8 Beregnet utgiftsbehov i kommunene

8.1 Grunnskole

8.1.1 Innledning

Grunnskolesektoren er i hovedsak regulert gjennom lov om grunnskolen, lov om privatskoler og lov om voksenopplæring. De viktigste utgiftsområder regulert gjennom grunnskoleloven er vanlig undervisning, spesialundervisning, pedagogisk-psykologisk tjeneste, skolerom og utstyr, helsetilsyn og skoletannrøkt. Lov om voksenopplæring pålegger kommunene å dekke kostnader ved førstegangsutdanning for voksne.

De viktigste øremerkede tilskudd til grunnskoleformål er morsmålsundervisning for fremmedspråklige elever og tilskudd til skolefritidsordning.

8.1.2 Dagens kostnadsnøkkel

Det faglige grunnlaget for kostnadsnøkkelen til grunnskole ble gjennomgått i forbindelse med St. meld. nr. 11 (1990-91) «Om storbyenes økonomiske situasjon m.v.» I denne forbindelse ble kriteriene «Godkjent årstimetall høsten 1985», «Antall innbyggere 7-15 år» og «Antall innbyggere 7-15 år bosatt spredtbygd» erstattet med kriteriet «Beregnet timetall». Dette kriteriet beregnes ved hjelp av Agdermodellen. Agdermodellen er fyldig omtalt i kap. 8.1.6.

Allerede i Ot. prp. nr. 48 (1984-85) «Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene» understrekes behovet for å erstatte kriteriet «Godkjent årstimetall høsten 1985» med kriterier som kommunen selv ikke kan påvirke. «Godkjent årstimetall høsten 1985» ble fastsatt administrativt av den enkelte kommune. Kriteriet avspeilte den faktiske skolestrukturen i hver enkelt kommune. Da kriteriet ble erstattet med «Beregnet timetall» i 1992 hadde det ligget fast siden tilskuddsfordelingen i 1986 og var derfor ikke justert i forhold til elevtallsutviklingen eller utviklingen i bosettingsmønster som hadde skjedd i den enkelte kommune. Behovet for erstatning av dette kriteriet var derfor motivert både i behovet for kriterier som ikke kunne påvirkes av den enkelte kommune og med behovet for å ha kriterier i inntektssystemet som kunne oppdateres i henhold til utviklingen i den enkelte kommune.

Dagens kostnadsnøkkel er vist i tabell 8.1 og ivaretar etterspørsel etter 9-årig grunnskole gjennom kriteriet «Beregnet timetall». Videre ivaretar samme kriterium kostnadsforskjeller mellom kommuner som følge av smådriftsulemper i undervisningen for kommuner med lite elevegrunnlag eller kommuner med bosettingsmønster som krever små enheter. Kostnadsnøkkelen ivaretar også etterspørsel etter skoleskyss og voksenoplæring. Det siste kriteriet er et basistillegg som skal ivareta at kommunene har kostnader til skoleadministrasjon som er uavhengig av kommunens innbyggertall.

Timetallskriteriet beregnes ved hjelp av den såkalte Agdermodellen der de samme standarder for grunnskoledrift legges til grunn for alle kommuner. Ved hjelp av disse standardene beregnes en teoretisk skolestruktur ut fra kommunens elevgrunnlag og bosettingsmønster.

Grunnlaget for modellen er en oppdeling av landet i 13 000 grunnkretser. For hver grunnkrets er det definert et befolkningstyngdepunkt og reisetid fra befolkninstyngdepunktet til alle nabogrunnkretser. Innbyggerne i hver grunnkrets er fordelt på årsklasser og registrert til grunnkretsen i en befolkningsdatabase.

For hver kommune beregner modellen en optimal skolestruktur som ikke er påvirket av den skolestrukturen kommunene faktisk har valgt. Modellen starter med å etablere en skole i første grunnkrets, og fyller opp med elever fra de nærmeste grunnkretsene inntil følgende beskrankninger nåes:

• maksimal klassesørrelse (28 i barneskolen og 30 i ungdomsskolen)

• maksimal skolestørrelse (400 elever)

• maksimal reiseavstand (15 minutter for elever i barneskolen og 30 minutter for elever i ungdomsskolen)

Modellen etablerer nye skoler inntil alle elevene i kommunen er plassert. Dette gir en bestemt skolestruktur og et tilordnet timetall. Timetallet beregnes i tråd med anbefalinger fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet med utgangspunkt i den teoretiske skolestrukturen.

Grunnlaget for timetallberegningen er elevtall og årskullsfordeling fordelt på klasser i henhold til klassedelingsregler i grunnskoleloven. Timetallet på barnetrinnet er i hovedsak avhengig av antall klasser i den enkelte kommune. I tillegg fordeles noen timer avhengig av antall elever pr. klasse ved hver skole. Disse timene fordeles slik at klasser med få elever får et fratrekk i timetallet, mens klasser med mange elever får et tillegg i timetallet. Dette skal gjenspeile behovet for delingstimer. Timetallet i ungdomsskolen er avhengig av antall elever i hver skole. Beregningsreglene er delt, slik at ulike regler benyttes for ulike skolestørrelser. Virkningen av disse reglene er at jo flere elever pr. skole, jo færre timer pr. elev beregnes. For skoler med 6 elever beregnes 5,9 timer pr. elev. For skoler med 45 elever beregnes 3,2 timer pr. elev. For skoler med 90 elever beregnes 2,1 time pr. elev.

Ved utformingen av dagens kostnadsnøkkel er det lagt til grunn at antall klasser er den viktigste kostnadsbærer i grunnskolen. Timetallet som beregnes bestemmes i hovedsak av antall klasser i den teoretiske skolestrukturen. I dagens kostnadsnøkkel ligger det implisitt at utgifter til spesialundervisning fordeler seg proporsjonalt med antall klasser i kommunen.

8.1.3 Gjennomgang av foreliggende litteratur på området

Litteratur om ressursbruk i grunnskolen kan deles inn i to kategorier. For det første litteratur som beskriver kostnadsstruktur på grunnskolesektoren. Eksempler på disse er Robertsen og Helland-Olsen (1987) og Toresen (1993a). I tillegg har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet gjort analyser av ressursbruken i grunnskolen. For det andre finnes det litteratur som beskriver hvordan ressursbruken i grunnskole er avhengig av kommunens prioritering av grunnskole i forhold til andre sektorer. Et eksempel på en slik analyse er Sørensen (1994).

Robertsen og Helland-Olsen gjorde analyser av kostnadsstruktur i grunnskolesektoren ved hjelp av spørreundersøkelse til et utvalg av kommuner. Utgiftene er beregnet ved hjelp av en modell som bl.a. legger til grunn bemanningsnormer for grunnskolen og eksisterende skolestruktur. Modellen som Robertsen og Helland-Olsen benytter baserer seg på at noen utgifter påløper på kommunenivå, mens de langt største utgiftene påløper på skolenivå. Fordelen med analysen er at den beregner lønnskostnader ved den enkelte skole uavhengig av den faktiske bemanningen. Dette gir grunnlag for å lage analyser som er fri for at noen kommuner velger en høyere bemanning enn andre. Undersøkelsen viste at 58,2 prosent av driftsutgiftene i modellen er lærerlønninger. Videre er drift av skolebygg en stor utgiftspost med 18,6 prosent av utgiftene. Utgifter elevmateriell utgjorde omlag 5 prosent av utgiftene. I analysen er blant annet utgifter til pensjonstilskudd og arbeidsgiveravgift ikke tatt med i lønnskostnadene.

I rapporten «Driftsutgifter i grunnskolen og videregående opplæring i regnskapsåret 1986» (KUD 1988) viser Kirke- og undervisningsdepartementet fram tall fra skolens egne regnskaper for 1986. Tallene inneholder derfor ikke kostnader som påløper på kommunenivå. Disse tallene er vist i tabell 8.2. Tallene viser at lønnsutgifter utgjorde til sammen 82,7 prosent av utgiftene. Ulike typer driftsutgifter utgjorde 11,1 prosent av utgiftene dersom vi ser bort fra lønn til kontorpersonell, vaktmester m.v. Elevmateriell, læremidler, utstyr etc. utgjør i denne undersøkelse 4,4 prosent, dvs. noe mindre enn det Robertsen og Helland-Olsen (1987) beregnet. Dersom vi fordeler utgifter til pensjons- og arbeidsgiveravgift etter andel av øvrige kostnader vil lønnsutgifter til pedagogisk personale være i underkant av 70 prosent i 1986.

I rapporten «Ressurser og resultater i norsk skole 1980-1990» (Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, 1992) vises det at lønn som andel av totale driftsutgifter har økt fra 77,9 prosent i 1980 til 83,5 prosent i 1990. Videre viser samme rapport at det har vært en nedgang i antall elever og en økning i antall årsverk i samme periode. Elevtallet er sunket med 20,8 prosent i perioden. Til sammenlikning har klassetallet sunket med 13 prosent og antallet skoler er redusert med 3,7 prosent. Forskjellen mellom reduksjonen i elever, klasser og skoler forklares med at i distriktene vil en elevreduksjon i stor grad ikke påvirke klassetallet, men antall elever pr. klasse. Analysene viser at lønn til pedagogisk personale er viktigste enkeltkostnad og utgjør omlag 70 prosent av driftsutgiftene.

I en delrapport av ROAR-prosjektet har Toresen (1993a) analysert kommunevise forskjeller i beregnet utgiftsbehov på grunnskolen område. Hovedformålet med analysen er å vurdere om inntektssystemets kostnadsnøkkel fanger opp variasjonene i kommunenes beregnede utgiftsbehov. Rapporten gjennomgår organisering, finansiering og ressursbruk for grunnskolesektoren.

Toresen benytter regresjonsanalyse for å forklare forskjeller i faktisk ressursbruk på grunnskolens område. Hovedformålet med denne analysen er å tallfeste betydningen av forhold som skaper forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Toresen har ikke tatt stilling til hvorvidt noen av disse forholdene skyldes faktorer som kommunen selv ikke kan påvirke (ufrivillige utgiftsforskjeller). Etter utvalgets oppfatning gir analysen lite informasjon om hvilke faktorer som skaper forskjeller i ufrivillige utgifter. Dette skyldes i første rekke at Toresen benytter forklaringsvariable som kommunene selv kan påvirke. Eksempler på slike variable er antall klasser, antall skoler og antall barnehageplasser i alt. Disse variablene sier noe om hvordan kommunene faktisk har tilpasset sin drift av grunnskole, men gir f.eks ingen informasjon om hvilken betydning bosettingsmønsteret har for kommunenes grunnskoledrift, eller hvilke kjennetegn ved kommunenes befolkning som skaper forskjeller i behov for spesialundervisning.

Utvalget vil også peke på at det er betydelig metodeproblemer med å benytte variable som kommunene selv kan påvirke som forklaringsfaktorer i regresjonsanalyse. Det er blant annet et problem at den estimerte betydningen av forklaringsfaktorene vanligvis vil være misvisende. Utvalget har, pga. svakhetene diskutert over, ikke lagt vekt på Toresens analyser i arbeidet med ny kostnadsnøkkel for grunnskolen.

Sørensen (1994) har analysert kommunenes prioritering av grunnskoletilbudet. Analysene bygger på en modell der kommunenes ressursinnsats i grunnskolen er dekomponert i lærerinnsats pr. klasse og klassestørrelse, i perioden 1980-92. Modellen forutsetter at kommunenes priotitering av grunnskole avhenger av kommunens økonomiske rammebetingelser og etterspørselen etter grunnskoletilbud i forhold til andre kommunale tjenester.

Resultatet av analysene er for det første at antall lærerårsverk pr. klasse er økt fra 1,5 til 2,0 i perioden. Økningen er størst for kommuner med synkende elevtall. For det andre er lærerintensitet pr. elev lite følsom for variasjoner i kommunenes inntekter, i langt mindre grad enn andre komunale tjenester. Inntektsfølsomheten er imidlertid sterkere ved permanente inntektsendringer enn på kort sikt og følsomheten er blitt større i perioden. For det tredje er ressursinnsatsen på grunnskolesektoren i liten grad avhengig av etterspørsel etter andre tjenester, men blir svakt redusert ved økt andel eldre over 80 år og økt andel barn i førskolealder. Analysene indikerer at følsomheten overfor andre sektorer er økt i perioden. For det fjerde finner analysen ingen sammenheng mellom innbyggernes sosiale status og prioritering av grunnskole. Ressursinsatsen i grunnskole varierer lite med befolkningens inntekts- og utdanningsnivå. For det femte er det lite som tyder på at innføringen av inntektssystemet har ført til lavere prioritering av grunnskole.

8.1.4 Elever og klasser som kostnadsbærere

Den dominerende utgiften i grunnskolesektoren er lønn til pedagogisk personale. Lønnsutgifter til undervisning er avhengig av antall klasser en kommune skal undervise i, og i liten grad avhengig av antall elever det er i hver klasse. Antall klasser vil derfor være viktigste kostnadsbærer i grunnskolen. I tidligere kostnadsnøkkel er dette ivaretatt gjennom kriteriet «Beregnet timetall». Dette kriteriet har en vekt på 92 prosent i kostnadsnøkkelen. Utvalget mener at det også er viktige elevrelaterte utgifter i grunnskolen og at klasse som kostnadsbærer i dagens nøkkel er tillagt for stor betydning. Antall klasser i den enkelte kommune er bestemt av antall elever og bosettingsmønsteret i kommunen. Utvalget finner liten grunn til å anta at bosettingsmønsteret har vesentlig betydning for fordeling av utgifter til elevmateriell og spesialundervisning og legger til grunn at elever er viktigste kostnadsbærer for disse utgiftene. Utvalget har i kap. 8.1.5 undersøkt om sosiale forhold påvirker omfanget av spesialundervisning i den enkelte kommune.

Dagens kostnadsnøkkel består foruten kriteriet «Beregnet timetall» av et basiskriterium, et skoleskysskriterium og et kriterium som ivaretar voksenopplæring. Basiskriteriet ivaretar utgifter til skoleadministrasjon som er uavhengig av kommunestørrelse. Ved etablering av ny kostnadsnøkkel vil utvalget lage en egen nøkkel for administrasjonsutgifter for alle sektorer samlet. Det tas derfor ikke hensyn til administrasjon i sektornøklene.

Utgifter til voksenopplæring og skoleskyss utgjør om lag 2 prosent hver av de totale utgifter til grunnskole. Kriteriet «Antall elever med skoleskyss» tar ikke hensyn til skysslengde eller kostnader pr. kilometer og gir derfor ikke et fullstendig bilde av utgiftene til skoleskyss. Kommunene kan selv påvirke kriteriet gjennom valg av skolestruktur og kriteriet framstår derfor til en viss grad som et refusjonselement. Hoveddelen av kostnadsnøkkelen tar ikke hensyn til den faktiske skolestrukturen. Et objektivt skoleskysskriterium må ta utgangspunkt i den skolestrukturen som legges til grunn i resten av nøkkelen. Et slikt kriterium er ikke tilgjengelig.

På grunnlag av at utgiftene til voksenopplæring og skoleskyss utgjør en svært liten del av de totale utgifter, og på grunn av svakhetene ved tilgjengelige mål for skoleskyss finner ikke utvalget det hensiktsmessig å lage egne kriterier for disse utgiftene.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har skaffet data for timetall til spesialundervisning og timetall til ordinær undervisning fra Grunnskolens informasjonssystem (GSI) for 1994. Det framgår av tabell 8.3 at elevtimer, spesialundervisning og delingstimer utenom valgfag utgjør 98 prosent av timer til undervisning. Av de totale timer til undervisning utgjør spesialundervisning om lag 16 prosent.

Oppsummering

Spesialundervisningen utgjør om lag 16 prosent av de samlede undervisningstimer. Tabell 8.2 viser en oversikt over undervisningskostnadene i grunnskolen i 1986. Tabellen viser at lønn til skoleledelse og annet pedagogisk personale utgjorde omlag 60 prosent av undervisningskostnadene i 1986. Når vi tar hensyn til pensjons- og arbeidsgiveravgift utgjorde lønn til pedagogisk personale i overkant av 70 prosent. Dette er i samsvar med beregninger gjort av Kirke-, utdanning og forskningsdepartementet på regnskapstall fra 1993. Utvalget anslår derfor lønnsutgifter til pedagogisk personale i spesialundervisning til å være omlag 11 prosent av de totale utgifter. Utgiftene til elevmateriell utgjør 4-5 prosent av de totale utgifter.

Utvalget vil samlet vektlegge spesialundervisning og elevmateriell med 16 prosent i kostnadsnøkkelen. For disse utgiftene vil antall elever være viktigste kostnadsbærer. Øvrige utgifter, med klasser som kostnadsbærer, utgjør 84 prosent av kostnadsnøkkelen.

8.1.5 Spesialundervisning

Spesialundervisning på grunnskolens område tildeles elever som etter sakkyndig vurdering trenger særlig hjelp (enkeltvedtak). Kommunen plikter også å gi spesialpedagogisk tilbud til barn under skolepliktig alder når det etter sakkyndig vurdering er nødvendig. Integreringstankegangen har vært viktig for utviklingen av grunnskolens rolle i barn og ungdoms oppvekst. I prinsippet skal alle barn motta grunnskoleopplæring i de ordinære grunnskolene. Tidligere var en rekke spesialtilbud organisert som egne statlige spesialskoler. I løpet av første halvdel av 1990 årene ble de fleste omorganisert og fikk status som statlige kompetansesentre. Undervisningen av de elevkategorier som tidligere ble undervist ved disse skolene gis i dag integrert i grunnskolen. En viktig premiss i denne reformen er at opplæringstilbudet skal være tilpasset den enkelte elevs forutsetninger og behov. For elever med særskilte behov krever dette at undervisningstilbudet tilrettelegges for å møte disse behovene.

Behov for spesialpedagogisk hjelp kan være knyttet til vidt forskjellige særtrekk ved den enkelte elev. Elever med fysiske vansker med syn, hørsel eller motorikk har særskilte behov for oppfølging. Men særskilte problemer omfatter også psykososiale vansker (adferdsvansker), fagvansker (f.eks. pga. dysleksi) eller generelle lærevansker (f.eks. psykisk utviklingshemming). Dette tilsier at behovet for særskilte tiltak dekkes gjennom et bredt spekter av løsninger. Dette kan være forsterkning av bemanningen i klasseromsundervisning eller særskilt undervisning for enkeltelever eller grupper i enkelte fag, men det kan også være opprettelse av egne klasser for elever med særskilte problemer. Det finnes også egne skoler som gir spesialundervisning.

I dagens kostnadsnøkkel fordeles midler til spesialundervisning som øvrige driftsutgifter. I praksis innebærer dette at behovet for spesialundervisning antas å være knyttet til antall klasser en kommune må undervise i. Dette betyr at kommuner med et spredt bosettingsmønster og få elever pr. klasse får beregnet et høyere antall spesialundervisningstimer pr. elev enn kommuner med konsentrert bosetting og mange elever pr. klasse.

Etterspørsel etter spesialundervisning kan grovt deles i to kategorier. Behov knyttet til fysiske vansker, psykisk utviklingshemming, dysleksi eller andre vansker, som vi kan forvente over tid vil fordele seg proporsjonalt med befolkningen eller elevtallet i kommunen. Den andre kategorien er den type etterspørsel som er generert av at noen barn får vansker som skyldes sosiale forhold. Denne etterspørselen vil i større grad være avhengig av om egenskaper ved det sosiale miljøet som utløser adferds- eller lærevansker hos barn er jevnt fordelt mellom kommunene.

Kommunens faktiske ressursbruk til spesialundervisning vil foruten etterspørselsfaktorer omtalt over, avhenge av hvordan den enkelte kommune generelt velger å organisere sin grunnskoledrift. Kommuner kan dekke behov for ekstra oppfølging av enkelt elever gjennom den ordinære ressurstildelingen ved å ha en høy grunnbemanning pr. elev eller ved bruk av delingstimer (kommunale styrkingstiltak). Kommuner med lav grunnbemanning pr. elev, og få delingstimer, må dekke særskilte behov for oppfølging gjennom enkeltvedtak om spesialundervisning.

