vil være mindre. Det avgjørende ved et statlig pensjonsfond vil være at det omfatter mekanismer som sikrer at fondet over tid vil oppfylle de fastsatte kravene til fondering. På kort sikt vil imidlertid pensjonsfondet kunne avvike fra de beregnede pensjonsforpliktelsene, og det normale vil være at fondet enten er noe for stort eller noe for lite sammenliknet med pensjonsforpliktelsene.

Som omtalt i avsnitt 10.7.2, kan fondsoppbyggingen i et statlig pensjonsfond som er knyttet til pensjonsforpliktelsene, baseres enten på en egen pensjonspremie eller overføringer fra statsbudsjettet. I prinsippet kan en tenke seg at nivået på en egen pensjonsavgift ble justert årlig på grunnlag av avviket mellom faktisk og ønsket pensjonsfond. Endringer i pensjonsavgiften nesten hvert år vil imidlertid kunne gi mye ustabilitet, og et alternativ for å unngå hyppige justeringer av pensjonsavgiften kan være automatiske justeringer hvis avviket mellom det faktiske pensjonsfondet og måltallet overstiger nærmere fastsatte grenser. Formålet med en slik mekanisme bør være å sikre den langsiktige balansen i fondskonstruksjonen og en så jevn utvikling som mulig i pensjonsavgiften. I en situasjon med et kraftig fall i aksjekursene ville for eksempel dette isolert sett kunne tale for at en på kort sikt aksepterte en relativt stor underdekning i fondet, forutsatt at pensjonsavgiften ble satt opp til et nivå som med stor grad av sikkerhet ville føre til en nedbygging av denne underdekningen framover. Store endringer fra år til år i pensjonsavgiften er av stabiliseringspolitiske grunner svært uheldig. Hensynet til stabile rammevilkår for næringslivet taler også mot store endringer i pensjonsavgifter/skatter fra år til år. Hensynet til internasjonal konkurransedyktighet for norsk næringsliv tilsier dessuten at det er klare grenser hvor høyt skattenivået bør ligge, og både pensjonsavgiften og øvrige skatter må tilpasses innenfor dette. Det er således flere grunner som taler mot hyppige justeringer av pensjonsavgiften. Disse forholdene kan trekke i retning av at det bør etableres mekanismer for å jevne ut årlige svingninger i pensjonsavgiften.

Over- eller underdekning i det statlige pensjonsfondet kan håndteres på ulike måter. En mulighet er å etablere et separat bufferfond, og at fondsmidler som overstiger pensjonsforpliktelsene plasseres i bufferfondet. En slik løsning ble skissert av Moland-utvalget i form av en mellomregningskonto mellom statsbudsjettet og pensjonsfondet. Forskjeller mellom den faktiske avkastningen og grunnlagsrenten i de forsikringstekniske beregningene skulle i denne løsningen håndteres ved overføringer til – eller trekk på – mellomregningskontoen.

Det er relativt store utslag som her kan være aktuelle. At det meste av Statens pensjonsfond ut fra pengepolitiske hensyn må være plassert i utlandet, øker behovet for bufferkapital. Basert på historiske data fra Norges Bank kan det antydes at kapitalen i et slikt bufferfond må være helt opp mot 25-30 pst. av pensjonsforpliktelsene dersom en med 95 pst. sannsynlighet skal ha en fondskapital som er lik eller større enn pensjonsforpliktelsene. Dette taler for at en legger til grunn relativt forsiktige forsikringstekniske forutsetninger, slik at en over tid kan forvente en relativt betydelig oppbygging av bufferkapital. Nødvendig størrelse på bufferkapitalen i pensjonssystemet avhenger imidlertid av hvor store avvik en er villig til å akseptere mellom fondet og forpliktelsene.

Ved tilstrekkelig store fall i kapitalavkastningen, som det vi har opplevd de siste årene, vil imidlertid selv ikke et stort bufferfond være en garanti for at pensjonsforpliktelsene er fullt fondert. Som vist til ovenfor, vil imidlertid dette heller ikke være nødvendig i et statlig pensjonsfond. Med et separat bufferfond vil en slik situasjon enten innebære at bufferfondet kommer i en gjeldsposisjon eller ved at en godtar en midlertidig underdekning i pensjonsfondet. Et alternativ til et bufferfond kan derfor være en mellomregningskonto mellom statsbudsjettet og pensjonsfondet, eller at over- eller underdekning i pensjonsfondet framgår av balanseoppstillingen for fondet.

10.8.2 Nærmere om de forsikringstekniske beregningene

Moland-utvalget viser til at innbetalingene til et statlig pensjonsfond som er knyttet til statens pensjonsforpliktelser, må reflektere følgende forhold:

• Endringer i befolkningens opptjening av pensjonsrettigheter i det statlige pensjonssystemet. Opptjeningen avhenger av den enkeltes inntektsnivå.

• Endringer i regelverket for opptjening av pensjonsrettigheter, inkludert ev. endringer i prinsippene for indeksering av pensjonsrettigheter og løpende pensjoner.

• Endringer i de forutsetningene som ligger til grunn for beregningene av pensjonsforpliktelsene. De viktigste forutsetningene er knyttet til forventet avkastning på pensjonsfondet, reallønnsveksten og demografi.

Etter utvalgets vurdering er det ingen spesielle prinsipielle problemer knyttet til å beregne endringene knyttet til opptjening av pensjonsrettigheter. Slike endringer følger av regelverket og forutsetningene for øvrig, og gir gradvise endringer i pensjonsforpliktelsene som i all hovedsak ivaretas ved at økt opptjening også fører til økte premieinnbetalinger.

Mht. de to siste strekpunktene viser utvalget til at disse forholdene derimot kan medføre store endringer på kort sikt, og at det derfor kan være ønskelig å ha mekanismer for å jevne ut endringene over tid.

Når det gjelder endringer i opptjeningsreglene, mener utvalget at det er lite behov for utjevningsmekanismer hvis det skjer gradvise endringer i reglene. Endringer som medfører en umiddelbar økning (eller reduksjon) i pensjonene eller endringer i pensjonsalderen kan derimot gi store utslag i pensjonsforpliktelsene, og det oppstår spørsmål om en utjevningsmekanisme. Utvalget viser til at hvis hensikten med å opprette et statlig fond er å legge bedre til rette for langsiktighet i politikken, så kan det stilles spørsmål ved om en slik utjevningsmekanisme er hensiktsmessig, siden dette vil føre til at en i mindre grad ser de fulle konsekvensene av beslutningene idet de tas. En virkning av å ikke ha en utjevningsmekanisme kan være at endringer i pensjonsrettighetene innføres mer gradvis.

For å unngå at ev. endringer i opptjeningsreglene i framtiden skal gi for store kortsiktige utslag i fondsavsetningene, foreslås det likevel at det legges opp til en utjevningsmekanisme, der virkningen av slike endringer kan fordeles over en relativt begrenset periode, for eksempel 3-5 år.

Anslagene for pensjonsforpliktelsene avhenger av hva en legger til grunn mht. forventet levealder som pensjonist og hvor mange av de yrkesaktive med opptjente pensjonsrettigheter som vil falle fra før de når pensjonsalder. Betydningen av disse forholdene vil imidlertid bli betydelig redusert som følge av at Pensjonskommisjonen foreslår innføring av et delingstall som vil reflektere endringer i forventet levealder som pensjonist, jf. nærmere omtale i kapittel 6 og 7. Usikkerheten knyttet til den demografiske utviklingen framover antas derfor å innebære små problemer for etablering av et statlig pensjonsfond.

Pensjonsforpliktelsene, og dermed også de nødvendige fondsavsetningene, avhenger av hvilken grunnlagsrente som legges til grunn. På kort sikt kan det imidlertid oppstå store avvik mellom denne grunnlagsrenten og den faktiske avkastningen på pensjonsfondet, jf. omtalen av behovet for et bufferfond eller en mellomregningskonto i foregående avsnitt. Dette har bl.a. sammenheng med at størstedelen av pensjonsfondet trolig vil måtte plasseres i utenlandsk valuta, jf. avsnitt 10.10. Moland-utvalget viser til at det for å unngå at slike kortsiktige svingninger i kapitalavkastningen skal gi store – og trolig motkonjunkturmessige – utslag i fondsavsetningene, kan defineres en øvre og en nedre grense som mellomregningskontoen skal variere innenfor med normale svingninger i avkastningen. Hvis en kommer utenfor grensene, kan regelen være at en del av forskjellen legges til eller trekkes fra de årlige innbetalingene til fondet. Utvalget viser videre til at hvis grunnlagsrenten settes noe lavere enn forventet avkastning, vil det normale være at innbetalingene over tid justeres noe ned i forhold til det beregninger basert på grunnlagsrenten tilsier.

Poenget med utjevningsmekanismen vil også her være å jevne ut svingningene i fondsavsetningene, samtidig som en skal ha svært høy grad av sikkerhet for at fondet over tid er i stand til å innfri sine forpliktelser uten at det er behov for endringer i regelverket.

Som omtalt i avsnitt 10.5, vil en økning i den langsiktige reallønnsveksten i samfunnet ha samme virkning på statens pensjonsforpliktelser som en like stor reduksjon i den langsiktige kapitalavkastningen. Svingninger i reallønnsveksten vil derfor i stor grad påvirke kravene til fondsavsetninger på samme måte som svingninger i kapitalavkastningen. Svingningene i reallønnsveksten vil imidlertid normalt være vesentlig mindre.

En merlønnsvekst på 1 prosentpoeng i ett år sammenliknet med det som ligger til grunn for de forsikringstekniske beregningene vil isolert sett øke pensjonsforpliktelsene om lag like sterkt så lenge opparbeidede pensjonsrettigheter er lønnsindeksert. Basert på anslagene i tabell 10.1, vil dette isolert sett øke kravet til fondsavsetninger med vel 25 mrd. kroner på kort sikt i en fondsmodell knyttet til utviklingen i hele alderspensjonen i folketrygden og vel 15 mrd. kroner i en fondsmodell som er avgrenset til tilleggspensjonen i alderspensjonen. Selv om svingningene i reallønnsveksten er små sammenliknet med svingningene i kapitalavkastningen, kan beregningene av fondsavsetninger ta utgangspunkt i gjennomsnittlig reallønnsvekst over for eksempel siste tre-årsperiode.

10.9 Har vi råd til å fondere økningen i pensjonsforpliktelsene?

10.9.1 Virkningen av et forsikringsbasert pensjonsfond for de regnskaps­messige pensjonsutgiftene og pensjonsfondet

I avsnitt 10.5 ble det presentert anslag for utviklingen i folketrygdens forpliktelser knyttet til alderspensjon fram til 2050. Ifølge disse anslagene vil de samlede alderspensjonsforpliktelsene i folketrygden kunne utgjøre nesten 3 600 mrd. 2003-kroner ved utgangen av 2010 gitt Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd, hvorav 2 500 mrd. 2003-kroner vil være knyttet til den inntektsavhengige delen av alderspensjonen. Statens petroleumsfond anslås på samme tidspunkt å utgjøre i størrelsen 1 500 mrd. 2003-kroner. Selv om hele Petroleumsfondet skulle bli avsatt til et pensjonsfond, vil det altså ikke være mulig å fondere mer enn om lag 40 pst. av de samlede pensjonsforpliktelsene ved utgangen av dette tiåret og om lag 60 pst. av den inntektsavhengige delen av forpliktelsene. Med mindre oljeprisen blir liggende vesentlig høyere enn lagt til grunn ovenfor, vil det altså ikke være mulig å etablere et forsikringsbasert pensjonsfond ved utgangen av dette tiåret med full fondering av opparbeidede pensjonsrettigheter basert på statens formue i Petroleumsfondet og Folketrygdfondet, jf. drøftingen av hvordan en ev. kan håndtere den ufonderte delen av disse forpliktelsene i avsnitt 10.7.2.

