4 Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner 1986-1996

4.1 INNLEDNING

Innføringen av inntektssystemet i 1986 var et resultat av en lang beslutningsprosess som hadde sitt utgangspunkt i forbindelse med nedsettelsen av Skatteutjamningskomiteen i 1946. Skatteutjamningskomiteen avga sin innstilling i 1956 og hadde som mandat å vurdere fordelingen av de offentlige utgifter og skatteinntekter mellom staten og kommunene og eventuelt oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Komiteens prinsipielle synspunkter på oppgavefordelingen mellom staten og kommunene var at det forvaltningsorgan som har det praktiske ansvaret ikke nødvendigvis bør ha det økonomiske. Begrunnelsen for dette synspunktet var den svært dårlige økonomiske situasjonen for mange norske kommuner på dette tidspunktet.

Etter ønske fra Stortinget, i forbindelse med behandlingen av St. meld. nr. 15 (1964-65) ble det nedsatt en komite som skulle vurdere og komme med forslag om funksjons- og utgiftsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Funksjonsfordelingskomiteen skilte seg fra Skatteutjamningskomiteen når det gjaldt de prinsipielle synspunktene på funksjons- og utgiftsfordelingen.

Funksjonsfordelingskomiteen fremhevet som et hovedprinsipp at den instans som er tillagt de praktiske avgjørelser, og som dermed har herredømme over utgiftene, også bør ha et vesentlig økonomisk ansvar. Komiteen fremhevet kommunenes spesielle økonomiske ansvar for de oppgaver kommunene er satt til å løse, men påpekte samtidig statens ansvar for å sette kommunene i stand til å ivareta ansvaret.

Skillet mellom Skatteutjamningskomiteen og Funksjonsfordelingskomiteen er ikke bare nyanser, men vesensforskjeller i synet på forholdet mellom stat og kommune. Skatteutjamningskomiteen representerer et syn på stat og kommune som integrerte enheter. Det er derfor vanskelig å trekke noe klart skille mellom funksjons- og utgiftsfordelingen. Funksjonsfordelingskomiteen representerer det motsatte synspunktet, nemlig at stat og kommune er mer adskilte sfærer. Komiteen poengterte betydningen av å innføre det finansielle ansvarsprinsipp, det vil si at den instans som har det praktiske ansvaret for oppgaven også bør ha det finansielle.

Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen videreførte arbeidet til Skatteutjamningskomiteen og Funksjonsfordelingskomiteen og stadfestet det finansielle ansvarsprinsipp som et bærende prinsipp for vurderingen av funksjons- og utgiftsfordelingen. Hovedkomiteen leverte flere delinnstillinger, bl.a NOU 1979:44 «Nytt inntektssystem for fylkeskommunene» og NOU 1982:15 «Nytt inntektssystem for kommunene».

4.2 HOVEDKOMITEENS FORSLAG TIL NYTT OVERFØRINGSSYSTEM

Hovedkomiteen drøftet også spørsmålet om statlig styring av den kommunale- og fylkeskommunale aktiviteten. Det var bred enighet om at behovet for desentralisert beslutningsmyndighet fra statlig nivå til lavere forvaltningsnivåer hadde økt i takt med utbyggingen av velferdsstaten. Hovedkomiteen vurderte kommunenes rolle med hensyn til implementering og oppfølging av statens velferdspolitikk som en nødvendig forutsetning for fremveksten av velferdsstaten etter andre verdenskrig. Sentralt i debatten om forholdet mellom stat og kommune var spørsmålet om graden av statlig styring av kommunal virksomhet. Det er viktig for sentrale myndigheter å sikre en rettferdig fordeling av goder. Det er imidlertid her viktig å skille mellom målsettingen om resultatlikhet og likhet med hensyn til muligheter. Ved innføringen av inntektssystemet ble det lagt vekt på at kommunene skal sikres like muligheter til å gi sine innbyggere et kommunalt tjenestetilbud. Dette betyr ikke at de ulike tjenestene skal utformes på samme måte i alle kommuner.

Hovedkomiteen drøftet spesielt spørsmålet om bruken av øremerkede tilskuddsordninger som styringsverktøy for staten. Ved gjennomgangen av det eksisterende lov- og regelverket konkluderte komiteen med at dette burde være tilstrekkelig for å sikre at nasjonale målsettinger blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Komiteen mente derfor at statlig styring fortrinnsvis burde skje gjennom lovverket.

Statlig styring kan imidlertid formidles på flere måter. Den mest åpenbare og antageligvis den mest anvendte er økonomisk styring. Dette kan gjøres gjennom å bevilge statlige overføringer øremerket de tjenestene i kommunesektoren som man ut fra nasjonale hensyn ønsker å prioritere. Ved innføringen av inntektssystemet styrket man styring av kommunesektorens aktiviteter gjennom lovverket på bekostning av den direkte økonomiske styringen av sektoren. Innføringen av inntektssystemet innebar en endring i statens styring av kommunesektoren. Det ble fastslått at universialitet som prinsipp skal ivaretas gjennom lovstyring. Innføringen av rettighetsbaserte goder, som f.eks rett til videregående opplæring, ventelistegarantien osv, skal sikre at de kommunale tjenestene som tilbys er likt fordelt mellom landets innbyggere.

4.2.1 Hovedkomiteens forslag

Hovedkomiteens forslag til nytt inntektssystem innebar at den gamle skatteutjamningsordningen og de gamle driftstilskuddene skulle erstattes med en samlet overføring til hver kommune og fylkeskommune, kalt skattefordelingsmidler. Skattefordelingsmidlene skulle fordeles etter objektive kriterier. Kriteriene var innbyggertall, kommunestørrelse og skatteinntekt. I tillegg mente komiteen at en mindre andel burde fordeles etter skjønn. Kommunene og fylkeskommunene skulle plasseres i grupper avhengig av bosettingsstruktur, servicestruktur, klima osv. Hovedkomiteen foreslo også et system som ikke baserte seg på sektorvise rammetilskudd. Begrunnelsen for det var at beregningen av sektorvise rammetilskudd ville bli svært komplisert og at det var vanskelig å fange opp utgiftsforholdene på hver sektor for den enkelte kommune og fylkeskommune. I tillegg mente komiteen at hensynet til statlig styring ikke ble bedre ivaretatt ved et sektorbasert inntektssystem.

4.3 INNTEKTSSYSTEMET SLIK DET BLE VEDTATT I HENHOLD TIL OT.PRP. NR. 48

I St. meld. nr. 26 (1983-84) «Om et nytt inntektssystem for kommunene og fylkeskommunene» la den daværende regjeringen frem forslag til nytt inntektssystem. I stortingsmeldingen understrekes det at hovedkomiteens prinsipper er lagt til grunn ved utformingen av det nye systemet. Det var et viktig hensyn både i komiteens forslag og forslaget slik det ble vedtatt, at lokale myndigheter skulle få økt innflytelse ved at de ble stilt friere i sin disposisjon av de statlige overføringene.

Inntektssystemet avløste ca. 50 større og mindre tilskuddsordninger til driftsformål på statsbudsjettet. Det ble ved innføringen pekt på at det var flere svakheter ved det gamle overføringssystemet som i stor grad var basert på økonomisk detaljstyring gjennom øremerkede tilskudd. En viktig innvending var at tilskuddsordningene samlet var uoversiktlige og kompliserte. De mange ordningene var bygd opp etter forskjellige prinsipp, noe som førte til vanskeligheter med å få oversikt over de totale inntektene i kommunene. Dette var uheldig både for kommunal planlegging og økonomistyring og for den nasjonaløkonomiske styringen av kommunesektoren. Det ble videre pekt på at flere av tilskuddsordningene kunne ha uheldige virkninger på de prioriteringer kommunene og fylkeskommunene gjorde. Den løsningen som ble valgt lokalt, kunne være billigst for kommunen eller fylkeskommunen, men ikke den beste ut fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. Det ble også vist til at de mange tilskuddsordningene medvirket til økt sektorisering både på lokalt og sentralt nivå.

I departementets vurdering av Hovedkomiteens forslag ble plasseringen av kommunene i grupper vurdert som den største svakheten ved komiteens forslag til nytt inntektssystem. Plasseringen av kommunene i ulike grupper skulle si noe om den enkelte kommunes utgiftsbehov. Innvendingen var at de faktorene som skulle anvendes for plasseringen av kommunene i ulike grupper, ikke kunne måles eksakt. Her ville man lett få en kamp mellom kommunene om å bli plassert i de «beste» gruppene. Departementets vurdering var også at variasjoner i utgiftsbehov mellom kommunene ble for dårlig fanget opp. Departementets kritikk mot Hovedkomiteens forslag var metodisk og innebar at man må ta utgangspunkt i utgiftsanalyser for i tilstrekkelig grad kunne fange opp variasjoner i utgiftsbehov. Departementet avviste derfor utvalgets forslag om plassering av kommunene i grupper.

Hovedkomiteen foreslo også et småkommunetilskudd til alle kommuner med mindre enn 5 000 innbyggere. Departementet foreslo denne grensen satt til 3 000 innbyggere. Departementet gikk også imot Hovedkomiteen når det gjaldt vurderingen av sektorvise rammetilskudd. Departementet foreslo sektorvise rammetilskudd av den grunn at man mente at ved å ta utgangspunkt i de enkelte sektorene, får en et bedre utgangspunkt for å beskrive variasjoner i produksjonskostnader kommunene imellom. Departementet mente at sektortilskuddene gir et bedre grunnlag for utgiftsutjevning fordi en kan basere seg på konkret og direkte kunnskap om produksjonskostnadene for de tjenestene som sektorene omfatter.

