6 Prinsipielle retningslinjer for utforming av inntektssystemet

6.1 KOMMUNESEKTOREN OG SAMFUNNSMESSIGE MÅL

6.1.1 Innledning

All offentlig virksomhet, også aktiviteten i kommuneforvaltningen, må vurderes i forhold til grunnleggende samfunnsmessige mål. Kommunalt eller fylkeskommunalt ansvar for en bestemt oppgave er ikke et mål i seg selv, men må betraktes som et virkemiddel for å nå samfunnsmessige mål. De samfunnsmessige målene er sentrale ved overordnet politikkutforming og nedfelles bl.a. i regjeringens fireårige langtidsprogrammer. Det kan være ulike oppfatninger om hva som er samfunnsmessige mål, men de fleste vil være enige i at følgende mål er relevante for å vurdere aktiviteten i kommuner og fylkeskommuner:

1. Rettferdig fordeling

2. Effektiv ressursbruk

3. Makroøkonomisk styring

4. Rettssikkerhet

5. Regional utvikling

6. Lokalt selvstyre

7. Miljøvern og ressursforvaltning

I tillegg til disse overordnede målene skal kommuneforvaltningen bidra til å oppfylle sektormål på ulike områder, bl.a. i skolesektoren, helse- og sosialsektoren og samferdselssektoren.

6.1.2 Kommunesektorens bidrag til mer rettferdig fordeling

Det er et viktig mål for nasjonale myndigheter å utjevne levekårene mellom innbyggerne, først og fremst ved å etablere et sikkerhetsnett som sikrer alle en minste levestandard. Kommuner og fylkeskommuner griper inn i denne politikken ved å bidra til at offentlige velferdstjenester blir tilgjengelige for hele befolkningen uavhengig av bosted. Det kan reises innvendinger mot å betrakte inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner som et virkemiddel for å utjevne levekårene mellom innbyggerne, spesielt fordi direkte individrettede tiltak ofte kan være mer effektive. Når formålet for eksempel er å bedre levekårene for personer med lav inntekt, er det mer treffsikkert å foreta denne omfordelingen gjennom skattesystemet enn ved statlige overføringer til kommuner og fylkeskommuner med svakt skattegrunnlag. Slike overføringer resulterer i et bedre kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud, noe personer med høy inntekt også vil nyte godt av. Individrettede tiltak vil ikke bare utjevne personlig inntektsforskjeller. De vil også utjevne forskjeller i skattegrunnlag mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og dermed indirekte bidra til et mer likeverdig tjenestetilbud.

Det er en utbredt oppfatning at individrettede tiltak ikke er tilstrekkelig for å utjevne forskjeller i levekår mellom innbyggerne. Dette henger sammen med at offentlige tjenester som undervisning og helsestell betraktes som så grunnleggende for innbyggernes livskvalitet at et likeverdig tjenestetilbud på disse områdene er nødvendig for å oppnå en rimelig utjevning av levekårene. Samfunnsmessige utjevningsambisjoner ivaretas ved separate utjevningssystemer for personlig inntekt og kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud.

Mens statens økonomiske styring av kommuneforvaltningen kan bidra til utjevning av forskjeller mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, er de lokale beslutningene av stor betydning for hvordan kommunale og fylkeskommunale tjenester fordeles mellom innbyggere i samme kommune, og innbyggere i samme fylke. Det skyldes for det første at innbyggerne er opptatt av nærhet og tilgjengelighet til kommunale og fylkeskommunale tjenester. Innbyggerne er spredt utover kommunen og fylket og må bruke tid og andre ressurser for å få tilgjengelighet til tjenestene. Dette er mest synlig i skolesektoren og helsevesenet, hvor elever og pasienter må oppsøke skoler og helseinstitusjoner. For det andre er det slik at de fleste tjenestene, med unntak av grunnskole og videregående opplæring, ikke tilbys alle potensielle brukere. Kommunen bestemmer bl.a. hvilke eldre som skal få besøk av hjemmehjelp og hvor mange timer som skal gis til hver klient. Tilsvarende må veitilbudet vurderes i ulike deler av kommunen og vannkvaliteten til ulike brukere. Dette viser at stats- og kommuneforvaltningen utfyller hverandre i fordelingspolitikken. Staten kan bidra til at det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet ikke varierer for mye mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, mens det bare er kommuneforvaltningen som kan sikre likebehandling av innbyggere i samme kommune og samme fylkeskommune.

