14 Økonomiske og administrative konsekvenser

14.1 INNLEDNING

Utvalget har lagt fram forslag til nytt inntektssystem i kapittel 11, forslag til behandling av kommunesammenslutninger i kapittel 12 og forslag til innlemming av øremerkede tilskudd i kapittel 13. Her redegjøres for de økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.

Generelt behandler utredningen inntektssystemet og dermed omfordeling av inntekt mellom kommunene. Den økonomiske ramme for kommunesektoren og dermed for inntektssystemet bestemmes ved de årlige vedtak av statsbudsjettet og er ikke diskutert av utvalget. Utvalget tar den økonomiske ramme som gitt og foreslår et nytt opplegg for fordelingen innenfor denne rammen.

Forslag til nye fordelingsmekanismer i inntektssystemet vil gi en ny fordeling av statens overføringer til kommunesektoren. Siktemålet har vært å oppnå en mer rettferdig fordeling som utjevner forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Fordelingskonsekvensene er diskutert i kapittel 11. Forslag til håndtering av kommunesammenslutninger i inntektssystemet har konsekvenser for fordelingen, fordi utvalget foreslår at sammenslåtte kommuner skal beholde basistilskuddet i 5 år. I tillegg foreslås at dagens praksis med særlige tilskudd til omstilling i sammenslåtte kommuner videreføres. Det forutsettes at det gis plass til slike tilskudd innenfor den økonomiske ramme som bestemmes for kommunesektoren. Forslag til innlemming av øremerkede tilskudd har også først og fremst konsekvenser for fordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Begrunnelsen for innlemming er først og fremst ønsket om en mer rettferdig fordeling av midlene.

14.2 ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER

14.2.1 Utformingen av inntektssystemet

Utvalget har siktet mot et enklere inntektssystem. Den viktigste forenklingen er knyttet til forslaget om å skille tilførselen av tilskudd til kommunesektoren og ordningen for en mer rettferdig fordeling. Utvalget foreslår i kap. 7.1 å innføre et innbyggertilskudd som beregnes med et likt beløp pr. innbygger for alle kommuner. Samtidig foreslås at utgiftsutjevningen ordnes som en ren omfordeling mellom kommunene. Denne revisjonen har ikke i seg selv konsekvenser for fordelingen mellom kommunene. Det nye systemet gjør den makroøkonomiske styringen av inntektssystemet enklere fordi fordelingskonsekvensene av endring i den økonomiske rammen for kommunesektoren begrenses. Den økonomiske rammen kan med utvalgets forslag reguleres med justering av innbyggertilskuddet som virker likt pr. innbygger. I det gamle systemet hadde endring av rammen generelt konsekvenser for egenfinansieringen i utgiftsutjevningen. Egenfinansieringen kunne ha betydelige fordelingskonsekvenser og gjorde systemet komplekst. Utjevningsambisjonene kan etter utvalgets forslag bestemmes uavhengig av den økonomiske rammen og holdes stabil over tid. Innføring av innbyggertilskudd og omfordelingsordning i utgiftsutjevningen forenkler inntektssystemet og den overordnede styring av kommunesektorens økonomi. Utvalget har også arbeidet med en forenkling av overgangsordningen, men de foreslåtte ordninger har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

Utvalget foreslår i kapittel 11 en begrensning av skjønnsmidlene ved at retningslinjene for fordeling av skjønnsmidlene innstrammes. Det anbefales at skjønnsmidlene konsentreres om ekstraordinære forhold og særlige utslag av inntektssystemet. Utvalget vurderer en reduksjon henimot en halvering av dagens skjønnspott som realistisk.

14.2.2 Inntektsutjevningen

Utvalget foreslår i kapittel 10 at inntektsutjevningen endres slik at alle kommuner får gevinst av bedret skattegrunnlag. Det foreslås et hovedalternativ hvor alle kommuner og fylkeskommuner med skatteinntekt pr. innbygger under et referansenivå skal få kompensert 90 prosent av forskjellen mellom egen skatteinntekt og referansenivået. Kommuner og fylkeskommuner som omfattes av ordningen vil beholde 10 prosent av økningen i skatteinntekter under referansenivået. Denne koblingen mellom skattegrunnlag og skatteinntekter blir ny for det flertall av kommuner som i dag er minsteinntektskommuner. Siden det også foreslås større vekt på inntektsutjevningen, vil imidlertid også noen kommuner få redusert sammenheng mellom skattegrunnlag og skatteinntekter.