Kort oppsummert var de viktigste målene ved å innføre et nytt overføringssystem for kommunene og fylkeskommunene disse:

• Å gi større handlefrihet til kommunene og fylkeskommunene, bl.a. for å bedre tilpasningen mellom oppgaveløsning og lokale forhold

• Å gi kommunene og fylkeskommunene bedre oversikt over egne inntektsforhold og dermed bedre anledning til effektiv planlegging og styring av egen virksomhet

• Å oppnå effektiviseringsgevinster i kommunesektoren og på statlig plan

• En mer rettferdig fordeling av tilskudd mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Inntektssystemet skal i størst mulig grad dekke behovet for statstilskudd til drift av ordinære oppgaver i kommuner og fylkeskommuner. Unntatt er de områder som er finansiert ved avgifter eller ved egne øremerkede tilskudd. Gjennom inntektssystemet skjer det en utjevning både av forskjeller i inntekter som følge av forskjeller i skatteinntekter og en utjevning av kostnadsforskjeller knyttet til tjenesteyting mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, kalt utgiftsutjevning.

Inntektssystemet er utformet med sikte på å ivareta både inntektsutjevning og utgiftsutjevning.

• Med utgiftsutjevning menes utjevning av de ufrivillige kostnadsforskjeller som er forbundet med å gi et likeverdig tjenestetilbud i ulike deler av landet

• Med inntektsutjevning mener en utjevning av forskjeller i gjennomsnittlig skatteinntekter pr. innbygger.

I Ot.prp nr. 48 (1984-85) «Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner» ble det foreslått følgende tilskuddsordninger til kommunene:

• Tilskudd til grunnskoleundervisning

• Tilskudd til helse- og sosialtjenesten i kommunene

• Tilskudd til kulturformål

• Tilskudd til barnehager og fritidshjem

• Generelt tilskudd

For fylkeskommunene ble det foreslått følgende tilskuddsordninger:

• Tilskudd til videregående opplæring

• Tilskudd til fylkeshelsetjenesten

• Tilskudd til samferdselsformål

• Generelt tilskudd

I forbindelse med innføringen av inntektssystemet i 1986 ble det vedtatt å utsette innføringen av kostnadsnøkkel for beregning av rammetilskudd til barnehager og fritidshjem. Begrunnelsen for det var vanskeligheter knyttet til utformingen av rammetilskuddsordningen på dette området. Problemene var spesielt relatert til behandlingen av de private barnehagene og valg av kriterier for tilsynsbehov.

Gjennom det utgiftsutjevnende tilskuddet tar en sikte på å oppnå full utgiftsutjevning, gitt et egenfinansieringskrav, slik at kommunene og fylkeskommunene skal være i stand til å gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud. Inntektsutjevningen, som tidligere var en del av det generelle tilskuddet, skal medvirke til å jevne ut forskjeller i inntekter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Alle kommuner og fylkeskommuner skal gjennom dette sikres en viss minsteinntekt pr. innbygger.

Variasjonen i ufrivillige kostnader som kommunene/fylkeskommunene får kompensert for innenfor rammen av de samlede inntektene, blir beregnet i inntektssystemet ved hjelp av kostnadsnøkler som er sammensatt av kriterier med tilhørende vekter. Det er stilt følgende krav til kriterier som skal inngå i kostnadsnøklene:

• Kommuner/fylkeskommuner må ikke ved egne disposisjoner ha innvirkning på kriteriene slik at størrelsen på tildeling blir påvirket.

• Tallet på kriterier bør begrenses.

• Kriteriene bør i størst mulig grad kunne tallfestes gjennom lett tilgjengelig og ikke for gammel statistikk.

Rammetilskuddene gjennom inntektssystemet blir utbetalt uten andre vilkår enn de som følger av lovverket. Slik blir det gitt rom for lokal tilpasning og planlegging i kommunene og fylkeskommunene. Kommunal planlegging blir også fremmet ved at kommunene får vite størrelsen på rammetilskuddet gjennom inntektssystemet før budsjettåret begynner. Fordi inntektssystemet gjennom inntektsutjevningen er nært koplet til de kommunale skattene, berører det nær 80 prosent av inntektsgrunnlaget i kommunesektoren. Utformingen av inntektssystemet er derfor avgjørende viktig for inntektsfordelingen mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

Kommunenes totale driftsutgifter anslås ved hjelp av regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå. Ved hjelp av andeler som framkommer av kostnadsnøkkelen, jf. kap. 4.5, beregnes den enkelte kommunes normerte utgifter (i kroner). De normerte utgiftene kan avvike fra de faktiske utgiftene i den enkelte kommune. Det er imidlertid de relative variasjonene kommunene imellom som er det sentrale elementet i denne sammenhengen. De normerte utgiftene har ikke mening i absolutt forstand. De vil til enhver tid avhenge av de samlede ressurene som er til rådighet.

Siden innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært vanlig i offentlige dokument å bruke begrepet «utgiftsbehov» som uttrykk for «normerte utgifter». Etter utvalgets vurdering er begrepet utgiftsbehov lite meningsfylt i norsk språkbruk. Når utvalget i denne utredningen likevel har funnet å ville bruke dette begrepet er det fordi begrepet er så vel innarbeidet. Men for å gjøre det klart at utgiftsbehov er en beregnet størrelse, er det i utredningen konsekvent brukt begrepet «beregnet utgiftsbehov».

4.4 ENDRINGER I INNTEKTSSYSTEMET

Inntektssystemet har vært revidert flere ganger siden det ble innført i 1986. Det er med jevne mellomrom behov for en faglig gjennomgang av kriterier og vekter i kostnadsnøkkelen av flere grunner. For det første skaper store oppgaveendringer mellom forvaltningsnivåene behov for gjennomgang av inntektssystemet. For det andre er det nødvendig å innarbeide ny statistikk i kostnadsnøkkelen. For det tredje genererer ny forskning på fagfeltet et behov for en faglig gjennomgang av inntektssystemet.

4.4.1 St.prp.nr. 107 (1985-86) «Om kommuneøkonomien 1987»

Da inntektssystemet ble innført i 1986 hadde man ikke laget en kostnadsnøkkel for lokale ruter. Tidligere fordeling av tilskudd til lokale ruter ble derfor lagt til grunn ved fordeling av tilskudd i 1986. Tilskudd til lokale ruter ble tidligere fordelt etter følgende kriterier:

• foregående års regnskap og transportomfang

• fylkeskommunenes budsjetter for kommende år

• departementets prognoser for trafikkutvikling, rasjonalisering osv.

I forbindelse med Kommuneøkonomiproposisjonen for 1987 presenterte man den nye kostnadsnøkkelen for lokale ruter. Kostnadsnøkkelen omfatter fylkesvegferger, lokale bil- og båtruter samt transport av grunnskoleelever. Ved utformingen av kostnadsnøkkelen valgte man å ta utgangspunkt i den faktiske tilskuddsfordelingen. Ved hjelp av statistiske analyser fant man sammenhengen mellom ulike forklaringsvariable og statens tilskudd til fylkeskommunene. Kriterier og vekter i kostnadsnøkkelen for lokale ruter ble valgt ut fra den begrunnelse at fordelingsresultatet lå nærmest opp til den fordeling av tilskuddet man hadde den gang kostnadsnøkkelen ble laget.

4.4.2 St.meld.nr. 56 (1986-87) «Om endringer i inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene»

I 1988 ble ansvaret for somatiske sykehjem flyttet fra fylkeskommunene til kommunene. I den forbindelse endret man vekten på kriteriet «Antall innbyggere over 80 år». Vektene på kriteriene «Antall innbyggere 16-66 år» og «Antall innbyggere 67-79» ble tilsvarende redusert. I kostnadsnøkkelen for fordeling av helse- og sosialtilskuddet for fylkeskommunene er det et arealkriterium. Arealkriteriet ble opprinnelig innført for å gi ekstra tilskudd til Finnmark. Kriteriet var spesielt rettet mot fylkeskommunens drift av sykehjem (St.meld. nr. 56 1986-87). Arealkriteriet ble redusert fra 5 til 2 prosentpoeng i St.meld. nr. 56 (1986-87) «Om endringer i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner». Areal ble ikke vurdert som en god indikator for ulike kostnadsforhold som følge av geografi. Fordi arealkriteriet opprinnelig ble innført for å avhjelpe Finnmark, kompenserte man for reduksjonen av arealkriteriet ved å opprette et eget Finnmarkstillegg.

I forbindelse med gjennomgangen av inntektssystemet i St.melding nr. 56 (1986-87) «Om endringer i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner» ble det innført ny beregningsmetode for overgangsordningen. Ved innføringen av inntektssystemet i 1986 ble overgangsordningen lagt til det generelle tilskuddet. Det generelle tilskuddet ble fordelt etter to fordelingsnøkler som ble veiet sammen:

• En fordelingsnøkkel bestemt ut fra tilskuddsfordelingen mellom h.h.v kommunene og fylkeskommunene i 1985.

• Den nye fordelingsnøkkelen for generelt tilskudd basert på faste kriterier.

På bakgrunn av departementets vurdering av svakheter ved denne overgangsordningen ble det i St.meld. nr. 56 (1986-87) foretatt endringer i overgangsordningen. I den nye overgangsordningen erstattes tilskuddsfordelingen 1985 (basis 85) med en løpende basis. Løpende basis settes lik tilskuddsfordelingen året før, korrigert for oppgaveendringer i budsjettåret. Tilskuddet fordeles hvert år ved at det legges en prosentvis vekt på tilskuddsfordelingen året før og resten på fordelingen etter faste kriterier (f.eks henholdsvis 80 og 20 prosent).

I St.meld. nr. 56 (1986-87) «Om endringer i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner» er problemene ved tallfesting av kostnadsnøklene omtalt nærmere. Her blir bl.a. den normative metoden drøftet som et alternativ til å bygge kostnadsnøklene på gjennomsnittlige utgifter i sektoren. Det heter i meldingen:

«Den normative metode tar utgangspunkt i modeller for produksjon av de enkelte kommunale tjenestene. Disse modellene skal vise hvordan en tjeneste utføres, for å bestemme hvor store utgifter som kreves i den enkelte kommune. Slike modeller kan gjøre det mulig å beregne på en mer objektiv måte hvilke kostnadsforhold det skal tas hensyn til i utgiftsutjevningen. Det kan forutsettes lik kvalitet på tjenestene og samme effektivitet i bruken av ressurser slik at det ikke gjøres forskjell mellom kommunene.»