Det kan være slik at kommuner med et høyt inntektsnivå i større grad enn kommuner med lavt inntektsnivå kan innvilge flere søknader om spesialundervisning. På den annen side kan disse kommunene i utgangspunktet operere med en høy grunnbemanning fordi de har et høyt inntektsnivå og gjennom dette redusere behovet for spesialundervisning etter enkeltvedtak. Det kan derfor være slik at kommuner med lave inntekter først setter inn ekstra ressurser i undervisningen når enkeltvedtak ikke gir kommunen noe valg.

Det foreligger god statistikk for spesialundervisning som gis etter enkeltvedtak i Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har skaffet data fra GSI for 1994. Utvalget har benyttet regresjonsanalyse for å forklare variasjon i spesialundervisning mellom kommuner. Analysene er dokumentert i vedlegg 2. De etterspørselsvariable som er testet er foruten elevtallet, variable som beskriver bakenforliggende sosiale forhold som kan utløse behov for spesialundervisning. Variablene som er testet er antall skilte og separerte, antall innvandrere med fremmedkulturell bakgrunn og enslige forsørgere.

Analysene viser at det er elevtallet som er den viktige etterspørselsfaktoren. Analysene viser at økende andel av befolkningen i grunnskolealder betyr økt timebruk i spesialundervisning. Ved en økning på 10 prosent over gjennomsnittlige andel barn i grunnskolealder øker spesialundervisningen med i underkant av 7 prosent. Analysene viser ingen signifikant sammenheng mellom timer til spesialundervisning og noen av de sosio-økonomiske variablene. Antall enslige forsørgere er på grensen til å være signifikant. Sammenhengen er i tillegg svært svak. En kommune med dobbelt så høy andel av enslige forsørgere i befolkningen enn gjennomsnittet har 3,5 prosent høyere utgifter enn gjennomsnittskommunen. Analysene viser at kommunenes frie inntekter har en viss betydning for hvor mange timer en kommune benytter til spesialundervisning. En økning på 10 prosent fra gjennomsnittlig frie inntekter betyr en økning på i underkant av 3 prosent i spesialundervisningstimer.

Utvalget har også undersøkt sammenhengen mellom bosettingsmønster og timer til spesialundervisning ved hjelp av kriteriet beregnet reisetid. Spredt bosetting gir for en del kommuner en desentralisert skolestruktur med få elever pr. klasse. Dette kan bety at behovet for spesialundervisning er mindre i slike kommuner enn andre kommuner fordi få elever pr. klasse gir større muligheter for særskilt oppfølging av enkelt elever innenfor rammen av den vanlige undervisningen. Analysen viser en svak tendens til det motsatte. Gjennomsnittlig reisetid til kommunesenteret 100 prosent over landsgjennomsnittet betyr i underkant av 6 prosent økning i timer til spesialundervisning.

Utvalget har ikke hatt mulighet til å analysere kommunens samlede ressursbruk til spesialundervisning. Dette skyldes at det kun finnes god statistikk for spesialundervisning som gis etter enkeltvedtak. Som omtalt tidligere kan kommunene i praksis sikre spesiell tilrettelegging av undervisning for enkelte elever eller grupper av elever ved bruk av delingstimer (kommunale styrkingstiltak) ved siden av spesialundervisning etter enkeltvedtak. I noen grad vil også et lavt elevtall pr. klasse gi mulighet for å styrke den pedagogiske oppmerksomheten overfor elever med spesielle behov. Utvalget anbefaler at det settes i gang analyser av den totale ressursbruk til spesialundervisning når det foreligger data for dette. Utvalget betrakter det som en klar forbedring i forhold til dagens kostnadsnøkkel at ressurser til spesialundervisning fordeles etter elevtall.

8.1.6 Agdermodellen

Agdermodellen er grunnlaget for 92 prosent av dagens kostnadsnøkkel. Kriteriet «Beregnet timetall» ivaretar den delen av kostnadene der antall klasser antas å være viktigste kostnadsbærer. Det framgår av kapittel 8.1.4 at utvalget vil redusere betydningen av antall klasser som kostnadsbærer. Utvalget mener at omlag 84 prosent av kostnadene på grunnskolesektoren har antall klasser som viktigste kostnadsbærer.

Utvalget har gjennomgått den kritikken Agdermodellen har vært utsatt for og gitt Stiftelsen for Samfunns- og næringslivsforskning (SNF) i oppdrag å evaluere Agdermodellen. På grunnlag av denne evalueringen har utvalget i samarbeid med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet foretatt en revisjon av modellen.

Utvalget foreslår at Agdermodellen benyttes som grunnlag for å lage kriterier for den delen av utgiftene som har antall klasser som kostnadsbærer. Dette utgjør 84 prosent av kostnadsnøkkelen. Utvalget ønsker imidlertid å erstatte kriteriet «Beregnet timetall» med kriterier som er mer stabile og forutsigbare. Dette gjøres ved at resultatenene fra Agdermodellen representeres på en forenklet måte ved hjelp av elevtall, bosettingsmønster og en basisdel. De nye kriteriene er «Antall elever», «Beregnet reisetid», «Antall innbyggere bosatt spredt» og et «Basistillegg». Forenklingen er beskrevet i kap. 8.1.6.4.

8.1.6.1 Kritikken av Agdermodellen

Agdermodellen er blitt utsatt for sterk kritikk etter at den ble tatt i bruk til fordeling av rammetilskudd til grunnskole. Kritikken er i stor grad målbåret av den såkalte Agdermodell-aksjonen. Agdermodell-aksjonen ble etablert av kommuner som fikk redusert sitt rammetilskudd betydelig da modellen ble innført, og aksjonen har som målsetting å avskaffe Agdermodellen som grunnlag for beregning av utgiftsbehov.

Modellen er kritisert for at den ikke tar hensyn til faktisk skolestruktur, grendestrukturen i kommunene og de enkelte skolers rolle i lokalsamfunnene. Beslutningen om skolestrukturen betraktes som et resultat av en langvarig prosess der skolens betydning for lokalmiljøet er svært viktig. Driftsutgiftene til grunnskole oppfattes derfor i sterk grad som historisk bestemte og i liten grad påvirkelig på kort sikt. Den teoretiske skolestrukturen som beregnes er til en viss grad oppfattet som en norm for kommunenes skolestruktur. Dette gjør at kommuner som har en vesentlig mer desentralisert skolestruktur enn den som beregnes teoretisk tolker dette som et signal om å sentralisere sin skolestruktur. Kritikerne mener at fordelingen av rammetilskudd må ta hensyn til at skolestrukturen ikke kan endres vesentlig på kort sikt.

Agdermodellen er kritisert for at den ikke fanger opp alle utgifter i grunnskolen. Dette gjelder f.eks. kapitalkostnader, skyssutgifter, utgifter til språkdelingsklasser og utgifter til spesialundervisning eller andre spesielle pedagogiske tiltak. Det hevdes at dersom modellen hadde tatt hensyn til alle relevante utgiftskomponenter ville modellen gitt andre resultater. F.eks. ville hensynet til skyssutgifter innebære at det ble generert en mere desentralisert skolestruktur enn i dagens modell, mens hensynet til kapitalkostnader vill tilsi en mere stabil skolestruktur fra år til år.

Det framføres også kritikk på modellens egne premisser. Kritikerne hevder at selv om det godtas at beregningen er uavhengig av faktisk skolestruktur eller ikke tar hensyn til f.eks kapialutgifter eller skoleskyss, gir modellen urimelige resultater. Dette skyldes i første rekke at det genereres skoler med bare en elev og at modellen ikke kan generere kombinerte skoler. Det er svært få skoler med mindre enn ti elever i kommunene i dag mens kombinerte skoler er vanlig. Den skolestrukturen som genereres oppfattes derfor som urimelig i forhold til den skolestruktur kommunene selv har valgt. Beregningene er også kritisert for å være ustabile fra år til år for den enkelte kommune. Dette gjør at kriteriet er lite forutsigbart og det kan være vanskelig å ta hensyn til utviklingen i kriteriet i planleggingssammenheng. Slike variasjoner vil ikke samsvare med at den faktiske skolestrukturen i kommunene er svært stabil og at utgiftene fra år til år i hovedsak er stabile.

8.1.6.2 Evaluering av Agdermodellen

Ved vurdering av ny kostnadsnøkkel for grunnskole har det vært en viktig del av utvalgets arbeid å evaluere Agdermodellen slik den virker som fordelingsgrunnlag i dag, og å avklare modellens rolle i ny kostnadsnøkkel. Utvalget har gitt Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) oppdrag å evaluere Agdermodellen. Hensikten med evalueringen var å avdekke om modellen fanger opp forskjeller i bosettingsmønster på en god måte. Videre ble SNF bedt om å vurdere om det er mulig å representere resultatene fra Agder-modellen på en mer stabil og forutsigbar måte enn i dag.

Ustabilitet

SNF har i sin rapport (Gaasland og Kjerstad 1995) vist at antall elever pr. klasse kan variere svært mye ved små endringer i elevtall. Dette gjelder spesielt ved fådelte skoler der en ekstra elev kan bety en ekstra klasse og dermed sterk reduksjon i antall elever pr. klasse. Denne tendensen har avtakende betydning med skolestørrelse men variasjonen er betydelig også for relativ store skoler. For de små skolene skyldes denne variasjonen at beregningen baseres på klassedelingsregler etter grunnskoleloven. Disse reglene innebærer bl.a. at antall klasser øker fra 1 til 2 når antall elever øker fra 12 til 13. Dermed reduseres elever pr. klasse fra 12 til 6,5. For de store skolene vil klassestørrelsen avhenge av antall barn i hvert årskull sett i forhold til maksimal klassestørrelse. F.eks. vil 56 7-åringer utløse 2 klasser, mens 57 7-åringer vil utløse 3 klasser. Resultatet av dette er at vi kan få store svingninger fra år til år på grunnlag av relativt små elevtallsendringer. Beregningen av timetall på grunnlag av elever og klasser tar til en viss grad hensyn til hvor mange elever det blir i hver klasse. Klasser med mange elever får derfor flere timer i beregningen enn klasser med få elever. Dette bidrar med en viss utjevning av svingningene. Svingningene vil ha størst betydning for kommuner med lavt elevtall.

Betydningen av bosettingsmønsteret

Gjennom studier av barneskolestrukturen i enkeltkommuner har SNF gått nærmere inn på modellens virkemåte og vurdert hvorvidt beregningens resultater er rimelige i forhold til bosettingsmønster og elevgrunnlag. Ved å sammenligne to kommuner med likt elevtall og forskjellig timetall kan virkningen av bosettingsmønsteret beskrives. Dette har SNF gjort gjennom analyse av Mosvik kommune og Snillfjord kommune. Begge kommunene har i underkant av 80 barneskoleelever og nesten hele befolkningen bosatt i spredtbygde strøk. Mosvik kommune får beregnet 1,64 timer pr. elev i barneskolen, mens Snillfjord kommune får beregnet 4,35 timer pr. elev. Gjennomsnitt for barnetrinnet på landsbasis er 1,53 timer pr. elev. I Mosvik beregner modellen 1 skole med 4 klasser. Dette er sammenfallende med den faktiske skolestrukturen Mosvik kommune har valgt. I Snillfjord beregner modellen 7 skoler og 10 klasser. Snillfjord kommune har 3 barneskoler og har følgelig valgt en mer sentralisert skolestruktur enn det modellen beregner. Bosettingsmønsteret i de to kommunene er forskjellig i den forstand at i Snillfjord kommune er det lengre avstander mellom hver grunnkrets enn i Mosvik. Det er også færre elever pr. grunnkrets.

SNF har også analysert to kommuner, Vestnes og Røyrvik, som fikk store endringer i sektortilskudd som følge av innføringen av Agdermodellen i 1992. Vestnes kommune fikk sterk reduksjon i rammetilskudd mens Røyrvik kommune fikk sterk økning. I begge kommunene er omlag halvparten av befolkning bosatt i spredtbygde strøk. Gaasland og Kjerstad (1995) viser at Vestnes kommune har små avstander mellom grunnkretsene i kommunen og at det derfor beregnes relativt store skoler og timetall pr. elev er som gjennomsnittet for landet. Kommunen har imidlertid valgt å ha en svært desentralisert skolestruktur. Røyrvik kommune har hovedparten av sine elever i kommunesenteret, men et lite antall elever bor i grunnkretser med lange avstander til andre grunnkretser. Dette fører til at modellen beregner tre skoler i Røyrvik. Kommunen har selv valgt å ha en skole. Dette gir Røyrvik kommune et timetall pr. elev opp mot det dobbelte av landsgjennomsnittet.

Hovedkonklusjonen i analysen er at modellen i grove trekk gir rimelige resultater i den forstand at kommuner med mange perifere grunnkretser med få elver får et høyt gjennomsnittlig timetall pr. elev og at kommuner der avstanden mellom grunnkretser er korte får et lavt timetall pr. elev. Gaasland og Kjerstad (1995) har imidlertid funnet at modellen har gjort brudd på restriksjoner i enkelt kommuner og at det i noen kommuner kan være mangler med grunnlagsdata.

Gaasland og Kjerstad (1995) finner at den faste reisetidgrensen innebærer at grunnkretser med få elever kan få stor betydning for timetallsberegningen dersom avstanden til andre grunnkretser er stor. I slike områder av kommunene oppretter modellen skoler med svært få elever. Snillfjord er et eksempel på dette. I denne kommunen beregner modellen 3 skoler med henholdsvis 2, 5 og 6 elever. I de tre skolene er beregnet timetall pr. elev om lag 10 eller om lag 6 ganger så mye som landsgjennomsnittet.

Studien av enkeltkommuner viser at Agdermodellen gir store forskjeller i beregnet timetall pr. elev blant utkantkommuner med spredt bosetting. Kommuner med lange reiseavstander og lite elevgrunnlag får et høyt timetall pr elev, mens kommuner med spredt bosetting, men med korte reiseavstander mellom grunnkretsene, får et timetall pr. elev som avviker lite fra bykommuner og tettbygde kommuner.

Skolestørrelse

Tabell 8.4 viser en oversikt over andel av skolene i faktisk skolestruktur i ulike størrelsesgrupper. Det er i samme tabell vist tilsvarende andeler for skolestruktur beregnet med Agdermodellen og revidert Agdermodell. I den faktiske skolestrukturen utgjør skolene med mindre enn 10 elever om lag 3 prosent av alle skoler. Omlag 60 prosent av skolene har mellom 50 og 300 elever.

Beregningen etter Agdermodellen gir en høy andel skoler med mer enn 300 elever (21 posent) og en høy andel skoler med færre enn 10 elever (20 prosent). Evalueringen viser at de store skolene ikke gis et vesentlig lavere timetall pr. elev enn skoler med et elevtall på om lag 100. At det i noen kommuner beregnes mange store skoler gir derfor ikke vesentlige fordelingseffekter sammenliknet med om de samme kommunene fikk beregnet skoler av midlere størrelse. Utvalget oppfatter derfor ikke dette som et vesentlig problem ved modellen.

Generering av et uforholdsmessig høyt antall små skoler har stor betydning for ressurstildelingen. Gaasland og Kjerstad (1995) viser at det beregnes et uforholdmessig stort antall små skoler på grunn av reisetidsgrensen på 15 minutter i barneskolen. For kommunene Røyrvik og Snillfjord viser analysen at når kommunene velger skolestruktur er maksimal reisetid mindre vektlagt enn det Agdermodellen legger til grunn. For grunnkretser som ligger perifert i kommunen blir det i praksis ikke etablert egne skoler når elevgrunnlaget er lite. Kommunene velger å transportere elevene. Utvalget mener derfor at det store antallet små skoler som genereres i modellen skyldes at slike områder har for stor betydning for resultatet. Det gir seg utslag i at enkelte kommuner får et svært høyt timetall pr. elev.

Oppsummering

Utvalget ser at implementeringen av klassedelingsreglene kan gi store variasjoner i beregnet timetall fra år til år. Dette vil særlig ha betydning for kommuner med lavt elevgrunnlag. Ustabiliteten gjør at det er vanskelig for den enkelte kommune å forutsi utviklingen i tilskuddet fra år til år. For små kommuner kan en elev gi stor virkning på timetallet dersom denne eleven utløser en ekstra klasse. Siden beregningen ikke tar utgangspunkt i faktisk skolestruktur vil det være helt tilfeldig om denne eleven vil utløse behov for en ekstra klasse i den faktiske skolestrukturen. Utvalget mener derfor at dette nøyaktighetsnivået gir urimelige svingninger i timetallet. Kriteriet «Beregnet timetall» er også svært vanskelig å etterprøve for den enkelte kommune. Utvalget vil derfor vurdere metoder for skape en mer stabil og forutsigbar beregning.

8.1.6.3 Revidert Agdermodell

Utvalget har i samarbeid med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet forestått en revidering av Agdermodellen. I dette arbeidet er det lagt vekt på at dagens modell genererer et svært stort antall små skoler og at det ikke lages kombinerte skoler. Videre er det lagt vekt på at beregningen i minst mulig grad skal være avhengig av organiseringen av datamaterialet inn i modellen. Modellen er basert på de samme prinsipper som Agdermodellen og tar utgangspunkt i samme datagrunnlag og beregningsmetodikk. Modellen er imidlertid forbedret på vesentlige punkter. Endringene er beskrevet i vedlegg 2.

For det første er selve beregningsmetodikken forbedret for å unngå at organisering av grunnlagsdata påvirker beregningen. Dette er en ren teknisk endring uavhengig av prinsippene som ligger til grunn for modellen. Endringen sikrer at det er den korteste avstanden mellom grunnkretser i kommunene som legges til grunn i beregningene. Samtidig er metoden for valg av neste grunnkrets som skal inn i en skolekrets endret slik at nærmeste grunnkrets i beregnet reiseavstand alltid velges først. Endringene innebærer at mulige reiseruter mellom grunnkretser utnyttes bedre enn i den gamle modellen. Endringen påvirker først og fremst de kommuner som har korte avstander mellom grunnkretsene, dvs. bykommunene. Disse kommunene vil i beregningen få flere store skoler enn tidligere.

For det andre er modellen endret slik at den kan generere kombinerte barne- og ungdomsskoler, og legge mindre vekt på maksimalgrensen for reisetid når skolene som dannes er små. Dette reduserer antallet små skoler i beregningen. Reisetidsgrensen på 15 minutter betyr i praksis en lengre transporttid enn 15 minutter for den enkelte elev. Det er derfor holdt fast ved at reisetidsgrensen normalt ikke bør avvikes. En viktig premiss for de endringer som er gjort er at endringene skal fange opp de tilfeller der modellen synes å legge for stor vekt på reisetidskriteriet når dette sammenholdes med skolenes størrelse. Det er lagt vekt på å redusere antallet av de minste skolene, dvs. de skoler som har færre enn 12 elever. Videre er det lagt vekt på at reisetiden for alle elever ikke skal være ubegrenset. Elevene vil i modellen maksimalt få 45 minutter teoretisk reisetid.

Den reviderte modellen beregner langt færre små skoler enn modellen som benyttes i dag. Dette er vist i tabell 8.4. Andel skoler med færre enn 10 elever er redusert fra 21 prosent til 10 prosent i beregningen. I den faktiske skolestrukturen utgjør disse skolene 3 prosent av alle skoler. I alle grupper over 20 elever pr. skole gir den nye modellen en større andel enn den gamle modellen. Dette skyldes delvis at mange små skoler er slått sammen til større skoler, men det skyldes også at en reduksjon av antall små skoler i seg selv gir en økt andel større skoler. Økning fra 21 prosent til 24 prosent av skoler i gruppen med 300-399 elever skyldes ikke minst den tekniske endringen av beregningen som utnytter reisemulighetene i byene på en bedre måte enn tidligere.