Den brede begrunnelsen for utvalgets forslag er at det i alle kommuner og fylkeskommuner skal være en sammenheng mellom skattegrunnlag og skatteinntekt. Det vil bidra til å synliggjøre at skattebetaling har konsekvenser for tjenestetilbudet. Det er et sentralt kommunaløkonomisk prinsipp at det bør være en sammenheng mellom nytte og finansiering av tjenestene lokalt. Synliggjøring av denne koblingen kan øke befolkningens interesse for kommunenes og fylkeskommunenes disposisjoner og dermed gi bedre beslutninger om pengebruk. Mer konkret vil forslaget gi bedre insentiv til lokal næringspolitikk og skatteinnkreving.

14.2.3 Utgiftsutjevningen

Utvalget har analysert hva slags omfordeling mellom kommuner og fylkeskommuner som kreves for å utjevne forutsetningen for et likeverdig tjenestetilbud innen skole, helse- og sosialtjenesten, samferdsel og kommunal administrasjon. For kommunene er hovedresultatet at det fortsatt kreves overføringer fra regionsentra og byer til små kommuner og utkantkommuner. Små kommuner og utkantkommuner har særlig store kostnader knyttet til grunnskoletilbudet og administrasjon. I forhold til dagens inntektssystem innebærer imidlertid utvalgets forslag mindre overføringer til små kommuner og utkantkommuner enn i dag. Det skyldes dels at kostnadsulempene for disse kommunene overkompenseres i dagens system og dels at utvalget fanger opp en vridning av tjenestetilbudet mot sosiale tiltak. Utvalgets forslag til utgiftsutjevning innebærer således at små kommuner og utkantkommuner får en relativt mindre del av overføringene enn i dag og at regionsentra og byer får en relativt større del. Utvalget mener at en slik omlegging vil gi en mer rettferdig fordeling av tjenestetilbudet på landsplan.

En omlegging av utgiftsutjevningen vil ha samfunnsmessige konsekvenser ut over utjevningen av tjenestetilbudet. Utvalget antar at en styrking av regionsentra kan bidra til at hovedtrekkene i bosettingsmønsteret bevares ved at flytting til de store byene kan begrenses. Utvalget antar videre at større vekt på sosiale forhold i utjevningen vil sette kommuner med store sosiale behov bedre i stand til å iverksette sosiale tiltak. Det vil bedre levevilkårene til de grupper av befolkningen som er mest avhengig av sosial innsats.

Utvalget har i kapittel 11 vist til at myndighetene kan bruke regionalpolitisk motiverte tilskudd for å modifisere fordelingen. Dagens Nord-Norge tilskudd er en slik ordning. Det forutsettes at slike tilskudd gis innen den økonomiske ramme for kommunesektoren og at de følgelig ikke får betydning for de samlede overføringer til kommunesektoren. Utvalget har ikke egne anbefalinger om tilskudd begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn.

14.2.4 Opplegg for håndtering av kommunesammenslutninger

Utvalget har etter en samlet vurdering funnet at små kommuner bør kompenseres fullt ut for sine kostnadsulemper i utgiftsutjevningen. Utvalget foreslår at ordningen med et basistillegg som ivaretar utjevningen til fordel for kommuner med lavt folketall videreføres. Dette tilskudd vil isolert sett bety at kommuner som slår seg sammen vil tape overføringer, noe som vil kunne motvirke frivillige kommunesammenslutninger. Utvalget mener imidlertid at hensynet til rettferdighet og utjevning av tjenestetilbudet mellom kommuner her må gå foran hensynet om å motivere kommunesammenslutninger.

Det er generelt ønskelig at overføringssystemet virker nøytralt med hensyn til kommunesammenslutninger. Med sikte på å unngå at kommuner som slår seg sammen straffes økonomisk, foreslår utvalget at de involverte kommuner får beholde basistillegget i fem år. I tillegg foreslår utvalget at dagens praksis med særlig tilskudd til omstillingskostnader i sammenslåtte kommuner videreføres. Slike tilskudd må gis plass innen den samlede økonomiske ramme for kommunesektoren og får derved ikke betydning for de samlede overføringer til kommunesektoren. Utvalget antar at disse ordninger gjør at kommunesammenslutninger vil være økonomisk gunstige for kommunene. I løpet av en femårs-periode bør sammensluttede kommuner ha maktet å redusere kostnadene ved tjenestetilbudet slik at bortfall av basistilskudd er kompensert.

14.2.5 Innlemming av øremerkede tilskudd

Utvalget har foretatt en gjennomgang av øremerkede tilskuddsordninger, og har konsentrert seg om de største og de som omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Som det er redegjort for i kapittel 13 foreslår utvalget at en rekke øremerkede tilskudd innlemmes i inntektssystemet.