Som det fremgår av avsnittet over skal det gjennom normative modeller særlig være mulig å ta hensyn til de ufrivillige utgiftene i kommunene ved tjenesteyting. Å utarbeide modeller for utgiftsutjevning etter den normative metoden er svært ressurskrevende.

4.4.3 St. melding nr. 11 (1990-91) «Om storbyenes økonomiske situasjon»

Fram til 1992 ble «Antall innbyggere bosatt spredt» benyttet som kriterium for bosettingsmønster. Det daværende Kommunaldepartementet tok i 1986 initiativet til å bygge opp en database på grunnkretsnivå. Grunnkretser er en geografisk enhet på et lavere nivå enn en kommune. Databasen inneholder opplysninger om reiseavstander mellom kretser med felles geografisk grense. I rapporten «Personminutter: Nytt mål på befolkningens geografiske fordeling» (Kommunaldepartementet 1990) ble det presentert et nytt mål på bosettingsmønsteret. Det nye målet ble kalt personminutter, og måler befolkningens gjennomsnittlige reisetid til kommunesenteret. «Personminutter» erstattet «Antall innbyggere bosatt spredt» som bosettingsmønsterkriterium og ble lagt fram i St.meld.nr.11 (1990-91) «Om storbyenes økonomiske situasjon». Kriteriet har senere endret navn til «Beregnet reisetid».

Et av kriteriene som inngikk i grunnskolenøkkelen da inntektssystemet ble innført var «Godkjent årstimetall for høsten 1985». Kriteriet var ikke i samsvar med intensjonene i inntektssystemet om at sektortilskuddet skal jevne ut kostnadsforskjeller ved å gi et likeverdig tjenestetilbud i alle kommunene. Dette kriteriet gjenspeilte den faktiske skolestrukturen i 1985 som kommunene selv hadde valgt, og det fanget heller ikke opp endringer i elevtall og bosettingsmønster som skjedde etter dette. I St.meld.nr.11 (1990-91) «Om storbyenes økonomiske situasjon» ble det derfor lagt frem et nytt forslag til kriterium som erstatning for «Godkjent årstimetall for 1985». På oppdrag fra Kommunaldepartementet laget stiftelsen Agderforskning en modell for beregning av timetall for grunnskolen i den enkelte kommune som var basert på samme datamateriale som «Beregnet reisetid». Arbeidet ble utført i samråd med Utdannings- og forskningsdepartementet.

Stortinget sluttet seg i 1988 til forslaget i St.meld. nr. 67 (1986-87) «Om overføring av ansvaret for psykisk utviklingshemmede fra fylkeskommunene til kommunene». Reformen trådte i kraft 1991. I 1991 ble 2,5 milliarder kroner overført fra fylkeskommunene til kommunenes rammetilskudd, men ble det første året ikke fordelt etter inntektssystemets kriterier. Fra og med budsjettåret 1992 ble tilskuddet til psykisk utviklingshemmede fordelt etter inntektssystemets kriterier. I forbindelse med overføringen av ansvaret for psykisk utviklingshemmede ble det forutsatt at institusjonsbeboerne skulle flytte tilbake til sine opprinnelige hjemstedskommuner. Erfaringene med reformen viste imidlertid at mange valgte å bli boende på institusjonene og meldte flytting til disse kommunene. Kommuner med store institusjoner fikk derfor en betydelig høyere andel psykisk utviklingshemmede enn forutsatt i reformen. På bakgrunn av dette ble derfor deler av tilskuddet til psykisk utviklingshemmede som var lagt inn i inntektssystemet, tatt ut og fordelt etter andre kriterier til såkalte vertskommuner. Vertskommunetilskuddet var i 1995 på 871,1 millioner kroner.

I forbindelse med revisjonen av kostnadsnøkkelen for helse- og sosialsektoren ble det tatt hensyn til at ansvaret for mennesker med psykisk utviklingshemming ble overført til kommunene. Kommunenes økte kostnader i forbindelse med PU-reformen ble ivaretatt gjennom befolkningskriteriet «Antall innbyggere 16-66 år». Vekten på dette kriteriet ble økt fra 17 til 34 prosent. Andelen for aldersgruppen over 80 år ble redusert fra 50 til 39 prosent. Noe av endringene i vektene for disse kriteriene skyldes endringer i kommunenes ressursbruk uavhengig av PU-reformen.

4.4.4 Sammenslåing av sektortilskuddene til en felles kostnadsnøkkel

I forbindelse med Stortingets behandling av St.prp. nr. 87 (1990-91) «Om kommuneøkonomien i 1992» ba flertallet i Stortinget Regjeringen å utarbeide forslag til forenklinger og forbedringer av den økonomiske del av inntektssystemet for fylkeskommuner og kommuner. Fra Stortinget ble det pekt på som svært uheldig at systemet inneholder mekanismer som gjør det vanskelig for kommunene å etterregne sitt eget tilskudd. For at kommunene skal ha mulighet til å vurdere systemets rimelighet er de avhengig av å kunne forstå hvordan inntektssystemet fungerer. Manglende mulighet til å gjennomskue mekanismene i inntektssystemet vil undergrave systemets legitimitet. I tillegg fremhevet Kommunalkomiteen at et sektorbasert inntektssystem skapte problemer. Et sektorbasert inntektssystem var i utgangspunktet ment som et virkemiddel for Regjeringen til å gi signaler om satsing på bestemte områder. Sektortilskuddene var ikke øremerket bestemte formål, men ble av sektororganer i kommunene oppfattet slik.

Et forenklet inntektssystemet ble lagt frem i St.meld. nr. 23 (1992-93) «Om forholdet mellom staten og kommunane». Det var en sentral målsetting i forenklingsarbeidet å gjøre inntektssystemet mer oversiktlig. Det skulle bli lettere å forutse tilskuddet til den enkelte kommune og fylkeskommune, og det skulle bli lettere å etterprøve.

En sammenslåing av kostnadsnøklene for sektortilskuddene til en felles kostnadsnøkkel for kommunene og en for fylkeskommunene var en teknisk omlegging som ble gjort uten særlige fordelingskonsekvenser. Det var imidlertid ett unntak. I det gamle systemet med sektortilskudd var det noen kommuner som hadde en høyere egenfinansieringsandel enn andel utgiftsbehov. Disse kommunene fikk et negativt sektortilskudd som man i det gamle systemet satte til null. I beregningen av tilskudd med en sammenslått kostnadsnøkkel oppstår ikke dette problemet. De kommuner som fikk et negativt sektortilskudd gjennom inntektssystemet før 1994 tapte dermed på den omleggingen som ble gjort i forbindelse med St.meld. nr. 23 (1992-93) «Om forholdet mellom staten og kommunane».

Omleggingen av inntektssystemet i 1994 var altså i utgangspunktet en teknisk sammenslåing av kostnadsnøklene for sektortilskuddene. Følgende endringer var imidlertid av mer substansiell karakter:

• omlegging av småkommunetilskuddet

• ny vurdering av størrelsen på storbytillegget

• omlegging av Nord-Norge tilskuddet

• ny kostnadsnøkkel for videregående opplæring

Begrunnelsen for etablering av småkommunetilskuddet var at analyser av kostnader knyttet til virksomhet hvor staten ikke gir sektortilskudd viste at små kommuner hadde større utgifter pr. innbygger til slik virksomhet enn store kommuner. Dette gjaldt bl.a. utgifter til administrasjon som ikke fanges opp av det utgiftsutjevnende tilskuddet. For å kompensere for dette ble det laget et småkommunetilskudd i det generelle tilskuddet til kommunene. Samtidig ble merkostnader pga. kommunestørrelse også ivaretatt i kostnadsnøkkelen gjennom basistillegget. Ved basistillegget blir det gitt et like stort tilskudd til alle kommuner. Begrunnelsen for dette kriteriet er at alle kommuner, uansett hvor store de er, har faste kostnader ved å opprettholde kommuneadministrasjonen osv. Basistillegget fungerer slik som et småkommunetilskudd i utgiftsutjevningen. Størrelsen på tilskuddet pr. innbygger øker omvendt proporsjonalt med kommunestørrelsen. Det vil si at den største og den minste kommune i landet, Oslo og Utsira, får like mye i tilskudd gjennom dette kriteriet.

Etter forenklingen av inntektssystemet i 1994 ble småkommunetilskuddet lagt til det utgiftsutjevnende tilskuddet ved å heve vekten på basistillegget. Rammen for det utgiftsutjevnende tilskuddet ble samtidig hevet med 205 millioner kroner, og det inntektsutjevnende tilskuddet ble redusert tilsvarende.

I utgiftsutjevningen blir det også gitt egne tillegg til storbyene og til kommunene i Troms og Finnmark. Ved å overføre «småkommunetilskuddet» fra inntektsutjevningen, fikk en samlet alle tillegg som skal kompensere for kostnader knyttet til størrelse eller særlige forhold i kommunene. Det er naturlig at disse blir lagt til det utgiftsutjevnende tilskuddet, fordi det her er lagt inn en premiss om full utgiftsutjevning kommunene imellom. Ved inntektsutjevningen skal kommunene sikrest tilstrekkelig med midler for å ivareta egenfinansieringskravet. I tillegg var det en vesentlig forenkling i inntektssystemet å avvikle en så komplisert ordning som «småkommunetilskuddet».

Særlig tilskudd til kommunene i Nord-Norge ble før forenklingen i 1994, ivaretatt gjennom to mekanismer i det inntektsutjevnende tilskuddet.