6.1.3 Kommunesektoren og effektiv ressursbruk

Det stilles gjerne to samfunnsøkonomiske krav til effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Det er kravene om kostnadseffektivitet og prioriteringseffektivitet. Kostnadseffektivitet innebærer at tjenestene produseres så billig som mulig. Det er ingen selvfølge at produksjonen er kostnadseffektiv. I all produksjon må det arbeides med organisasjonsmessige løsninger, bruk av teknologi m.v., som sikrer lave kostnader. I tillegg vil det vanligvis finnes grupper som har glede av sløsing og ineffektiv produksjon. For å motvirke dette må kommuner og fylkeskommuner etablere interne styringssystemer som stimulerer til billigst mulig produksjon. Det er spesielt vanskelig å etablere styringssystemer som sikrer kostnadseffektivitet i produksjonen av kommunale og fylkeskommunale tjenester. Dette skyldes først og fremst at det er vanskelig å måle produksjonen, bl.a. fordi den bør måles hos brukeren. Produksjonen i undervisningssektoren bør måles i elevprestasjoner, ikke i elevplasser. Tilsvarende bør produksjonsmålet i helsesektoren knyttes til forbedringen i pasientenes helsetilstand, ikke til antall liggedøgn. Når produksjonen ikke kan måles på noen god måte, er det vanskelig å vurdere resultatene i forhold til ressursinnsatsen.

Kravet om prioriteringseffektivitet er knyttet til omfang, sammensetning og standard av kommunale og fylkeskommunale tjenester. Prioriteringseffektivitet innebærer at kommuner og fylkeskommuner fordeler sine ressurser mellom ulike tjenester på en slik måte at innbyggernes velferd blir høyest mulig. I økonomisk litteratur er kommunesektorens eksistensberettigelse først og fremst knyttet til å ivareta prioriteringseffektivitet. Kommuner og fylkeskommuner kan, på en bedre måte enn staten, tilpasse tjenestetilbudet til lokalbefolkningens ønsker. På denne måten bidrar kommuner og fylkeskommuner til en bedre avveining mellom nytte og kostnader ved offentlige tiltak. Valget mellom f.eks. utbygging av eldreomsorg og grunnskole kan ta utgangspunkt i lokalbefolkningens vurderinger av behov. På denne måten kan kommunalt og fylkeskommunalt ansvar for oppgaveløsningen gi en desentraliseringsgevinst. Denne gevinsten er økningen i velferd ved å tillate den enkelte kommune og fylkeskommune å variere tjenestesammensetningen.

Kommunal og fylkeskommunal aktivitet kan påvirke forbruk eller produksjon i andre kommuner og fylker, selv om dette ikke er det primære formålet med aktiviteten. Slike utilsiktede virkninger vil påvirke effektiviteten dersom det ikke tas hensyn til konsekvensene for nabokommunen eller nabofylket. For eksempel kan vegbygging i en kommune redusere reisetid og drivstoff-forbruk for innbyggere i nabokommunene i den grad de også benytter denne vegen. Tilsvarende kan et godt skoletilbud gi økt kompetanse som arbeidsgivere, gjerne utenfor kommunen, kan dra nytte av. Slike utilsiktede virkninger tilsier løsningstiltak på nasjonalt nivå.

Kommuneforvaltningens muligheter til å realisere kostnads- og prioriteringseffektivitet avhenger bl.a. av de politiske beslutningsprosessene og de økonomiske rammebetingelsene. Det finansielle ansvarsprinsipp, som innebærer at de som har nytte av en tjeneste også bør bære kostnadene ved den, vil generelt bidra til effektiv ressursbruk. Dette prinsippet betyr at kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon primært bør finansieres av det lokale ressursgrunnlaget.