Innlemming av øremerkede tilskudd har konsekvenser for både fordeling og ressursbruk. Utvalgets forslag tar først og fremst sikte på å oppnå mer rettferdig fordeling, men kan også bidra til økt effektivitet ved at tjenestetilbudet i større grad kan tilpasses lokalbefolkningens ønsker og lokale kostnadsforhold. Avvikling av øremerkede tilskudd innebærer redusert administrativ belastning i berørte departementer, kommuner og fylkeskommuner.

14.2.6 Forslag til videre analyser

Utvalget mener at inntektssystemet fortløpende må oppdateres ettersom nye data blir tilgjengelig og for å fange opp endringer i kommunenes og fylkeskommunenes tjenestetilbud. Utvalgets forslag er basert på tilgjengelige data og de analyser utvalget har redegjort for, spesielt i kapittel 8 og 9. I dette arbeidet har utvalget funnet svakheter i analysegrunnlaget som kan forbedres.

For det første må analysene i stor grad bygge på kommuneregnskapene, og kvaliteten på regnskapene bestemmer kvaliteten på analysene. Utvalget vil be om at Kommunal- og arbeidsdepartementet, kommunene og fylkeskommunene bidrar til bedre regnskaper. Dels handler dette om regnskapsforskrifter og dels om praktisering av regnskapsforskrifter. Analysearbeidet i forbindelse med inntektssystemet søker å avdekke systematiske virkninger av kostnadsforhold og befolkningsforhold for de enkelte kommunale og fylkeskommunale tjenester. Det er viktig med en klar avgrensning av tjenestene i regnskapene og at kostnadene knyttet til en tjeneste blir bokført på denne. Det antas at forbedringer kan oppnås som en del av det løpende arbeid i Kommunal- og arbeidsdepartementet og i kommuneforvaltningen.

For det andre vil utvalget foreslå at det på ny settes i gang analysearbeid for å utvikle et bedre mål på bosettingsmønsteret i kommunene og fylkeskommunene som er relevant for kommunesektorens tjenesteproduksjon. Utvalget har i sitt arbeid brukt en kombinasjon av to tilgjengelige mål for kommunene, reisetid og spredtbygdhet, som i dag synes å være den beste løsning. Det antas at man kan nå et mål bedre tilpasset kommunenes tjenestetilbud hvis man baserer seg på grunnkretsdata.

For det tredje viser utvalget til diskusjonen om utgiftsutjevningen for samferdsel i kapittel 9.3, og foreslår at det settes i gang arbeid med å utvikle en normativ modell for både lokale ruter og vegvedlikehold. Det antas at Vegdirektoratet har kompetanse og kapasitet til å videreutvikle behandlingen av vegvedlikehold i inntektssystemet. Transportøkonomisk kompetanse kreves for å etablere normative modeller for bilruter og båtruter.

For det fjerde har utvalget bedt Norut samfunnsforskning vurdere betydningen av klimaforskjeller for kommunale og fylkeskommunale energiutgifter. Dette har ikke vært mulig pga. mangel på data. Utvalget anbefaler at det arbeides videre med analyser som kan kvantifisere betydningen av klimaforskjeller for kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon.

For det femte anbefaler utvalget at det foretas videre analyser av sammenhengen mellom ulike sosiale forhold og fylkeskommunenes ressursinnsats til psykisk helsevern og institusjoner for rusmisbrukere.

14.3 OPPSUMMERING

Utvalgets forslag til nytt inntektssystem har konsekvenser for fordelingen av overføringer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det forutsettes at omleggingen av inntektssystemet gjennomføres innen den økonomiske ramme for kommunesektoren og utvalgets forslag har følgelig ikke betydning for de samlede overføringer til kommunesektoren.

Utvalget har foreslått endring i utformingen av inntektssystemet, endring i inntektsutjevningen, særskilte ordninger for håndtering av kommunesammenslutninger og innlemming av øremerkede tilskudd. Disse forslag har betydning for statens og kommunesektorens virksomhet. Utvalget har siktet mot å forenkle statens budsjettarbeid med inntektssystemet og stimulere til bedre ressursbruk i kommunesektoren. Det forutsettes at omleggingene gjennomføres slik at de ikke har konsekvenser for størrelsen på de samlede overføringene. For å forbedre analysegrunnlaget for inntektssystemet foreslår utvalget at det settes i gang analysearbeid for å utvikle bedre bosettingsmål og en normativ fordelingsmodell for samferdsel.