Kommunene:

• Høyere skatteutjevningsnivå for kommunene i Nordland (+8 prosentenheter), Troms (+17,5 prosentenheter) og Finnmark (+50 prosentenheter)

• Eget tilskudd til alle kommunene i Nord-Norge

Fylkeskommunene:

• Høyere skatteutjevningsnivå i Nordland (127,67 prosent), Troms (132,67 prosent) og Finnmark (137,67 prosent).

Begrunnelsen for å flytte disse ordningene ut av det inntektsutjevnede tilskuddet og legge dem til et eget rammetilskudd, var å gjøre beregningene i inntektssystemet mer ensartet. Ved å legge særskilte tilskudd til Nord-Norge som et eget rammetilskudd blir alle kommunene behandlet likt i det inntektsutjevnende tilskuddet.

I tillegg har man i større grad synliggjort hvor mye mer denne landsdelen får i form av ekstra tilskudd i forhold til kommunene i resten av landet.

4.5 HOVEDTREKK I INNTEKTSSYSTEMET

4.5.1 Innledning

Fordelingen mellom de ulike komponentene i inntektssystemet er vist i tabell 4.1. Vi ser av tabellen at det utgiftsutjevnende tilskuddet utgjør en hoveddel av rammetilskuddet, både for kommunene og fylkeskommunene. Det inntektsutjevnende tilskuddet er relativt sett større for fylkeskommunene enn for kommunene. Dette har sammenheng med at det foretas en større inntektsutjevning mellom fylkeskommunene enn mellom kommunene. Gitt en bestemt makroøkonomisk ramme for kommuneopplegget betyr et høyere inntektsutjevnende tilskudd et lavere utgiftsutjevnende tilskudd.

I kapitlet under gis det en nærmere redegjørelse for utformingen av utgiftsutjevningen, inntektsutjevningen, Nord-Norge-tilskuddet og skjønn. I tillegg vil kostnadsnøkkelen bli illustrert ved grupperingsanalyser av beregnet utgiftsbehov. Til slutt vil betydningen av egenfinansieringsandelen i dagens inntektssystem bli vist.

4.5.2 Nærmere om utgiftsutjevningen i inntektssystemet

Gjennom den statlige rammefinansieringen skal kommunene og fylkeskommunene gis like muligheter til å tilby de tjenestene som inntektssystemet skal dekke. Det utgiftsutjevnende tilskudd skal utjevne forskjeller i ufrivillige kostnader ved å gi et likeverdig kommunalt tjenestetilbud i ulike deler av landet. Kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsutjevnende tilskudd må således være tilpasset kostnadsforhold som f.eks. alderssammensetning, kommunestørrelse eller bosettingsmønster. I det forenklede inntektssystemet erstattet ett utgiftsutjevnende tilskudd de tidligere sektortilskuddene for hhv. kommunene og fylkeskommunene fra 1994. Det utgiftsutjevnende tilskuddet blir fordelt etter de samme prinsipper som tidligere.

4.5.2.1 Om kostnadsnøklene

Utgiftsutjevningen består av to elementer. Det ene elementet er kostnadsnøkkelen, det andre er egenfinansieringsandelen.

Kostnadsnøkkelen består av kriterier med tilhørende vekter. Kriteriene i kostnadsnøkkelen er så langt som mulig utformet slik at kommunene selv ikke kan påvirke dem. Et kriterium i kostnadsnøkkelen for fordeling av utgiftsutjevnende tilskudd til kommunene er f.eks. antall innbyggere i aldersgruppen 0-15 år. Gjennom kriteriene og vektene beregnes et anslag på kommunenes driftsutgifter ved tjenesteytingen. Kriteriet «Antall innbyggere 0-15 år» har f.eks. en vekt på 5,4 prosent i kostnadsnøkkelen. Dette betyr at av kommunenes totale utgiftsbehov ved produksjon av de aktuelle tjenestene er 5,4 prosent knyttet til aldersgruppen 0-15 år. Den enkelte kommunes utgiftsbehov beregnes etter deres andel av samtlige 0-15 åringer i landet.

Ved hjelp av kommunenes andel av beregnet utgiftsbehov, beregnet ut fra kostnadsnøkkelen, og anslag på totale driftsutgifter for alle kommunene, beregnes den enkelte kommunes normerte utgifter (i kroner). Denne normerte utgiften kan avvike fra de faktiske utgiftene i den enkelte kommune. Det er imidlertid den relative variasjonen kommunene imellom som er det sentrale element i denne beregningen. Det beregnede utgiftsbehovet har ikke mening i absolutt forstand. Det vil til enhver tid avhenge av de samlede ressurser som er til disposisjon.

Kostnadsnøklene i inntektssystemet er i hovedsak tallfestet på grunnlag av tilgjengelige regnskapstall over utgiftene ved tjenesteyting i kommunene. Med bakgrunn i disse tallene har det vært gjennomført studier for å finne fram til faktorer som kan forklare variasjonen i utgifter mellom kommunene.

Tabell 4.2 og 4.3 viser kostnadsnøklene for hhv. kommunene og fylkeskommunene slik de så ut etter forenklingen i 1994.

Illustrasjon av kostnadsnøklene

Ved hjelp av kostnadsnøkkelen beregnes de relative forskjellene i utgiftsbehov kommunene imellom. Tabell 4.4 viser beregnet utgiftsbehov pr. innbygger for kommunene gruppert fylkesvis. Indeksen framkommer ved å dividere hver kommunes andel beregnet utgiftsbehov med andel av befolkning for den enkelte kommune og ta gjennomsnitt vektet med innbyggertall innen hver gruppe. Dette gir landsgjennomsnittet et beregnet utgiftsbehov lik 1. Tabellen viser at kommunene i Akershus i gjennomsnitt har lavest beregnet utgiftsbehov med 0,82. Kommunene i Østfold, Vestfold, Buskerud og Rogaland har også beregnet utgiftsbehov under landsgjennomsnittet. Kommunene i Sogn og Fjordane har det høyeste beregnede utgiftsbehov med 1,22. Videre har kommunene i de fire nordligste fylkene beregnet utgiftsbehov godt over

landsgjennomsnittet. Det er relativt små forskjeller i beregnet utgiftsbehov mellom de ulike fylker. Dette skyldes at i alle fylker er det kommuner med både høyt og lavt beregnet utgiftsbehov. Det beregnede utgiftsbehovet er størst for Utsira med 4,21, og minst for Oppegård med 0,74. Oslo har beregnet utgiftsbehov som landgjennomsnittet. For alle kommuner er variasjonen omlag 5,7:1. Om lag 390 kommuner har et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger mellom 0,9 og 2,0.

Tabell 4.5 viser beregnet utgiftsbehov pr. innbygger for kommunene gruppert etter innbyggertall. Gjennomsnittlig beregnet utgiftsbehov avtar med økende innbyggertall for kommuner inntil 50 000 innbyggere. Variasjonen innad i de ulike gruppene er også avtagende med økende innbyggertall. Kommuner med mindre enn 1 000 innbyggere har gjennomsnittlig beregnet utgiftsbehov på noe mere enn det dobbelte av landsgjennomsnittet. For disse kommunene har basiskriteriet i kostnadsnøkkelen stor betydning. Basiskriteriet forklarer 64-93 prosent av forskjellen mellom denne gruppen og de øvrige kommunegruppene. I inntektssystemet for 1994 ga basiskriteriet isolert hver kommune et beregnet utgiftsbehov på nærmere 5,7 millioner kroner, noe som utgjør om lag 3 800 kroner pr. innbygger i en kommune med 1 500 innbyggere. For Utsira med 222 innbyggere bidrar basistillegget alene til et beregnet utgiftsbehov på om lag 25 000 kroner pr. innbygger. Gjennomsnittlig betydde basiskriteriet omlag 570 kroner pr. innbygger.

Kommunene med 20 000-50 000 innbyggere, dvs. de mellomstore byene, har gjennomsnittlig utgiftsbehov på omlag 90 prosent av landsgjennomsnittet. Økningen i utgiftsbehov fra gruppen av kommuner med mellom 20 000 og 50 000 innbygger til gruppen med over 50 000 innbygger kan i stor grad tilskrives storbytillegget i kostnadsnøkkelen.

4.5.2.2 Egenfinansiering

Hvilken størrelse rammetilskuddet får for den enkelte kommune og fylkeskommune, blir i tillegg til kriterier og vekter, avgjort av et beregningsmessig krav om egenfinansiering. Kravet innebærer at alle kommuner og fylkeskommuner skal medvirke med like mye av egne inntekter, målt i kroner pr. innbygger, ved finansiering av tjenestene. Egenfinansieringen er definert som en bestemt prosentandel av beregnet utgiftsbehov på landsbasis. Alle kommuner pålegges en lik egenfinansiering målt i kr pr. innbygger ved tjenesteyting. Differansen mellom det beregnede utgiftsbehovet og egenfinansieringen gis i utgiftsutjevnende tilskudd. I inntektssystemet er det derfor full utgiftsutjevning kommunene imellom, gitt egenfinansieringskravet.

Hvilke faktorer fører til endring av egenfinansieringsandelen fra år til år?

I dette avsnittet gis det en kort beskrivelse av hvordan ulike faktorer påvirker størrelsen på egenfinansieringsandelen og dermed rammetilskuddet gjennom inntektssystemet, både på kort og lang sikt.

For det første vil størrelsen på det utgiftsutjevnende tilskuddet det året egenfinansieringsandelen beregnes (altså året før budsjettåret) påvirke størrelsen på egenfinansieringsandelen. En reduksjon i det utgiftsutjevnende tilskuddet vil, for gitt utgiftsnivå, føre til en økning i egenfinansieringsandelen. Motsatt vil en vekst i det utgiftsutjevnende tilskuddet gi redusert egenfinansieringsandel.