En forsikringsbasert fondsmodell, der fondsavsetningene er direkte knyttet til utviklingen i statens pensjonsforpliktelser knyttet til alderspensjonen, vil øke de regnskapsmessige utgiftene til pensjonsformål framover, som følge av at det må overføres midler til fondet slik at det kan bygge opp sine reserver i takt med veksten i pensjonsforpliktelsene. Dette vil bidra til å synliggjøre de reelle pensjonskostnadene. Dette kommer fram i figur 10.4, som sammenlikner overføringene til pensjonsformål med og uten pensjonsfond 2 . I et fondert system vil disse overføringene tilsvare summen av de løpende pensjonsutbetalingene og økningen i pensjonsfondet, fratrukket kapitalinntektene til fondet. I figuren har en sammenliknet følgende alternativer:

• Fondering av økningen i alderspensjonsforpliktelsene i realverdi.

• Fondering av økningen i alderspensjonsforpliktelsene i realverdi utover veksten i fastlandsøkonomien, dvs. at realverdien av de ufonderte pensjonsforpliktelsene holdes konstant.

• Dagens system med løpende finansiering av pensjonsutbetalingene.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Av figuren framgår det at en forsikringsbasert fondering av pensjonsforpliktelsene vil innebære en sterk økning i de regnskapsmessige utgiftene til pensjonsformål. Økningen er sterkest hvis en skal fondere hele realøkningen i alderspensjonsforpliktelsene. På kort sikt vil dette kunne øke overføringene til pensjonsformål fra vel 9 til 18 pst. av BNP for Fastlands-Norge. I dette tilfellet vil overføringene til pensjonsformål gradvis avta til 15 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050. I beregningene har en lagt til grunn at pensjonsreformen får virkning fra 2010, noe som fører til et relativt markert fall i overføringene til pensjonsformål. Etableringen av et pensjonsfond behøver imidlertid ikke vente til pensjonsreformen for øvrig trer i kraft.

Av figuren ser en ellers at økningen i de regnskapsmessige overføringene til pensjonsformål vil bli mindre hvis en velger en fondsmodell som er basert på å fondere realøkningen i alderspensjonsforpliktelsene utover veksten i fastlandsøkonomien. På kort sikt vil dette kunne gi en økning i overføringene til pensjonsformål til om lag 15 pst. av BNP for Fastlands-Norge, mens nivået i 2050 vil kunne bli om lag ett prosentpoeng høyere. Som vist i figur 10.5, vil dette kunne gi et pensjonsfond på om lag 110 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050, mot om lag 230 pst. hvis en fonderer hele realøkningen i alderspensjonsforpliktelsene.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Et alternativ til å knytte en forsikringsbasert fondsløsning til de samlede alderspensjonsforpliktelsene, vil være å fondere bare den inntektsavhengige delen av pensjonen, jf. omtalen av Moland-utvalgets andre hovedmodell i avsnitt 10.7.1. Dette ville redusert kravet til startkapital i fondet for å oppnå full fondering av opparbeidede pensjonsrettigheter. Kravene til fondsoppbygging framover i tid ville imidlertid kunne bli urimelig sterke med en slik fonderingsmodell, som følge av at den inntektsavhengige delen av pensjonsforpliktelsene anslås å øke sterkere enn de samlede pensjonsforpliktelsene, jf. avsnitt 10.5.

10.9.2 Virkningene for statsbudsjettet inkludert Petroleumsfondet

Selv om en forsikringsbasert fondsløsning bare påvirker de regnskapsmessige – og ikke de reelle – kostnadene ved pensjonssystemet, vil det ha stor betydning for de offisielle tallene for balansen på statsbudsjettet inkludert Petroleumsfondet. Dette vil være en direkte følge av at pensjonsforpliktelsene blir mer synlige i regnskapstallene.

En overgang til å fondere pensjonsforpliktelsene vil isolert sett føre til at statsbudsjettet inkludert Petroleumsfondet blir svekket med et beløp som tilsvarer økningen i de regnskapsmessige overføringene til pensjonsformål, jf. figur 10.4. Hvor stor svekkelsen av statsbudsjettet faktisk blir, vil avhenge av hvordan overgangen til fondering påvirker budsjettpolitikken på andre områder. Hvis budsjettpolitikken blir upåvirket, vil økningen i overføringene til pensjonsformål bidra til en like stor svekkelse av statsbudsjettet. Over tid vil dette føre til lavere netto kapitalinntekter på statsbudsjettet inkludert Petroleumsfondet, noe som vil forsterke svekkelsen av budsjettbalansen.

Som omtalt i avsnitt 10.2, vil et viktig mål med å fondere pensjonsforpliktelsene være at det skal bli lettere å føre en finanspolitikk som er opprettholdbar over tid. Hvis fondering bidrar til dette, vil noe av oppbyggingen av et pensjonsfond komme i form av økt sparing, og ikke skje på bekostning av statsbudsjettet inkludert Petroleumsfondet.

Figur 10.6 viser virkningene av fonderingsmodellene ovenfor på budsjettbalansen for statsbudsjettet inkludert Petroleumsfondet. I figuren har en beregningsteknisk lagt til grunn samme budsjettpolitikk utenom pensjonssiden uavhengig av hvilket valg en legger til grunn med hensyn til fondering. Av figuren framgår det at fondering av hele realøkningen i alderspensjonsforpliktelsene vil kunne føre til et regnskapsmessig underskudd i statsbudsjettet inkludert Petroleumsfondet allerede fra 2005, med underskudd på mellom 2 og 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge gjennom det meste av framskrivingsperioden.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Disse utslagene på statsbudsjettet vil bli klart mindre med fondsmodellen som er basert på å fondere realøkningen i alderspensjonsforpliktelsene utover veksten i fastlandsøkonomien. I figuren er det anslått at dette vil kunne føre til gradvis avtakende overskudd på statsbudsjettet inkludert Petroleumsfondet de neste femten årene, og deretter om lag balanse i budsjettet. Budsjettbalansen ville blitt noe svakere enn dette hvis en hadde lagt til grunn at mesteparten av Petroleumsfondet ved utgangen hadde blitt overført som startkapital til pensjonsfondet.

Figur 10.7 viser hvordan dette vil kunne påvirke utviklingen i Petroleumsfondet. Siden en beregningsmessig har forutsatt at fondering ikke skal ha betydning for den økonomiske politikken, vil fonderingsalternativene isolert sett føre til en nedgang i Petroleumsfondet sammenliknet med dagens system som akkurat tilsvarer størrelsen på pensjonsfondet.

Det må understrekes at det er betydelig usikkerhet knyttet til framskrivinger av budsjettbalansen og Petroleumsfondet så langt fram i tid som til 2050, og at framskrivingene i dette avsnittet er basert på relativt mekaniske forutsetninger. En konsekvens av dette er at framskrivingene innebærer en noe bedre utvikling i statens budsjettbalanse gjennom første del av framskrivingsperioden, og dermed også i Petroleumsfondet enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

10.9.3 Oppsummering

Uansett hvilket alternativ en ser på, vil en forsik­ringsbasert fondering av de statlige pensjonsforpliktelsene innebære en klar økning i de budsjettmessige overføringene til pensjonsformål. Dette reiser spørsmålet om en i praksis ville være i stand til å gjennomføre en forsikringsbasert fondering av disse forpliktelsene.

Av de to alternativene som er drøftet ovenfor, er det særlig modellen der de ufonderte forpliktelsene holdes konstant som andel av BNP, som framstår som en mulig løsning. Dette alternativet medfører overskudd på statsbudsjettet inkludert Petroleumsfondet fram til rundt 2020, og relativt små underskudd i resten av statsfinansene deretter. Den muliggjør dermed videreføring av et bufferfond for staten i form av gjenværende Petroleumsfond som gjør at statsfinansene fortsatt vil være robuste overfor midlertidige svingninger i oljeprisene.

Modellen der en fonderer hele realøkningen i alderspensjonen kan virke vanskeligere å gjennomføre. Her blir det et underskudd i statsfinansene, slik at det gjenværende Petroleumsfondet gradvis tømmes. Denne modellen krever således innstramminger i finanspolitikken siden man neppe verken kan eller bør basere seg på en politikk med vedvarende underskudd i statsbudsjettet.

Beregningene illustrert i figurene foran tar ikke hensyn til at det antakelig bør være et gjenværende bufferfond for staten for å kunne håndtere svingninger i oljeinntekten. Dessuten bør det over tid bygges opp en bufferkapital i pensjonsfondet for å ivareta at kapitalavkastningen er usikker. Figur 10.7 viser at dagens nivå på Petroleumsfondet om lag vil kunne videreføres i modellen der en holder ufondert alderspensjonsgjeld konstant som andel av BNP for Fastlands-Norge. Dette ville kunne fungere som en tilstrekkelig bufferkapital for staten for å kunne ivareta svingninger i oljeinntektene. Noe av denne kapitalen ville også kunne brukes som en bufferkapital i pensjonssystemet.

Det er vanskelig å ha noen sikker vurdering av hvor stor bufferkapital som er nødvendig både for staten og i pensjonsfondet. En måte å belyse dette på er å gjøre følsomhetsanalyser hvor oljepris, kapitalavkastning og lønns- og produktivitetsvekst endres. Figurene nedenfor viser hvordan budsjettbalansen for statsbudsjettet inkludert Petroleumsfondet og utviklingen i Petroleumsfondet kan bli påvirket hvis oljeprisen utvikler seg annerledes enn lagt til grunn ovenfor. I tillegg til hovedalternativet med en langsiktig råoljepris på 140 2003-kroner pr. fat, har en i figurene vist hvordan utviklingen kan bli hvis råoljeprisen på lang sikt blir liggende så høyt som 180 2003-kroner pr. fat, og hvis den skulle bli liggende så lavt som 100 2003-kroner pr. fat.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Generelt bør en være forsiktig med å legge for stor vekt på bare én bane for utviklingen i tiårene framover. Det er svært viktig at den fondsmodellen som etableres gir resultater som en kan leve med også hvis forutsetningene endres. Dette har en klar parallell til innføring av delingstall i pensjonssystemet for å gjøre det robust over endrede forutsetninger om pensjonistenes levealder.

På den annen side kommer en ikke utenom at dersom det skjer en endring i en forutsetning i en ugunstig retning, så vil dette før eller senere måtte få konsekvenser for statsfinansene og avsetningene til pensjonssystemet. Hvis det er vanskelig å fondere pensjonsrettighetene etter hvert som de opparbeides, så vil det være enda vanskeligere å finansiere dem når de kommer til utbetaling. Dette skyldes at den økonomiske belastningen knyttet til å skyve finansieringen foran seg vil øke raskere enn betalingsevnen hos dem som før eller senere må betale for pensjonene. Mens betalingsevnen «bare» vil øke om lag i takt med verdiskapingen i samfunnet, vil belastningen ved å utsette finansieringen øke i takt med rentenivået, som normalt vil være klart høyere.