6.1.4 Kommunesektoren og makroøkonomisk styring

Den makroøkonomiske styringen tar bl.a. sikte på å oppnå jevn økonomisk vekst, lav prisstigning, balanse i utenriksøkonomien og full sysselsetting, bl.a. ved å styre den samlede etterspørselen i økonomien. Kommunesektorens utgifter utgjør en betydelig andel av den samlede etterspørselen. I 1994 var kommunesektorens inntekter 170 milliarder kroner, noe som utgjør om lag 19 prosent av bruttonasjonalproduktet. Videre utgjør sysselsettingen i kommunesektoren, målt i timeverk, nær 20 prosent av samlet sysselsetting og vel 71 prosent av offentlig sysselsetting. Dette innebærer at styringen av kommunesektorens inntekter og utgifter er en viktig del av den generelle økonomiske politikken. Innføringen av inntektssystemet med vekt på rammefinansiering, har gjort det lettere for staten å styre den samlede ressursbruken i kommunesektoren.

6.1.5 Kommunesektoren og rettssikkerhet

Rettssikkerhet er et viktig fundament for all offentlig forvaltning, og kommuner og fylkeskommuner må ivareta innbyggernes individuelle rettigheter. Det skilles gjerne mellom materiell og prosessuell rettssikkerhet. Den materielle rettssikkerhet er knyttet til tildelingen av kommunale og fylkeskommunale tjenester, bl.a. gir grunnskoleloven rett til skolegang. Den prosessuelle rettssikkerheten er knyttet til saksbehandlingen i kommuneforvaltningen. Rettssikkerheten skal sikre at den enkelte ikke blir vilkårlig behandlet av kommuneforvaltningen, og at en får den behandling en har krav på i henhold til lovverket. Avslag skal begrunnes og innbyggerne skal ha mulighet til å klage på avgjørelser i kommuneforvaltningen. Den prosessuelle rettssikkerheten skal også sikre at beslutningene fattes i de riktige organer. Kommunesektoren ivaretar rettssikkerheten gjennom tilbudet av tjenester basert på lovfestede rettigheter.

6.1.6 Kommunesektorens bidrag til regional utvikling

Kommunesektoren sikrer tjenestetilbud og sysselsetting over hele landet. På denne måten er overføringene til kommuner og fylkeskommuner av stor betydning for regional utvikling og fordeling. Den omfordeling som foretas gjennom inntektssystemet er delvis et resultat av regionalpolitiske mål. Omfordelingen til fordel for distriktene har gitt en sterk utbygging av kommunesektoren i distriktene, og dette har bidratt til regional utvikling, bl.a. ved å opprettholde bosettingen. Statlige overføringer til kommunene må imidlertid avveies mot bruk av alternative virkemidler, f.eks. støtte til næringsutvikling.

6.1.7 Kommunesektoren og lokalt selvstyre

Det kommunale selvstyret står for sentrale verdier i det norske samfunnet. De tre mest sentrale verdiene er frihet, demokrati og effektivitet. I lokalforvaltningens barndom var man opptatt av friheten fra statsmakten, statsbyråkratiet og embetsmannsveldet. Etter hvert har idealet utviklet seg mot et ønske om frihet til å utvikle lokale fellesinteresser. Den andre verdien i det lokale selvstyret knytter seg til demokrati og deltakelse. Et sterkt kommunalt selvstyre innebærer en nær kobling mellom de som tar beslutningene og de som berøres av dem. I tillegg til at beslutningstakerne får lettere tilgang på informasjon om forholdene i kommunene, vil innbyggerne som berøres av beslutningene lettere kunne påvirke utfallet av beslutningene. Kommuner og fylkeskommuner er politiske institusjoner med folkevalgt styring som gir innbyggerne muligheter til politisk deltakelse på lokalt og regionalt nivå. På denne måten bidrar det lokale selvstyret til samfunnsbygging fordi borgerne, gjennom deltakelse i lokalpolitikken, får økt kunnskap om offentlige problemer og spillereglene i demokratisk virksomhet. Det lokale selvstyre bidrar til maktspredning ved at mange innbyggere engasjeres i løsningen av samfunnsmessige oppgaver. Videre fungerer lokaldemokratiet som en rekrutteringskanal for det nasjonale demokratiet. En betydelig andel av representantene på Stortinget har erfaring fra lokalpolitikken. Den tredje verdien i det lokale selvstyret knytter seg til effektivitet. Dette understreker at det lokale selvstyret ikke bare er et mål i seg selv, men at det også kan bidra til å realisere andre samfunnsmessige mål. For det første er lokal handlefrihet en forutsetning for å oppnå prioriteringseffektivitet og tilhørende desentraliseringsgevinster. Kommuner og fylkeskommuner må bl.a. ha frihet til å prioritere oppgavene for å kunne tilpasse tjenestesammensetningen til lokalbefolkningens ønsker. For det andre kan lokaldemokratiet bidra til kostnadseffektivitet. Økte kostnader vil, innenfor en gitt økonomisk ramme, gi et dårligere tjenestetilbud. Dette er noe velgerne vil mislike, og kommunene har derfor all grunn til å holde kostnadene nede.