I vedlegg 2 er fordelingsvirkningene av endringene i Agdermodellen analysert. Dette er gjort ved å se på endringen i timetall pr. elev fra Agdermodell til revidert Agdermodell for ulike grupper av kommuner. Det totale timetallet er redusert i den reviderte modellen. Dette gjør at gjennomsnittlig timetall pr. elev for hele landet er redusert med 2,8 prosent. Når kommunene grupperes etter timetall pr. elev viser analysen at det er kommunene med høyest timetall pr. elev som i gjennomsnitt går mest ned. Kommunene med mer enn 3,5 timer pr. elev går ned 14,5 prosent mens kommunene med timetall pr. elev under 1,55 går ned 1,7 prosent. Siden gjennomsnittlig timetall pr. elev er redusert med 2,8 prosent vil denne gruppen ha en høyere andel av det totale timetallet enn tidligere. Når kommunene grupperes etter kommunestørrelse er det kommunene med inntil 2 000 innbyggere som går mest ned. Timetallet pr. elev for disse kommunene reduseres gjennomsnittlig med i underkant av 5 prosent. Kommunene med mellom 5 000 og 10 000 innbyggere har lavest reduksjon med 1,8 prosent. På grunn av at timetallet totalt reduseres vil disse kommunene øke sin andel av timetallet.

Den reviderte Agdermodellen har gitt resultater som er mer i samsvar med den faktiske skolestrukturen enn dagens modell. Utvalget mener at mindre vektlegging av maksimal reisetid gir et mer balansert forhold mellom minimum skolestørrelse og maksimal reisetid. Den største reduksjonen i timetall pr. elev får kommuner med høyest timetall pr. elev. I denne gruppen er det 12 kommuner. Dette viser at endringen betyr mest for kommunene med ekstremutslag i Agdermodellen. Dette er likevel en begrenset reduksjon sammenlignet med den endringen som skjedde i forbindelse med innføringen av Agdermodellen som grunnlag for kriteriet «Beregnet timetall» i 1992. Ved denne endringen var det ca. 10 kommuner som fikk en økning i beregnet utgiftsbehov på mer enn 40 prosent.

Utvalget betrakter den reviderte Agdermodellen som en forbedring. Det beregnes likevel fortsatt et stort antall små skoler i modellen sammenlignet med faktisk skolestruktur. Dette vil i hovedsak være skoler som enten ligger på øyer uten fast rutesamband eller små skoler som ikke har andre små skoler i nærheten. Dette tyder på at modellen fortsatt har et for statisk forhold til reisetidsgrensen sammenlignet med de vurderinger som gjøres i kommunene. Utvalget ser derfor behovet for ytterligere tiltak for å utjevne virkningen av ekstremutslag i modellen.

8.1.7 Forenklet representasjon av revidert Agdermodell

Utvalget har vurdert om resultatene fra Agdermodellen kan uttrykkes som en enkel funksjon av elevtall og bosettingsmønster. Utvalget ser et behov for å gjøre fordelingskriteriene på grunnskolesektoren mer forutsigbare og stabile enn «Beregnet timetall».

For det første er det viktig for kommunenes budsjettarbeid at det på et tidligst mulig tidspunkt er mulig å anslå virkningen av elevtallsendringer fra år til år. Dette gir kommunene bedre forutsetninger for å planlegge egen virksomhet på kort og lang sikt. Ved å benytte elevtall som kriterium vil kommunene kunne forholde seg til sin egen elevtallsutvikling i planleggingssammenheng.

For det andre mener utvalget at en fordeling av rammetilskudd uavhengig av faktisk skolestruktur ikke bør svinge for mye fra år til år som følge av små endringer i enkelte elevers bosted. I beregningsmodellen som benyttes vil elever som bor i områder med lange avstander mellom elevene ha stor betydning for tilskuddsnivået. Dette kan gi store svingninger for små kommuner. Ved at kommunene har en annen skolestruktur enn den modellen beregner, vil ikke slike endringer gjenspeile kostnadsforskjeller fra år til år for kommunen.

For det tredje genereres det fortsatt et høyt antall skoler med svært få elever sammenliknet med faktisk skolestruktur. Dette skyldes bl.a. at beregningsmodellen vektlegger maksimal reiseavstand i større grad enn kommunene gjør i sine valg av faktisk skolestruktur. Enkelte kommuner får derfor et svært høyt antall små skoler, høyt timetall pr. elev og stort tilskudd. Det er også slik at i Agdermodellen behandles reiseavstander statisk der hovedregelen er en absolutt reisetidsgrense på 15 minutter. Det har betydning om en grunnkrets ligger innenfor eller rett utenfor denne reisetidsgrensen. Forskjellen i skolestrukturen mellom enkeltkommuner med lite elevgrunnlag kan derfor bli noe tilfeldig. Utvalget ser det derfor som ønskelig at kriteriene i inntektssystemet jevner ut ekstremutslagene i Agdermodellen.

For det fjerde mener utvalget at det er uheldig at kriteriene i inntektssystemet kan oppfattes som en norm for hvordan kommunene skal organisere sitt tjenestetilbud. I kritikken av Agdermodellen har dette ofte vært benyttet som argument mot beregningen. Kommuner som har en mer desentralisert skolestruktur enn Agdermodellens beregninger, oppfatter modellens beregninger som et press for sentralisering av skolestrukturen. Kriteriene i inntektssystemet er etablert for å fordele rammetilskudd mellom kommuner. Ved fordeling av rammetilskudd til kommunene knyttes det ingen formelle krav til bruk annet enn det som står i lovverk og forskrifter. Ved valg av kriterier er det derfor viktig at disse ikke framstår som normer og krav til kommunens bruk av rammetilskuddet.

Utvalget ønsker å erstatte kriteriet «Beregnet timetall» med et elevtallskriterium, kriterier for bosettingsmønsteret i kommunene og et basiskriterium som ivaretar smådriftsulemper i undervisningen. Agdermodellen behandler alle kommuner etter de samme kriterier når skolestrukturen fastsettes. Modellen gir derfor et objektivt grunnlag for å fastsette bosettingsmønsterets betydning for skolestrukturen.

Utvalget har foretatt regresjonsanalyser for å representere resultatene fra Agdermodellen på en forenklet måte og kvantifisere bosettingsmønster og elevtallets betydning for timetallet. Regresjonsanalysen er gjort med beregnet timetall som avhengig variabel og antall elever, beregnet reisetid og antall innbyggere bosatt spredt som uavhengige variable. Kvaliteten på den forenklede representasjonene vil være avhengig av i hvilken grad de benyttede bosettingsmønstermålene fanger opp bosettingsmønsterets betydning for skolestrukturen i kommunene. Foreliggende bosettingsmønstermål er drøftet i kap. 7.3.4. Ingen av de to tilgjengelige målene på bosettingsmønsteret er ideelle. Spredtbygdkriteriet skiller godt mellom bykommuner og typiske distriktskommuner, men gir ikke et tilstrekkelig differensiert bilde av bosettingsmønsteret i distriktene. Reistidskriteriet behandler distriktskommunene mer differensiert, men har den ulempen at de største byene får for stor uttelling.

Analysene er basert på inntektssystemdata for 1996 og beregninger av timetall etter revidert Agdermodell. Utgangspunktet for analysen er at variasjon i timetallet er proporsjonal med variasjon i elevtallet. Analysen er dokumentert i vedlegg 2. Regresjonsmodellen forklarer om lag 80 prosent av variasjonen i timer pr. elev beregnet etter Agdermodellen. Analysene viser at begge bosettingsmønstermålene er signifikante. Dette skyldes at innbyggere bosatt spredt og beregnet reisetid fanger opp ulike dimensjoner i bosettingsmønsteret. Beregnet reisetid fanger opp at kommuner med store deler av innbyggerne bosatt langt fra kommunesenteret i stor grad er kommuner der kombinasjonen av reiseavstander og lavt elevgrunnlag gir en desentralisert skolestruktur. Innbyggere bosatt spredt fanger opp at kommuner med spredt bebyggelse får beregnet en noe mer desentralisert skolestruktur enn kommuner med innbyggere bosatt i tettsteder. Dette er også i samsvar med Gaasland og Kjerstad (1995) sine analyser, som viser at det er større forskjeller mellom ulike typer spredtbygde kommuner enn mellom spredtbygde og tettbygde kommuner. Kommuner med stort elevgrunnlag, korte reiseavstander men spredt bosetting har grunnlag for en skolestruktur med store klasser sammenliknet med spredtbygde kommuner med lavt elevgrunnlag og lange reiseavstander eller kommuner med små befolkningskonsentrasjoner med lavt elevgrunnlag og lang avstand til nærmeste befolkningskonsentrasjon.

Forenklet representasjon gir fordelingsvirkninger i forhold til resultatene fra revidert Agdermodell. Dette skyldes at tilgjengelige bosettingsmønstermål ikke fullt ut fanger opp de samme momenter som revidert Agdermodell tar hensyn til. Med forenklet representasjon varierer timetall pr. elev med et forhold på 2,5:1 for 434 av landets kommuner (3,6:1 dersom vi tar med Utsira). Kommunen som får beregnet den mest desentraliserte skolestruktur får med andre ord 2,5 ganger så høyt timetall som kommunen med den mest sentraliserte skolestruktur.

Fordelingsvirkningene av forenklingen er belyst ved å sammenligne andel av timetallet den enkelte kommune har med revidert Agdermodell og med timetall beregnet etter forenklet representasjon. For 355 av kommunene er endringene mindre enn 10 prosent. Det er 61 kommuner som får en reduksjon i andel av timetallet som er større enn 10 prosent. Av disse er det 12 kommuner som har en nedgang på mer enn 20 prosent. Disse 12 kommunene er stort sett kommuner som fikk en sterk økning i beregnet utgiftsbehov som følge av at Agdermodellen ble innført i 1992. 9 av disse kommunene fikk en økning i beregnet utgiftsbehov på mer enn 25 prosent. I 1993 ble 47 kommuner kompensert for sterk nedgang i rammetilskuddet som følge av innføringen av Agdermodellen. Om lag 2/3 av disse kommunene får en økning i andel av timetallet som følge av forenklet representasjon.

Oslo kommune har 3,8 prosent høyere andel ved forenklet representasjon enn ved revidert Agdermodell. Tilsvarende tall for Bergen og Trondheim er henholdsvis 13,4 prosent og 2,9 prosent. De store byene får en større andel av kriteriene ved den forenklede representasjonen enn ved bruk av revidert Agdermodell direkte. Dette skyldes at beregnet reisetid overvurderer bosettingsmønsterets betydning for skolestrukturen i disse kommunene.

Når resultatene fra Agdermodellen representeres ved hjelp av en basisdel, elevtall og kriterier for bosettingsmønster blir forskjeller mellom kommuner utjevnet i forhold til revidert Agdermodell. Dette skyldes at denne representasjonen er en form for gjennomsnittsbetraktning for betydningen av bosettingsmønsteret. Ekstremutslagene for enkelte kommuner utjevnes derfor ved forenklingen og den gir derfor nok så store utslag for enkeltkommuner. Revidert Agdermodell genererer fortsatt et stort antall små skoler og overvurderer betydningen av reiseavstander i kommuner med lavt elevgrunnlag og lange reiseavstander. Forenklet representasjon vil gi god stabilitet og forutsigbarhet i kriteriene fra år til år og kan samtidig ikke oppfattes som norm for kommunenes skolestruktur.

Bosettingsmønsteret har mange topografiske, reisemessige og utbyggingsmessige aspekter som vanskelig kan fanges opp ved et enkelt mål. Ulike sider ved bosettingsmønsteret kan være av betydning for utformingen av ulike kommunale tjenester. Det er lagt ned mye arbeid i å beregne reisetid til kommunesenteret basert på grunnkretsdata, men spesielt for enkelte bykommuner har det vist seg å gi et lite relevant mål på kostnadsulemper. Utvalget anbefaler videre analysearbeid med mål på bosettingsmønster basert på kretsdata og anbefaler at dette på sikt vurderes i forhold til kostnadsforskjeller i grunnskolen. Inntil videre mener utvalget at foreliggende mål på bosettingsmønster, reisetid og andel bosatt spredt kan benyttes, bl.a. fordi utslag som skyldes svakheter ved disse målene dempes gjennom overgangsordningen i inntektssystemet.

8.1.8 Språkdeling

I følge grunnskoleloven kan foreldre kreve at barna får et annet skriftlig opplæringsmål enn skolens vedtatte. Dersom minst 10 foreldre på samme klassetrinn krever dette, og det ikke blir færre enn 10 elever i hver klasse etter deling, skal slikt tilbud gis. Dersom disse elevene er fordelt på flere skoler kan foreldrene med vanlig flertall velge skole for klassen.

Opplæringslovutvalget har i sin utredning (NOU 1995:18 «Ny lovgiving om opplæring») vurdert reglene for språkdeling. Denne utredningen er ute på bred høring. Opplæringslovutvalgets flertall foreslår å oppheve foreldrenes rett til å velge den skole der opplæring i mindretallets målform gis, og la kommunen bestemme i hvilken skole tilbudet om alternativ målform skal gis. Dette betyr at språkdelingens betydning for utgiftene til grunnskolen reduseres.

Dagens regelverk kan gi foreldrene insentiv til å kreve alternativ målform for sine barn fordi dette i mange tilfeller vil gi færre elever pr. klasse. Den statistikk som finnes over språkdelingsklasser viser at kommunenes ekstraklasser som følge av språkdeling og vil være et direkte resultat av kommunens skolestruktur og foreldrenes krav om alternativ målform. Det er derfor ikke mulig å etablere et objektivt kriterium på grunnlag av denne statistikken.

På bakgrunn av at ekstrautgifter til språkdeling vil gjelde et fåtall av kommunene og at det ikke er mulig å etablere et objektivt kriterium for språkdeling, vil ikke utvalget ta hensyn til dette ved utforming av ny kostnadsnøkkel for grunnskolen. Dette synspunktet må ses i sammenheng med pågående lovarbeid som kan bidra til å redusere språkdelingens betydning for grunnskoleutgiftene.

8.1.9 Korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler

De offentlige kostnadene til drift av statlige og private skoler blir dekket av staten. Kommunene har ikke utgifter til grunnskole for de elevene som går i slike skoler. Det er derfor innført en korreksjonsordning i inntektssystemet som har til hensikt å gjøre inntektssystemet nøytralt i forhold til om kommunene har elever i slike skoler eller om kommunen selv organiserer tilbudet for alle elever. Korreksjonsordningen innebærer i prinsippet at kommunene ikke får inntekter for de elevene de ikke har utgifter til.

Korreksjonsordningen er utformet slik at kommuner som har like mange elever i statlige eller private skoler som gjennomsnittet for landet, får samme overføring som de ville hatt uten korreksjonen. Kommuner som har flere elever i statlige eller private skoler enn gjennomsnittet, får redusert overføring, mens kommuner med færre elever, får en økning i overføringene i forhold til det de hadde fått uten korreksjonen.

Utvalget mener at korreksjonsordningen for statlige og private skoler er et kompliserende element i inntektssystemet. Ordningen bidrar til at utregningen for den enkelte kommune er vanskelig å forstå. Et av de bærende prinsippene i inntektssystemet er at den enkelte kommune skal ha det økonomiske ansvaret for alle innbyggerene i kommunen. Utvalget mener derfor at kommuene bør ha det økonomiske ansvaret også for de av kommunens elever som går i statlige eller private skoler.

I praksis kan en slik ordning utformes som betalingsordning der kommunene betaler direkte til den enkelte private eller statlige skole etter satser fastsatt av staten. Ordningen må være slik utformet at kommunene hverken tjener eller taper på at elevene får sin undervisning utenom det kommunale tilbudet.

8.1.10 Spesielle behov i Nord-Norge

Utvalget har ikke hatt tilgang til data som kan kvantifisere spesielle behov som Nord-Norge har på skolesektoren. Klimatiske forhold gjør det mer påkrevd med investeringer i bygninger og utstyr for å gi skoleelever i Nord-Norge de samme muligheter for kultur- og idrettsaktiviteter som skoleelever ellers i landet. Nord-Norge har hatt problemer med å rekruttere og beholde kvalifiserte lærerkrefter, noe som skaper særlige behov for etterutdanning og andre kvalifiserings- og rekrutteringstiltak.

Mangel på data om disse forholdenes betydning for regionens beregnede utgiftsbehov gjør at utvalget ikke kan gi en konkret tilråding om justering av kostnadsnøkkelen. Utvalget viser forøvrig til at det også eksisterer andre virkemidler for å ivareta rekrutteringssituasjonen i Nord-Norge.

8.1.11 Ny kostnadsnøkkel

Utvalget legger til grunn at de største utgiftsforskjeller mellom kommuner på grunnskolesektoren vil skyldes forskjeller i elevtall. Det vil også være forskjeller fra kommune til kommune i hvilken grad kommunene kan utnyttet kapasiteten i undervisningen. Dette avhenger av elevgrunnlaget og hvor store skoler og klasser kommunene kan ha dersom elevene skal ha en rimelig reiseavstand til skolen. Bosettingsmønsteret har derfor betydning for utgiftene på grunnskolesektoren. Det vil være smådriftsulemper i undervisningen for kommuner som på grunn av få elever må ha små klasser/skoler uavhengig av bosettingsmønster. Utvalget foreslår derfor en kostnadsnøkkel bestående av tre hovedelementer, antall elever, bosettingsmønster og en basisdel som ivaretar smådriftsulemper.

Det er utvalgets vurdering av nåværende kostnadsnøkkel at de prinsippene som ligger til grunn for kriteriet «Beregnet timetall» er gode i den forstand at kriteriet er uavhengig av kommunenes faktiske skolestruktur. Utvalget vil derfor benytte revidert Agdermodell som grunnlag for utforming av kostnadsnøkkelen. Utvalget har imidlertid lagt vekt på behovet for at kriteriene er stabile og forutsigbare slik at kommunene har mulighet til å forutse utviklingen i rammetilskudd fra år til år. Utvalget har også lagt vekt på at «Beregnet timetall» har blitt oppfattet som en norm for kommunenes skolestruktur. Utvalget er derfor av den oppfatning at resultatene fra modellen bare bør benyttes for å fastsette forholdet mellom antall elever, bosettingsmønster og basisdelen ved hjelp av en forenklet representasjon.

I tidligere kostnadsnøkkel er Agdermodellen benyttet til fordeling av 92 prosent av rammetilskudd etter grunnskolenøkkelen. Utvalget finner denne fordelingen ikke tilfredsstillende for spesialundervisning og elevmateriell. Analyser har vist at spesialundervisning etter enkeltvedtak utgjør om lag 16 prosent av den totale undervisningen. Pedagogisk styrking av undervisningen for enkeltelever og grupper kan imidlertid også sikres ved andre tiltak enn spesialundervisning. Utvalget har ikke kunnet gjøre samlede analyser som viser hvilke faktorer som utløser behov for spesiell pedagogisk innsats, fordi det ikke finnes datamateriale som beskriver dette. Utvalget vil derfor fordele rammen til spesialundervisning etter antall elever i kommunene. Tilsvarende nøkkel foreslås for elevmateriell. Samlet utgjør dette 16 prosent av kostnadsnøkkelen.

For utgifter til spesialundervisning og elevmateriell vil kostnadsnøkkelen ikke ta hensyn til bosettingsmønster eller smådriftsulemper. For øvrige utgifter på grunnskolesektoren antar utvalget at klasser er viktigste kostnadsbærer. For denne delen vil utvalget ta hensyn til bosettingsmønster og smådriftsulemper. Dette utgjør 84 prosent av kostnadsnøkkelen og fordeles etter den forenklede representasjonen av revidert Agdermodell. Den forenklede representasjonen gir elevtallet en vekt på 79,1 prosent, beregnet reisetid 13,0 prosent, innbyggere bosatt spredt 3,1 prosent og basisdel på 4,8 prosent. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for grunnskolesektoren er gjengitt i tabell 8.5. Som det framgår av tabellen utgjør «Andel elever» viktigste komponent med 82,5 prosent av kostnadsnøkkelen.