Som understreket i avsnittet 10.8 om håndtering av usikkerhet, vil en i praksis måtte åpne for lange perioder der kapitalen i pensjonsfondet avviker fra størrelsen på de pensjonsforpliktelsene en sikter mot å fondere. Siden pensjonsfondet av pengepolitiske hensyn må ha det aller meste av sin kapital plassert i utenlandsk valuta, forsterkes usikkerheten i kapitalavkastningen. Det vil kreve urealistisk stor bufferkapital i pensjonsfondet dersom en ikke åpner for relativt langvarige avvik mellom kapitalen i fondet og størrelsen på forpliktelsene. Dette avviket bør også kunne være negativt. Utforming av bestemmelser som åpner for en tilstrekkelig fleksibilitet, måtte vurderes nærmere. Det samme gjelder spørsmålet om hvor stor bufferkapitalen i pensjonssystemet på sikt bør være.

10.10 Institusjonell organisering, kapitalforvaltning og forholdet til pengepolitikken

Problemstillingene knyttet til forvaltning av et statlig pensjonsfond ble også drøftet av Moland-utvalget. Utvalget viste til at et statlig pensjonsfond ikke behøver å forvalte midlene selv, og at dette ansvaret kan delegeres til eksterne forvaltere i Norge eller utlandet. Pensjonsfondet må imidlertid ha ansvaret for å styre samlet risikoeksponering. I tillegg kan pensjonsfondet drive egen forvaltning, noe som kan være ønskelig både av kostnadshensyn og av hensyn til at fondet må ha kompetanse til å overvåke de eksterne forvalterne. Utvalget viste til at dette i hovedsak var samme strategi som fra 1998 ville gjelde for forvaltningen av Statens petroleumsfond.

Moland-utvalget viste også til at omfattende plasseringer i de norske kapitalmarkedene kan føre til lav avkastning for pensjonsfondet og til inflasjonspress i norsk økonomi. Etter utvalgets vurdering kan det derfor være ønskelig å pålegge det statlige pensjonsfondet å investere det meste av fondsmidlene i utenlandsk valuta, med den ekstra risikoen dette innebærer for fondet. Utvalget uttalte videre at et slikt pålegg ikke vil medføre noen problematisk valutarisiko for medlemmene direkte siden det er staten, og ikke pensjonsfondet, som har ansvaret for å utbetale pensjonsytelsene.

En arbeidsgruppe mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Pensjonskommisjonens sekretariat har studert konsekvenser av fondering av pensjoner for pengepolitikken. Gruppen konkluderer med at det fortsatt vil være behov for at det meste av statens oljeinntekter blir plassert i utlandet. Gruppen diskuterer løsninger der en større del av pensjonssparingen skjer ved at autonome pensjonsfond eller enkeltindividene treffer egne investeringsbeslutninger. Gruppen argumenter for at hoveddelen av denne sparingen i utgangspunktet trolig vil bli plassert i norske kroner. Isolert sett kan dette bidra til en vesentlig reduksjon i kapitalutgangen fra Norge. En reduksjon i kapitalutgangen fra Norge vil i utgangspunktet ha liknende virkninger på realøkonomien som å forsere innfasingen av oljeinntektene over statsbudsjettet, og vil innebære en styrking av kronekursen.

Størrelsen på disse effektene vil avhenge av størrelsen på fondsløsningen som etableres. Gruppen argumenterer for at en løsning etter svensk modell, jf. avsnitt 10.12, der det årlig bygges opp kapital tilsvarende 10 – 15 milliarder kroner antakelig vil kunne håndteres uten store forstyrrelser i valutamarkedet. En større løsning vil kunne innebære større utslag i kronekursen, og arbeidsgruppen frarår løsninger av denne type som er større enn 20 – 35 milliarder kroner i årlig fondsoppbygging.

Gruppen skriver at disse konklusjonene endres dersom Norge blir med i EU og kronen erstattes av euro. Så lenge Norge har en egen valuta bør imidlertid en pensjonsreform støtte opp under at valutainntektene fra oljevirksomheten blir replassert i valuta, slik at fastlandsøkonomien og norsk kronekurs ikke blir så sterkt påvirket av oljeinntektene. Et annet moment er at hvis et statlig pensjonsfond skal investere en stor del i det norske aksjemarkedet, så vil staten nokså fort bli en svært stor eier i alle børsnoterte selskap.

Uansett konkretisering av en statlig fondsløsning mener Pensjonskommisjonen at det bør legges opp til følgende prinsipper for forvaltningen:

• Det etableres et Statens pensjonsfond basert på dagens Folketrygdfond og Petroleumsfond.

• Statens pensjonsfond skal ikke bygge opp en ny forvalterorganisasjon, men bygge videre på forvaltermiljøene i Folketrygdfondet og Norges Bank. Utenlandsplasseringer bør således foretas av Norges Bank, mens innenlandsplasseringer foretas av Folketrygdfondet. Det kan imidlertid åpnes for at deler av kapitalen kan forvaltes av private forvaltere, slik Petroleumsfondet allerede gjør ved at man har satt ut eksterne forvaltermandater.

• Finansdepartementet gir nærmere regler for fordelingen av fondskapitalen mellom innenlandske og utenlandske plasseringer, hvor det skal legges vekt på pengepolitiske hensyn. Et viktig formål med Statens petroleumsfond har vært at valutainntektene fra oljevirksomheten skal replasseres i utlandet slik at en ikke får store forstyrrelser i norsk økonomi og ustabilitet i den norske kronen. Dette hensynet må ivaretas også innenfor et Statlig pensjonsfond. Oljeinntektene bør derfor i all hovedsak replasseres i utlandet.

• Finansdepartementet gir retningslinjer for hvordan Norges Bank, Folketrygdfondet og private forvaltere skal forestå forvaltningen. Gitt disse retningslinjene skal forvalterne søke å maksimere avkastningen.

10.11 Vurdering av de ulike fondsmodellene

Etter Pensjonskommisjonens vurdering er det nødvendig med en betydelig statlig fondsoppbygging i årene framover for å ivareta langsiktige hensyn. Dette behovet knytter seg både til den sterke veksten i pensjonsutbetalingene på lengre sikt og til at statens petroleumsinntekter etter hvert vil avta. Etter kommisjonens syn er det viktig at en stor del av økningen i pensjonsgjelden og nedgangen i petroleumsformuen motsvares av en statlig fondsoppbygging.

Etablering av et pensjonsfond vil i utgangspunktet verken gjøre pensjonssystemet mer eller mindre bærekraftig. Det avgjørende for om folketrygdens pensjonsforpliktelser vil kunne innfris i framtiden, er utformingen av den samlede finanspolitikken og den økonomiske utviklingen mer generelt. Et pensjonsfond vil imidlertid kunne gjøre det lettere å få oppslutning om en langsiktig finanspolitikk hvor det settes tilstrekkelig midler til side de nærmeste årene. Erfaringen fra en rekke land er at det ikke er lett for staten å bygge opp finansiell formue – det oppstår lett et sterkt press for å bruke av midlene. Dette kan bli lettere å motstå dersom midlene plasseres i et pensjonsfond.

Pensjonskommisjonen går derfor inn for at det etableres et nytt Statens pensjonsfond basert på dagens Petroleumsfond og Folketrygdfond, som er nært knyttet opp mot statens pensjonsforpliktelser i folketrygden.

Et hovedspørsmål i Pensjonskommisjonens arbeid har vært om et nytt statlig pensjonsfond bør utformes som et bredt (makro) fond, der fondsoppbyggingen reflekterer både statens petroleumsinntekter og utviklingen i pensjonsforpliktelsene, eller om det bør opprettes et mer forsikringsbasert fond, som direkte er knyttet til omfanget av pensjonsforpliktelsene. Den siste løsningen vil kreve at en også viderefører et modifisert petroleumsfond for å kunne håndtere svingninger i petroleumsinntektene, valutakurser og fondsavkastning. Kommisjonen viser til at Moland-utvalget var delt i synet på dette spørsmålet. I sin vurdering har kommisjonen lagt vekt på følgende forhold:

Som pekt på innledningsvis, knytter behovet for en statlig fondsoppbygging seg både til en økning i statens pensjonsforpliktelser og en gradvis nedgang i statens petroleumsformue. Etablering av et spesifikt pensjonsfond som direkte er knyttet til størrelsen på pensjonsforpliktelsene vil derfor kreve at en viderefører et fond som gjør det mulig å håndtere usikkerheten og den gradvise nedgangen i petroleumsinntektene. Dette vil begrense hvor stor del av statens fordringer som er tilgjengelige til å fondere de pensjonsforpliktelsene som allerede er bygget opp idet pensjonsfondet opprettes.

I samme retning trekker usikkerheten om hvor store fondsavsetningene må være til et pensjonsfond som er direkte knyttet til pensjonsforpliktelsene. Denne usikkerheten knytter seg både til nivået på pensjonsforpliktelsene, men særlig til avkastningen på pensjonsfondet. Avkastnings­usikkerheten vil isolert sett øke som følge av at det trolig vil være nødvendig å plassere hoveddelen av fondet i utlandet ut fra penge- og valutapolitiske hensyn. Etter Pensjonskommisjonens vurdering vil det over tid være nødvendig å opprette et betydelig bufferfond for å håndtere denne usikkerheten. Også dette vil bidra til å begrense hvor store midler som kan avsettes til pensjonsfondet. Håndteringen av usikkerhet og oppretting av et bufferfond vil også føre til at en fondsløsning som er direkte basert på pensjonsforpliktelsene vil bli mer komplisert enn en videreføring av et system med generell oppsparing.

Samlet vil dette føre til at en trolig bare vil kunne fondere en relativt liten del av de pensjonsforpliktelsene som allerede er bygget opp. Etter Pensjonskommisjonens syn vil det være vanskelig å få forståelse for å opprette et separat pensjonsfond som skal være knyttet til statens pensjonsforpliktelser, uten at også eksisterende pensjonsforpliktelser er fondert fullt ut. Etter kommisjonens syn vil dette også være tilfellet hvis de ufonderte pensjonsforpliktelsene ble finansiert ved låneopptak på statens eller pensjonsfondets hånd.

Usikkerheten om blant annet kapitalavkastningen og petroleumsinntektene gjør at det vil være betydelig usikkerhet om både nivået på de nødvendige fondsavsetningene og statens evne til å finansiere slike avsetninger, hvis en velger en fondsløsning som bare er knyttet til pensjonsforpliktelsene. Til sammen gjør dette at etablering av et forsikringsteknisk oppbygget statlig pensjonsfond kan få store, og ganske uforutsigbare, utslag i balansen i statsbudsjettet. Pensjonskommisjonen vil i denne sammenheng vise til at kapitalavkastningen og petroleumsinntektene normalt vil være lavest i perioder med en svak utvikling i verdensøkonomien. Etter kommisjonens vurdering vil det være en klar risiko for at oljeprisen og petroleumsinntektene i perioder er så lave at det ordinære statsbudsjettet vil vise underskudd samtidig som det foregår en betydelig oppbygging av pensjonsfondet. Etter kommisjonens vurdering vil dette kunne begrense mulighetene for å føre en aktiv finanspolitikk for å motvirke svingningene i økonomien. Kommisjonen vil imidlertid samtidig understreke at det ved et langvarig fall i oljeprisen vil være nødvendig å foreta innstramminger i den økonomiske politikken uansett valg av fondsløsning.

Etter Pensjonskommisjonens syn vil det være uheldig hvis oppbyggingen av et separat pensjonsfond delvis skjer på grunnlag av underskudd og låneopptak i resten av statsfinansene. Selv om det også er forhold som kan trekke i motsatt retning, kan en fondering av pensjonssystemet med stor grad av autonomitet i forhold til resten av statsfinansene bidra til å skjerme pensjonene i en slik situasjon, slik at det blir vanskeligere å få til en helhetlig avveiing mellom pensjoner og andre statlige utgifter og inntekter.