6.1.8 Kommunesektorens bidrag til miljøvern og ressursforvaltning

Hensynet til miljø- og ressursforvaltningen har en stor og økende betydning for offentlig virkemiddelbruk. Mange miljø- og ressursspørsmål er av en slik karakter at de må håndteres på nasjonalt eller internasjonalt nivå. Utslipp av klimagasser er eksempel på et globalt miljøproblem som best kan løses gjennom internasjonalt samarbeid. Kommuneforvaltningens rolle i miljøpolitikken har tradisjonelt begrenset seg til tiltak som har et geografisk avgrenset siktemål. Kommunene har hatt viktige oppgaver innen arealplanlegging, friluftsliv og innlandsfiske. I tillegg er teknisk sektor med oppgaver innen vannforsyning, avløpsbehandling og renovasjon, en dominerende del av den kommunale miljøpolitikken. Det er imidlertid en tendens til at kommuneforvaltningen får en stadig viktigere rolle i den nasjonale miljø-og ressursforvaltningen. Bakgrunnen for dette er bl.a. et ønske om å utnytte lokalkunnskap slik at implementeringen av den nasjonale politikken i større grad kan tilpasses lokale og regionale forhold.

6.1.9 Målkonflikter

I praksis er det umulig å gå svært langt i oppfyllelsen av ett mål uten at det går på bekostning av andre samfunnsmessige mål. I praksis er det derfor nødvendig å foreta en avveining mellom ulike mål. Det kan for eksempel være en konflikt mellom rettferdig fordeling og regional fordeling. Omfattende overføringer til distriktene kan for eksempel bidra til at skoletilbudet blir bedre i distriktene enn i mer sentrale strøk. Det kan også være en konflikt mellom effektivitet og fordeling. Kompensasjon for kostnadsulemper i kommuner med spredt bosettingsmønster bidrar til å utjevne forskjeller i tjenestetilbudet, men kan samtidig bidra til ineffektiv ressursbruk fordi kommunene ikke gis insentiver til å høste kostnadsgevinster gjennom gode utbyggingsmønstre.

6.2 INNTEKTSSYSTEMET OG SAMFUNNSMESSIGE MÅL

6.2.1 Begrunnelsen for innføringen av inntektssystemet i 1986

Inntektssystemet er et av statens viktigste økonomiske virkemidler overfor kommuneforvaltningen. I kap. 4.3 er det gjort rede for målsettingene ved innføring av inntektssystemet i 1986. De viktigste målsettingene var følgende:

• Å gi kommuner og fylkeskommuner større handlefrihet, bl.a. for å bedre tilpasningen av oppgaveløsning til lokale forhold.

• Å gi kommuner og fylkeskommuner bedre oversikt over egne inntektsforhold og dermed gi bedre mulighet til effektiv planlegging og styring av egen virksomhet.

• Å oppnå rasjonaliseringsgevinster i kommunesektoren og på statlig plan.

• En mer rettferdig fordeling av tilskudd mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Blant de syv samfunnsmessige målene diskutert i kap. 6.1 var det altså tre som sto sentral ved innføringen av det nye inntektssystemet. Dette var for det første hensynet til det lokale selvstyret. Innføringen av inntektssystemet innebar at et system med omfattende bruk av øremerkede tilskudd ble erstattet med et rammefinansieringssystem. Rammefinansiering gir kommuner og fylkeskommuner større handlefrihet i disponeringen av inntektene, noe som vil styrke det lokale selvstyret. For det andre kan rammefinansiering og økt lokal handlefrihet bidra til økt effektivitet. Oppgaveløsningen og tjenestetilbudet kan i større grad tilpasses lokalbefolkningens ønsker og lokale kostnadsforhold, noe som gir rom for økt prioriteringseffektivitet og høsting av desentraliseringsgevinster. I tillegg vil rammefinansiering gi administrative gevinster både på lokalt og nasjonalt nivå. For det tredje skulle inntektssystemet bidra til en mer rettferdig fordeling ved at de statlige tilskuddene i større grad ble fordelt etter forskjeller i skattegrunnlag og objektive forskjeller i utgiftsbehov.