For det andre vil en sterkere vekst i skatteinntektene enn i det utgiftsutjevnende tilskuddet normalt påvirke egenfinansieringsandelen, forutsatt at økte inntekter for kommunesektoren vil føre til høyere utgifter til kommunale tjenester. Dette vil igjen føre til at beregnet utgiftsbehov går opp. Med uendret utgiftsutjevnende tilskudd, vil dette føre til en økning i egenfinansieringsandelen. I tillegg vil en sterk skatte

Boks 4.1 Boks 4.1 Beregning av egenfinansieringsandel

Egenfinansieringsandelen er definert som den andel av beregnet utgiftsbehov som beregningsmessig forutsettes dekket ved kommunenes og fylkeskommunenes egne inntekter, dette betyr i denne sammenhengen skatt og inntektsutjevnende tilskudd. Ved hjelp av regnskapstall for de tjenester som omfattes av det utgiftsutjevnende tilskuddet beregnes et anslag på beregnet utgiftsbehov i året før budsjettåret. Egenfinansieringen er det som gjenstår når det utgiftsutjevnende tilskuddet for det samme året, dvs. året før budsjettåret, er trukket fra. Egenfinansieringsandelen er definert som egenfinansieringens andel av beregnet utgiftsbehov, og oppdateres hvert år. Dette innebærer at det er egenfinansieringsandelen som beregnes og legges til grunn for beregningen av neste års rammetilskudd.

Beregningen av egenfinansieringsandelen for år t+1

Følgende variable benyttes:

Et:	Egenfinansiering år t
Ut:	Beregnet utgiftsbehov år t
Rt:	Utgiftsutjevnende tilskudd år t
e(t+1):	egenfinansieringsandelen år t+1
x:	Veksten i kommunenes/fylkeskommunenes frie inntekter fra år t-2 til år t

Beregnet utgiftsbehov beregnes på grunnlag av tall hentet fra kommuneregnskapet (tall for år t-2). Det tas utgangspunkt i nettodriftsutgifter på de aktuelle kapitler for hhv. kommunene og fylkeskommunene. Verdien av beregnet utgiftsbehov framskrives til inneværende år(t):

Egenfinansieringen år t er gitt av formelen:

Egenfinansieringsandelen beregnet for år t blir benyttet i beregningen av inntektssystemet i år t+1

vekst isolerte sett føre til et høyere inntektsutjevnende tilskudd to år senere, fordi gjennomsnittlige skatteinntekter på landsbasis dermed heves. En vekst i det inntektsutjevnende tilskuddet virker på samme måte som økte skatteinntekter og medfører at egenfinansieringsandelen igjen øker.

For det tredje vil endringer av det kommunale skattøret påvirke egenfinansieringsandelen. Endring i det kommunale skattøret påvirker både størrelsen på de totale inntektene for kommunesektoren og fordelin-gen av rammetilskuddet mellom inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen. Dersom det kommunale skattøret reduseres vil mer av kommunesektorens frie inntekter fordeles gjennom det utgiftsutjevnende tilskuddet. Dette betyr at egenfinansieringsandelen går ned. Motsatt vil egenfinansieringsandelen vokse dersom skattøret vokser.

For det fjerde vil endring av minsteinntektsnivået påvirke størrelsen på egenfinansieringsandelen. Dersom minsteinntektsnivået settes ned vil mindre av rammetilskuddet fordeles gjennom det inntektsutjevnende tilskuddet og mer gjennom det utgiftsutjevnende tilskuddet. Dette innebærer at en reduksjon i minsteinntektsnivået vil innebære en lavere egenfinansieringsandel.

For det femte kan endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene bidra til at egenfinansieringsandelen endres. Dersom ansvaret for en stor oppgave flyttes fra fylkeskommunen til kommunene flyttes også tilskuddet. Dersom forholdet mellom faktiske kostnader og tilskudd fra staten er forskjellig fra egenfinansieringsandelen i inntektssystemet for det tilskuddet som legges inn, vil dette føre til endringer i egenfinansieringsandelen. Endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene vil føre til endringer i regnskapene og på den måten påvirke størrelsen på egenfinansieringsandelen.

Prinsipper for egenfinansiering i inntektssystemet.

Da inntektssystemet ble innført ble det, i St.meld.nr. 26 (1983-84) «Om et nytt inntektssystem for kommunene og fylkeskommunene», diskutert to alternative metoder for beregning av egenfinansieringen i inntektssystemet. De to alternative metodene ble også diskutert i St.prp. nr. 1 (1993-94) «Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjettproposisjon». De to metodene er illustrert i figur 4.1. Prinsipp I innebærer at tilskuddet skal utjevne alle ufrivillige kostnadsforskjeller mellom kommunene. Bidraget fra den enkelte kommune til finansiering av tjenestetilbudet skal være det samme uansett slike forhold. Prinsipp II innebærer at tilskuddet skal dekke den samme andelen av det beregnede utgiftsbehovet i hver kommune. Høyden på søylene viser det beregnede utgiftsbehovet, mens de skraverte delene viser tilskuddet. Kommune A har et høyere utgiftsbehov, og får en større andel av overføringene hvis prinsipp I legges til grunn.

Tilskuddet til helse- og sosialformål som fantes før innføringen av inntektssystemet i 1986, tok utgangspunkt i prinsipp II, dvs. at tilskuddet skulle dekke en like stor andel av beregnet utgiftsbehov i alle kommuner. Dette vil si at en kommune med et stort utgiftsbehov målt i kroner pr. innbygger, selv måtte dekke en større del av utgiftene målt i kroner pr. innbygger enn en kommune med et lavt utgiftsbehov. To kommuner med like store skatteinntekter, men med

ulikt utgiftsbehov, vil dermed ikke kunne gi innbyggerne det samme tjenestetilbudet.

I St.meld. nr. 26 (1983-84) ble det foreslått å legge til grunn prinsippet om full utgiftsutjevning, gitt egenfinansieringskravet, for å fordele tilskudd mellom kommunene. Det ble lagt til grunn at alle kommuner skulle bidra med like mye målt i kroner pr. innbygger for å gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud. Det betyr at tilskudd som andel av beregnet utgiftsbehov vil variere mellom kommunene. Dette prinsippet henger logisk sammen med inntektsutjevningen som sikrer alle kommuner et minimum inntektsnivå.

Sammenhengen mellom inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen i dagens inntektssystem skjer gjennom egenfinansieringsandelen. Dersom kommunesektoren får en sterk vekst i skatteinntektene vil det inntektsutjevnende tilskuddet også vokse. De økte inntektene for kommunesektoren vil bety økte utgifter til de kommunale tjenestene, også de tjenestene rammetilskuddet dekker. Når skatteinntektene og det inntektsutjevnende tilskuddet vokser, reduseres det utgiftsutjevnende tilskuddet. Dersom kommunesektorens inntekter øker og veksten kanaliseres til de ulike tjenestene kommunene har ansvar for, vil egenfinansieringsandelen også øke. Økte skatteinntekter og inntektsutjevnende tilskudd vil på denne måten føre til en reduksjon i det utgiftsutjevnende tilskuddet.

Den viktigste ulempen med prinsipp II som alternativ beregning av egenfinansieringsandel er at det bare er delvis utjevning av kostnadsforskjeller mellom kommunene. Det betyr at kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov og høye skatteinntekter vil tjene på en slik beregningsmetode på bekostning av kommuner med høyt utgiftsbehov og lave skatteinntekter.

Når en har valgt prinsippet med full utgiftsutjevning, er det nødvendig å oppdatere egenfinansieringsandelene årlig. Dersom det ikke foretas en oppdatering, vil det bli en logisk brist i systemet ved at det ikke lenger er en sammenheng mellom de faktiske ut-gifter, rammetilskudd og størrelsen på egenfinansieringsandelen. Fordelingen av tilskudd mellom kommunene vil dermed ikke lenger samsvare med de beregnede behovene i kommunene, og det vil ikke lenger være full utgiftsutjevning.

4.5.2.3 Beregning av det utgiftsutjevnende tilskuddet

Ved beregningen av det utgiftsutjevnende tilskuddet til den enkelte kommune beregnes først kommunens andel av det utgiftsutjevnende tilskuddet. Denne beregningen er uavhengig av størrelsen på det utgiftsutjevnende tilskuddet. Til slutt multipliseres andel rammetilskudd med samlet rammetilskudd, slik at utgiftsutjevnende tilskudd til den enkelte kommune framkommer.

Beregningen av andel rammetilskudd tar utgangspunkt i den enkelte kommunes andel av beregnet utgiftsbehov, beregnet ved hjelp av kostnadsnøkkelen, og egenfinansieringsandelen. Beregningene er dokumentert i boks 4.2, basert på samme definisjoner som i boks 4.1.

I beregningen av andel utgiftsutjevnende tilskudd er det flere parametre som påvirker størrelsen på den enkelte kommunes utgiftsutjevnende tilskudd. For det første gir endring i kriterieverdier endring i beregnet utgiftsbehov og dermed endring i andel rammetilskudd. Dersom en kommune har en endring i elevtallet som avviker fra endringen på landsbasis, vil kommunen, gitt at alle andre faktorer holdes konstant, få en endring i tilskudd.

For det andre vil egenfinansieringsandelen påvirke størrelsen på det utgiftsutjevnende tilskuddet for den enkelte kommune. I hvilken grad egenfinansieringsandelen påvirker andel utgiftsutjevnende tilskudd vil avhenge av forholdet mellom andel befolkning og andel beregnet utgiftsbehov. Tabell 4.6 illustreres gjennomsnittlig endring i andel rammetilskudd. Kommunene er gruppert etter forholdet mellom befolkningsandel og andel beregnet utgiftsbehov. Tallene som er brukt i analysen er fra inntektssystemet i 1994 og 1995. Egenfinansieringsandelen økte fra 60,8 prosent i 1994 til 64,9 prosent i 1995. Hensikten med tabellen er å vise at dette slår ulikt ut for ulike grupper av kommuner.