Den viktigste fordelen med å etablere et eget pensjonsfond som er direkte knyttet til statens pensjonsforpliktelser, er at dette kan gi en sterkere synliggjøring av disse forpliktelsene, og at den ordinære budsjettbalansen vil vise balansen i statsfinansene etter at en har foretatt de nødvendige avsetninger til pensjonsfondet. Den ordinære budsjettbalansen vil dermed i større grad avspeile de reelle kostnadene ved det ansvaret staten har påtatt seg på pensjonssiden. Dette avhenger imidlertid av at den delen av pensjonsforpliktelsene som fonderes i rimelig grad utvikler seg i tråd med de samlede pensjonsforpliktelsene. I en vurdering av hvordan ulike fondsløsninger kan påvirke den samlede statlige sparingen må en også ta hensyn til at et separat pensjonsfond knyttet til pensjonsforpliktelsene vil gjøre det vanskelig å videreføre handlingsregelen for budsjettpolitikken, som gir en langsiktig retningslinje for budsjettpolitikken.

Ut fra en samlet vurdering har Pensjonskommisjonen kommet til at statens fondsoppbygging fortsatt bør skje i form av en generell fonds­oppbygging som både reflekterer utviklingen i statens petroleumsinntekter og pensjonsforpliktelsene, og at det ikke bør etableres et rent forsikringsbasert pensjonsfond. I sin vurdering har Kommisjonen bl.a. lagt vekt på:

• En vil trolig bare kunne fondere en begrenset del av de pensjonsforpliktelsene som allerede er bygget opp når Pensjonsfondet opprettes. Dette vil i betydelig grad redusere fordelene ved en fondsmodell som kun er knyttet til pensjonsforpliktelsene.

• De store svingningene en må regne med i kapitalavkastningen og andre forhold gjør at det vil være betydelig usikkerhet knyttet til hvor store de årlige fondsavsetningene må være i en slik modell. En slik løsning vil derfor måtte bli vesentlig mer komplisert enn en bredere fondsløsning, med en risiko for store variasjoner i fondsavsetningene over tid.

• Etablering av et forsikringsbasert pensjonsfond (snevert fond) med stor grad av autonomitet i forhold til resten av statsfinansene vil kunne gjøre det vanskeligere å foreta helhetlige avveiinger mellom pensjonsutgiftene og statens utgifter og inntekter på andre områder.

Pensjonskommisjonen mener imidlertid at det er behov for tiltak som etablerer en klar sammenheng mellom Pensjonsfondet, pensjonsforpliktelsene og de langsiktige utfordringene i den økonomiske politikken. For å styrke sammenhengen mellom Pensjonsfondet og pensjonsforpliktelsene foreslår kommisjonen:

1. at det i de årlige budsjettdokumentene fra Regjeringen presenteres balanseoppstillinger for Pensjonsfondet, der alderspensjonsforpliktelsene framgår som en gjeldspost, mens aktivasiden består av fondets kapital og en fordring på staten svarende til de ufonderte pensjonsforpliktelsene. På denne måten vil det framgå at selv om alle oljeinntektene settes inn i Pensjonsfondet, vil Pensjonsfondet fortsatt ha en betydelig fordring på staten som tilsvarer de ufonderte pensjonsforpliktelsene. Fondskonstruksjonen får også fram at økt bruk av oljeinntekter medfører at man tar av «pensjonskapitalen» ved at de ufonderte forpliktelsene øker.

2. at det i budsjettdokumentene gis en mer omfattende drøfting av utviklingen i pensjonsforpliktelsene enn fram til nå, der det framgår hvor mye av de årlige endringene som skyldes ny opptjening av pensjonsrettigheter, regelverksendringer og endringer knyttet til regulering av opptjente pensjonsrettigheter som følge av lønns- og prisutviklingen.

3. at det etableres en langsiktig retningslinje om at de ufonderte forpliktelsene knyttet til alderspensjonen i folketrygden ikke skal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge over tid.

4. at Regjeringen pålegges å legge fram en særskilt redegjørelse for Stortinget som en del av de årlige budsjettdokumentene hvis det skulle oppstå situasjoner der den ufonderte pensjonsgjelden over tid øker sterkere enn etter retningslinjen i punkt 3. Denne redegjørelsen skal inneholde forslag til endringer i retningslinjene for finanspolitikken, forslag til reduserte utgifter i pensjonssystemet eller andre tiltak som kan bidra til at en over tid når målet om at de ufonderte pensjonsforpliktelsene ikke skal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge.

5. at det i forbindelse med den årlige utsendelsen med informasjon om den enkeltes opptjente rettigheter til alderspensjon oppgis hvor stor del av de opptjente pensjonsrettighetene som er fondert i Pensjonsfondet.

Den langsiktige målsettingen om at de ufonderte forpliktelsene knyttet til alderspensjonen i folketrygden ikke skal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge over tid vil være meget avhengig av hva som forutsettes om oljeprisen, jf. figurene 10.8 og 10.9 ovenfor. En kan verken utelukke at realprisen på olje blir liggende så lavt som 100 NOK pr. fat i årene framover eller at den blir så høy som 180 NOK pr. fat. Konsekvensene for fondsoppbyggingen i det nye statlige pensjonsfondet blir svært store. Denne usikkerheten knyttet til oljeprisen kommer ikke Norge som nasjon utenom. Dersom den statlige formuesoppbyggingen skal finne sted i Statens pensjonsfond, og ikke i Petroleumsfondet, er det derfor vanskelig å gi forhåndsgarantier om hvor mye av pensjonsforpliktelsene som skal være fondert.

Med hensyn til forvaltningen av Pensjonsfondet foreslår Pensjonskommisjonen at fondet ikke skal bygge opp en ny forvalterorganisasjon, men bygge videre på forvaltermiljøene i Folketrygdfondet og Norges Bank. Utenlandsplasseringer bør således foretas av Norges Bank, mens innenlandske plasseringer foretas av Folketrygdfondet. Det bør imidlertid åpnes for at deler av kapitalen kan forvaltes av private forvaltere, slik Petroleumsfondet allerede gjør ved at man har satt ut eksterne forvaltermandater. Kommisjonen foreslår at Finansdepartementet gir nærmere regler for fordelingen av fondskapitalen mellom innenlandske og utenlandske plasseringer, hvor det skal legges vekt på pengepolitiske hensyn.

Et viktig formål med Statens petroleumsfond har vært at valutainntektene fra oljevirksomheten skal replasseres i utlandet slik at en ikke får store forstyrrelser i norsk økonomi og ustabilitet i den norske kronen. Dette hensynet må ivaretas også innenfor et statlig pensjonsfond. Oljeinntektene bør derfor i all hovedsak replasseres i utlandet. Det foreslås at Finansdepartementet gir nærmere retningslinjer for hvordan Norges Bank, Folketrygdfondet og private forvaltere skal forestå forvaltningen. Gitt disse retningslinjene skal forvalterne søke å maksimere avkastningen.

10.12 Individuelle pensjonskonti med investeringsvalg

10.12.1 Innledning

Et fellestrekk ved pensjonsreformene i andre land de senere årene er en viss forskyving av ansvaret for standardsikringen fra det offentlige og over til privat sektor. Pensjonskommisjonen har derfor vurdert om det kan være hensiktsmessig å la individuelle eller arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger bære en viss del av ansvaret for den obligatoriske standardsikringen også i Norge, i tillegg til det ansvaret de allerede har for supplerende pensjonsordninger.

Et privat ansvar for en del av den obligatoriske standardsikringen kan etableres enten i form av en obligatorisk arbeidsmarkedsbasert ordning eller i form av obligatorisk oppsparing hos den enkelte gjennom et innskuddsbasert system med investeringsvalg, jf. den fjerde hovedmodellen til Moland-utvalget. I begge tilfeller kan arbeidsgiver stå for en del av premieinnbetalingene til ordningen.

Et sterkere innslag av individuelle pensjonskonti med investeringsvalg også i den obligatoriske standardsikringen kan gi fordeler på flere punkter:

• Et individuelt element vil bidra til å avlaste folketrygden etter hvert som pensjonsutbetalingene for alvor begynner å øke. Siden en individuell pensjonsordning må fonderes fullt ut i takt med at den enkelte opparbeider nye pensjonsrettigheter, vil det kunne bidra til høyere samlet sparing i årene framover. Et individuelt ansvar for en del av den obligatoriske standardsikringen kan alt i alt gjøre det noe lettere å føre en økonomisk politikk som er i rimelig generasjonsmessig balanse.

• Avhengig av hvordan systemet utformes, vil et individuelt element kunne gi en styrking av arbeidsinsentivene for den enkelte. Dette har sammenheng med et klarere skille mellom beskatning og innbetaling av pensjonspremie, og ev. også større insentiver til å stå i arbeid fram mot aldersgrensen. Disse virkningene vil trolig være størst hvis pensjonsoppsparingen skjer på individuelle konti, bl.a. som følge av at det da vil skje en aktuariell justering av den årlige pensjonen avhengig av avgangstidspunkt. Hvor store utslag en vil få for arbeidsincentivene, vil imidlertid avhenge av hvor stort et slikt privat element er. I prinsippet er det heller ingen ting i veien for å utforme det offentlige pensjonssystemet slik at det gir tilsvarende incentivgevinster.

• Et individuelt element vil begrense det offentliges rolle i kapitalmarkedet og styrke kapitaltilgangen fra privat sektor. Behovet for dette kan være særlig stort i Norge som følge av at privat sektor tradisjonelt har stått for en uvanlig lav andel av samlet sparing i internasjonal målestokk. Et uttrykk for dette er at pensjonsinnretninger og andre finansielle aktører har en klart mindre eierrolle i det norske verdipapirmarkedet enn i andre sammenliknbare land, mens staten har en betydelig mer dominerende rolle. Et individuelt ansvar for en del av den obligatoriske standardsikringen vil føre til at noe av denne fordringsoppbyggingen i stedet skjer i privat sektor, og til at disse midlene kan komme næringslivet til gode i form av privat kapitaltilgang. Gjennom å stimulere de mer profesjonelle og velorganiserte kapitalmarkedene i sin alminnelighet kan det også tenkes at en fondsbasert pensjonsreform mer indirekte kan gi positive ringvirkninger ved å styrke tilgangen på mer risikovillig kapital i form av venturekapital etc. og bidra til å styrke den aktive industrielle eierrollen.

• Med en sterk statlig fondsoppbygging framover vil Norge stå overfor en økende risiko knyttet til kapitalavkastningen. I et rent ytelsesbasert pensjonssystem vil det være bedriftene og de yrkesaktive som bærer denne risikoen, mens pensjonistene nesten fullt ut er skjermet for den. Ved å gjøre en viss del av standardsikringen innskuddsbasert kan en oppnå en mer balansert risikofordeling, der også pensjonistene bærer en del av den samlede risikoen. Gjennom investeringsvalgene i pensjonsfondet eller -fondene er det imidlertid mulig å påvirke størrelsen på denne risikoen. Det er også mulig å etablere fondsløsninger med avkastningsgaranti slik at risikoen for den enkelte pensjonist reduseres.

• I tillegg til punktene ovenfor kommer den økte valgfriheten i et system som bygger på individuelle konti. Økt valgfrihet er både et gode i seg selv, samtidig som det økte fokuset på pensjonssparing kan gi fordeler utover pensjonsfeltet. Et individuelt element vil også redusere den politiske risikoen knyttet til et offentlig pensjonssystem.