I tillegg til disse uttalte målsettingene har inntektssystemet vært et viktig virkemiddel i den makroøkonomiske styringen og i den regionale fordelingspolitikken. For det første har inntektssystemet bidratt til bedre makroøkonomisk styring fordi staten i større grad enn tidligere kan styre kommunesektorens samlede inntekter. Rammefinansiering innebærer nemlig at de samlede overføringene til kommunesektoren i større grad er kjente i forkant av budsjettåret. For det andre har overføringene gjennom inntektssystemet hatt en bestemt regionalpolitisk profil.

Selv om økt lokal handlefrihet var et av de viktigste motivene bak innføringen av inntektssystemet, har inntektssystemet til dels blitt benyttet som et virkemiddel for å styre de kommunale og fylkeskommunale prioriteringene. Fram til 1994 ble det beregnet flere sektorbaserte rammetilskudd. Sektortilskuddene skulle gi signaler til kommuner og fylkeskommuner om hvordan de burde prioritere hovedoppgavene. Tanken var at ved å la ett sektortilskudd vokse raskere enn de andre, kunne staten gi et politisk signal til kommunene om at de burde satse mer på dette området. Ordningen med sektorbaserte rammetilskudd opphørte i 1994, jfr. kap 4.4.4. Det var i hovedsak to årsaker til dette. For det første ga sektorbaserte rammetilskudd uklare styringssignaler som kunne skape problemer i den kommunale og fylkeskommunale beslutningsprosessen. Dette henger sammen med at de signalene som ble gitt gjennom dimensjoneringen av sektortilskuddene ikke inneholdt formelle bindinger eller reelle insentiver til bestemte prioriteringer lokalt. Overføringene gjennom inntektssystemet kunne nemlig disponeres fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk. For det andre viste det seg vanskelig å gi styringssignaler gjennom sektortilskuddene. Sterk vekst i kommunesektorens skatteinntekter og i øremerkede tilskudd førte til liten vekst eller reell nedgang i sektortilskuddene. I en slik situasjon fant man det nødvendig å gå helt bort fra signaltankegangen og heller gi alle sektortilskudd lik endring.

6.2.2 Inntektssystemets rolle i den statlige styringen av kommunesektoren

I det følgende gjøres det rede for hvilken rolle inntektssystemet bør spille i den statlige styringen av kommunesektoren. Utvalget betrakter inntektssystemet som ett av statens viktigste økonomiske virkemidler i den statlige styringen av kommunesektoren. I vurderingen av inntektssystemets rolle må det tas hensyn til kommuneforvaltningens oppgaver, samfunnsmessige mål og alternative virkemidler som kan benyttes for å nå disse målene.

Utvalget mener at inntektssystemet ikke skal være et virkemiddel for å styre prioriteringene i kommuner og fylkeskommuner. Dette innebærer at overføringene gjennom inntektssystemet fortsatt bør være rammeoverføringer som kommuner og fylkeskommuner kan disponere fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk. Dette synspunktet er begrunnet ut fra hensynet til det lokale selvstyret og hensynet til effektiv ressursbruk. Det lokale selvstyret innebærer bl.a. at kommuner og fylkeskommuner skal ha frihet til å prioritere oppgavene og organisere løsningen av dem. Rammefinansiering bidrar med andre ord til å gi det lokale selvstyret et reelt innhold. Videre vil rammefinansiering bidra til effektiv ressursbruk ved at prioriteringene og oppgaveløsningen kan tilpasses lokalbefolkningens ønsker. Rammefinansiering med faste og objektive kriterier gir ikke rom for forhandlingsspill mellom kommuneforvaltningen og staten som kan svekke effektiv ressursbruk. Rammen må da ikke oppfattes som påvirkelig.