Den første gruppen er kommuner som har et høyt beregnet utgiftsbehov i forhold til antall innbyggere. Disse kommunene tjener på veksten i egenfinansieringsandelen. Ser vi på endring i kriterieverdier har nesten samtlige kommuner i den første gruppen en nedgang i beregnet utgiftsbehov. Dette betyr at disse kommunene, isolert sett, skulle hatt en nedgang i andel utgiftsutjevnende tilskudd. Men fordi endringen i egenfinansieringsandelen betyr mye mer for endringen i andel utgiftsutjevnende tilskudd enn kriterieverdier, får disse kommunene en sterk vekst i andel utgiftsutjevnende tilskudd. Utsira kommune er den

Boks 4.2 Boks 4.2 Modell for utgiftsutjevningen i dagens inntektssystem

Det utgiftsutjevnende tilskuddet er definert som differansen mellom beregnet utgiftsbehov og beregnet egenfinansiering. Dette gjelder både i makro og for den enkelte kommune. I statsbudsjettet blir rammen for det utgiftsutjevnende tilskuddet fastsatt. Egenfinansieringen settes lik beregnet egenfinansiering i året før budsjettåret. Egenfinansieringsandelen er definert som forholdet mellom beregnet egenfinansiering og beregnet utgiftsbehov. Det utgiftsutjevnende tilskuddet og egenfinansieringsandelen definerer implisitt størrelsen på beregnet utgiftsbehov i budsjettåret. Nedenfor beskrives beregningsmodellen for kommunene. Beregningen av det utgiftsutjevnende tilskuddet til fylkeskommunene er helt tilsvarende.

Følgende variable blir benyttet:

U:	Samlet beregnet utgiftsbehov
E:	Samlet egenfinansiering
R:	Samlet utgiftsutjevnende tilskudd
e:	egenfinansieringsandelen
N:	Antall innbyggere i hele landet

Fotnote i indikerer tilsvarende variabel for kommune nr i

For hele landet gjelder følgende sammenhenger:

Av likning 1 og 2 følger at:

Det går fram av likning 3 at beregnet utgiftsbehov vil variere fra år til år, avhengig av størrelsen på det utgiftsutjevnende tilskuddet og egenfinansieringsandelen. Dette har ingen direkte betydning for fordelingen av rammetilskuddet, ettersom det bare er relative forskjeller i utgiftsbehov som beregnes i inntektssystemet.

Ved hjelp av kostnadsnøkkelen beregnes den enkelte kommunes andel av samlet beregnet utgiftsbehov,

, mens det er kommunens andel av samlet rammetilskudd

som skal beregnes.

Det forutsettes at den enkelte kommunes andel av egenfinansieringen svarer til kommunens andel av innbyggertallet i hele landet. Det betyr at følgende sammenheng gjelder:

som kan omformuleres til:

Likning 1. kan omformuleres til:

som igjen kan omformuleres til: ( ved å multiplisere med

Dette er formelen som benyttes ved beregningen av den enkelte kommunes andel av det utgiftsutjevnende tilskuddet. Uttrykket illustrerer egenfinansieringsandelens betydning for størrelsen på det utgiftsutjevnende tilskuddet til den enkelte kommune.

kommunen i landet som har høyest beregnet utgiftsbehov i forhold til antall innbyggere. Utsira hadde en nedgang i andel beregnet utgiftsbehov fra 1994 til 1995 på 2,4 prosent. Til tross for nedgang i beregnet utgiftsbehov hadde Utsira en vekst i andel utgiftsutjevnende tilskudd på 7,5 prosent. Denne veksten skyldes dermed endring i egenfinansieringsandelen. Bygland kommune har et forhold på 0,5 mellom andel befolkning og andel beregnet utgiftsbehov. For denne kommunen skulle altså en endring i egenfinansieringsandelen på 4,1 prosentpoeng tilsi en vekst i ndel rammetilskudd. Bygland har imidlertid en nedgang i andel utgiftsutjevnende tilskudd på 4,5 prosent fra 1994 til 1995. For denne kommunen kan nedgang i andel utgiftsutjevnende tilskudd forklares med en nedgang i andel beregnet utgiftsbehov på 7,6 prosent. Den sterke nedgangen i andel beregnet utgiftsbehov slår på denne måten i hjel effekten av økt egenfinansieringsandel.

For kommuner som har like stor andel av befolkning som andel beregnet utgiftsbehov, vil egenfinansieringsandelen i liten grad forklare endring i andel-

utgiftsutjevnende tilskudd. Dersom disse kommunene opplever en endring i det utgiftsutjevnende tilskuddet, skyldes det endring i andel beregnet utgiftsbehov.

Den siste gruppen av kommuner er de kommunene som har et lavt beregnet utgiftsbehov i forhold til antall innbyggere. De fleste av disse kommunene er Akershuskommuner. Disse kommunene taper på økning i egenfinansieringsandelen.

Gjennomsnittlig reduksjon i andel utgiftsutjevnende tilskudd for den siste gruppen av kommuner er på nesten 10 prosent fra 1994 til 1995. Dette til tross for at nesten alle kommunene i denne gruppen har hatt en vekst i andel beregnet utgiftsbehov. Disse kommunene taper altså mye på endringen i egenfinansieringsandelen.

4.5.3 Nærmere om inntektsutjevningen i inntektssystemet

Inntektsutjevningen skal utjevne forskjeller i gjennomsnittlig skatt pr. innbygger mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Beregningen tar utgangspunkt i bokført skatt på inntekt og formue. Eiendomsskatt er ikke inkludert. For fylkeskommunene inngår kun inntektsskatt fordi fylkeskommunene pr. i dag ikke har formueskatt. Kommunene heves, i dag, opp til et nivå på 96,2 prosent av gjennomsnittlig skatt pr. innbygger. Dette nivået har vært endret flere ganger, og ble sist endret i forbindelse med forenklingen i 1994 (St.meld. nr. 23 (1992-93) «Om forholdet mellom staten og kommunane»). Kommuner med en skatteinntekt pr. innbygger på over 140 prosent av landsgjennomsnittet, trekkes 50 prosent av den del av skatteinntekten som overstiger 140 prosent. For fylkeskommunene er minsteinntektsprosenten 113,25 prosent av gjennomsnittlig skatt pr. innbygger. Det er ingen trekkordning for fylkeskommuner med høye skatteinntekter. Det er også kun to fylkeskommuner som (i dag) har skatteinntekter over 113,25 prosent av landsgjennomsnittet, nemlig Oslo og Akershus, og som dermed ikke får inntektsutjevnende tilskudd. Prosentsatsene for beregning av det inntektsutjevnende tilskuddet er historisk begrunnet og har sammenheng med fordelingen av tilskudd gjennom skattefordelingsfondet før innføringen av inntektssystemet.

4.5.4 Om tilskudd etter skjønn

I rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene er det også en del som blir fordelt etter skjønn. I 1995 var skjønnsdelen på 2,2 milliarder kroner. Dette utgjorde 5,2 prosent av samlet rammetilskudd innenfor inntektssystemet. Skjønnspotten blir fordelt av Kommunal- og arbeidsdepartementet. Fylkesmannen gir råd om fordelingen til kommunene.

4.5.5 Nord-Norge tilskuddet

Nord-Norge tilskuddet er et rammetilskudd som inngår i inntektssystemet. Tilskuddet er en videreføring av den tidligere ordningen med høyere minsteinntektsnivå i nord-norske kommuner og fylkeskommuner enn ellers i landet. Det fordeles til kommunene i Nord-Norge med et bestemt beløp pr. innbygger, men uavhengig av inntektssystemets kriterier. Det fastsettes en felles sats for alle kommunene innenfor hvert fylke. Det er ulike satser for kommunene i Nordland, Troms og Finnmark. De tre nordligste fylkeskommunene får også et eget Nord-Norge-tilskudd beregnet ut fra en sats pr. innbygger. Størrelsen på satsene i Nord-Norge-tilskuddet bygger på verdien av tidligere heving av minsteinntektsnivået.

Satsene for 1995 var for kommunene:

• Nordland kr 1 065,-

• Troms kr 2 042,-

• Finnmark kr 4 974,-

For fylkeskommunene:

• Nordland kr 1 203,-

• Troms kr 1 443,-

• Finnmark kr 1 684,-

Den viktigste begrunnelsen for særskilte tilskudd til kommunene i Nord-Norge og de tre nordligste fylkeskommunene var spesielle klimatiske og strukturelle forhold som ikke fanges opp av kriteriene i kostnadsnøklene. I tillegg ble de særskilte tilskuddene til Nord-Norge begrunnet med en svak økonomisk utvikling i Nord-Norge på det tidspunktet da inntektssystemet ble innført.

4.5.6 Overgangsordning

Da inntektssystemet ble tatt i bruk i 1986 ble det innført en overgangsordning for å unngå brå endringer i tilskuddsnivået for den enkelte kommune fra det ene året til det andre. Fordelingen av tilskudd etter inntektssystemets faste kriterier gir en annen fordeling enn den opprinnelige fordelingen mellom kommunene og fylkeskommunene. For noen kommuner vil endringen være for stor til at kommunene kan klare det. Opprinnelig fungerte overgangsordningen slik at man la en viss vekt på fordeling etter inntektssystemets kriterier og en viss vekt på fordelingen fra 1985. I selve innføringsåret, 1986, ble det imidlertid gitt en inntektsgaranti som innebar at ingen kommuner skulle gå ned i overføringer. Dermed ble det lagt 100 prosent vekt på fordelingen fra 1985 og ingen vekt på fordeling etter inntektssystemets kriterier.