8.1.12 6-åringsreformen

8.1.12.1 Om reformen

I St. prp. nr. 58 (1994-95) «Om kommuneøkonomien 1996 m.v.» heter det: «Regjeringen legger til grunn at alle 6-åringer fra og med høsten 1997 får rett og plikt til opplæring under lov om grunnskolen, og at den obligatoriske grunnskolen utvides til ti år for de årskull som starter sin skolegang høsten 1997 og senere. Dette innebærer en plikt for kommunene å tilrettelegge opplæringen for 6-åringer etter lov og forskrifter for grunnskolen. Grunnskoleloven stiller krav til at kommunen skal sørge for tjenelige skoler».

Reformen innebærer at kommunene får økt ansvar og økte utgifter på grunnskolesektoren. Dette har betydning for den totale rammen som blir fordelt gjennom rammetilskudd, forholdet mellom sektorene i kostnadsnøkkelen for utgiftsutjevningen og for kriteriene i kostnadsnøkkelen. Utvalget har vurdert hvilke prinsipper som bør legges til grunn ved innpassing av skolestart for 6-åringer i kostnadsnøkkelen for det utgiftsutjevnenede tilskuddet. Utvalget har ikke vurdert den størrelsen på den totale rammen for reformen men bygger på de tallstørrelser som er omtalt i kommuneøkonomiproposisjonen for 1996.

Regjeringen legger opp til at kommunesektoren kompenseres for samlede offentlige driftskostnader ved å gi 6-åringene rett og plikt til opplæring etter grunnskoleloven, fratrukket de offentlige driftskostnader til det frivillige tilbudet til 6-åringer under lov om barnehager. Kostnadene er beregnet av et uavhengig teknisk beregningsutvalg nedsatt ved kongelig resolusjon 6. mai 1994 som skal kostnadsberegne særskilte reformer i kommunesektoren. Utvalget la fram sin utredning i NOU 1995:13 «Kostnader ved skolestart for seksåringer». Den samlede økning i offentlige driftskostnader ved innføring av tiårig grunnskole er beregnet til 828 eller 1 058 millioner kroner avhengig av arbeidstidsvilkår for pedagogisk personale. Dette inneholder kostnader til undervisning, skolefritidsordning, skyss, etterutdanning og lærebøker. Brutto kostnader er her fratrukket dagens offentlige utgifter til 6-åringer under lov om barnehagedekning. Beregningene er gjort under forutsetning av en skyssgrense på 4 km for alle elever. Investeringer i skolelokaler er beregnet på grunnlag av en spørreundersøkelse sendt til alle landets kommuner. På grunnlag av denne undersøkelsen har kostnadsberegningsutvalget anslått ledig kapasitet i skolens lokaler og beregnet behov for investeringer i nybygg eller tilpasning av eksisterende lokaler. Investeringsutgiftene er beregnet til 2,9 milliarder kroner med en amortisering på 230 millioner kroner. Investeringsutgiftene er beregnet uavhengig av at noen kommuner er «tidlig ute» og har investert til dette formålet allerede (det vil si at en slik investering vil inngå i det beregnede beløpet for investeringsutgifter).

Kostnadene til kommunesektoren som regjeringen vil kompensere er beregnet til 1 522 millioner kroner eller 1 752 millioner kroner avhengig av arbeidstidsvilkår for pedagogisk personale. Av disse midlene er 42 millioner kroner beregnet som fylkeskommunenes andel av skoleskyssutgiftene. I dette beløpet inngår også amortiseringen av investeringsutgiftene på 2,9 milliarder kroner. Amortiseringen av investeringsutgiftene på 230 millioner kroner er fratrukket 32 millioner kroner som følge av at det er bevilget 400 millioner kroner som investeringstilskudd i forbindelse med reformen i 1995 og 1996.

Utvalget foreslår at 6-åringsreformen innarbeides i inntektssystemet. Innlemming forutsetter at aldersgruppen tas inn i kostnadsnøkkelen. Innføringen av 6-åringene i grunnskolen vil for den enkelte kommune måtte gjøres i tilknytning til den eksisterende skolestruktur i kommunene. Fordelingen av rammetilskudd tar ikke hensyn til denne skolestrukturen. For enkelte kommuner kan det derfor være betydelig forskjell mellom økte driftsutgifter som følge av reformen og endringen i rammetilskudd som følge av at 6-åringene innarbeides i kostnadsnøkkelen. Utvalget vil derfor anbefale at reformrelaterte endringer i driftsutgifter, herunder kompensasjon for reformrelaterte investeringsutgifter, legges inn etter en særskilt fordeling som ellers for reformer, med utgangspunkt i kommunenes faktiske skolestruktur. Den foreslåtte overgangsordningen vil gradvis gi omlegging til beregnet utgiftsbehov for dette tilbudet.

8.1.12.2 Reformens betydning for kostnadsnøkkelen

Regjeringen legger opp til å kompensere kommunene for 1 522 -1 752 millioner kroner i økte driftsutgifter ved innføring av 6-åringene i grunnskolen, avhengig av arbeidstidsvilkår for pedagogisk personale. Utvalget vil anbefale at disse utgiftene omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Innlemming av et så stor beløp vil få betydning for forholdet mellom kriteriene på ulike sektorer i kostnadsnøkkelen. Utvalget vil derfor anbefale at forholdet mellom kriteriene og mellom sektorene justeres i forhold til den kompensasjonen som legges inn i inntektssystemet.

Utvalget vil anbefale at 6-åringene innarbeides i revidert Agdermodell på linje med øvrige årsklasser, i henhold til de bemanningsregler som vil gjelde for dette klassetrinnet. Reformen betyr økt elevgrunnlag i kommunene. Økt elevgrunnlag vil kunne endre betydningen av bosettingsmønster og smådriftsulemper i enkelte kommuner. Utvalget vil derfor anbefale at det gjøres nye beregninger for å fastsette forholdet mellom elevtall og bosettingsmønster, og at vektene i kostnadsnøkkelen justeres i forholdet til nye resultater. Utvalget anbefaler ingen særskilt nøkkel for fordeling av kompensasjon for reformrelaterte investeringsutgifter.

8.2 Helse- og sosialtjenesten

8.2.1 Tidligere kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten i kommunene

Kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten i kommunene ble sist revidert i forbindelse med St.meld. nr. 11 (1990-91) «Om storbyenes økonomiske situasjon m.v.» Revisjonen tok bl.a. hensyn til PU-reformen som innebar at kommunene fra 1992 overtok ansvaret for de psykisk utviklingshemmede.

Kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten er i hovedsak bygd opp av befolkningskriterier som fanger opp hvilke aldersgrupper som er brukere av tjenestene. Alderskriteriene ivaretar at etterspørselen etter helse- og sosialtjenester avhenger av alder. Den innbyrdes vektleggingen av alderskriteriene tok utgangspunkt i følgende tjenesteinndeling:

• Syke- og aldershjem

• Hjemmesykepleie

• Behandling og attføring

• Hjemmehjelp og husmorvikar

• Sosialhjelp

• Andre sosiale tjenester

• Helse- og sosialadministrasjon

Det ble beregnet hvordan utgiftene til hver enkelt tjeneste fordelte seg på aldersgruppene 0-15 år, 16-66 år, 67-79 år og 80 år og over. Den innbyrdes vektleggingen av alderskriteriene for helse- og sosialtjenesten samlet, ble beregnet som et veid gjennomsnitt av aldersfordelingene med tjenestenes utgiftsandeler som vekter.

Tidligere kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten i kommunene er vist i tabell 8.6, og det framgår at alderskriteriene er gitt en samlet vekt på 76 prosent. Utover alderskriteriene inngår «Antall sosialhjelpstilfeller», «Antall enpersonhusholdninger 67 år og over», reisetid og et basistillegg. Videre gis det særskilte tillegg til de fire største byene og kommunene i Troms og Finnmark.

Kriteriet «Antall enpersonhusholdninger 67 år og over» er begrunnet med at eldre som bor alene har større behov for omsorgstjenester enn andre eldre. Dette har sammenheng med at den private omsorgskapasiteten normalt er lavere for aleneboende. I forbindelse med siste revisjon av kostnadsnøkkelen ble vekten på dette kriteriet økt fra 0,05 til 0,07. Begrunnelsen var at merkostnadene knyttet til aleneboende eldre ikke var tilstrekkelig ivaretatt.

Reisetidskriteriet skal kompensere for kostnadsulemper i tjenesteproduksjonen, først og fremst i hjemmebasert omsorg, som følge av ulikheter i bosettingsmønsteret. Dette bosettingskriteriet ble tatt i bruk i 1992, og erstattet da det gamle kriteriet «Antall innbyggere bosatt spredtbygd». Analyser med det nye kriteriet bekreftet ikke en forventet sammenheng mellom gjennomsnittlig reisetid til kommunesenteret og enhetskostnadene i hjemmehjelp. Dette styrket andre undersøkelser som antydet at bosettingskriteriet hadde vært vektlagt for sterkt i kostnadsnøkkelen. Vekten på bosettingskriteriet ble derfor redusert fra 0,06 til 0,04.

Basistillegget, som fordeler et likt beløp til alle kommuner, ivaretar smådriftsulemper i kommuner med lavt innbyggertall. Kriteriet er gitt en vekt på 0,07.

Økonomisk sosialhjelp ivaretas gjennom alderskriteriene og «Antall sosialhjelpstilfeller». På bakgrunn av sterk vekst i sosialhjelpsutgiftene, valgte man å øke vektleggingen av sosialhjelpskriteriet fra 0,02 til 0,06 ved siste revisjon av kostnadsnøkkelen. Dette kriteriet er blitt kritisert fordi det påvirkes av kommunenes egne disposisjoner og fordi det ikke fanger opp forskjeller i stønad pr. tilfelle. Dette tilsier at kostnadsnøkkelen undervurderer utgiftsbehovet i de største byene, hvor bl.a. boutgiftene er høye.

De særskilte tilleggene til Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger er i hovedsak begrunnet med at det er en større andel sosiale problemer i de største byene sammenliknet med resten av landet og at sosialhjelpskriteriet ikke fanger opp forskjeller i utbetaling pr. tilfelle.

De særskilte tilleggene til Troms og Finnmark er begrunnet med forhold som ikke fanges opp av kriteriene i kostnadsnøkkelen. Dette skyldes bl.a. at forekomsten av sykdom i Finnmark ligger betydelig over landsgjennomsnittet. Pga. mangel på personell i helse- og sosialtjenesten, har det også vært nødvendig med ekstra stimuleringstiltak for å fylle ledige stillinger i de to nordligste fylkene.

8.2.2 Ny kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten i kommunene

8.2.2.1 Innledning

I arbeidet med ny kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten i kommunene har utvalget tatt utgangspunkt i følgende deltjenester:

• Pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede

• Helsetjenesten

• Økonomisk sosialhjelp og sosialkontortjenester

• Barnevern

Denne inndelingen følger formålsinndelingen i kommuneregnskapene. Netto driftsutgifter for helse- og sosialtjenesten i kommunene og de fire deltjenestene er vist i tabell 8.7. I 1994 var netto driftsutgifter for de fire deltjenestene 28 milliarder kroner. Dette utgjorde 94 prosent av kommunenes samlede netto driftsutgifter til helse- og sosialformål. Pleie- og omsorgstjenesten omfatter eldre, funksjonshemmede og PU klienter. Dette er den største deltjenesten og legger beslag på nærmere 65 prosent av samlede netto driftsutgifter. I overkant av 15 prosent av utgiftene går til økonomisk sosialhjelp og sosialkontortjenester, mens utgifter til helsetjenesten og barnevern utgjør hhv. 9 og 6 prosent av de samlede utgiftene.

Utvalget ønsker å videreføre tidligere praksis hvor kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten bygges opp på grunnlag av alderskriterier. Det er særlig innen pleie- og omsorgstjenesten at alder har stor betydning for etterspørselen etter tjenestene. Dette gjelder også etter at kommunene overtok ansvaret for de psykisk utviklingshemmede. I kap. 8.2.2.2 gjør utvalget rede for vektingen av alderskriteriene. I tillegg har utvalget vurdert om andre faktorer enn alder har betydning for beregnet utgiftsbehov i pleie- og omsorgstjenesten (kap. 8.2.2.3), primærhelsetjenesten (kap. 8.2.2.4), økonomisk sosialhjelp (kap. 8.2.2.5) og barnevern (kap. 8.2.2.6)

Som for skolesektoren har ikke utvalget hatt tilgang på data som kan kvantifisere betydningen av klimatiske forhold og problemene med å rekruttere og beholde kvalifisert personell innenfor helse- og sosialsektoren for Nord-Norge. Som for skolesektoren viser utvalget til at det eksisterer særskilte virkemidler for å ivareta rekrutteringssituasjonen i Nord-Norge.

8.2.2.2 Vekting av alderskriterier

Da pleie- og omsorgstjenesten er den klart største deltjenesten i helse- og sosialsektoren, er det naturlig at denne danner grunnlaget for inndelingen i aldersgrupper. Tabell 8.8 viser hvordan bruken av pleie- og omsorgstjenester varierer med alder. I 1994 var mer enn 80 prosent av brukerne av hjemmetjenester over 66 år, mens 96 prosent av institusjonsbeboerne var i samme aldersgruppe. Tabell 8.8 viser at bruken av pleie- og omsorgstjenester øker med alder, også innenfor aldersgruppen over 66 år. Blant innbyggerne i alderen 67-74 år er det mindre enn 10 prosent som er brukere av hjemmetjenester. Brukerhyppigheten stiger jevnt med alder, og i aldersgruppen 85 år og over er 45 prosent brukere av hjemmetjenester. Tilsvarende sammenheng mellom alder og brukerhyppighet gjelder også for institusjonstjenester. 44 prosent av innbyggerne 90 år og over bor i institusjon, mens tilsvarende tall for 67-74 åringer er vel 1 prosent.

I dagens kostnadsnøkkel for kommunene er innbyggerne over 66 år delt i de to aldersgruppene 67-79 år og 80 år og over. Tabell 8.8 viser at det er store variasjoner i bruken av pleie- og omsorgstjenester blant innbyggere over 80 år. På bakgrunn av dette vil utvalget foreslå at innbyggere over 80 år deles i de to aldersgruppene 80-89 år og 90 år og over. Innbyggerne under 80 år deles i de tre aldersgruppene 0-15 år, 16-66 år og 67-79 år.

Vektingen av alderskriteriene innenfor pleie- og omsorgstjenesten er i hovedsak basert på informasjon om aldersfordelingen til brukere av hjemmehjelpstjenester og aldersfordelingen til institusjonsbeboere. Utvalget har innhentet data fra Statistisk Sentralbyrå hvor brukere og beboere er fordelt på aldersgruppene 0-66 år, 67-74 år, 75-79 år, 80-84 år, 85-89 år og 90 år og over. Det er benyttet informasjon fra GERIX for å fordele brukere og beboere 0-66 år på de to aldersgruppene 0-15 år og 16-66 år. I GERIX registreres alle brukere av kommunale pleie- og omsorgstjenester i et utvalg av kommuner, og dette gir mer detaljert informasjon om aldersfordelingen blant brukere og beboere under 67 år. I GERIX registreres også antall timer hjelp den enkelte mottar. Tabell 8.10 viser hvordan antall timer pr. klient varierer med alder. Det fremgår at brukere under 35 år er mest ressurskrevende, både i hjemmebasert omsorg og institusjonsbasert omsorg. I gjennomsnitt tildeles brukere under 35 år mer enn dobbelt så mange timer som brukere 35 år og over. Blant klienter over 66 år er det ingen systematisk sammenheng mellom alder og tildelte timer. I vektingen av alderskriteriene er det tatt hensyn til at yngre brukere er mer ressurskrevende enn eldre brukere. Dette er gjort ved å konstruere separate kostnadsindekser for hjemmetjenester og institusjonstjenester basert på tallene i tabell 8.10. Endelig er aldersfordelingen for hjemmetjenester og institusjonstjenester vektet sammen på grunnlag av utgiftsdata for 1993.

Helsetjenesten omfatter i hovedsak helsestasjonstjenesten, skolehelsetjenesten, primærlegetjenesten og fysikalsk behandling. Det foreligger ingen nasjonal statistikk som viser aldersfordelingen til brukerne av disse tjenestene, og utvalget har her trukket på ulike kilder.

Statistisk Sentralbyrå gjennomførte høsten 1992 en utvalgsundersøkelse av helsesøstres arbeid i skole- og helsestasjonstjenesten (Finnvold 1994). I denne undersøkelsen som omfatter 83 kommuner og bydeler, registreres bl.a. alderen til helsesøstrenes pasienter. Det framgår at om lag halvparten av brukerne er 0-1 år, mens bare 3 prosent er over 15 år.

Levekårsundersøkelsen 1991 inneholder opplysninger om antall legebesøk pr. innbygger i ulike aldersgrupper over 16 år. Legebesøk inkluderer både besøk av og hos allmennlege, bedriftslege, spesialist og lege på poliklinikk/sykehus uten innleggelse. I Sosialt utsyn 1993 er det publisert tall for gjennomsnittlig antall legebesøk pr. innbygger i aldersgruppene 16-24 år, 25-44 år, 45-66 år og 67 år og over. De eldste innbyggerne besøker lege oftest, i gjennomsnitt 5,3 ganger pr. år. Det er liten variasjon blant de tre yngste aldersgruppene, og i gjennomsnitt har disse 4,3 legebesøk pr. år. Utvalget har lagt disse tallene til grunn i beregningen av aldersfordelingen for primærlegetjenesten og fysikalsk behandling. I tillegg er det antatt at personer under 15 år besøker lege like ofte som personer over 66 år. Denne antakelsen kan bl.a. begrunnes med analyser som er foretatt av Sørensen, Rongen og Grytten (1994). De har analysert ressursbruken i primærhelsetjenesten i perioden 1986-1992, og finner bl.a. at eldre over 80 år og barn 0-6 år har om lag samme effekt på ressursbruken.

Så langt er det etablert en aldersfordeling for skole- og helsestasjonstjenesten og en aldersfordeling for primærlegetjenesten og fysikalsk behandling. Den aldersfordelingen som framkommer i tabell 8.9 er et veid gjennomsnitt av de to aldersfordelingene. Antall utførte årsverk i de ulike virksomhetene er benyttet som vekter. Årsverkstallene er hentet fra NOS: Kommunehelsetjenesten 1992.

Aldersfordelingen for økonomisk sosialhjelp er basert på NOS: Sosialstatistikk 1993. Statistikken gir informasjon om antall stønadsmottakere i ulike aldersgrupper, samt gjennomsnittlig stønadslengde og utbetaling pr. måned for hver aldersgruppe. I beregningen av aldersfordelingen i tabell 8.9 er det tatt hensyn til at stønadsvarighet og utbetaling varierer mellom aldersgruppene. Det framgår at de fleste brukerne av sosialhjelp er i alderen 16-66 år. Personer i denne aldersgruppen mottar 95 prosent av de samlede utbetalingene.

Informasjonsgrunnlaget for barnevern er også NOS: Sosialstatistikk 1993. Statistikken gir informasjon om antall barn med barnevernstiltak i løpet av året. I 1993 var 26 282 barn under tiltak, og blant disse var 21 381 under 16 år. Følgelig er aldersgruppen 0-15 år gitt en vekt på 0,814, mens aldersgruppen 16-66 år er gitt en vekt på 0,186.

8.2.2.3 Pleie- og omsorgstjenesten

Etterspørselsforhold

Etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester ivaretas først og fremst gjennom alderskriteriene diskutert i kap. 8.2.2.2. Men også andre forhold enn alder kan påvirke etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester. Utvalget har foretatt regresjonsanalyser for å avdekke faktorer som påvirker kommunenes ressursinnsats innen pleie- og omsorgstjenesten. Formålet har først og fremst vært å undersøke om forekomst av sykdom og husholdningsstruktur påvirker behovet for omsorgstjenester.