Et system med individuelle pensjonskonti med investeringsvalg vil imidlertid også ha klare ulemper sammenliknet med et offentlig, ytelsesbasert system. Individuelle pensjonskonti innebærer at den enkelte eller vedkommendes arbeidsgiver må bære den avkastningsrisikoen som det offentlige påtar seg i et offentlig pensjonssystem. I et arbeidsmarkedsbasert pensjonssystem vil dette kunne føre til svingninger i premieinnbetalingene over tid, mens det i et system med individuelle pensjonskonti kan gi forskjeller i pensjonsytelser avhengig av hvor heldig man har vært med plasseringene og når en går av med pensjon. Størrelsen på disse svingningene vil kunne påvirkes av investeringsstrategien i pensjonsfondet. Blant annet er det viktig at fondet sprer investeringene både mellom ulike typer finansielle aktive og mellom land. Det er også viktig at det etableres bufferordninger som gjør det mulig å overføre midler fra perioder med høy avkastning til perioder der avkastningen ligger lavt.

Etter Pensjonskommisjonens vurdering er det begrenset hvor mye av det offentlige pensjonssystemet som det vil være forsvarlig å erstatte med private løsninger. Dette henger først og fremst sammen med at kommisjonen mener det er mest hensiktsmessig at folketrygden i hovedsak er en ytelsesbasert ordning. Også hensynet til pengepolitikken kan trekke i denne retningen. Det vises i den sammenheng til avsnitt 10.10, der det ble vist til at private pensjonsordninger som innebærer en fondsoppbygging på vesentlig mer enn 20-35 mrd. kroner pr. år, kan gjøre det vanskelig å opprettholde en tilstrekkelig kapitalutgang fra Norge. Dette er imidlertid løsninger av et omfang som er større enn de fleste aktuelle forslagene som har vært fremme i den norske pensjonsdebatten. Etablering av et individuelt element med investeringsvalg innenfor det obligatoriske pensjonssystemet vil også bidra til å komplisere det samlede pensjonssystemet, samtidig som en må regne med at et slikt element vil være dyrere å administrere og forvalte enn et rent offentlig system. Dette kostnadsaspektet vil være særlig viktig hvis det individuelle pensjonselementet er relativt lite, siden administrasjons- og forvaltningskostnadene da vil kunne utgjøre en stor del av de oppsparte midlene.

10.12.2 Nærmere om utformingen av et system med individuelle pensjonskonti med investeringsvalg

Flere land har som en del av reformer av pensjonssystemet innført ordninger med individuelle, fondsbaserte konti. En slik reform ble blant annet gjennomført i forbindelse med pensjonsreformen i Sverige på 1990-tallet, da en i tillegg til inntektspensjonen i det kollektive pensjonssystemet opprettet en obligatorisk «premiepension», som bygger på individuelle konto og fritt investeringsvalg. Et viktig mål ved utformingen av den svenske ordningen var at en skulle utnytte de positive sidene ved en privat pensjonsløsning, samtidig som en begrenset ulempene – blant annet på kostnadssiden – så mye som mulig.

Den svenske ordningen innebærer at 2 prosent av pensjonsgivende inntekt hvert år settes av på individuelle konti. I tillegg setter staten inn midler på den enkeltes konto knyttet til bl.a. omsorgsfravær. Som i inntektspensjonen eksisterer et tak for ordningen på 7,5 basbelopp. Ordningen innebærer årlige innbetalinger på i størrelsesorden 20 milliarder svenske kroner. Som følge av overgangsordninger og tak for innbetalingene mv. er innbetalingene noe lavere enn 2,5 pst. av lønnssummen, og andelen er for tiden om lag 2,1 – 2,2 pst. Dette vil øke noe over tid etter hvert som systemet fases fullt inn.

Den enkelte bestemmer selv hvordan midlene skal plasseres, og kan fordele midlene på opp til fem av i alt flere hundre fond. Personer som ikke tidligere har gjort aktive valg av fondsforvalter får sine midler plassert i Premiesparfonden, som forvaltes av 7. AP-fonden. I likhet med de andre fondene har også dette fondet en meget høy andel av de midlene som forvaltes plassert i aksjer.

For å begrense administrasjons- og forvaltningskostnadene knyttet til premiepensjonen, og for å sikre at kvinner og menn skal få samme årlige pensjonsytelse hvis de har spart opp samme beløp i premiepensjonssystemet, er det opprettet en egen statlig myndighet, Premiepensjonsmyndigheten (PPM), som opptrer som mellomledd mellom den enkelte pensjonssparer og fondene. PPM holder oversikt over hvor store beløp den enkelte har spart opp i premiepensjonssystemet og gir regelmessig informasjon om dette, og tar imot beskjed fra medlemmene om hvor midlene skal plasseres. PPM beregner løpende hvor store midler som totalt skal plasseres i hvert fond, og det er PPM, og ikke den enkelte, som står for kontakten med fondene. PPM er dermed i stand til å oppnå lavere forvaltningsgebyrer enn det den enkelte kunne oppnådd. Denne besparelsen består dels i at PPM forhandler fram en grunnrabatt i alle fond der fondsavgiften overstiger 0,4 prosent, som tilfaller medlemmene i vedkommende fond. I gjennomsnitt utgjør dette en besparelse på om lag prosent. I tillegg mottar PPM rabatter knyttet til forvaltningsvolumet i det enkelte fond, som fordeles likt på alle midlene i premiepensjonssystemet (unntatt Premiesparfonden).

Den gjennomsnittlige fondsavgiften for premiepensjonsmidlene lå i 2002 på 0,44 prosent av fondskapitalen pr. år når grunnrabatten og rabatter knyttet til forvaltningsvolumet er trukket fra. I tillegg kommer salgs- og kjøpskostnader (kurtasje) som belastes den enkelte konto direkte, som kan utgjøre i størrelsen 0,3 prosent pr. år. I tillegg betales et gebyr til dekning av kostnadene i PPM, som i dag utgjør 0,3 prosent. De samlede forvaltningskostnadene i premiepensjonsordningen er således på om lag 1 pst. av forvaltningskapitalen.

Riksrevisionsverket i Sverige har i en rapport fra juni 2003 vurdert forvaltningskostnadene i så vel premiepensjonssystemet som AP-fondene i inntektspensjonssystemet. Riksrevisionsverket konkluderer i rapporten med at administrasjonskostnadene i premiepensjonssystemet ikke framstår som urimelige, og det vises til at den årlige avgiften i et gjennomsnittlig aksjefond er om lag 1,4 prosent av forvaltningskapitalen. Det vises videre til at den gjennomsnittlige fondsavgiften ut fra aktuarielle beregninger kan anslås å ville avta fra nivået på 0,44 prosent i 2002 til 0,29 prosent i 2013 og til 0,22 prosent i 2045. Riksrevisionsverket peker imidlertid på at det kan være et potensial for å redusere forvaltningskostnadene ved å begrense antall fond i forhold til dagens antall på om lag 660, slik at en i større grad får utnyttet stordriftsfordeler på forvaltningssiden.

Premiepensjonssystemet bygger på dødelighetsarv både i oppsparingsperioden og perioden som pensjonist, og oppsparte midler til personer som faller fra fordeles på de gjenlevende i årskullet. Personer som ønsker det, kan imidlertid tegne «efterlevandeskydd under pensionstid» idet de går av med pensjon, og vil da motta en noe lavere årlig pensjon mot at ektefellen er sikret en etterlattepensjon hvis de skulle falle fra. Dødelighetsarven i oppsparingsperioden anslås isolert sett å bidra til å øke den årlige pensjonen til en person som går av ved 65 år med 7-9 prosent. Ved overgang til pensjonering realiserer PPM de oppsparte fondsmidlene til vedkommende, og PPM garanterer et fast nominelt beløp pr. år til vedkommende så lenge vedkommende lever 3 . Alternativt kan den enkelte velge å beholde de oppsparte midlene i fond, og den årlige pensjonen vil da kunne variere over tid.

På samme måte som i forhold til inntektspensjonen, skjer det en avkorting av garantitillegget mot premiepensjonen. For at ikke dette skal bidra til for stor risikotaking blant yrkesaktive med lav opptjent pensjon, skjer denne avkortingen på grunnlag av en beregnet gjennomsnittsavkastning på premiepensjonsmidlene, og ikke den avkastningen den enkelte har oppnådd.

Det første Premiepensjonsvalget ble gjennomført i 2000. Ved dette valget skulle pensjonsrettigheter tilsvarende 56 milliarder svenske kroner plasseres, som i gjennomsnitt tilsvarte 12 700 kroner pr. person. Det maksimale beløpet å plassere var 26 200 kroner, og det laveste beløpet var 100 kroner. Det maksimale beløpet utgjorde 2 pst. av en inntekt på 7,5 basbelopp i årene 1995 – 1998, med rente. I disse årene var premiepensjonsandelen 2 pst., mens den senere ble økt til 2,5 pst. av pensjonsgivende inntekt. Det blir etter dette gjennomført årlige premiepensjonsvalg.

Totalt sett forvaltet pensjonsfondene vel 80 mrd. svenske kroner i premiepensjonsmidler pr. 15. mai i 2003, hvorav vel 30 prosent var plassert i Premiesparfonden. Utviklingen i fondenes størrelse som andel av BNP vil avhenge sterkt av hvilke forutsetninger som gjøres når det gjelder avkastningen på de innbetalte midlene. I en beregning fra Riksförsäkringsverket i Sverige øker fondene til vel 20 pst. av BNP i 2030. Denne beregningen er basert på 3,25 pst. realavkastning og 2 pst. lønnsvekst. Fondenes størrelse er derfor relativt beskjeden sammenliknet med for eksempel Statens petroleumsfond i Norge.

Hvor stor premiepensjonen blir i forhold til inntektspensjonen, vil avhenge av avkastningen på de individuelle kontiene i forhold til lønnsutviklingen. Generelt vil både premiepensjonens andel av samlet pensjon og samlet pensjon som andel av lønn, øke jo høyere avkastningen er på premiepensjonsdelen i forhold til lønn. Tabell 10.5 viser noen typeeksempler på hva premiepensjonen kan utgjøre av samlet pensjon. I alle eksemplene er det forutsatt en reallønnsvekst på 2 pst. pr. år, som om lag tilsvarer den historiske reallønnsveksten i Sverige.

Premiepensjonens andel av de samlede innbetalingene til pensjonssystemet er om lag 13,5 pst. (2,5 pst./18,5 pst.). I alle regneeksemplene utgjør premiepensjonens andel av de samlede pensjonsutbetalingene mer enn premiepensjonens andel av innbetalingene. Dette har sammenheng med at avkastningen på de individuelle fonderte kontiene i alle regneeksemplene er anslått å bli høyere enn lønnsveksten. Premiepensjonens andel av samlet pensjon blir særlig høy ved høy avkastning på de innbetalte midlene og hvis oppsparingstiden skjer over mange år. Teoretisk sett kan premiepensjonens andel av samlet pensjon bli null da det ikke foreligger noen garantier for den enkelte som skal sikre en viss avkastning på de innbetalte midlene.

Regneeksemplene er bl.a. valgt ut fra at 3,5 pst. realavkastning kan anses som et forsiktig anslag i forhold til den langsiktige realavkastningen av aksjer på Stockholmsbørsen. Denne er i en svensk studie anslått til 7 pst. reelt pr. år i perioden 1918–2000. I samme periode er realavkastningen på svenske statsobligasjoner anslått til 3,3 pst. pr. år. Slike anslag vil variere med hvilken tidsperiode som studeres. Den langsiktige anslåtte avkastningen avviker sterkt fra utviklingen de siste årene, hvor nedgangen i børsverdier har ført til en negativ avkastning på premiepensjonen.