I 1988 ble ansvaret for somatiske sykehjem overført fra fylkeskommunene til kommunene. I tilknytning til denne reformen ble utformingen av overgangsordningen drøftet i St.meld. nr. 56 (1986-87) «Om endringer i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner». Det var flere grunner til at man ønsket å endre overgangsordningen. For det første ble basisåret 1985 stadig fjernere. For det andre var det ønskelig med en ordning som bedre kunne håndtere funksjonsfordelingsendringer mellom forvaltningsnivåene. For det tredje var det nødvendig med en overgangsordning som fanget opp store systemendringer som for eksempel endringer i kostnadsnøkkelen. I St. meld. nr. 56 ble det foreslått en ny overgangsordning med «løpende basis». Det vil si at man i stedet for å vektlegge inntektsfordelingen fra 1985, hvert år legger en bestemt vekt på tilskuddsfordelingen året før tilskuddsåret og en bestemt vekt på fordelingen etter inntektssystemets kriterier. Tilskuddet året før blir korrigert for oppgaveendringer mellom forvaltningsnivåene og for skatteutviklingen. Fordelen med denne ordningen var at man får en gradvis tilpasning av tilskuddsfordelingen ved endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene og ved innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet.

I inntektssystemet slik det fungerte før St.meld. nr. 23 (1992-93) «Om forholdet mellom staten og kommunane» ble det også korrigert for andre kriterier enn skatt i basis for overgangsordningen. Det ble korrigert for alle endringer i kriterieverdier for å sikre at disse fikk fullt gjennomslag i inntektssystemet. På denne måten ble tilskuddet omfordelt noe mellom kommunene i tråd med utviklingen i befolkningssammensetningen. Ved å la endringer i kriterieverdier få fullt gjennomslag svinger tilskuddet mer til den enkelte kommune fra år til år, gitt alt annet likt. Begrunnelsen for denne ordningen var at tilskudd gjennom inntektssystemet til enhver tid skulle være mest mulig tilpasset til kommunenes egen befolkningssammensetning.

Fra og med inntektssystemet 1994 ble denne ordningen lagt om og endring i kriterieverdier er omfattet av overgangsordningen og får dermed bare delvis gjennomslag i tilskuddet. Begrunnelsen for å endre ordningen var at selv om en kommune f.eks. får lavere barnetall fra det ene året til det andre er det ikke sikkert dette gir kommunen mulighet til å redusere utgiftene av den grunn. På den annen side kan en sterk befolkningsvekst gi økte utgifter. Erfaringene med det forenklede inntektssystemet slik det har fungert fra og med 1994 viser at kommuner med sterk befolkningsvekst får problemer med at endringer i kriterieverdier bare slår gjennom med 20 prosent. Det er usikkert hvor stort dette problemet er for de kommunene det gjelder og hvor mange kommuner dette berører. En måte å dempe effekten av bare 20 prosent gjennomslag for kriterieverdier er å øke nedtrappingstakten fra 80/20 til f.eks 70/30.

4.5.7 Korreksjonsordning for statlige og private skoler

For å ta hensyn til at besparelsen ved å ha elever i statlige og private skoler varierer mellom kommunene og mellom fylkeskommunene er det laget en korreksjonsordning ved beregningen av utgiftsutjevnende tilskudd for hhv. kommuner og fylkeskommuner. Gjennom korreksjonsordningen foretas det en begrenset omfordeling av det utgiftsutjevnende tilskuddet til hhv. kommuner og fylkeskommuner. Korreksjonsordningen har ikke innvirkning på de totale rammene for det utgiftsutjevnende tilskuddet. Ordningen gir en omfordeling fra kommuner/fylkeskommuner med mange elever i statlige/private skoler, til kommuner/fylkeskommuner med få elever i slike skoler.

4.6 PRAKTISERING AV SYSTEMET

I forbindelse med fremleggelsen av kommuneøkonomiproposisjonen hver vår gis det foreløpige signaler om ønsket vekst i kommunesektorens samlede inntekter. De senere årene har det også vært gitt signaler om ønsket vekst i de frie inntektene. Ut fra gitte forutsetninger om utviklingen i frie inntekter og samlede inntekter, for det følgende budsjettåret, er det langt på vei mulig å avlede forutsetninger om utviklingen i øremerkede tilskudd.

Frie inntekter består av skatt og rammetilskudd. Ved å justere skattøren reguleres, innenfor en gitt ramme for frie inntekter, den andel av kommunesektorens frie inntekter som er til fordeling som rammetilskudd gjennom inntektssystemet. Når det er fastsatt en ønsket vekst i frie inntekter og skattøren er bestemt, gir størrelsen på rammetilskuddet seg selv. Rammetilskuddet består først og fremst av inntekts- og utgiftsutjevning. Inntektsutjevnende tilskudd bestemmes av skatteutviklingen, slik at utgiftsutjevnende tilskudd blir residualt bestemt.

Den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren innebærer, som nevnt over, at det hvert år fastsettes en ramme for veksten i kommunesektorens inntekter. Denne veksten fordeler seg til dels ulikt på de ulike komponentene av kommunesektorens inntekter. Det er de siste årene blitt fastsatt en egen målsetting for veksten i de frie inntektene, dvs. skatt og rammetilskudd. Noen kommuner og fylkeskommuner har hoveddelen av sine inntekter fra skatt, mens andre har hoveddelen av sine inntekter fra rammeoverføringer. For kommunene og fylkeskommunene har det således stor betydning om veksten skjer i rammetilskuddet eller i skatteinntektene. Det har derfor i statsbudsjettet vært lagt opp til om lag lik vekst i skatt og rammetilskudd.

Valg av handlingsparametre i inntektssystemet gir fordelingsvirkninger. Endringer i forholdet mellom skatt og rammetilskudd gir virkninger på inntektsfordelingen mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov og høye skatteinntekter vil tjene på at en eventuell vekst i frie inntekter skjer gjennom skatteinntektene. Motsatt vil kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov og lave skatteinntekter tjene på at en eventuell vekst i frie inntekter skjer gjennom inntektssystemet. De kommunene som har en mer jevn fordeling av sine inntekter på skatt og rammetilskudd vil i mindre grad påvirkes av endringer i forholdet mellom skatt og rammetilskudd. For de kommuner som mottar inntektsutjevnende tilskudd vil en sterk skattevekst ett år bli kompensert to år i ettertid, slik at de på denne måten også vil få del i en sterk skattevekst. Dette betyr at det, sett over en periode på 3 år, er kommuner som har en høy andel av sine inntekter fra skatt eller inntektsutjevnende tilskudd som vil kunne sies å ha fordel av at skatteinntektene vokser sterkere enn det utgiftsutjevnende tilskuddet. Denne situasjonen kommer klart fram når man ser på perioden 1994 til 1996. I 1994 var det en sterk skattevekst i mange kommuner. Dette har medført at det inntektsutjevnende tilskuddet for 1996 fikk en meget sterk vekst. Det betyr at alle minsteinntektskommunene ble hevet opp til et inntektsnivå som tilsvarer den gjennomsnittlige skatteveksten i 1994.

Sterk vekst i skatteinntektene fører til lavere vekst i det utgiftsutjevnende tilskuddet. På kort sikt, kan skattøret justeres slik at veksten i det utgiftsutjevnende tilskuddet blir lik anslått skattevekst i statsbudsjettet. Dersom skatteveksten i ettertid viser seg å bli sterkere enn anslått, er det vanskeligere å gjøre noe med dette på kort sikt. Sterk skattevekst vil som nevnt normalt også føre til sterk vekst i det inntektsutjevnende tilskuddet to år i ettertid. Innenfor en gitt ramme for vekst i de frie inntektene vil dette bidra til ytterligere reduksjon i det utgiftsutjevnende tilskuddet.

De som taper på at skatteinntektene vokser sterkere enn det utgiftsutjevnende tilskuddet er kommuner og fylkeskommuner som har et høyt beregnet utgiftsbehov. Spesielt de kommuner og fylkeskommuner som ikke er omfattet av inntektsutjevningen og som har hatt en svakere skattevekst enn landsgjennomsnittet kan på kort sikt få en betydelig reduksjon i sine inntekter.

Det er imidlertid en mekanisme i inntektssystemet som over tid vil motvirke de fordelingsvirkningene som er omtalt over. En økning av kommunesektorens inntekter i form av økte skatteinntekter, vil føre til at egenfinansieringsandelen øker, jf. kap. 4.5.2. Dette vil skje gradvis over noen år. Den sterke skatteveksten i 1994 vil f.eks. gi utslag i egenfinansieringsandelen i inntektssystemet for 1995 og 1997. Endringer i egenfinansieringsandelen omfattes imidlertid av overgangsordningen. Dette fører til at det tar svært lang tid før virkningen på egenfinansieringsandelen av sterk skattevekst får full effekt.

En økning i egenfinansieringsandelen vil være til fordel for kommuner og fylkeskommuner med høyt beregnet utgiftsbehov. Det er de samme som på kort sikt taper mest på sterk skattevekst. Dette betyr at endringen i egenfinansieringsandelen vil motvirke den kortsiktige effekten av at skatteinntektene vokser sterkere enn rammetilskuddet.

Egenfinansieringsandelen fungerer som et bindeledd mellom utgifts- og inntektsutjevningen i inntektssystemet. Egenfinansieringskravet må ses i sammenheng med at ordningen med minsteinntektskompensasjon sikrer alle kommuner og fylkeskommuner en minsteinntekt, regnet i kroner pr. innbygger. Økte skatteinntekter setter kommunene/fylkeskommunene i stand til å møte et økt krav om egenfinansiering.

For de kommuner som ikke mottar minsteinntektstilskudd vil ikke den effekten vi har omtalt her gjelde automatisk. Disse kommunene vil oppleve effekten av endring i egenfinansieringsandelen på linje med alle andre. Dersom disse kommunene har en svakere vekst i skatteinntektene enn resten av landet vil de ikke være automatisk sikret de inntekter de trenger til å møte det økte kravet om egenfinansiering. Dette er et problem som vil oppstå gradvis, ettersom det tar tid før egenfinansieringsandelen endres og dette får noe særlig betydning. Dersom det er snakk om en permanent skattesvikt vil også en slik kommune før eller siden bli fanget opp av ordningen med minsteinntektstilskudd.