Det er en utbredt antakelse at den private omsorgskapasiteten påvirker behovet kommunal hjelp. Det foreligger flere analyser, bl.a. Brevik og Clausen (1993), som påviser en sammenheng mellom husholdningsstruktur og forbruket av omsorgstjenester. Eldre som bor alene har et større forbruk av pleie- og omsorgstjenester enn andre eldre. Dette kan f.eks. illustreres ved å ta utgangspunkt i brukerhyppighetene for hjemmetjenester i tabell 8.8 og informasjon om antall enpersonhusholdninger 67-79 år og 80 år og over. Dersom brukerhyppigheten var uavhengig av husholdningsstruktur, skulle en forvente at enpersonhusholdninger utgjorde nærmere 50 prosent av alle brukere av hjemmetjenester. Til sammenlikning viser tall fra Styrings- og informasjonshjulet til Sosial- og helsedepartementet at hele 67 prosent av brukerne var aleneboende. I regresjonsanalysene inkluderes antall enpersonhusholdninger 67 år og over som andel av befolkningen i samme aldersgruppe.

Alders- og kjønnsstandardisert dødelighet kan betraktes som en indikator som fanger opp en rekke sosio-økonomiske forhold som påvirker forekomsten av sykdom i befolkningen. Med alders- og kjønnsstandardisert dødelighet forstås dødsrater pr. 1 000 innbygger korrigert for alder og kjønn. Det er grunn til å tro at svak helsetilstand øker etterspørselen etter omsorgstjenester, og følgelig at høy dødelighet bidrar til høy ressursinnsats i pleie- og omsorgstjenesten. For å ivareta dette forholdet er alders- og kjønnsstandardisert dødelighet inkludert i regresjonsanalysene.

Den kommunale pleie- og omsorgstjenesten er ikke bare rettet mot den eldre delen av befolkningen. Funksjonshemmede og psykisk utviklingshemmede utgjør etter hvert betydningsfulle brukergrupper. Mange funksjonshemmede og psykisk utviklingshemmede er svært kostnadskrevende, og kan følgelig bidra til betydelig variasjon i kommunenes ressursinnsats i pleie- og omsorgssektoren. Betydningen av PU klienter ivaretas i analysene gjennom kommunenes øremerkede PU tilskudd. PU tilskuddene fordeles bl.a. på bakgrunn av antall PU klienter. Ved å inkludere de øremerkede tilskuddene som en kontrollvariabel vil vi i analysen få bedre anslag på betydningen av de øvrige forklaringsvariablene.

Andelen eldre i befolkningen er den fjerde variabelen som fanger opp forskjeller i etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester. Den variabelen som benyttes i analysene er andel eldre over 66 år, men i konstruksjonen av variabelen er det tatt hensyn til personer over 80 år har betydelig høyere brukerhyppighet enn personer i alderen 67-79 år.

De økonomiske rammebetingelsene varierer mellom kommunene, og det forventes at kommuner med høye inntekter har større ressursinnsats i pleie- og omsorgssektoren enn kommuner med lave inntekter. Frie inntekter pr. innbygger er inkludert for å ivareta dette forholdet. I tillegg er det kontrollert for strukturelle forhold ved å ta hensyn til kommunestørrelse og gjennomsnittlig reisetid til kommunesenteret. I analysene av utgifter pr. innbygger er de strukturelle variablene først og fremst å betrakte som kontrollvariable. Betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse for kostnadsforholdene behandles i senere analyser av ressursinnsats pr. bruker i hjemmetjenesten og ressursinnsats pr. plass i institusjonsomsorgen.

De empiriske analysene, dokumentert i vedlegg 2, viser at nivået på frie inntekter har stor betydning for kommunenes ressursinnsats i pleie- og omsorgstjenesten. En økning i frie inntekter med 1 000 kroner pr. innbygger synes å øke driftsutgiftene med i overkant av 200 kroner pr. innbygger.

Befolkningens alderssammensetning er, som forventet, en viktig etterspørselsfaktor. Andel innbyggere 67 år og over har en klar og systematisk effekt på ressursbruken i pleie- og omsorgstjenesten. De empiriske analysene antyder at driftsutgiftene øker om lag 45 000 kroner pr. ekstra innbygger 80 år og over. Mens en ekstra person i aldersgruppen 67-79 år i gjennomsnitt vil øke driftsutgiftene med om lag 7 000 kroner.

Vi finner klar sammenheng mellom størrelsen på PU tilskuddet og driftsutgiftene i pleie- og omsorgstjenesten. Dette resultatet må tolkes som at variasjon i antall PU klienter som andel av antall innbyggere bidrar til store forskjeller i etterspørselen, og bekrefter at pleie- og omsorgstjenesten ikke bare er rettet mot den eldre delen av befolkningen.

Resultatene mht. dødelighet og enpersonhusholdninger er blandede. De empiriske analysene bekrefter antakelsen om at høy dødelighet i befolkningen gir høy etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester. Betydningen av denne variabelen kan illustreres ved å sammenlikne Norddal og Nordkapp, de to kommunene med hhv. lavest og høyest alders- og kjønnsstandardisert dødelighet i perioden 1984-1993. Dødeligheten i Nordkapp er mer enn dobbelt så høy som i Norddal. Dette tilsier at brutto driftsutgifter pr. innbygger i pleie- og omsorgstjenesten skulle være om lag 1 000 kroner høyere i Nordkapp enn i Norddal.

De empiriske analysene avslører ingen positiv sammenheng mellom kommunenes ressursinnsats i pleie- og omsorgssektoren og andelen enpersonhusholdninger 67 år og over. Analysene antyder tvert i mot at en økning i andelen aleneboende eldre reduserer driftsutgiftene. På bakgrunn av brukerundersøkelser som dokumenterer at aleneboende har et større forbruk av pleie- og omsorgstjenester enn andre eldre, er dette et overraskende resultat. Resultatet skyldes nok i første rekke at antall enpersonhusholdninger påvirkes av kommunenes utbygging av institusjonsomsorgen. Dette skyldes at alle institusjonsbeboere som er registrert bosatt i aldershjem, pleiehjem o.l. i statistikken behandles som medlemmer av en felleshusholdning. En godt utbygd institusjonsonsomsorg som gir høye driftsutgifter pr. innbygger vil følgelig redusere antall enpersonhusholdninger.

Antall enpersonhusholdninger påvirkes av dødeligheten. Dette skyldes at de regionale forskjellene i dødelighet er større blant menn enn blant kvinner, slik at differansen i forventet levealder mellom kvinner og menn gjennomgående er større i kommuner med høy dødelighet enn i kommuner med lav dødelighet. Dette vil bidra til en større andel aleneboende eldre i kommuner med høy dødelighet. Disse sammenhengene betyr at effekten av husholdningsstruktur til dels ivaretas av dødelighetsvariabelen, og dette kan være en av årsakene til at aleneboende eldre ikke har den forventede effekt på kommunenes ressursinnsats i pleie- og omsorgstjenesten.

Utvalget finner det godt dokumenter at aleneboende eldre har høyere forbruk av omsorgstjenester enn andre eldre og at etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester påvirkes av dødeligheten i befolkningen. Det er imidlertid vanskelig å kvantifisere betydningen av husholdningsstruktur. Dette skyldes at antall aleneboende eldre påvirkes av dødeligheten i befolkningen, noe som gjør det vanskelig å tolke resultatene fra brukerundersøkelsene. Det er ikke klart i hvilken grad den høye brukerhyppigheten blant aleneboende skyldes fravær av privat omsorgskapasitet og i hvilken grad den skyldes svak helsetilstand. Det er også et problem at kriteriet «Antall enpersonhusholdninger 67 år og over» ikke fullt ut tilfredsstiller kravet til objektivitet. Bruk av dette kriteriet i kostnadsnøkkelen vil i en viss grad innebære en omvendt refusjonsordning fordi det straffer kommuner som har få enpersonhusholdninger pga. en godt utbygd institusjonsomsorg.

Utvalget foreslår likevel at både dødelighet og husholdningsstruktur tas inn i kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten. I tidligere kostnadsnøkkel ble husholdningsstrukturen ivaretatt gjennom kriteriet «Antall enpersonhusholdninger 67 år og over». Dette kriteriet er problematisk av to grunner. For det første fordi det bare oppdateres i forbindelse med Folke- og boligtellingene hvert tiende år. For det andre påvirkes kriteriet av kommunenes utbygging av institusjonsomsorgen, og tilfredsstiller følgelig ikke kravet til objektivitet. Utvalget foreslår at husholdningsstrukturen ivaretas gjennom kriteriet «Antall ikke-gifte 67 år og over». Dette kriteriet oppdateres årlig og er mer objektivt enn kriteriet «Antall enpersonhusholdninger 67 år og over». Siden det er vanskelig å skille effekten av husholdningsstruktur fra effekten av dødelighet, foreslår utvalget at husholdningsstruktur og dødelighet gis lik vekt, og at den samlede vekten på de to kriteriene settes lik betydningen av dødelighet i de empiriske analysene.

I tidligere kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten i kommunene ble det gitt særskilte tillegg til de fire største byene og kommunene i Troms og Finnmark. For byenes vedkommende er dette tillegget bl.a. begrunnet med et høyt utgiftsnivå innen deler av eldreomsorgen. Tilleggene til Troms og Finnmark er hovedsakelig begrunnet med høy forekomst av sykdom i de to nordligste fylkene.

Tabell 8.11 viser brutto driftsutgifter pr. innbygger innenfor pleie- og omsorgstjenesten i de fire største byene og kommunene i Troms og Finnmark. Det er særlig Oslo og kommunene i Finnmark som har et høyt utgiftsnivå i forhold til landsgjennomsnittet. Oslo ligger 28 prosent over landsgjennomsnittet, mens kommunene i Finnmark i gjennomsnitt ligger 21 prosent over gjennomsnittet på landsbasis. Bergen og kommunene i Troms ligger hhv. 6 og 8 prosent over landsgjennomsnittet. Utgiftsnivået i Trondheim og Stavanger ligger om lag 13 prosent under landsgjennomsnittet.

De analysene utvalget har foretatt viser at ressursinnsatsen i pleie- og omsorgssektoren påvirkes av inntektsnivå, alderssammensetning, dødelighet og andelen PU klienter i befolkningen. Som et ledd i vurderingen av de særskilte tilleggene i tidligere kostnadsnøkkel, har utvalget undersøkt om de fire største byene og kommunene i Troms og Finnmark kan sies å ha et høyt utgiftsnivå etter at det er kontrollert for disse forholdene. Analysene viser i hovedsak at så ikke er tilfelle. Hverken de fire største byene eller kommunene i Troms og Finnmark kan sies å ha et særskilt høyt utgiftsnivå. Utgiftsnivået i Oslo, Bergen og Trondheim er noe høyere enn landsgjennomsnittet etter at det er kontrollert for inntektsnivå, alderssammensetning, dødelighet og PU klienter, men avvikene fra landsgjennomsnittet er ikke statistisk utsagnskraftige.

Kostnadsforhold

Både bosettingsmønster og kommunestørrelse kan ha betydning for enhetskostnadene i pleie- og omsorgstjenesten. Det hevdes ofte at et spredt bosettingsmønster gir høye kostnader pr. bruker i hjemmebasert omsorg fordi personalet benytter en større del av arbeidstiden til reising, og følgelig en mindre del til effektiv omsorg. Videre kan små kommuner ha såvidt få eldre at institusjonsomsorgen ikke kan drives med optimal skala, noe som kan resultere i høye enhetskostnader i institusjonsomsorgen.

Utvalget har benyttet to ulike mål på enhetskostnadene i hjemmetjenesten; driftsutgifter pr. bruker og årsverk pr. bruker. Som mål på bosettingsmønsteret benyttes de to tilgjengelige målene; gjennomsnittlig reisetid til kommunesenteret og andel innbyggere bosatt i spredtbygde strøk. I kap. 7.3.4 er det gjort nærmere rede for disse målene.

Sammenhengen mellom reisetid og ressursinnsats pr. bruker i hjemmetjenesten er vist i tabell 8.12 hvor kommunene er gruppert etter gjennomsnittlig reisetid til kommunesenteret. Det framgår at det ikke er noen systematisk sammenheng mellom reisetid og ressursinnsats pr. bruker. Kommuner med lange reiseavstander har hverken høye driftsutgifter pr. bruker eller mange årsverk pr. bruker. Ressursinnsatsen pr. bruker synes tvert i mot å være høyest i kommuner hvor gjennomsnittlig reisetid til kommunesenteret er mindre enn 5 minutter.

Tabell 8.13 viser sammenhengen mellom ressursinnsats pr. bruker i hjemmetjenesten og andel bosatt spredtbygd. Det framgår at det ikke er noen entydig sammenheng mellom ressursinnsats pr. bruker og dette målet på bosettingsmønsteret. De mest tettbygde kommunene har som forventet en ressursinnsats pr. bruker under landsgjennomsnittet. Men nokså overraskende finner vi at driftsutgifter pr. bruker og årsverk pr. bruker er lavest i de mest spredtbygde kommunene. Det er kommuner med 40-60 prosent av innbyggerne bosatt spredt som i gjennomsnitt har den høyeste ressursinnsatsen pr. bruker.

Det er en rekke svakheter ved de enkle analysene i tabell 8.12 og 8.13. For det første kan stor ressursinnsats pr. bruker like gjerne reflektere høy kvalitet som kostnadsulemper i produksjonen. For det andre vil ressursinnsatsen pr. bruker bli påvirket av pasienttyngden. Den gjennomsnittlige pasienttyngden påvirkes bl.a. av hvor stor andel av brukerne som er PU klienter. For det tredje er arbeidsgiveravgiften gjennomgående lavere i kommuner med lange reiseavstander sammenliknet med kommuner med korte reiseavstander. Dette innebærer at den differensierte arbeidsgiveravgiften kan tilsløre kostnadsulemper forbundet med et spredt bosettingsmønster.

For å vurdere betydningen av disse innvendingene har utvalget foretatt regresjonsanalyser med driftsutgifter pr. bruker og årsverk pr. bruker som avhengige variable. I disse analysene kontrolleres det for en rekke andre forhold enn reisetid og andel bosatt spredt. Kommuner med høyt inntektsnivå kan forventes å ha en høyere kvalitet på tjenestene enn kommuner med lavt inntektsnivå, og frie inntekter pr. innbygger er inkludert for å ivareta dette. Tre variable fanger opp forskjeller i hvor ressurskrevende brukerne er. Dette er antall PU klienter som andel av befolkningen, dødelighet og andel enpersonhusholdninger 67 år og over som andel av befolkningen i samme aldersgrupper. Det er videre tatt hensyn til kommunestørrelse og den differensierte arbeidsgiveravgiften. De empiriske analysene er dokumentert i vedlegg 2.

Selv når det tas hensyn til disse forholdene som kan tilsløre eventuelle kostnadsulemper forbundet med et spredt bosettingsmønster, er det ikke mulig å dokumentere noen systematisk sammenheng mellom ressursinnsats pr. bruker og tilgjengelige mål på bosettingsmønsteret. Dette resultatet er i overenstemmelse med analyser som ble gjort av hjemmehjelpstjenesten ved siste revisjon av kostnadsnøklene i St.meld. nr. 11 (1990-91) «Om storbyenes økonomiske situasjon m.v.»

I utgangspunktet skulle en forvente at spredt bosetting gir høye enhetskostnader i hjemmebasert omsorg, men de analysene utvalget har foretatt kan ikke dokumentere noen slik sammenheng. Dette resultatet kan forklares på ulike måter. For det første kan resultatet skyldes svakheter ved foreliggende mål på bosettingsmønsteret, dvs. at reisetid og andel bosatt spredtbygd ikke fanger opp de relevante aspektene ved bosettingsmønsteret. For det andre kan forklaringen være at hjemmetjenesten sjelden drives med utgangspunkt i kommunesenteret. Hjemmetjenesten organiseres heller i soner hvor hver enkelt ansatt dekker en avgrenset del av kommunen. Selv om det er lang reisetid til kommunesenteret, kan reiseavstandene innen hver sone være relativt korte. Da det ikke har vært mulig å dokumentere noen sammenheng mellom enhetskostnader i hjemmetjenesten og tilgjengelige mål på bosettingsmønsteret, kan ikke utvalget anbefale at disse bosettingsmønstermålene bygges inn i kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten i kommunene.

De empiriske analysene viser at andelen PU klienter og eldreandelen i befolkningen påvirker ressursinnsats pr. bruker i hjemmetjenesten, men også at det er betydelige uforklarte variasjoner mellom kommunene. En økning i andel PU klienter medfører en økning i både driftsutgifter pr. bruker og årsverk pr. bruker. Dette skyldes at PU klientene gjennomgående er mer ressurskrevende enn andre brukere. Kommuner med en høy andel eldre i befolkningen har lavere driftsutgifter pr. bruker og færre årsverk pr. bruker enn kommuner med lav eldreandel.

Tabell 8.14 viser driftsutgifter pr. plass og årsverk pr. plass i institusjonsomsorgen for kommunene gruppert etter innbyggertall. Ressursinnsatsen pr. bruker er størst i kommunene med mindre enn 2 000 innbyggere, om lag 10 prosent over landsgjennomsnittet. Kommunene med mellom 5 000 og 10 000 innbyggere har i gjennomsnitt lavest ressursinnsats pr. bruker. I kommunene med over 50 000 innbyggere ligger driftsutgifter pr. plass og årsverk pr. plass over landsgjennomsnittet.

Tabell 8.14 viser ingen klar sammenheng mellom ressursinnsats pr. plass i institusjonsomsorgen og kommunestørrelse, men det er en tendens i retning av at de minste kommunene både har høye driftsutgifter pr. plass og et høyt antall årsverk pr. plass. For å vurdere denne sammenhengen nærmere har utvalget foretatt regresjonsanalyser med driftsutgifter pr. plass og årsverk pr. plass som uavhengige variable. Analysene er dokumentert i vedlegg 2, og følger samme mønster som analysene av enhetskostnadene i hjemmetjenesten. De empiriske analysene viser at det først

og fremst er kommunenes inntektsnivå som har betydning for enhetskostnadene i institusjonsomsorgen. Kommuner med høye frie inntekter pr. innbygger har høyere driftsutgifter pr. bruker og flere årsverk pr. bruker enn kommuner med lave frie inntekter pr. innbygger. Et høyt inntektsnivå synes med andre ord å gi utslag i høy kvalitet på tjenestene i institusjonsomsorgen.

Kommunestørrelse har ingen systematisk effekt på ressursinnsats pr. plass i institusjonsomsorgen. På bakgrunn av disse analysene er det følgelig ikke grunnlag for å si at små kommuner har kostnadsulemper i driften av institusjoner i pleie- og omsorgstjenesten. Analysene antyder at de høye enhetskostnadene i kommuner med færre enn 2 000 innbyggere i hovedsak skyldes at disse kommunene har et høyt inntektsnivå.

Resultatene mht. kommunestørrelse er i overensstemmelse med Holmøy (1993). Han studerer brutto driftsutgifter pr. bruker i eldreinstitusjoner i 1989, og finner at kostnadsnivået i kommuner med færre enn 2 000 innbyggere ikke avviker vesentlig fra landsgjennomsnittet. Holmøys analyser på institusjonsnivå viser imidlertid at institusjoner med færre enn 10 plasser har høyere driftsutgifter pr. plass enn de øvrige institusjonene. Dette funnet kan skyldes kostnadsulemper i institusjoner med færre enn 10 plasser, men det kan også skyldes at disse institusjonene er lokalisert i kommuner med høye frie inntekter pr. innbygger.