Hvis det skal etableres et system med individuelle pensjonskonti med investeringsvalg, vil det være naturlig å trekke på erfaringene i Sverige. En ordning der for eksempel 2,5 pst. av pensjonsgivende inntekt settes av på individuelle konti, kan innebære avsetninger på i størrelsesorden 15 milliarder kroner pr. år. Hvor høye pensjonsytelser dette vil gi grunnlag for, vil avhenge av avkastningen på de midlene som avsettes. NHO har fått foretatt beregninger som viser at en årlig pensjonspremie på 2 prosent av inntekten over 40 år vil kunne gi pensjonsytelser som tilsvarer om lag 15 prosent av sluttlønnen for den yrkesaktive. Beregningene er bl.a. basert på en årlig reallønnsvekst på 1 prosent i perioden som yrkesaktiv og en gjenstående levetid ved overgang til pensjonist på 18 år. Den relativt høye kompensasjonsgraden må imidlertid ses i sammenheng med at en i beregningene har lagt til grunn en svært høy avkastning på de innskutte midlene, med en realrente på i gjennomsnitt 5 prosent for oppsparingsperioden sett under ett. Den tilsvarende kompensasjonsgraden vil med en realavkastning på 3 prosent pr. år være om lag 9 prosent.

Ved utformingen av en individuell del kan det vurderes om det vil være hensiktsmessig å bygge opp et organ tilsvarende den svenske Premiepensjonsmyndigheten. En slik myndighet vil bl.a. kunne holde oversikt over den enkeltes premiepensjonskonto, sende ut informasjon om systemet og fungere som mellomledd mellom den enkelte og fondsforvalter ved kjøp og salg av fondsandeler. På bakgrunn av erfaringene i Sverige bør en imidlertid begrense antallet aktuelle investeringsfond med sikte på å oppnå større forvaltningsvolumer i hvert fond og lavere forvaltningskostnader for den enkelte. Det kan også vurderes om det bør settes begrensninger for den enkeltes adgang til stadig å endre sin porteføljesammensetning uten at dette medfører kostnader for den enkelte. Det bør også vurderes om de som ikke foretar aktive valg mht. porteføljesammensetningen bør få sine midler plassert i et statlig forvaltet fond med lavere risikoprofil enn i det svenske premiepensjonssystemet. Generelt bør en nok gå lenger enn i Sverige når det gjelder å stille krav om at de ulike fondene må tilby en veldiversifisert portefølje, bestående både av aksjer og obligasjoner og fordelt på mange markeder på samme måte som Petroleumsfondet.

I den svenske premiepensjonsordningen ligger de samlede kostnadene på om lag 1 pst. av forvaltningskapitalen. Dersom en legger til grunn en forventet realavkastning på den forvaltede kapitalen på 3-4 pst. pr. år, betyr dette at mellom 25 og 33 pst. av den årlige avkastningen «forsvinner» til de som forvalter ordningene. Over tid innebærer de relativt høye kostnadene i det svenske premiepensjonssystemet at en stor andel av realavkastningen aldri kommer pensjonistene til gode, men blir liggende igjen i forvalterindustrien og premiepensjonsmyndigheten. Til sammenlikning er kostnadene ved forvaltningen av det norske Petroleumsfondet i dag på 0,1 pst. av kapitalen. De fire første svenske AP-fondene, som inngår som buffere i det ordinære pensjonssystemet, har forvaltningskostnader på om lag 0,15 pst. av forvaltningskapitalen.

Det burde være mulig å velge løsninger med betydelig begrensning på investeringsvalgene og antall forvaltere slik at kostnadene i en innskuddsbasert ordning samlet sett begrenses vesentlig i forhold til den svenske premiepensjonsordningen. Dette forutsetter antakelig at en går langt i retning av ren indeksforvaltning, få forvaltermiljøer og begrenset frihet for den enkelte til å påvirke aktivasammensetningen. Aller rimeligst blir det selvsagt om man kutter ut fritt investeringsvalg og nøyer seg med en forvalter, men da forsvinner hele valgfriheten i ordningen som også er et viktig hensyn.

En bør neppe åpne for obligatoriske løsninger for innskuddsbasert pensjon som gir høyere kostnader enn om lag pst. av forvaltningskapitalen. I dette kostnadstaket bør også kostnadene til kontoføringen være inkludert. Verdien av det frie investeringsvalget må i en obligatorisk ordning veies opp mot at man ikke bør påtvinge noen unødig høye forvaltningskostnader. Man «skyter spurv med kanoner» dersom man etablerer et svært omfattende apparat for fritt investeringsvalg i en ordning der de årlige avsetningene for de langt fleste neppe vil overstige 10 000 kroner.

En ordning med individuelle konti kan ev. gjennomføres ved at innbetalingen til den statlige ordningen og den statlige fondsoppbyggingen reduseres noe. Et tilsvarende beløp kunne da overføres til individuelle konti med egne investeringsvalg, noe som kan gi grunnlag for en om lag tilsvarende fondsoppbygging.

Rent praktisk kan en tenke seg en utforming av en innskuddsordning langs følgende linjer:

• Premien pr. arbeidstaker fastsettes av myndighetene i forhold til den enkeltes pensjonsgivende inntekt. Premien innkreves av skattemyndighetene sammen med den ordinære skatten. Midlene tilføres så den enkeltes pensjonskonto og plasseres slik den enkelte selv velger, gitt et på forhånd avgrenset sett av investeringsalternativer. Premien kan innkreves enten gjennom personskattesystemet eller gjennom samme ordning som arbeidsgiveravgiften, eventuelt en kombinasjon av disse.

• Et myndighetsorgan holder orden på kontoføringen og sørger for at midlene plasseres slik den enkelte har valgt. Dette svarer til premiepensjonsmyndigheten (PPM) i den svenske premiepensjonsordningen.

• Ved overgang til pensjon gjøres innskuddene på den enkeltes konto om til en livsvarig annuitet, dvs. at det betales ut det samme beløpet hvert år. Regulering av løpende pensjoner gjøres på tilsvarende måte som etter lov om innskuddspensjon, dvs. at den enkelte godskrives avkastningen på sin egen pensjonskapital.

• Premier og ytelser er kjønnsnøytrale.

• Pensjonsopptjening i forbindelse med omsorgsfravær bør innenfor en slik ordning dekkes opp ved at staten betaler premie som svarer til den opptjeningen man skal få ved omsorgsfravær.

• For å sikre opptjening av alderspensjon ved uførhet bør det etableres en ordning for å sikre dette, ev. i form av et premietillegg for uførepensjon.

• Dødelighetsarven tilfaller forsikringskollektivet.

• Et system med obligatorisk innskuddspensjon kan neppe gjennomføres uten at de offentlige pensjonsordningene endres til nettoordninger. I alle fall blir det meningsløst å ha fritt investeringsvalg for personer som har et garantert pensjonsnivå gjennom en bruttoordning.

En slik ordning vil kunne ha gunstige virkninger på den enkeltes eierforhold til egen pensjon, og gunstige insentivvirkninger ved at det for den enkelte blir en klar sammenheng mellom innbetalinger og utbetaling av pensjon. Individuelle konti vil dermed i noen grad kunne gi økt arbeidstilbud sammenliknet med dagens system. Tilsvarende effekter kan imidlertid også oppnås innenfor en offentlig ordning uten fondsbasering hvis en lager et system der pensjonen avkortes ved tidligpensjonering.

Ulempen med en innskuddsbasert ordning med investeringsvalg er at man kan få større variasjon i størrelsen på pensjonen sammenliknet med tidligere yrkesinntekt. Dette har sammenheng med variasjonene i avkastningen på kapitalen på den enkeltes konto. Dette problemet kan imidlertid begrenses, og vil avhenge av investeringsstrategien i fondene. I Sverige er det i liten grad lagt begrensninger på investeringsstrategien, dvs. at man har lagt liten vekt på hensynet til å begrense variasjon i avkastningen. Dette valget er ikke opplagt, og det kan være naturlig at man i Norge legger vesentlig sterkere restriksjoner på investeringene. Hensynet til likhet mellom pensjonistene kan trekke i retning av det ikke bør være mulig å velge investeringsalternativer som ikke er veldiversifiserte. Fond som inngår i den innskuddsbaserte ordningen, bør ha en referanseportefølje som er fastsatt av myndighetene med grenser for hvor stor risiko den enkelte forvalter kan ta (øvre grense for relativ volatilitet). Aksjeandelen kan eventuelt variere noe fra fond til fond, men ellers bør trolig referanseporteføljen være lik.

10.12.3 Om virkninger på det norske kapitalmarkedet

Innføring av et obligatorisk, innskuddsbasert element i pensjonssystemet vil føre til økt etterspørsel etter kapital i form av bl.a. norske aksjer og obligasjoner samt noe utenlandsk kapital, avhengig av valg av pensjonsspareform. Dermed vil pensjonsinnretningene som konkurrerer i det norske pensjonsforsikrings- og sparemarkedet stå overfor et betydelig økt markedspotensial. Fordi pensjonsforpliktelsene er i kroner vil en betydelig andel av den «nye» pensjonssparingen trolig bli rettet mot det norske kapitalmarkedet, ev. bli kurssikret mot norske kroner. Dette vil kunne bidra til å effektivisere økonomiens virkemåte gjennom en bredere finansiell infrastruktur. En slik potensiell økt etterspørsel etter norske kroner vil imidlertid også kunne medføre behov for pengepolitiske tiltak eller andre tiltak fra norske myndigheter for å forhindre at kronen styrker seg for mye i forhold til andre valutaer, jf. omtalen av konsekvensene for pengepolitikken i avsnitt 10.10.

Generelt er kapitalmarkedets hovedoppgave å fordele kapital og risiko på en mest mulig effektiv måte. Kapitalmarkedet skal kanalisere finansiell sparing til lønnsomme investeringsprosjekter og foreta en rasjonell omfordeling av risikoen i ulike prosjekter mellom markedsdeltakerne. Aktører i kapitalmarkedet vil også gjennom kontinuerlig overvåking av muligheter for oppkjøp, nedleggelser, fusjoner og fisjoner kunne bidra til å sikre en best mulig utnyttelse av den eksisterende kapitalen. Kapitalmarkedet kan på denne måten bidra til å gjøre den løpende ressursbruken i økonomien mest mulig effektiv. Det kan imidlertid forekomme imperfeksjoner i markedet, som at kapital prises «for høyt», fravær av tilbud på enkelte områder mv. Generelt kan ulike former for markedssvikt begrunne at det offentlige gjennom forskjellige tiltak søker å bidra til mer effektive kapitalmarkeder.

En bedrift vil normalt kunne hente kapital ved å tilbakeholde overskudd i bedriften eller via kapitalmarkedet. Kapitalmarkedet består av to hoveddeler, markedet for egenkapital og markedet for fremmedkapital. For næringslivet sett under ett er tilbakeholdt overskudd den viktigste kilden for tilførsel av kapital. Egenkapital er eierkapital, der aksjer utgjør den vanligste eierformen. Fremmedkapital skaffes enten gjennom lån fra finansinstitusjoner, gjennom utstedelse av standardiserte, omsettelige ihendehaverbeviser (sertifikat- og obligasjonsmarkedet) eller ved oppbygging av leverandørgjeld og annen gjeld.