4.7 UTVALGETS VURDERING

Inntektssystemet har vært gjenstand for kritikk siden det ble innført i 1986. Systemet har vært endret flere ganger i løpet av den tiden det har virket og til tross for kritikk av systemet, eller deler av systemet, har det vært stor oppslutning om rammefinansiering som prinsipp. Kritikken har dreid seg om utformingen av systemet og dets fordelingsvirkninger. I dette avsnittet vil vi komme nærmere tilbake til den kritikken som har vært reist mot systemet som sådan.

Etter innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært flere mer eller mindre godt organiserte aksjoner fra ulike grupper av kommuner som mener de kommer dårlig ut ved beregning av tilskudd etter inntektssystemets kriterier. Den første aksjonen kom like etter innføringen av inntektssystemet og bestod av en del øy-kommuner i Nordland. Bakgrunnen for protestene fra Nordlands-kommunene var at man mente at inntektssystemets kriterier ikke godt nok ivaretok øykommunenes spesielle behov. I forbindelse med gjennomgangen av inntektssystemet i 1992 og innføringen av det nye kriteriet «Beregnet reisetid» som erstattet det gamle spredtbygd kriteriet, ble øykommunenes beregnede utgiftsbehov bedre ivaretatt.

Etter gjennomgangen av inntektssystemet i 1992 som resulterte i et nytt kriterium for timetall i grunnskolenøkkelen, nemlig «Beregnet timetall», ble det startet en aksjon som ble kalt Agdermodell-aksjonen. Fræna kommune sto sentralt i debatten om Agdermodellen. Kritikken fra Fræna gikk ut på at modellen for «Beregnet timetall» inneholdt vesentlige mangler fordi det ikke tas hensyn til bl.a språkdeling og kapitalkostnader i modellen. I tillegg mente kommunen at modellen kan være en trussel for grendeskolene.

Det har den senere tid vært flere diskusjoner i kommunesektoren om fordelingsprofilen som ligger i dagens inntektssystem. I den forbindelse ble det etablert en aksjonsgruppe som ble kalt Lav-inntekts-kommunene (LIK) eller Enebakk-aksjonen. Utgangspunktet for LIK er at Sogn og Fjordane, Nordland, Troms og Finnmark får en uforholdsmessig stor andel av rammetilskuddet på bekostning av det sentrale Østlandsområdet samt Rogaland.

Som en del av debatten om fordelingsprofilen i dagens inntektssystem har både kraftkommunenes og storbyenes situasjon vært diskutert. Når det gjelder situasjonen for kraftkommunene har det vært argumentert med at det gir urimelige utslag på fordelingen av frie inntekter (skatt og rammetilskudd) mellom kommunene at noen kommuner, på grunn av skatteinntekter fra kraftverk, får et betydelig høyere nivå på frie inntekter enn andre kommuner. Argumentasjonen har vært at vannkraft er en nasjonal ressurs, og at de kommuner hvor kraftverket er lokalisert ikke har et særskilt krav på inntekter fra denne ressursen.

Når det gjelder storbyene har diskusjonen i stor grad vært preget av spørsmålet om det er spesielle forhold i storbyene som ikke fanges opp i dagens kostnadsnøkkel og på hvilke områder storbyene avviker fra resten av landets kommuner.

Inntektssystemet har vært kritisert for å være for komplisert. Det blir dermed vanskelig for folkevalgte organer både på nasjonalt og lokalt nivå å gjennomskue mekanismene i inntektssystemet. Det må være en sentral målsetting å lage et system som gjør det mulig for den enkelte kommune å budsjettere og etterregne størrelsen på sitt eget tilskudd.

Da inntektssystemet ble gjennomgått sist, i forbindelse med forenklingen i 1994, ble det foretatt noen endringer av systemet som gjør systemet mindre komplisert.

• For det første ble sektortilskuddene slått sammen til et tilskudd. Dette har medført at illustrasjonene av beregningene av rammetilskuddet i «Grønt hefte» er blitt mer oversiktlige.

• For det andre ble ordningen med korrigering av endring i kriterieverdier i overgangsordningen fjernet. For at endring i kriterieverdier skulle slå igjennom med 100 prosent, måtte fjorårets tilskudd (basis) korrigeres for disse endringene. Dette virket kompliserende på beregningene av overgangsordningen.

• For det tredje ble det særskilte tilskuddet til små kommuner flyttet ut av inntektsutjevningen og over til utgiftsutjevningen ved å heve vekten på basiskriteriet.

• For det fjerde ble de særskilte tilskuddene til kommuner i Nord-Norge flyttet ut av inntektsutjevningen og over til et eget tilskudd.

På denne måten ble minsteinntektsnivået likt for alle kommunene og fylkeskommunene. I forbindelse med denne gjennomgangen av inntektssystemet blir det viktig å avklare hvilke elementer som fremdeles virker kompliserende på systemet.

Antall kriterier har vært anført som et element som kan virke kompliserende. For mange kriterier gjør det vanskelig å holde oversikten. Utvalget vurderer imidlertid dette som mindre viktig. Det skal et betydelig antall kriterier til for at dette skal virke kompliserende på systemet. Antall kriterier i dagens system er ikke nok til å komplisere systemet. En moderat øking av antall kriterier vil etter utvalgets mening, heller ikke virke kompliserende på systemet.

Slik utvalget ser det, er det to elementer i dagens inntektssystem som virker kompliserende. Det er for det første beregningen av egenfinansieringsandelen. Metoden for beregning av egenfinansieringsandelen gjør det vanskelig for den enkelte kommune å kontrollere disse beregningene. Utformingen av egenfinansieringsandelen virker også kompliserende på systemet på den måten at det gjør det vanskelig for den enkelte kommune å forstå hvordan vekst i andel beregnet utgiftsbehov kan gi reduksjon i andel utgiftsutjevnende tilskudd.

Når det gjelder dagens metode for beregning av egenfinansieringsandelen har den også uheldige virkninger for beregningen av det totale utgiftsbehov. Beregningen av størrelsen på egenfinansieringsandelen tar utgangspunkt i fremskrevne regnskapstall og rammetilskuddet for året før budsjettåret. Ved å beregne egenfinansieringsandelen på denne måten er det ett års forskjell mellom beregningsåret (det året hvor man foretar utregningen av egenfinansieringsandelen) og budsjettåret. Dersom det skjer store endringer i størrelsen på rammetilskuddet fra beregningsåret til budsjettåret vil dette føre til endringer i beregnet utgiftsbehov uten at dette skyldes endringer i kostnadsforholdene i kommunene. På samme måte vil en endring i egenfinansieringsandelen gi endringer i beregnet utgiftsbehov. Dersom det for budsjettåret forutsettes uendret rammetilskudd og økt egenfinansieringsandel gir dette en økning i beregnet utgiftsbehov som ikke skyldes endringer i kostnadsforhold.

Både beregningen av egenfinansieringsandelen og effektene av endring i egenfinansieringsandelen fra år til år er vanskelig å gjennomskue for den enkelte kommune.

Kravet om enkelhet kan imidlertid komme i konflikt med krav om et rettferdig system. Inntektssystemet har vært kritisert for å gi utilsiktede fordelingsvirkninger mellom kommunene. Desto flere særtrekk i en kommune som skal fanges opp av fordelingssystemet, desto mer komplisert må det nødvendigvis bli. Det er derfor en viktig målsetting for utvalget å finne en rimelig avveining av disse to hensynene.

Overgangsordningen i inntektssystemet er det andre elementet i inntektssystemet som etter utvalgets syn er kompliserende. Overgangsordningen i inntektssystemet kan virke kompliserende, men ble imidlertid enklere å forstå i forbindelse med forenklingen i 1994. En overgangsordning som skal ivareta flere viktige hensyn, blant annet innlemming av øremerkede tilskudd og endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, må nødvendigvis inneholde noen kompliserende elementer. Etter utvalgets syn var omleggingen som medførte at kriterieendringer ikke fikk fullt gjennomslag viktig for forståelsen av overgangsordningen. Dersom denne endringen hadde vært fulgt opp av raskere nedtrappingstakt ville omfordelingseffektene av denne endringen vært mindre. Det vil si at de kommunene som har endring i beregnet utgiftsbehov raskere får tilskudd tilpasset etter dette. Det vil likevel være en viktig målsetting for utvalget å lage en overgangsordning som ivaretar nødvendige hensyn og samtidig fungerer på en slik måte at det er mulig å ha oversikt over mekanismene i systemet.

Det er to store svakheter ved sammenhengen mellom inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen i dagens inntektssystem. For det første er det kun en sammenheng mellom inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen i makro. Det betyr at for den enkelte kommune er det ikke gitt at en skattevekst eller en vekst i det inntektsutjevnende tilskuddet betyr en reduksjon i det utgiftsutjevnende tilskuddet. Dette vil avhenge av hvor høyt beregnet utgiftsbehov er i forhold til befolkningsandelen i kommunen. Kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov i forhold til andel av befolkningen vil tjene på en vekst i egenfinansieringsandelen. Dersom disse kommunene samtidig har høye skatteinntekter, og dermed kan nyte godt av en vekst i skatteinntekter, vil det for disse kommunene ikke være noen sammenheng mellom størrelsen på det inntektsutjevnende tilskuddet og det utgiftsutjevnende tilskuddet.

Den andre svakheten ved sammenhengen mellom inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen er tidsaspektet. De økte inntektene som følge av vekst i skatteinntektene og inntektsutjevnende tilskudd skal gjennom systemet i kommunesektoren og ut i regnskapene før det gir seg utslag på det utgiftsutjevnende tilskuddet. Dette tar lang tid og svekker på den måten sammenhengen mellom inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen. Fordi sammenhengen mellom inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen skjer via egenfinansieringsandelen er sammenhengen veldig indirekte og dermed lite oversiktlig. Egenfinansieringsandelen omfattes også av overgangsordningen. Dette innebærer at sammenhengen mellom inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen gjennom egenfinansieringsandelen tar enda lenger tid.