Oppsummering

Utvalget finner det godt dokumentert at husholdningsstruktur og dødelighet påvirker etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester, og kriterier som fanger opp dette vil bli bygd inn i kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten i kommunene. Det foreligger ikke analyser som kan dokumentere at strukturelle forhold som bosettingsmønster og kommunestørrelse påvirker produksjonsbetingelsene i pleie- og omsorgstjenesten.

8.2.2.4 Primærhelsetjenesten

Kommunehelseloven ble gjennomført fra 1984, og har hatt stor betydning for utviklingen av primærhelsetjenesten. Primærhelsetjenesten er i hovedsak blitt en kommunehelsetjeneste. Allmennlegetjenesten, helsesøstre og helsestasjoner, samt fysioterapitjeneste utenfor institusjon er blitt et kommunalt ansvar. Virkningene av kommunehelseloven er analysert i en rekke forskningsrapporter. Utvalget vil her trekke fram to studier som er særlig relevante mht. til å avdekke faktorer som forklarer variasjonen i legedekning og forbruk av legetjenester mellom kommuner.

Elstad (1991, kap. 4) analyserer forskjeller i befolkningens bruk av allmennlegetjenester i 1988. Forbruket av legetjenester måles med utgangspunkt i Rikstrygdeverkets utbetalinger av stykkprisrefusjoner til allmennpraksis. Det er et problem at disse refusjonene påvirkes av hvordan allmennlegetjenesten er organisert. Dette skyldes at fastlønte allmennleger ikke mottar refusjon for tjenester utført i den ordinære arbeidstiden. Dette betyr at stykkprisrefusjonene ikke nødvendigvis reflekterer forbruket av allmennlegetjenester. Det konstrueres derfor en bruksnivåindeks hvor det korrigeres for forskjeller i organiseringen av allmennlegetjenesten. I analysene slås nabokommuner sammen til 101 handelsdistrikter. Bakgrunnen for dette er et ønske om å redusere måleproblemer som skyldes at pasientene ofte krysser kommunegrensene når de går til lege.

Det benyttes regresjonsanalyse for å forklare forskjellene mellom handelsdistriktene. Det tas hensyn til demografiske indikatorer (andel eldre, andel kvinner, dødelighet), indikatorer på sosiale problemer (arbeidsledighet, sosialhjelp, skilsmisserate), sosio-økonomiske indikatorer (skattyternes gjennomsnittsinntekt, industrisysselsettingens andel), indikatorer på landsdel og urbanisering, og karakteristika ved helsetjenesten i handelsdistriktet (allmennlegetjenestens kapasitet, organiseringen av legetjenesten som fastlønnet eller avtalebasert, og forekomsten av spesialisert legetjeneste). De empiriske analysene viser at høy kapasitet i allmennlegetjenesten gir et stort forbruk av tjenester. Dette resultatet kan tolkes som et eksempel på tilbudsindusert etterspørsel. I områder med god legedekning kan for eksempel legene være mindre restriktive med å bruke tid på bagateller eller anbefale noe hyppigere kontrollbesøk. Analysene viser også at sosiale problemer og sosio-økonomiske forhold har systematisk betydning for forbruket av allmennlegetjenester. Høyere skilsmisserate og høyere industrisysselsetting gir høyere forbruksnivå, mens en økning i skattyternes inntekt reduserer forbruket av legetjenester.

Sørensen, Rongen og Grytten (1994) analyserer variasjonene i primærlegedekning mellom norske kommuner i perioden 1986-1992. Primærlegedekningen måles som sum fastlønns- og driftsavtaleleger pr. innbygger. De empiriske analysene viser at seks forhold har særlig betydning for primærlegedekningen i kommunene. Dette gjelder for det første alderssammensetningen i befolkningen. En økning i andelen 0-6 åringer og andelen innbyggere 80 år og over øker antall primærleger pr. innbygger. For det andre synes det å være en positiv sammenheng mellom sosialhjelpsutbetalinger pr. innbygger og primærlegedekning. I henhold til de empiriske analysene vil en økning i sosialhjelpsutbetalingene på 10 prosent øke primærlegedekningen med 0,5 prosent. Tolkningen av dette resultatet er at underliggende sosio-økonomiske forhold både påvirker sosialhjelpsutgiftene og etterspørselen etter legetjenester. For det tredje har små kommuner flere leger pr. innbygger enn store kommuner. En økning i folketallet på 10 prosent synes å redusere legedekningen med vel 1 prosent. For det fjerde vil tildelingen av turnuskandidater påvirke primærlegedekningen. En økning i antall turnuskandidater reduserer antall fastlønns- og driftsavtaleleger pr. innbygger. For det femte påvirkes primærlegedekningen av den økonomiske situasjonen i kommunene. Kommuner med høye inntekter pr. innbygger har bedre legedekning enn kommuner med lave inntekter pr. innbygger. For det sjette synes utbyggingen av primærlegetjenesten å avhenge av den politiske sammensetningen i kommunestyret. Legedekningen er høy i kommuner hvor representanter fra Høyre og Fremskrittspartiet er sterkt representert i kommunestyret.

På ett punkt er konklusjonene i de to studiene motstridende. Elstad finner at en økning i personlig inntekt reduserer forbruket av allmennlegetjenester, mens Sørensen, Rongen og Grytten ikke kan dokumentere noen tilsvarende sammenheng. Begge studiene har analysert betydningen av bosettingsmønsteret. Her er konklusjonen sammenfallende; det synes ikke å være noen sammenheng mellom bosettingsmønster og primærlegedekning.

Oppsummering

Utvalget finner det dokumentert at kommunestørrelse og sosiale forhold har en viss betydning for primærlegedekningen i kommunene. Men utvalget vil ikke foreslå at det tas eksplisitt hensyn til dette i utformingen av kostnadsnøkkelen. Dette skyldes at de kvantitive effektene er relativt små og at fordelingsvirkningene av kompensasjon for hhv. lavt innbyggertall og sosiale forhold til dels vil motvirke hverandre.

8.2.2.5 Økonomisk sosialhjelp

Sosialhjelputgiftene blir, i dagens kostnadsnøkkel for kommunene, ivaretatt dels gjennom befolkningskriteriene og dels gjennom kriteriet «Antall sosialhjelpstilfeller». Kriteriet «Antall sosialhjelpstilfeller», som har vært en del av inntektssystemet siden innføringen i 1986, tilfredsstiller ikke kravet til objektivitet fordi størrelsen på kommunenes tilskudd kan påvirkes gjennom kommunenes egne disposisjoner. Sosialhjelpstilfeller vil avhenge både av kommunens økonomi og iverksetting av alternative tiltak til sosialhjelp. Kriteriet inneholder på denne måten et refusjonselement som strider med prinsippene i inntektssystemet. Kriteriet fanger heller ikke opp variasjoner mellom kommunene i utgifter pr. klient. I forbindelse med gjennomgangen av inntektssystemet i St.meld. nr. 11 (1990-91) «Om storbyenes økonomiske situasjon m.v.» ble det foretatt en oppdatering av kriteriene som skal ivareta behovet for sosialhjelp. Til tross for at man allerede fra innføringen av inntektssystemet har vært klar over svakheten ved dette kriteriet har det vært vanskelig å finne kriterier som kunne erstatte «Antall sosialhjelpstilfeller». Gjennomgangen i forbindelse med den ovenfor nevnte Storbymeldingen ble derfor kun en oppdatering av vektene i forhold til regnskapstall. Det ble argumentert for at den sterke skjevfordelingen av sosialhjelpsklienter mellom kommunene i hovedsak skyldes strukturelle forhold som kommunene i liten grad kan påvirke. Det ble foretatt analyser av variasjoner i enhetskostnadene mellom kommunene og mellom typer av kommuner. Analysene viste en klar statistisk sammenheng mellom kommunestørrelse og sosialhjelpsutgifter pr. klient. Dette antyder at urbaniseringsgrad har betydning for sosialhjelpsutgiftenes nivå.

Utvalgets vurdering er at både alderskriteriene og sosialhjelpskriteriene i liten grad fanger opp behovet for sosialhjelp i kommunene. Det er derfor viktig at sosialhjelpskriteriet erstattes med en eller flere nye kriterier som for det første tilfredsstiller kravet til objektivitet og for det andre i større grad fanger opp variasjoner i sosio-økonomiske forhold mellom kommunene.

Gjennomgang av foreliggende litteratur

Hanssen og Terum (1992) har analysert veksten i sosialhjelpsforbruket i norske kommuner på 1980-tallet. Formålet med studiet var å analysere hvilke faktorer som genererer vekst i sosialhjelpsforbruket. Forfatternes utgangspunkt var å analysere hvordan endringer i demografi og levekår i norske kommuner skaper endringer i behovet for sosialhjelp. Analysen viser at endringer i familiestrukturen betyr mest for veksten i antall sosialhjelpsmottakere.

Når det gjelder arbeidsledighet, finner Hanssen og Terum at økende arbeidsledighet gir økende sosialhjelpsforbruk, men at dette i første rekke gjelder byene.

Videre viser analysen at antall sosialhjelpsklienter som supplerer en trygdeytelse økte sterkt på 1980-tallet. Kommuner som har en stor andel trygdemottakere har gjennomgående lavere årlige gjennomsnittsytelser enn andre kommuner. Hanssen og Terum skiller mellom tre ulike kommunetyper. I byene er det først og fremst endring i arbeidsledigheten som skaper behov for sosialhjelp. Dette forklarer Hanssen og Terum med at bidragene til den enkelte klient er større og at de har behov for sosialhjelp over lengre tid. I bygdebyene og i bygdekommunene er det særlig endring i familiestruktur som har hatt betydning for veksten i behovet for sosialhjelp.

Brevik (1995) analyserer vekst og endring i bruken av sosialhjelp etter 1970. Brevik finner at halvparten av sosialhjelpen går til personer som har sosialhjelp som hovedinntektskilde, mens 35 prosent tilfaller klienter som omfattes av trygdesystemet. I det siste tilfellet blir sosialhjelpen et supplement til trygden. Videre finner Brevik at blant gruppen av sosialklienter som har sosialhjelp som supplement, var arbeidsledige med arbeidsledighetstrygd den gruppen som i minst grad er brukere av sosialhjelp. Enslige forsørgere med overgangsstønad er derimot den gruppen hvor det er flest «suppleanter».

Når det gjelder endringen i bruken av sosialhjelp de siste 20-25 årene finner Brevik særlig to spesielle endringstrekk. Aldersfordelingen blant sosialhjelpsklientene viser at det stadig er flere yngre som blir avhengig av sosialhjelp og at de er avhengige av sosialhjelp over lengre tid. Breviks analyse viser at 60 prosent av brukerne er enslige uten forsørgeransvar. Enslige uten forsørgeransvar sto også for 75 prosent av hele økningen i antall klienter i perioden 1983-1993.

Når det gjelder sosialhjelpsklientens tilknytning til arbeidsmarkedet, finner Brevik (1995) at ordinært arbeidsledige i liten grad mottar sosialhjelp. Andelen unge 20-24 år som er helt avhengig av sosialhjelp har økt betydelig de siste årene (Brevik, 1995).

I henhold til Brevik er det en myte at arbeidsledige med arbeidsledighetstrygd er hyppige brukere av sosialhjelp. Som nevnt foran er arbeidsledige med arbeidsledighetstrygd den gruppen som i minst grad bruker sosialhjelp som supplement til trygden. Bare 8 prosent av de arbeidsledige som fikk arbeidsledighetstrygd mottok også sosialhjelp i 1993.

Brevik analyserer også variasjoner i bruken av sosialhjelp mellom kommunene i 1990. Når det gjelder variasjoner mellom kommunene med hensyn til stønadsnivå og stønadslengde, finner Brevik at både stønadsnivå og stønadslengde øker med kommunestørrelse. Stønadsnivået samvarierer med urbaniseringsgrad og næringstype. Videre finner Brevik at stønadsnivået avtar med økende inntekt i befolkningen gjennom trygdesystemet.

Stønadshyppigheten sier noe om hvor stor andel av befolkningen som mottar sosialhjelp. Brevik finner at hovedkjennetegnet ved kommunale variasjoner i bruken av sosialhjelp ikke er hyppighet, men omfang. Brevik finner likevel at stønadshyppigheten øker med urbaniseringsgrad, sentralitet og inntekt gjennom folketrygden.

Breviks analyse av variasjoner i det samlede stønadsnivået viser at samlet stønadsnivå øker med kommunestørrelse. I Oslo utgjorde det samlede stønadsnivået 7,5 gang så mye (i kr pr. innbygger) som gjennomsnittet for Sogn og Fjordane.

I en av delrapportene til ROAR-prosjektet (Ressursfordeling i Oslo/Akershus- Regionen) har Toresen (1993b) analysert variasjoner i behovet for økonomisk sosialhjelp mellom kommunene. Toresens analyser av sosialhjelpsmottakeren viser at både sammensetning og bakgrunn har endret seg over tid. Endring i familiestrukturen, situasjonen på arbeidsmarkedet og langvarige klientforhold er de tre faktorene som forklarer mest av veksten i sosialhjelpsutgiftene fra 1980 til 1990.

Når det gjelder variasjoner mellom kommunene, analyserer Toresen for det første variasjoner i klientegenskaper som kan bidra til å forklare forskjeller i utgiftene til sosialhjelp mellom kommunene, og for det andre variasjoner i egenskaper ved kommunene og kommunenes innbyggere som kan bidra til å forklare forskjeller i utgiftene til sosialhjelp. Når det gjelder den første modellen med egenskaper ved klientene som uavhengige forklaringsvariable, forklarer denne modellen størstedelen av variasjonen i sosialhjelpsutgiftene mellom kommunene. Fra et fordelingssynspunkt er det imidlertid store problemer knyttet til denne modellen. Flere av de variablene Toresen bruker er ikke objektive. Det vil si at dersom de benyttes i en kostnadsnøkkel for fordeling av rammetilskudd vil en strategisk tilpasning fra kommunenes side kunne innebære en økning av tilskuddet.

Når det gjelder Toresens andre modell for analyse av variasjoner mellom kommunene, viser resultatene at innbyggere 16-66 år, arbeidsledige, skilte og flyktninger er uavhengige forklaringsvariable som i stor grad forklarer variasjonen mellom kommunene når det gjelder utgifter til sosialhjelp.

I forbindelse med denne gjennomgangen av inntektssystemet har utvalget fått foretatt en analyse av hvordan utgifter til sosialhjelp varierer med kommunal økonomi, strukturelle variable og sosio-økonomiske faktorer. På oppdrag fra utvalget har Statistisk sentralbyrå (Langørgen 1995) analysert variasjonen i sosialhjelpsutgifter pr. innbygger. I tillegg er utgifter pr. innbygger dekomponert i antall sosialhjelpsklienter pr. innbygger og utbetaling pr. klient.

To av de uavhengige variablene i analysen skiller seg ut med hensyn på betydning for endringen i utgifter til sosialhjelp pr. innbygger. I analysen av sosialhjelpsutgifter pr. innbygger er gruppen av arbeidsledige delt i to grupper; under 25 år og mellom 25 og 59 år. Resultatene av analysen viser at en øking i ungdomsledigheten med en person fører til økte sosialhjelpsutgifter med om lag 20 000 kroner, mens en ekstra arbeidsledig i alderen 25-59 år bare øker utgiftene med 6 000 kroner. Det er flere av de arbeidsledige under 25 år som aldri har vært innom arbeidsmarkedet. For å motta arbeidsledighetstrygd etter Folketrygdloven kreves det at den arbeidsledige har hatt inntekt over en bestemt periode. Arbeidsledige som ikke tidligere har hatt inntekt har ikke krav på arbeidsledighetstrygd og blir dermed henvist til sosialkontorene. Arbeidsledige under 25 år må derfor kunne antas at å være avhengig av sosialhjelp i større grad enn personer som f.eks mottar arbeidsledighetstrygd og derfor trenger sosialstønad mer som et supplement. Resultatene av analysen viser også at det er arbeidsledige under 25 år som har den sterkeste effekten på utgiftene til sosialhjelp.

Solidaritetsalternativet, som har ligget til grunn for sysselsettingspolitikken de senere årene, bygger på en forutsetning om at alle parter i arbeidslivet skal bidra til å øke sysselsettingen. Det vil derfor være uheldig å innføre kriterier i inntektssystemet som kan svekke kommunenes motivasjon i arbeidet med å øke sysselsettingen og å få arbeidsledige tilbake i ordinært arbeid.

Isolert sett vil kriteriet arbeidsledige kunne svekke kommunenes insitament til å legge til rette for at arbeidsledige skal komme i arbeid i forhold til i dag. Utvalget anser det imidlertid som lite sannsynlig at bruk av «Antall arbeidsledige» som kriterium i praksis vil redusere kommunenes innsats mot arbeidsledigheten. Dette har både politiske og økonomiske årsaker. Politisk legger alle kommuner stor vekt på å begrense ledigheten i egen kommune, bl.a. pga. det negative bildet som skapes av kommuner med høy ledighet og de negative virkningene dette gir i lokalsamfunnet (jf. også den store vekt som minsteinntektskommunene legger på næringsutvikling, se kap. 10.2). Økonomisk vil kommunene tjene på å bringe registrerte arbeidsledige over på tiltak, selv om dette medfører reduserte overføringer gjennom inntektssystemet. Dette fordi høye sosialhjelpsutgifter vil bli avløst av arbeidsmarkedstiltak med betydelig statlig finansiering.

Utvalget foreslår at «Antall registrerte arbeidsledige» tas inn som kriterium i kostnadsnøkkelen. Arbeidsledige 25 år og over inngår med 1/3 vekt. Utvalget mener imidlertid at det bør arbeides videre med å vurdere om andre kriterier enn arbeidsledighet på en god måte kan fange opp forhold som utløser behov for sosialhjelp.

Antall personer som er skilte eller separerte i alderen 16-59 år er den andre variabelen som har sterkest effekt på utgiftene til sosialhjelp. Merutgiftene til sosialhjelp pr. skilte eller separerte i alderen 16-59 år er om lag 10 000 kroner. En mulig forklaring på hvorfor denne gruppen innbyggere har et større behov for sosialhjelp kan ha sammenheng med økte levekostnader i overgangen fra en to-person husholdning til to enpersonhusholdninger. For familier uten barn eksisterer det ingen andre stønadsordninger enn sosialhjelp, dersom man ikke klarer å forsørge seg selv etter en skilsmisse. Den sterke effekten av dette kriteriet gjør at utvalget foreslår å ta antall personer som er skilte eller separerte i alderen 16-59 år inn i kostnadsnøkkelen for kommunene.

I tillegg til de to variablene som er diskutert foran var følgende variable inkludert i analysen av variasjon i utgifter til sosialhjelp:

• antall innbyggere med fjernkulturell bakgrunn

• antall enslige forsørgere med overgangsstønad pr. innbygger

• antall uførepensjonister pr. innbygger

• antall innbyggere 16-66 år

• brutto flytting pr. innbygger

• kommunestørrelse

• beregnet reisetid pr. innbygger

• antall utskrivninger med alkoholrelaterte diagnoser pr. innbygger

• gjennomsnittlig kvadratmeterpris på brukte boliger

• pensjonsgivende lønnsinntekt pr. lønnsmottaker

• frie inntekter pr. innbygger

• prosentsats for arbeidsgiveravgift

Når det gjelder antall innbyggere med fjernkulturell bakgrunn, er det viktig å skille mellom flyktninger som har vært bosatt i landet mindre enn 5 år og flyktninger som har vært bosatt i landet mer enn 5 år. For de første fem årene får kommunene et integreringstilskudd pr. flyktning. Dette tilskuddet er ment å skulle dekke kommunenes ekstra utgifter som følge av integrering av flyktninger, også utgifter til sosialhjelp. Resultatene av Langørgens (1995) analyse viser at effekten på utgiftene til sosialhjelp reduseres når gruppen av flyktninger deles i to. For hver ekstra flyktning som har vært bosatt i landet mindre enn 5 år, og som dermed omfattes av integreringstilskuddet, er det en merkostnad til sosialhjelp pr. flyktning på omlag 10 000 kroner. For hver ekstra flyktning som har vært bosatt i landet mer enn 5 år er merutgiften til sosialhjelp pr. flyktning på omlag 6000 kroner.