I vurderinger av det norske kapitalmarkedet pekes det ofte på at det norske låne- og kapitalmarkedet har svakheter med tynne og lite likvide verdipapirmarkeder og liten bredde i investor- og eiermiljøene sammenliknet med andre land. Blant årsakene til dette blir det ofte pekt på et stort statlig eie av bedrifter og et stort offentlig ansvar for pensjonssparingen.

Dette er illustrert i tabell 10.6, som sammenlikner verdien av børsnoterte aksjer ved ulike nasjonale børser. Selv om en slik oppstilling vil være beheftet med enkelte svakheter, gir tabellen en klar indikasjon på at det norske kapitalmarkedet for egenkapital er tynt sammenliknet med andre sentrale OECD-land.

Som vist i tabell 10.7 skiller også eierstrukturen i Norge seg betydelig fra de andre landene. Selv om tallene for Norge er påvirket av børsintroduksjonen av Statoil og Telenor, har Norge et omfattende statlig eierskap og en lav andel eierskap hos privatpersoner. I tillegg er eierandelen til livsforsikringsselskaper, pensjonskasser, banker mv. (finansinstitusjoner) lav sammenliknet med de utenlandske børsene. Når det gjelder andelen utenlandsk eierskap, synes Norge å ligge rundt gjennomsnittet, mens særlig USA har en lav andel utenlandske aksjonærer.

Noen av de samme vurderingene av det norske kapitalmarkedet kommer fram i utredningen fra det såkalte «Referansetestingsutvalget» (NOU 2001:29 Best i test? Referansetesting av rammevilkår for verdiskaping i næringslivet). I oppsummeringsavsnittet heter det bl.a. at Norge har god generell kapitaltilgang, men at vi har et forholdsvis umodent marked for venturekapital sammenliknet med andre europeiske land. Med venturekapital menes gjerne egenkapital til utvikling av nye prosjekter med høy risiko. Det påpekes videre at Norge skiller seg fra de andre landene i Europa med et omfattende statlig eierskap på børsen og lite personlig eierskap.

Forholdene ovenfor kan ha betydning for utøvelsen av eierskap. Eierskap blir tillagt langt større betydning enn tidligere. Godt eierskap er avgjørende for utviklingen av gode bedrifter, og dermed også for et godt miljø for fortsatt økonomisk vekst i økonomien. Private eiermiljøer er svake i Norge pr. i dag.

En særskilt problemstilling er knyttet til om en pensjonsreform kan bidra til å styrke tilgangen på risikovillig kapital til nyetableringer og bidra til mer aktiv utøvelse av eierrollen i bedriftene. Den viktigste kilden til bedrifters finansiering er som nevnt tilbakeholdte overskudd. For nyetablerte bedrifter eller bedrifter i etableringsfasen vil denne kilden være begrenset. Den vanligste kilden til finansiering vil her være ekstern egenkapital fra private investorer og kortsiktig lånefinansiering. Nyetablerere har i tillegg behov for den særskilte finansielle kompetansen knyttet til kapitaltilførselen som typisk ivaretas av private aktive investorer, herunder ventureselskaper. Tilgang på slik risikokapital vil imidlertid kunne være begrenset som følge av imperfeksjoner i kapitalmarkedet, bl.a. fordi det i praksis er vanskelig å koble aktuelle aktører med ledig kapital sammen med små og mellomstore bedrifter (SMB) med stort behov for kapital. Dette er et grunnleggende problem knyttet til asymmetrisk informasjon fordi bedriftene vet mer om ideene og investeringsprosjektene enn potensielle eksterne investorer. I tidligere drøftinger av kapitalmarkedets funksjonsmåte i Norge er det derfor særlig SMB man har hatt fokus på.

I noen land spiller såkalte investeringsbanker, ventureselskaper og investeringsselskaper en sentral rolle når det gjelder framskaffelse av egenkapital til bedrifter i etableringsfasen og generelt for mindre bedrifter med stort vekstpotensiale. Også i Norge har vi fått et økende omfang av virksomhet i form av ventureselskaper. Utviklingen de siste årene kan derfor tilsi at det er mindre grunn til å være bekymret for markedssvikt i de tidlige faser av bedrifters livssyklus

Et hovedproblem vedrørende en pensjonsreform og dens bidrag til å forbedre markedet for tilførsel av særlig risikofylt kapital, for eksempel i form av ventureselskaper, er imidlertid knyttet til selve «transformeringen» av pensjonssparemidler til slik virksomhet. Det kan hevdes at et betydelig innslag av privat pensjonssparing vil styrke de private eiermiljøene i Norge, som igjen forutsetningsvis vil bidra til et mer profesjonelt og aktivt eierskap og økt verdiskaping. Andre vil imidlertid nok kunne mene at det å skape bedre aktive industrielle eiermiljøer er langt mer komplisert og tidkrevende enn å overføre pensjonskapital og pensjonssparing fra offentlig til privat sektor. Det er også vanskelig å tenke seg at pensjonsinnretninger skal eller bør kunne utøve en mer aktiv industriell eierrolle i næringslivet. Gjennom å stimulere de mer profesjonelle og velorganiserte kapitalmarkedene i sin alminnelighet kan det tenkes at en fondsbasert pensjonsreform mer indirekte kan gi positive ringvirkninger ved å styrke tilgangen på meget risikovillig kapital i form av venturekapital etc. og bidra til å styrke den aktive industrielle eierrollen. Formålet med en pensjonsreform bør uansett være å sikre framtidige pensjonsytelser, og det bør ikke være noe delmål å «øremerke» fond med sikte på å framskaffe rimelig kapital til spesielle prosjekter, distrikter etc.

I tillegg kan det påpekes at dersom store, private pensjonsfond gikk tungt inn i det norske aksjemarkedet, ville de neppe likevel kunne utøve noen aktiv eierrolle og delta i strategiske beslutninger i bedriftene.

Det kan imidlertid selvsagt tenkes at pensjonsinnretningene i lys av en pensjonsreform i økende grad får bidra til å utvikle større bredde i de mer profesjonelle og velorganiserte kapitalmarkedene (typisk børsnotert kapital), og at de i lys av slike erfaringer etter hvert gjennom bevisste diversifiseringsstrategier vil kunne skyte noe kapital inn i særlig risikofylt virksomhet, for eksempel i form av deltakelse i ventureselskaper. I tillegg vil det å legge forholdene til rette for en bredere finansiell infrastruktur på generell basis kunne bidra til i økende grad å bevisstgjøre andre potensielle eiere til å bidra i særlig risikofylt virksomhet.

10.12.4 Vurderinger

Det er ulike oppfatninger i kommisjonen med hensyn til om det er ønskelig å innføre en ordning med obligatorisk pensjonssparing på individuelle pensjonskonti med investeringsvalg.

Kommisjonens leder og medlemmene Birkeland, Myrli, Olsen, Solberg og Stene har følgende merknad:

«Forslaget til modernisert folketrygd bør fullt ut være et ytelsesbasert system. Det gir en enkel og forutsigbar pensjonsopptjening og trygghet for framtidig pensjon. Et obligatorisk innskuddselement innenfor rammen av modernisert folketrygd vil komplisere ordningen og gjøre pensjonen mer usikker for den enkelte. Erfaringer blant annet fra Sverige viser at det både er administrativt og organisasjonsmessig krevende og kostbart å ha slike kombinerte ordninger innenfor det offentlige systemet. Dette flertallet mener derfor at det ikke bør inngå en obligatorisk innskuddspensjon i det fremlagte forslaget til modernisert folketrygd.

Dette synet er imidlertid ikke til hinder for at en innskuddspensjon kan komme som et tillegg til og utenfor forslaget til modernisert folketrygd, og på linje med andre supplerende, ytelsesbaserte ordninger. Dette kan være aktuelt i forbindelse med supplerende arbeidsmarkedsbaserte ordninger i tillegg til modernisert folketrygd.

Disse medlemmer viser for øvrig til drøftingen av pensjoner i arbeidsforhold i avsnitt 1.11 og kapittel 11.»

Kommisjonens medlemmer Westhrin og Ytterhorn deler dette synet, selv om de ikke støtter forslaget til modernisert folketrygd.

Kommisjonens medlemmer Johansen, Skjørestad og Reinertsen har følgende merknad:

«(Disse medlemmene) mener det bør innføres et allment innskuddselement innenfor lov om modernisert folketrygd. Flertallet i Pensjonskommisjonen har konkludert med å tilrå innføring av modernisert folketrygd. Et annet flertall har konkludert med at det ikke er ønskelig å innføre obligatorisk pensjon i arbeidsforhold. Disse medlemmene av kommisjonen inngår i begge flertall, men vil samtidig peke på at to problemstillinger fortsatt står delvis uløst.

For det første er det som redegjort for i utredningen, et behov for å styrke de offentlige finansene netto anslått til 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge frem mot 2050 (jf. kap. 1,6). Det vil kreve enten økte skatteinntekter, lavere pensjonsutgifter eller kutt i andre utgifter. Og det er enighet i kommisjonen om at en betydelig del av dette behovet bør dekkes i form av lavere pensjonsutgifter. Likevel har kommisjonens flertall ikke greid å fremme forslag som kommer opp i mer enn om lag halvparten etter de beregningene som er foretatt. Innsparingene burde vært større for å unngå at de offentlige budsjettene på sentrale områder som undervisning, helse og omsorg blir for stramme på lengre sikt i forhold til samfunnets behov. Dessuten er det viktig for Norge at skatte- og avgiftsnivået er internasjonalt konkurransedyktig slik at investeringsnivået kan holdes oppe. Ut fra disse viktige hensyn burde innsparingene i pensjonsutgiftene vært større.

For det andre: Mellom 800-900.000 arbeidstakere har ikke ordninger utover folketrygden. Disse arbeidstakerne finnes først og fremst innen varehandel, hotell og restaurant og innen bygg og anlegg, andre tjenesteytende næringer og primærnæringene. Selv om modernisert folketrygd gir god standardsikring, kunne en obligatorisk innskuddspensjon, fullt fondert i form av en innskuddspensjon i tillegg til modernisert folketrygd, gi en ytterligere velferdsgevinst.

For samtidig å bidra til å løse de to nevnte gjenstående hovedproblemene vil disse medlemmene av kommisjonen tilrå at en del av modernisert folketrygd blir gjort innskuddsbasert. Denne løsningen vil ha likhetstrekk med reformert folkepensjon i Sverige. Den vil bidra til en folketrygd som er mer robust og bærekraftig og som har like regler for alle.

Kostnadene ved et obligatorisk pensjonssystem må dekkes av landets bedrifter og husholdninger uansett hvordan systemet utformes. Når man vedtar en reform av folketrygden, er det derfor viktig at man legger opp til et system som både er robust og bærekraftig over tid.

Det er ikke akseptabelt at man baserer seg på at fremtidige yrkesaktive skal belastes med et vesentlig høyere skattenivå enn i dag for å finansiere pensjonssystemet. Det er også viktig at man ikke legger økte kostnader på bedriftene. Staten må ikke lovfeste pensjonsytelser utover det som er bærekraftig, men det forhindrer ikke at det frivillig kan opprettes supplerende ordninger. Spørsmålet om supplerende pensjoner og deres omfang må avgjøres på den enkelte bedrift, eventuelt for den enkelte bransje, ut fra prioriteringer og lønnsevne. Pensjon er utsatt lønn. Konkurranseevnen svekkes hvis kostnadsnivået for det obligatoriske pensjonssystemet blir for høyt. Dermed blir verdiskapingen som skal finansiere de offentlige pensjonene og offentlige velferdstjenester, mindre.