Djuve og Hagen (1995) analyserer flyktningers levekår i Oslo. Utgangspunktet for denne analysen var spørsmålet om myndighetene har lykkes i å integrere de etniske minoritetene i det norske storsamfunnet. Grunnlaget for analysen er personlige intervjuer med 329 flyktninger fra seks nasjonaliteter som kom til Norge i 1988 eller 1989 og som nå er bosatt i Oslo. Rapporten inneholder blant annet analyser av flyktningenes inntektskilder, deltakelse i arbeidsmarkedet og bruken av sosialhjelp. Når det gjelder flyktningenes flyttemønster viser analysen at blant de flyktningene som bosettes i andre kommuner er tendensen til å flytte til Oslo betydelig. Hvert tredje flyktning bosatt i Oslo har flyttet til byen etter å ha vært bosatt mindre enn fire år i en annen kommunene. Det viktigste motivet for å flytte er å finne arbeid.

Resultatene av Djuve og Hagens analyser når det gjelder bruken av sosialhjelp viser at det er en sammenheng mellom hvor lenge flyktningene har vært i Norge og deres avhengighet av sosialhjelp. Jo lenger en flyktning har vært bosatt i landet desto mindre sosialhjelp får han eller hun. Dersom avhengighet til sosialhjelp måles som andel av flyktningene som mottar sosialhjelp, viser Djuve og Hagens analyser at 41,5 prosent av flyktningene som kom til landet i 1987 mottar sosialhjelp, mens tallet for flyktninger som kom til landet i 1992 er 46,1 prosent.

Resultatene i Djuve og Hagens analyser samsvarer med resultatene i Langørgens analyse av variasjoner i utgifter til sosialhjelp mellom kommunene. Det er forskjell mellom flyktninger som har vært bosatt i landet i mindre enn fem år og de som har vært bosatt i landet i mer enn fem år. Videre bekrefter resultatene i Djuve og Hagens analyse at det er en forskjell mellom nordmenn og flyktninger som har vært bosatt i landet i mer enn fem år. Flyktninger som har vært bosatt i landet i mer enn fem år har en effekt på utgiftene til sosialhjelp.

På bakgrunn av dette foreslår utvalget at antall innvandrere med fjernkulturell bakgrunn som har vært bosatt i landet i mer enn fem år tas inn som kriterium i kostnadsnøkkelen for helse- og sosialformål i kommunene. Det bør vurderes om innvandrere som har vært bosatt i lengre tid skal fanges opp av kriteriet.

Når det gjelder betydningen av antall enslige forsørgere med overgangsstønad viser analysen at denne variabelen har en statistisk signifikant effekt på utgiftene til sosialhjelp, men effekten er negativ. Den negative effekten av denne variabelen kan tolkes som at mottakerne i gjennomsnitt har lavere behov for sosialhjelp enn andre grupper. Det samme kan sannsynligvis forklare den svake sammenhengen mellom antall uføretrygdede pr. innbygger og utgiftene til sosialhjelp pr. innbygger. Denne gruppen får trygdeytelser etter Folketrygdloven og vil dermed i mindre grad påvirke utgiftene til sosialhjelp.

Når det gjelder effekten av folketall på utgiftene til sosialhjelp bekrefter analysen antagelsen om at desto større kommunene er, i folketall, desto høyere er utgiftene til sosialhjelp pr. innbygger. Effekten er imidlertid svak. Denne beregnede forskjellen mellom en kommune med 10 000 innbyggere og Oslo er mindre enn 10 kroner pr. innbygger.

De resterende variablene har liten eller ingen effekt på utgiftene til sosialhjelp med unntak av antall utskrivninger med alkoholrelaterte diagnoser pr. innbygger, som har en svak effekt på sosialhjelpsutgiftene. Denne variabelen kan kanskje fange opp effekten av antall rusmisbrukere i en kommune på sosialhjelpsbudsjettene. Sammenhengen er imidlertid så svak at den ikke benyttes i det videre arbeidet med å lage en ny kostnadsnøkkel for kommunene.

Opphoping av sosiale problemer kan virke utgiftsdrivende på utgiftene til sosialhjelp fordi det gir høy hyppighet av tyngre klienter (Langørgen 1995). For å teste for slike opphopingseffekter ble det inkludert to opphopingsindekser i analysen. Den første opphopingsindeksen består av skilte/separerte og arbeidsledige. Den andre opphopingsindeksen består av skilte/separerte, arbeidsledige og flyktninger.

Resultatene av analysen viser en statistisk signifikant effekt av begge opphopningsindeksene. Men de enkelte variablene som inngår i indeksene får da redusert betydning for utgiftene til sosialhjelp. Inkluderingen av opphopningsindeksene bidrar i liten grad til å forbedre modellenes forklaringskraft. Utvalget foreslår derfor at man opprettholder skilte/separerte og arbeidsledige som selvstendige variable fremfor som en del av en indeks.

I analysen ble det også testet for en eventuell storbyeffekt og Troms/Finnmark-effekt. Resultatet av disse analysene viste en viss «Oslo-effekt». Dette betyr at utgiftene til sosialhjelp pr. innbygger er høyere i Oslo enn i resten av landets kommuner selv når det er kontrollert for andre sosio-økonomiske forhold. Det vil si at det er faktorer i Oslo som påvirker utgiftsnivået pr. innbygger som vi ikke har klart å fange opp i denne analysen. Bergen, Trondheim og Stavanger har imidlertid ikke systematiske utslag i forhold til de øvrige kommunene.

Når det gjelder variasjon i utgiftene til sosialhjelp mellom kommunene i Troms/Finnmark og resten av landet viser analysen en negativ effekt. Det vil si at kommunene i Troms og Finnmark har lavere utgifter til sosialhjelp pr. innbygger enn resten av landet.

I analysene som Statistisk sentralbyrå har foretatt på oppdrag fra utvalget ble det også analysert på variasjonen i utgifter til sosialhjelp pr. klient. Resultatene av disse analysene gir ikke mer informasjon om variasjonen i utgifter til sosialhjelp enn analysene av utgifter pr. innbygger. Analysene av utgifter til sosialhjelp pr. klient bekrefter bildet av hvilke variable som påvirker utgiftene til sosialhjelp.

Langørgens analyse viser at gjennomsnittlig kvadratmeterpris på brukte selveierboliger påvirker utgiftene pr. klient. Samtidig er det en svak tendens til at høye boligpriser reduserer antall klienter. Likevel er det en signifikant positiv sammenheng mellom boligpriser og sosialhjelpsutgifter pr. innbygger. Utvalget har i denne omgangen ikke funnet noen god operasjonalisering som gjenspeiler dette forholdet. Dette bør imidlertid fanges opp ved senere revisjoner. I den grad en kommer til at et slikt kriterium kan tas inn i kostnadsnøkkelen, må vekten på de øvrige sosialhjelpskriteriene reduseres. Det skyldes at arbeidsledighet, sivil status og innvandrere etter utvalgets forslag får en samlet vekt på nærmere 100 prosent av utgiftene til sosialhjelp, jf. kap. 8.4.

Et viktig resultat av analysene som er foretatt av variasjonen i utgifter til sosialhjelp, er at det kan synes som at personer som i størst grad har behov for stønad til livsopphold er personer som faller utenfor trygdesystemet. På denne måten må man kunne si at ordningen med sosialhjelp fungerer etter hensikten, nemlig å være et sikkerhetsnett for de som ikke på annen måte kan skaffe seg inntekt. Personer som fanges opp av ordningene i Folketrygdloven vil i mindre grad etterspørre sosialhjelp. På bakgrunn av dette foreslår altså utvalget at det innføres tre nye kriterier som erstatning for det gamle kriteriet «Antall sosialhjelpstilfeller». De tre kriteriene er som følger:

• antall arbeidsledige 16-59 år, hvor arbeidsledige 25 år og over inngår med 1/3 vekt

• antall skilte eller separerte i alderen 16-59 år

• antall innbyggere med fjernkulturell bakgrunn som har vært bosatt i landet i mer enn 5 år.

8.2.2.6 Barnevern

Etter barnevernloven av 1953 har helse- og sosialstyret i kommunene ansvar for barnevernet. Ansvaret for drift av barnevernsinstitusjoner og for å skaffe fosterhjemsplasser er lagt til fylkeskommunene. Barnevernets hovedoppgave er å ivareta barnas interesser i de tilfellene hvor barnas foreldre eller andre omsorgspersoner ikke er i stand til å ta vare på barna på en tilfredsstillende måte.

Barnevernets virkemidler kan deles i tre kategorier. For det første kan barn som er under tiltak fra barnevernet plasseres under annen omsorg enn den som vanligvis har hatt omsorgen. For det andre kan det settes igang forebyggende tiltak for familier med behov for hjelp til omsorg for barna. Til slutt kan det iverksette andre tiltak. Andre tiltak er tiltak som ikke kan plasseres i de to første gruppene.

Fra og med 1. januar 1993 ble det innført ny barnevernslov. En viktig endring som skjedde i forbindelse med innføringen av den nye loven var opprettelsen av fylkesnemnder. Alle vedtak om overtagelse av omsorg som strider mot foreldrenes vilje skal vurderes av en fylkesnemnd. Fylkesnemndene sorterer under Barne- og familiedepartementet.

Mulige utgiftsgenererende forhold

I forbindelse med denne gjennomgangen av inntektssystemet er det interessant å analysere variasjoner mellom kommunene med hensyn til forskjeller i beregnet utgiftsbehov i barnevernet. Det er viktig for utvalget å avdekke hvilke faktorer som kjennetegner barnevernsklientenes sosio-økonomiske situasjon og som dermed virker utgiftsgenererende for kommunene.

I forbindelse med ROAR-prosjektet ble det laget en delrapport om barnehager og barnevern (Vogt 1993). Den kartleggingen av tjenesteproduksjon og utgifter i barnevernet som er foretatt i rapporten bygger på tall fra SSB. I følge SSB varierer klientandelen med kommunestørrelse. Tall for antall barn som var innom barnevernet i løpet av 1991 viser at i kommuner med færre enn 5 000 innbyggere var det 15 barn pr. 1 000 barn under 18 år som var registrert hos barnevernet, mens tallet i kommuner med mer enn 50 000 innbyggere var 22. Dette antyder at grad av urbanitet påvirker utgiftene til barnevernstjenester i kommunene. Analyser fra samme rapport viser også at barnevernsklienter skiller seg ut fra andre barn når det gjelder familiesituasjon. Tall fra SSBs befolkningsstatistikk viser at 81 pst av alle barn under 18 år lever i familier med begge foreldrene, mens bare 36 pst av barnevernsklientene bor hos begge foreldrene.

Utover de analysene som er foretatt gjennom ROAR-prosjektet, har det ikke vært foretatt noen bred kartlegging og analyse av barnevernsklienters bakgrunn og årsak til klientforholdet siden Flaatten (1983). Flaattens analyser av barnevernsklienter konkluderer med at andelen barnevernsbarn er større blant barn som vokser opp med bare en av foreldrene enn for barn som bor sammen to foreldre. Andre faktorer som påvirker andelen barnevernsbarn er familieinntekt, kommunestørrelse, størrelsen på tettsteder i kommunen og flytting pr. innbygger. Analyser viser også at de ulike faktorene forsterker hverandre. Det vil si at sannsynligheten for å bli barnevernsklient øker progressivt dersom barnets foreldre er skilt, familien har lav inntekt, bor i en storby og nettopp har flyttet dit.

En ny analyse av variasjoner i utgifter til barnevern er foretatt av Holmøy (1995). Resultatene av denne analysen viser at endring i familiestruktur (antall skilte pr. innbygger) har størst betydning for kommunenes utgifter til barnevern. I tillegg fant Holmøy (1995) en viss effekt av innbyggere over 15 år med bare grunnskoleutdanning.

Som en del av denne gjennomgangen av inntektssystemet har Statistisk sentralbyrå (Langørgen 1995) foretatt analyser på oppdrag fra utvalget for å analysere variasjoner mellom kommunene med hensyn til utgifter til barnevernet. Formålet med en slik analyse har vært å kartlegge ulike sosio-økonomiske faktorer som virker utgiftsgenererende på utgifter til barnevernet i kommunene. I tillegg til å få en bedre oversikt over utgiftsdrivende faktorer er det sentralt for utvalget å finne frem til kriterier som kan brukes i inntektssystemet. Det er derfor viktig at det eller de kriterier som eventuelt skal brukes i en kostnadsnøkkel for fordeling av rammetilskudd til kommunesektoren ikke kan påvirkes av kommunene selv, men er objektive i den forstand at kriteriet er upåvirkelig av kommunenes egne disposisjoner.

I analysen av variasjoner i barnevernsutgifter ble det brukt følgende variable for å forsøke å forklare variasjonen:

• skilte og separerte 16-59 år

• arbeidsledige under 59 år

• barn 0-15 med enslig forsørger

• innbyggere 0-15 år

• brutto flytting pr. innbygger

• kommunestørrelse

• beregnet reisetid pr. innbygger

• utskrivninger med alkoholrelaterte diagnoser

• pensjonsgivende inntekt

• kommunale frie inntekter

• prosentsats for arbeidsgiveravgift

Det er kun to av disse variablene som har signifikant effekt på utgiftene til barnevern. Antall skilte og separerte i alderen 16-59 år er den variabelen som har den sterkeste effekten på barnevernsutgiftene. Gjennomsnittlig barnevernsutgifter er i overkant av 300 kroner pr. innbygger. Resultatene av analysen viser at en øking med en person i gruppen skilte og separerte i alderen 16-59 år fører til økte utgifter til barnevernet på omlag 6 000 kroner. Den andre variabelen som har en signifikant effekt på utgiftene til barnevern er antall utskrivninger med alkoholrelaterte diagnoser.

I motsetning til SSBs tidligere analyser finner vi her ingen signifikant effekt av kommunestørrelse på barnevernsutgifter. En forklaring på det kan være at det i denne analysen er kontrollert for flere andre uavhengige variable. Effekten av kommunestørrelse blir dermed betydelig redusert og er i denne analysen ikke signifikant.

På bakgrunn av de analyser som er foretatt på vegne av utvalget (Langørgen 1995), foreslås det at antall skilte og separerte i alderen 16-59 år tas inn i kostnadsnøkkelen for kommunene som et kriterium for å fange opp variasjoner i behovet for barnevern mellom kommunene.

8.2.2.7 Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten i kommunene

Tabell 8.15 viser utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten i kommunene. Kostnadsnøkkelen består, foruten fem alderskriterier, av «Antall skilte og separerte 16-59 år», «Antall arbeidsledige», «Antall innvandrere med fjernkulturell bakgrunn», «Antall døde» og «Antall ikke-gifte 67 år og over». Arbeidsledighetskriteriet er definert som summen av arbeidsledige under 25 år og arbeidsledige 25-59 år, der den eldste gruppen er gitt 1/3 vekt. Denne korreksjonen fanger opp at en ekstra arbeidsledig under 25 år har større betydning for sosialhjelpsutgiftene enn en ekstra arbeidsledig i aldersgruppen 25-59 år. I flyktningekriteriet inngår fjernkulturelle innvandrere som ikke omfattes av integreringstilskuddet for flyktninger. Dødelighetskriteriet operasjonaliseres som produktet av standardisert dødelighet og innbyggertall.

Merutgiften til «Antall skilte og separerte 16-59 år» er beregnet til å utgjøre 62,6 av de samlede sosialhjelpsutgiftene og 57 prosent av de samlede barnevernsutgiftene. Mens merutgiften i tilknytning til kriteriet «Antall arbeidsledige 16-59 år» utgjør 28,2 prosent av de samlede utgiftene til økonomisk sosialhjelp. Merutgiften til «Antall innvandrere med fjernkulturell bakgrunn» er beregnet til å utgjøre 5,9 prosent av de samlede utgiftene til økonomisk sosialhjelp. For «Antall ikke-gifte 67 år og over» og «Antall døde» er merkostnadene i pleie- og omsorgstjenesten beregnet å utgjøre 7,5 prosent av de samlede netto driftsutgifter til pleie- og omsorgstjenester. Innvektingen av disse kriteriene innebærer at vektingen av alderskriteriene må reduseres i forhold til tabell 8.9. For hver tjeneste er det foretatt en proporsjonal reduksjon i vekten på alderskriteriene.

8.3 Administrasjon

8.3.1 Basistillegget i dagens kostnadsnøkkel for kommunene

I dagens kostnadsnøkkel for kommunene er det et basistillegg med en vekt på 5,6 prosent. Basistillegget er utformet slik at alle kommuner tildeles et likt beløp gjennom dette kriteriet. Begrunnelsen for denne utformingen er at det er faste grunnkostnader i driften av en kommune, bl.a. knyttet til nødvendig administrasjon. I inntektssystemet for 1996 gir basistillegget

hver kommune et beregnet utgiftsbehov på nærmere 6,4 millioner kroner. Målt i utgiftsbehov pr. innbygger betyr basistillegget mest for de minste kommunene. Tabell 8.16 viser sammenhengen mellom antall innbyggere og beregnet utgiftsbehov pr. innbygger gjennom basistillegget. En kommune med 500 innbyggere får, gjennom basistillegget alene, beregnet et utgiftsbehov på 12 747 kroner pr. innbygger. Tilsvarende tall for en kommune med 5 000 innbyggere er 1 275 kroner. For kommuner med mer enn 64 000 innbyggere betyr basistillegget mindre enn 100 kroner pr. innbyggere. Utsira og Oslo representerer hvert sitt ytterpunkt. Basistillegget gir Utsira med 212 innbyggere et beregnet utgiftsbehov på om lag 30 000 kroner pr. innbygger. Oslo får et beregnet utgiftsbehov på 13 kroner pr. innbygger.

8.3.2 Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for kommunal administrasjon

I kap 8.1 og kap 8.2har utvalget laget kostnadsnøkler for hhv. grunnskole og helse- og sosialtjenesten i kommunene, og disse kostnadsnøklene fanger opp forskjeller i utgiftsbehov i produksjonen av nasjonale velferdstjenester. Utvalget mener at det i tillegg til dette er nødvendig å etablere en kostnadsnøkkel for kommunal administrasjon. Behovet for en slik kostnadsnøkkel er begrunnet med at de faste kostnadene knyttet til drift av kommuneadministrasjon utgjør store beløp pr. innbygger i de minste kommunene. En særskilt kostnadsnøkkel for administrasjon sikrer at det tas hensyn til slike smådriftsulemper. Utvalget mener videre at kostnadsnøkkelen for administrasjon skal dekke sentraladministrasjon og all sektoradministrasjon.

Adminstrasjon er en nødvendig aktivitet i enhver organisasjon og produksjon. Men administrasjon er ikke et entydig begrep. I den generelle litteraturen om administrasjon skilles det mellom operative og administrative funksjoner i tjenesteproduksjonen. Den operative innsats inngår direkte i tjenesteytingen, mens administrative ressurser rettes mot ledelse, samordning og kontroll med de operative funksjoner. Administrasjonen i kommuneforvaltningen har to hovedfunksjoner. For det første skal administrasjonen forberede og tilrettelegge saker for politisk behandling, f.eks. i budsjettspørsmål. Administrasjonen skal i slike spørsmål legge fram en helhetlig vurdering av sakskomplekset hvor alle relevante sider er belyst, slik at de politiske organ har et best mulig utgangspunkt for å fatte beslutninger. For det andre skal administrasjonen drive kommunen som organisasjon og ha det løpende ansvaret for at det kommunale tjenestetilbudet fungerer. Herunder kommer organiseringsoppgaver, økonomistyring og regnskapsføring, personalpolitikk, m.v.