Det er også betydelige praktiske problemer knyttet til innføring av obligatorisk tjenestepensjon som ikke er tilstrekkelig utredet. En slik ordning vil kreve administrative ressurser, og vil i særlig grad kunne virke som en belastning for småbedrifter og bedrifter i etableringsfasen.

Et obligatorisk pensjonssystem må omfatte alle landets innbyggere med like regler. En obligatorisk tjenestepensjon vil ikke omfatte selvstendig næringsdrivende som håndverkere, bønder og andre grupper. Videre vil obligatorisk tjenestepensjon gjøre at minstedekningen skjer med forskjellige regler fra bedrift til bedrift og forskjellig fra reglene for offentlig ansatte. Denne forskjellsbehandlingen anses som en vesentlig svakhet fra et rettferdighets- og rimelighetsperspektiv.

For å gi en viss pensjonsmessig belønning også til dem med lave inntekter, og for å gi noe mer til dem som i dag ikke er dekket av noen tjenestepensjonsordning, foreslås en modernisert folketrygd i kombinasjon med et innskuddselement for alle, både selvstendige og ansatte i offentlig og privat virksomhet. Det opprettes en innskuddskonto for hvert enkelt individ. Dette blir et fullfondert element i folketrygdsystemet og vil kunne bidra til at samfunnets samlede sparing blir større. 2 pst. innskudd av pensjonsgivende inntekt opp til 8G kan være et passende nivå. For at de samlede kostnadene holdes på et akseptabelt nivå, bør årlig opptjening i den ytelsesbaserte delen av en modernisert folketrygd reduseres fra 1,25 til 1,05 prosent. De samlede, løpende kostnader til finansiering av pensjonen, forutsettes derved å ligge innenfor den ramme som er trukket opp for modernisert folketrygd, dvs. ca. 17,5 pst. beregnet som andel av lønnskostnadene.

Disse medlemmene mener at dersom det hadde vært mulig å samle et bredt flertall av kommisjonen for en kombinasjonsløsning som inkluderer et innskuddselement i modernisert folketrygd, kunne det vært forsvarlig å øke pensjonsprosenten noe utover 55 totalt, der satsen på 1,05 årlig opptjening kan økes, evt. sammen med en viss oppjustering av innskuddselementet på 2 pst..

Innskuddskonti består selv om arbeidsgiver går konkurs, eller det skjer hyppige jobbskifter. Med mulighet for høy omstillingstakt i økonomien i fremtiden, vil innskuddskonti være det som sikrer arbeidstakerne best.

Innbetaling av innskuddene skjer gjennom skatte- og avgiftsoppkrevingssystemet og håndteres videre av en pensjonsmyndighet. For den enkelte gis det en viss valgfrihet mellom godkjente forvaltere etter retningslinjer som gir visse begrensninger på avkastningsrisikoen. Pensjonsmyndigheten gjør avtaler med forvaltere og kanaliserer kapitalen etter individenes ønsker. Sannsynligvis vil mange ikke tilkjennegi spesielle ønsker om forvalter. Kapitalen til disse personer må da kanaliseres til et godt forvaltet fond med moderat risikoprofil. Dette fondet vil bli stort og må kunne ha lave kostnader ut fra stordriftsfordeler. Det vil være frivillig om man vil ha noe av kapitalen plassert i aksjefond. Uansett kan det lages retningslinjer for forvaltningen som begrenser risikoen. Det kan også etableres alternativer som gir en garantert minsteavkastning. Disse medlemmene vil påpeke at erfaringene fra reformen i Sverige tilsier at valgmulighetene antakelig bør begrenses til et mindre antall fond/forvaltningsmandat. Dette både ut fra hensynet til å holde forvaltningskostnadene nede, samt ut fra ønsket om å begrense risikoeksponeringen for midler som blir forvaltet i en tvungen spareordning.

Med forutsetning om konstant G-regulert inntekt gjennom 43 år, 2,5 pst. inflasjon, 4 pst. lønnsvekst og 6,1 pst. avkastning (realavkastning 3,5 pst.), vil 2 pst. innskudd fra første krone gi en pensjon på 10 pst. av inntekten. Dette er basert på månedlige utbetalinger i gjennomsnitt i 18 år, og bygger på forsikringsselskapenes vanlige dødelighetsforutsetninger. Beregningsmessig vil summen av innskuddspensjonen og den ytelsesbaserte inntektspensjonen, under disse forutsetninger, gi en samlet pensjon på 55,2 pst.

Innskuddspensjonen forutsettes ikke å bli avkortet mot garantipensjonen. Dermed kan den ytelsesbaserte moderniserte folketrygden gjøres proporsjonal opp til inntektsnivået 8G, dvs. den reduserte avkortning mot garantipensjonen som er foreslått, overflødiggjøres. Dette forenkler systemet, og samtidig opprettholder man bedre proporsjonaliteten i inntektspensjonsdelen slik at innbetalinger til den i større grad kan betraktes som sparing til egen fremtidig alderspensjon.

Når innskuddspensjonens organisering håndteres av en pensjonsmyndighet, vil man kunne foreta beregninger av størrelsen på innskuddspensjonen ut fra enkeltindividenes oppsparte kapital på en kjønnsnøytral måte. Dermed vil både innskudd og utbetalte pensjoner være helt kjønnsnøytrale. Tidligere utredninger har vist at det er vanskelig å oppnå denne målsetting innenfor det regelverket som en har i lov om innskuddspensjon og lov om foretakspensjon.

En innskuddsbasert del i folketrygden endrer til en viss grad fordelingen av risiko i samfunnet. Folketrygdpensjonistene vil være med å bære en liten del av den samlede risiko som ellers ville måtte bæres av de yrkesaktive. Dette gir en bedre risikofordeling i samfunnet i forhold til hvem som er best i stand til å bære risiko. For pensjonister med lav pensjon fra folketrygden, blir risikoen svært liten, mens de med høyere pensjon vil bære litt mer. For at dette skal få en særlig effekt, må innskuddselementet være allment og ikke bare gjelde de som ikke har noen form for tjenestepensjon i dag. Større innslag av innskuddspensjon gjør systemet mer robust for økonomiske avvik fra det som er forventet. Uten at dette skal tillegges avgjørende vekt, må det videre påpekes at dersom en mindre del av folketrygden gjøres innskuddsbasert, vil dette kunne bidra til at det norske kapitalmarkedet, og norsk eierskap, blir styrket.

En folketrygd organisert på denne måten vil ha dødelighetsarv for innskuddskapitalen både før og etter pensjonsalder, dvs. gjenstående kapital etter personer som dør tidlig går til forsikringskollektivet, og ikke til arvinger. Utbetalingene også fra innskuddspensjonen gjøres livsvarige på linje med utbetalinger fra den ytelsesbaserte inntektspensjonen.

For omsorgsperioder foretar staten innskudd som tilsvarer den inntekt som implisitt ligger til grunn for opptjening av pensjon i den ytelsesbaserte delen. Ved uførhet innbetaler staten på samme måte innskudd for et inntektsnivå som tilsvarer det som legges til grunn ved opptjening av ytelsesbasert alderspensjon for uføretrygdede.

Når det gjelder uførepensjon fra tjenestepensjonsordninger, må det uansett foretas en viss tilpasning til ny profil i folketrygden, men nivået for uføretrygd kan være helt uberørt av forslaget om et allment innskuddselement.

Innføring av et innskuddselement i folketrygden forhindrer ikke at partene på de enkelte bedrifter kan ta opp spørsmål om tjenestepensjon i tillegg til folketrygden. Både i offentlig sektor og i private tjenestepensjonsordninger vil det være teknisk enkelt å tilpasse regelverket til en modernisert folketrygd med innskuddselement slik at det beregningsmessige nivå opprettholdes uendret.

Et innskuddselement vil bidra til at noe av folketrygden blir fondert. På denne delen av pensjonen vil det ikke ligge finansieringsansvar utover det som er innbetalt. Dette vil kunne ha en positiv betydning for fremtidig finansiering av offentlige pensjoner slik at man unngår å havne i like krevende situasjoner som mange kommuner nå er kommet i, når det gjelder å innbetale underdekning i KLP og til egne kommunale pensjonskasser. Også i Statens Pensjonskasse vil den finansielle risiko bli noe mindre. I fremtiden kan situasjonen bli at også ufonderte forpliktelser i offentlige tjenestepensjoner må konkurrere om offentlige midler sammen med mange andre gode formål.

Allerede i dag innbetaler alle ansatte i offentlig sektor 2 pst. av sin inntekt som bidrag til pensjonsordningen. Med et obligatorisk innskuddselement i folketrygden vil disse pengene gå inn på den enkeltes konto i innskuddsordningen. Den enkelte vil da ha en viss begrenset frihet til selv å bestemme forvaltningen av sine egne midler.

Illustrasjon

Figur 10.10 viser strukturen og inntektsprofilen for folketrygdens alderspensjon etter dette forslaget, med de forutsetninger som er omtalt ovenfor. Profilen for folketrygden etter dagens regler fra 1992 for en enslig pensjonist er stiplet i figuren. Figur 10.11 viser alderspensjonen i prosent av inntekten.

Selv om det i et helhetlig perspektiv kan være fordelaktig at noe mer av samfunnets systematiske risiko bæres av pensjonistene, fremgår det av figur 10.10 at den innskuddsbaserte delen av folketrygdens alderspensjon, den delen som inkluderer avkastningsrisiko, er langt mindre enn den ytelsesbaserte delen. For inntektsintervallet der den ytelsesbaserte delen av inntektsavhengig pensjon er større enn garantipensjonen, utgjør den forventede pensjon fra innskuddselementet bare 16 pst. av den samlede forventede pensjon. For lavere inntektsnivåer nærmer andelen seg null.»

Kommisjonens medlemmer Johansen og Reinertsen kan også i hovedsak subsidiært slutte seg til merknaden fra Kofoed-Larsen, se nedenfor.

Kommisjonens medlem Kofoed-Larsen mener at en modernisert folketrygd bør være ytelsesbasert. Dette medlem mener også at det bør innføres en obligatorisk, innskuddsbasert pensjonsordning for alle yrkesaktive i tillegg til modernisert folke­trygd. En slik ordning med modernisert folke­trygd og obligatorisk innskuddspensjon i tillegg, bør gi en samlet kompensasjonsgrad på om lag 60 prosent. Dette kan eventuelt gjøres ved å redusere noe på kompensasjonsgraden i modernisert folketrygd for å få plass til en innskuddspensjon på rundt 2 prosent.

Kommisjonens medlem Rødseth har følgende merknad:

«Kommisjonens medlem Rødseth mener at innskuddsbaserte elementer med fordel kan utgjøre en større del av det samlede pensjonssystemet, og er ikke prinsipielt i mot at en del av en modernisert folketrygd blir gjort innskuddsbasert. Så lenge det er snakk om en liten del av pensjonen, bør det innskuddsbaserte elementet i så fall være uten individuelt investeringsvalg for å holde kostnadene nede. Imidlertid kan det være større fordeler å oppnå ved innskuddsbasering av supplerende pensjonsordninger enn ved innskuddsbasering av folketrygden. Staten (framtidige skatteytere) er tross alt i en bedre posisjon enn kommuner og bedrifter til å ta den risikoen som er knyttet til ytelsesbaserte ordninger, og for individer som skifter jobb hyppig, vil innskuddsbasert tjenestepensjon være en klar fordel. Dette medlem mener derfor en primært bør prøve å fremme en utvikling i retning av at de supplerende pensjonene blir innskuddsbaserte, og ser at det kan være lettere å få til dersom folketrygden er ytelsesbasert.»