Kalseth og Rattsø (1994) har analysert ressursbruken i kommuneadministrasjon. Som administrasjonsbegrep benytter de kommuneregnskapenes definisjoner av sentraladministrasjon og sektoradministrasjon i skolesektoren, helse- og sosialsektoren, kirke- og kultursektoren og teknisk sektor. Denne avgrensningen fanger ikke opp all virksomhet i kommuneforvaltningen som kan karakteriseres som administrasjon. Administrasjonsoppgaver på lavere nivå, f.eks. i den enkelte skole, omfattes ikke av en slik avgrensing av administrasjonsbegrepet.

Tabell 8.17 viser administrasjonsutgifter pr. innbygger i 1992. Kommunene er gruppert etter innbyggertall. De minste kommunene har de høyeste administrasjonsutgiftene. Kommuner med færre enn 1 000 innbyggere har i gjennomsnitt administrasjonsutgifter på mer enn 9 000 kroner pr. innbygger. De laveste administrasjonsutgiftene finner vi i de mellomstore kommunene med 11 000 - 18 000 innbyggere. De har et utgiftsnivå på vel 2 200 kroner pr. innbygger i gjennomsnitt.

Tabell 8.17 dokumenterer en klar sammenheng mellom kommunestørrelse og administrasjonsutgifter pr. innbygger. Disse forskjellene mellom kommuner av ulik størrelse betyr ikke nødvendigvis at det er stordriftsfordeler i kommunal administrasjon. Det kan være andre forhold enn størrelse som er de underliggende årsakene til det høye utgiftsnivået i de små kommunene. Vi vet bl.a. at små kommuner gjennomgående har et høyt inntektsnivå, jf. kap. 3.

Kalseth og Rattsø (1994) har foretatt analyser som gjør det mulig å isolere betydningen av folketall i forhold til andre faktorer som påvirker administrasjonsutgiftene. De estimerer en regresjonsmodell hvor administrasjonsutgifter pr. innbygger er en funksjon av innbyggertall, inntektsnivå og en rekke lokale karakteristika. Analysene viser klart at andre forhold enn antall innbyggere har betydning for administrasjonsutgiftene. For det første påvirkes utgiftene av inntektsnivået. Kommuner med høye inntekter pr. innbygger har også høye administrasjonsutgifter pr. innbygger. Av øvrige lokale karakteristika har aldersstruktur og befolkningsvekst betydning, mens ulike mål på bosettingsmønsteret ikke synes å være viktig for administrasjonsutgiftene. Det antas at virkningen av aldersstrukturen går gjennom tjenestesammensetningen. En høy andel barn, unge og eldre virker til å vri ressursbruken mot barnehager, skole og eldreomsorg, som er lite administrasjonsintensive. Befolkningsvekst stimulerer ressursbruken i teknisk sektor, som er administrasjonsintensiv.

Analysene dokumenterer smådriftsulemper i kommunal administrasjon, også etter at det er kontrollert for inntektsnivå, alderssammensetning og befolkningsvekst. Stordriftsfordelene synes i stor grad å være uttømt ved en kommunestørrelse på 15 000 innbyggere. Tabell 8.18 viser den isolerte betydningen av kommunestørrelse, nærmere bestemt den beregnede merutgiften i kommuner med færre enn 15 000 innbyggere i forhold til en kommune med 15 000 innbyggere. Den beregnede merutgiften for kommuner med færre enn 1 000 innbyggere er om lag 3 300 kroner pr. innbygger. Videre vil en økning i folketallet fra 1 500 til 2 500 innbyggere isolert sett redusere administrasjonsutgiftene med om lag 500 kroner pr. innbygger. Virkningen av økt innbyggertall avtar med kommunestørrelsen. En økning av folketallet fra 4 500 til 5 500 innbyggere vil redusere administrasjonsutgiftene med om lag 70 kroner pr. innbygger. En sammenlikning av tabell 8.17 og 8.18 viser at merutgiftene i de minste kommunene reduseres betydelig når det kontrolleres for inntektsnivå og andre lokale forhold. Dersom vi sammenlikner de faktiske administrasjonsutgiftene i kommuner med færre enn 1 000 innbyggere og kommuner med om lag 15 000 innbyggere, finner vi at differansen er om lag 7 000 kroner pr. innbygger (tabell 8.17). Differansen reduseres til det halve når det er kontrollert for inntektsnivå, alderssammensetning, befolkningsvekst, m.v. (tabell 8.18).

En sammenlikning av tabell 8.16 og 8.18 antyder at basistillegget overkompenserer de minste kommunene for merkostnader i administrasjon. Kommunene med færre enn 1 000 innbyggere får i 1996 nærmere 8 800 kroner mer pr. innbygger gjennom basistillegget enn en kommune med 15 000 innbyggere. Til sammenlikning var de beregnede merkostnadene i administrasjon vel 3 300 kroner pr. innbygger i 1992. Selv når en korrigerer for pris- og kostnadsvekst fra 1992 til 1996, vil kompensasjonen gjennom basistillegget være betydelig høyere enn de beregnede merkostnadene.

Rapporten til Kalseth og Rattsø (1994) er en oppdatering av analyser gjort i forbindelse med NOU 1992:15 «Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring». Det er reist betydelig kritikk mot disse analysene, bl.a. fra Aksjon mot Tvangssammenslutning av Kommuner (ATK). ATK finner det ikke tilstrekkelig sannsynliggjort at små kommuner har høyere administrasjonskostnader enn store kommuner. Aksjonen mener for det første at kommuneregnskapene kan gi et galt bilde av de faktiske administrasjonsutgiftene i kommunene. Det vises videre til at de minste kommunene er svært forskjellige. Det er for eksempel en rekke kraftkommuner blant kommunene med færre enn 1 000 innbyggere. De små kraftkommunene har høye administrasjonsutgifter, og dette bidrar til å trekke opp gjennomsnittet for de minste kommunene. ATK viser til at kraftkommuner med færre enn 1 000 innbyggere i 1989 hadde nærmere dobbelt så høye administrasjonsutgifter som andre kommuner med samme folketall.

AGENDA Utredning & Utvikling (Helgesen 1995) har på oppdrag for Kommunal- og Arbeidsdepartementet, undersøkt om kommuneregnskapene gir et riktig bilde av kommunenes administrasjonsutgifter. Studien er basert på en spørreundersøkelse som omfatter 76 kommuner. Kommunene er for det første bedt om å oppgi sine administrasjonsutgifter i henhold til kommuneregnskapet for 1994. Videre stilles det kontrollspørsmål for å avgjøre om det bør foretas endringer i de oppgitte regnskapstallene. Kontrollspørsmålene er utformet med sikte på at de korrigerte regnskapstallene skal være mest mulig sammenliknbare mellom kommuner. Undersøkelsen peker i retning av at kommuneregnskapene overvurderer kommunenes faktiske administrasjonsutgifter. For de 76 kommunene som omfattes av undersøkelsen er de korrigerte administrasjonsutgiftene i gjennomsnitt 13 prosent lavere enn det som framgår av kommuneregnskapene. Selv om kommuneregnskapene synes å overvurdere de faktiske administrasjonsutgiftene, viser det seg at regnskapene i hovedsak gir et riktig bilde av forskjellene mellom kommuner. De kommunene som i regnskapet for 1994 hadde store avvik fra gjennomsnittet har også de største avvikene etter at regnskapstallene er korrigert. Det synes imidlertid å være en viss sammenheng mellom kommunenes innbyggertall og graden av overrapportering. I rapporten skilles det mellom små, mellomstore og store kommuner. For de små kommunene er de korrigerte regnskapstallene 17 prosent lavere enn de regnskapsførte. For de mellomstore kommunene er tilsvarende tall 8 prosent, og for de største kommunene 14 prosent. Dette peker i retning av at regnskapstallene gir de mellomstore kommunene for høye administrasjonsutgifter sett i forhold til de øvrige kommunene. Men rapporten bekrefter i hovedsak de funn som er gjort i tidligere undersøkelser basert på regnskapsdata. Administrasjonsutgiftene pr. innbygger avtar med folketallet, og effekten er sterkest for kommuner med lavt innbyggertall. Det er utvalgets oppfatning at rapporten fra AGENDA Utredning & Utvikling bekrefter at regnskapene gir et noenlunde riktig bilde av variasjonene i kommunale administrasjonsutgifter, og at de derfor kan benyttes som grunnlag for å tallfeste de minste kommunenes merkostnader i kommunal administrasjon.

Utvalget mener, som Aksjon mot Tvangssammenslutning av Kommuner, at det må tas hensyn til alle forhold som påvirker administrasjonsutgiftene. Følgelig knyttes smådriftsulemper i administrasjon til den isolerte betydningen av folketallet, dvs. de beregnede merkostnadene etter at det er kontrollert for inntektsforskjeller og andre lokale forhold. Dette betyr at det de beregnede merkostnadene i tabell 8.18 som danner grunnlaget for utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for kommunal administrasjon. Den beregnede merutgiften gir et helt annet bilde av smådriftsulempene enn de faktiske administrasjonsutgiftene.

Som grunnlag for å bygge en kostnadsnøkkel for sentraladministrasjon, skoleadministrasjon og helse- og sosialadministrasjon har utvalget valgt å benytte analysene til Kalseth og Rattsø (1994). Kostnadsnøkkelen for administrasjon skal først og fremst fange opp smådriftsulemper i de minste kommunene. Dette ivaretas gjennom et basistillegg. Vekten til dette kriteriet skal avspeile hvor stor andel de faste administrasjonskostnadene utgjør av de samlede administrasjonsutgiftene. Det antas at de øvrige administrasjonskostnadene er noenlunde proporsjonale med antall innbyggere.

Utvalget har valgt å ta utgangspunkt i grunnlaget for beregningene i tabell 8.18, nemlig at de faste kostnadene i kommunal administrasjon ble beregnet til å utgjøre om lag 1,7 millioner kroner pr. kommune i 1992. Basert på materialet til Kalseth og Rattsø (1994), har utvalget beregnet at de faste kostnadene utgjør 7,5 prosent av de samlede administrasjonsutgiftene. Dette begrunner utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for kommunal administrasjon vist i tabell 8.19. Basistillegget som skal reflektere de faste kostnadene, er gitt en vekt på 0,075, mens «Antall innbyggere» har fått en vekt på 0,925.

Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for kommuneadministrasjon er illustrert i tabell 8.20. Tabellen viser beregnet utgiftsbehov pr. innbygger for kommunene gruppert etter innbyggertall. Kommuner med

færre enn 1 000 innbyggere får et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger som er dobbelt så høyt som landsgjennomsnittet. Beregnet utgiftsbehov pr. innbygger avtar med kommunestørrelse, og for kommuner med over 10 000 innbyggere er beregnet utgiftsbehov pr. innbygger lavere enn landsgjennomsnittet.

8.4 Ny kostnadsnøkkel for kommunene

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene er basert på analyser av det kommunale tjenestetilbudet. Det er benyttet tilgjengelige data fra kommuneregnskapene og annen offentlig statistikk. Dette er de samme datakilder som kriteriene i kostnadsnøklene må bygge på. Forslaget til ny kostnadsnøkkel for kommunene er en sammenvekting av kostnadsnøklene for grunnskole, helse- og sosialtjenesten og kommunal administrasjon. Vektene er proporsjonale med tjenestenes netto driftsutgifter i 1994. Grunnskole har en vekt på 31,0 prosent, helse- og sosialtjenesten en vekt på 50,4 prosent og kommunal administrasjon en vekt på 18,6 prosent. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel er vist i tabell 8.21.

Utvalget vil spesielt påpeke tre viktige endringer i forhold til nåværende kostnadsnøkkel. For det første er det introdusert tre sosiale kriterier som skal fange opp forskjeller i beregnet utgiftsbehov innen sosialhjelp og barnevern. Dette er en klar forbedring i forhold til kriteriet «Antall sosialhjelpstilfeller» i dagens kostnadsnøkkel. Til forskjell fra dagens kriterium, vil de nye kriteriene både fange opp forskjeller i antall sosialhjelpstilfeller og forskjeller i stønadsnivå pr. klient. De vil også i større grad tilfredsstille kravet til objektivitet. For det andre er kriteriet «Beregnet timetall» fra Agdermodellen tatt ut av kostnadsnøkkelen og er erstattet med kriteriene «Andel innbyggere 7-15 år», «Andel reisetid», «Andel bosatt spredtbygd» og et «Basistillegg». Denne endringen bidrar til økt stabilitet samtidig som det blir lettere for kommunene å forutsi hvordan utgiftsbehovet påvirkes av endringer i elevtallet. For det tredje vil det ha stor betydning for de minste kommunene at vekten på basistillegget er redusert fra 5,6 til 2,6 prosent.

Det er et hovedresultat at utvalgets forslag reduserer forskjellene i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger. Med dagens kostnadsnøkkel varierer beregnet utgiftsbehov pr. innbygger i forholdet 5,6:1, dvs. at beregnet utgiftsbehov pr. innbygger i Utsira er 5,6 ganger så høyt som i Oppegård. Utvalgets forslag gir en variasjon i utgiftsbehov pr. innbygger i forholdet 2,6:1.

Tabell 8.22 viser beregnet utgiftsbehov pr. innbygger for kommunene gruppert etter fylke. Utvalgets for slag reduserer de fylkesvise forskjellene i utgiftsbehov pr. innbygger. I nåværende kostnadsnøkkel har kommunene i Akershus det laveste beregnede utgiftsbehovet, 17 prosent under landsgjennomsnittet. Det høyeste beregnede utgiftsbehovet finner vi blant kommunene i Sogn og Fjordane, som i gjennomsnitt ligger 21 prosent over landsgjennomsnittet. Med utvalgets forslag vil fremdeles Akershus og Sogn og Fjordane være ytterpunktene, men avvikene fra landsgjennomsnittet blir mindre. Det beregnede utgiftsbehovet for kommunene i Akershus ligger 10 prosent under landsgjennomsnittet, mens kommunene i Sogn og Fjordane ligger 10 prosent over.

Det er i hovedsak tre årsaker til at kommunene i Sogn og Fjordane i gjennomsnitt får et høyt beregnet utgiftsbehov. For det første har Sogn og Fjordane mange små kommuner som får god uttelling gjennom basistillegget. For det andre har kommunene i dette fylket et spredt bosettingsmønster, både målt ved reisetidskriteriet og ved spredtbygdkriteriet. For det tredje har kommunene i Sogn og Fjordane en høy andel eldre i befolkningen.

De kriteriene som forklarer at kommunene i Sogn og Fjordane har et høyt beregnet utgiftsbehov forklarer også at kommunene i Akershus har et lavt beregnet utgiftsbehov. Kommunene i Akershus har gjennomgående et høyt innbyggertall, et konsentrert bosettingsmønster og en ung befolkning.

Det er kommunene i Østfold, Akershus, Buskerud og Vestfold som får størst økning i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger som følge av utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Kommunene i disse fylkene tjener på at basistillegget får redusert vekt og at de særskilte tilleggene til storbyene og kommunene i Troms og Finnmark er tatt ut. I tillegg har kommunene i disse fylkene et høyt antall skilte og separerte i forhold til innbyggertallet.

Den sterkeste reduksjonen i beregnet utgiftsbehov finner vi blant kommunene i Troms, Finnmark og Sogn og Fjordane. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel slår sterkest ut for Finnmarkskommunene. De får i gjennomsnitt redusert det beregnede utgiftsbehovet fra 16 prosent over landsgjennomsnittet til 3 prosent under landsgjennomsnittet. Reduksjonen i beregnet utgiftsbehov for Finnmarkskommunene skyldes delvis at utvalget ikke foreslår et eget Troms- og Finnmarkstillegg for helse- og sosialsektoren og delvis at basistillegget har fått redusert betydning. Når Finnmarkskommunene får et beregnet utgiftsbehov på bare 97 prosent av landsgjennomsnittet, henger dette sammen med at Finnmark har en relativt ung befolkning og at Finnmark ligger omlag på landsgjennomsnittet med hensyn til de bosettingsmål utvalget har anvendt. Utvalget har i kapittel 7.3.4 påpekt behovet for å utvikle bosettingsmål som fanger opp betydningen av bosettingsmønsteret på en bedre måte.

En del av kommunene i Troms får også en betydelig reduksjon som følge av at utvalget ikke foreslår et eget Troms- og Finnmarkstillegg i helse- og sosialsektoren og fordi basistilleggets betydning reduseres. Kommunene i Sogn og Fjordane taper på at den nye kostnadsnøkkelen i større grad tar hensyn til sosiale faktorer og fordi basistillegget får mindre betydning.

Utvalget har i gjennomgangen av skolesektoren og helse- og sosialsektoren pekt på spesielle forhold i Nord-Norge som ikke fanges opp av kostnadsnøklene på disse sektorene. Utvalget har ikke kunnet kvantifisere betydningen av disse forholdene. Dette kan tilsi et høyere utgiftsbehov for kommunene i Nord-Norge enn det som er beregnet.

Tabell 8.23 viser beregnet utgiftsbehov pr. innbygger for kommunene gruppert etter innbyggertall. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel gir et høyt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger i de minste kommunene. Kommuner med færre enn 1 000 innbyggere har i gjennomsnitt et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger vel 40 prosent over landsgjennomsnittet. Det skyldes først og fremst at basistillegget kompenserer disse kommunene for kostnadsulemper i administrasjon og grunnskole. I tillegg har de minste kommunene en høy andel eldre i befolkningen.

Basistillegget bidrar til at beregnet utgiftsbehov pr. innbygger avtar med stigende innbyggertall. Kommunene med mer enn 50 000 innbyggere får imidlertid et høyere beregnet utgiftsbehov pr. innbygger enn

kommuner med mellom 20 000 og 50 000 innbyggere. Det skyldes at de største kommunene har en høy andel eldre i befolkningen og mange skilte og separerte.

I forhold til dagens kostnadsnøkkel gir utvalgets forslag en betydelig reduksjon i beregnet utgiftsbehov for kommuner med færre enn 5 000 innbyggere. Dette skyldes at basistillegget har fått lavere vekt. Nåværende kostnadsnøkkel gir kommunene med færre enn 1 000 innbyggere et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger som utgjør mer enn det dobbelte av gjennomsnittet på landsbasis. Med utvalgets forslag blir utgiftsbehovet i disse kommunene beregnet til å ligge vel 40 prosent over landsgjennomsnittet.

Det er de mellomstore byene som får størst økning i beregnet utgiftsbehov som følge av utvalgets forslag. Dagens kostnadsnøkkel gir disse kommunene et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger 12 prosent under landsgjennomsnittet. Med utvalgets forslag blir de liggende 5 prosent under landsgjennomsnittet. Hovedårsaken til at de mellomstore byene kommer bedre ut er større vekt på sosiale forhold og alderskriterier. I tillegg kommer virkningene av at de særskilte tilleggene til storbyene og kommunene i Troms og Finnmark er tatt ut av kostnadsnøkkelen og at basistillegget har fått lavere vekt. Til tross for at storbytillegget elimineres, vil de største byene få en vekst i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger på vel 3 prosent. Dette henger sammen med at sosiale kriterier og alderskriterier har fått større betydning, at basistillegget får lavere vekt og at utvalget ikke foreslår særskilte tillegg til kommunene i Troms og Finnmark.

Oppsummering

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene gir et høyt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger i små kommuner og utkantkommuner, og et lavt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger i regionsenterkommuner og byer. Små kommuner og utkantkommuner er dyre å drive, og dette kommer særlig til uttrykk i grunnskole og kommuneadministrasjon. Disse kommunene vil motta overføringer gjennom utgiftsutjevningen som utjevner de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud, slik at nasjonale velferdstjenester blir tilgjengelige for alle uavhengig av hvor i landet de bor.

Over tid har det kommunale tjenestetilbudet dreid i retning av økt omfang av sosiale tiltak. Dette er fanget opp i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Den økte vektleggingen på alderskriterier og sosiale forhold vil, i forhold til dagens kostnadsnøkkel, øke overføringene til regionsenterkommuner og byer.