Overføringene gjennom inntektssystemet må så langt som mulig baseres på objektive kriterier. Det vil ofte være en konflikt mellom hensynet til rettferdig fordeling og hensynet til å gi kommuner og fylkeskommuner riktige insentiver. Det skyldes at det ofte er vanskelig å fastslå hvorvidt kostnadsforhold er ufrivillige eller ikke. I slike tilfeller vil utvalget vurdere hvilke mål som bør veie tyngst i hvert enkelt tilfelle.

Erfaringene fra perioden 1989-1993 tilsier at inntektssystemet heller ikke er et egnet virkemiddel for å styre prioriteringene i kommuner og fylkeskommuner. Etter at inntektssystemet har ivaretatt hensynene til makroøkonomisk styring og inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, er det ikke tilstrekkelige frihetsgrader til å benytte systemet som et styringsvirkemiddel. Utvalget mener at eventuelle statlig behov for å styre prioriteringer og ressursbruk i lokalforvaltningen må ivaretas gjennom andre virkemidler. Dette vil i praksis bety styring gjennom lovbaserte virkemidler og øremerkede tilskudd. I kap. 7 diskuterer utvalget hvordan øremerkede tilskudd bør benyttes som styringsvirkemiddel.

Utvalget mener at inntektssystemet først og fremst skal være et virkemiddel for å styre den samlede ressursbruken i kommunesektoren og inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. I utformingen av et slikt virkemiddel er det viktig å ta hensyn til de samfunnsmessige målene om rettferdig fordeling, effektiv ressursbruk, makroøkonomisk styring og lokalt selvstyre.

Utvalget mener at inntektssystemets overordnede oppgave er å bidra til en mer rettferdig fordeling. Bakgrunnen for dette er at kommuneforvaltningen bl.a. produserer tjenester som utgjør grunnpilaren i den nasjonale velferdspolitikken. Når staten initierer reformer som ledd i den nasjonale velferdspolitikken, legges ofte ansvaret for implementering og oppgaveløsning til kommunesektoren. Staten er ansvarlig for at velferdstjenestene er tilgjengelige for alle innbyggere, uavhengig av hvor i landet de bor. Inntektssystemet skal, gjennom utjevning av forskjeller i skattegrunnlag og utgiftsbehov, legge forholdene til rette for et likeverdig tjenestetilbud i kommuner og fylkeskommuner. Selv om kommunesektoren i økende grad er blitt integrert i den nasjonale velferdspolitikken, har den fremdeles et betydelig ansvar for å løse problemer av lokal karakter og for utvikling av regioner og lokalsamfunn. Slike lokale oppgaver omfatter både tjenesteproduksjon, utbygging av lokal infrastruktur, næringsutvikling og kommunesektorens rolle som samfunnsutbygger. Det er vanskelig å trekke et skarpt skille mellom kommuneforvaltningens rolle som velferdsprodusent og rollen som lokal samfunnsutbygger. Dette skyldes at offentlige velferdstjenester representerer arbeidsplasser og infrastruktur som bidrar til bosetting og private etableringer.

I utgiftsutjevningen er det naturlig å skille mellom nasjonale velferdstjenester og lokale oppgaver. Utvalget mener at utgiftsutjevningens oppgave er å gi kommuner og fylkeskommuner like muligheter for å tilby nasjonale velferdstjenester. Dette betyr at utgiftsutjevningen avgrenses til å omfatte velferdstjenester som kommuneforvaltningen enten er lovpålagt å drive eller hvor det er nasjonale målsettinger knyttet til standard og omfang. Utvalget legger til grunn at kommunesektorens lokale oppgaver ivaretas gjennom skatteinntekter, inntektsutjevnende tilskudd, øremerkede tilskudd (både til kommuneforvaltningen og direkte til institusjoner) samt gebyrer.

Utvalget mener at inntektssystemet skal utjevne kommunenes og fylkeskommunenes muligheter til å gi et likeverdig tjenestetilbud. Dette betyr at begrepet rettferdig fordeling knyttes til like muligheter, ikke til like resultater. Selv om kommuner og fylkeskommuner, gjennom inntektssystemet, gis like muligheter til å gi et likeverdig tjenestetilbud, vil det faktiske tjenestetilbudet variere, bl.a. pga. forskjeller i effektivitet, prioritering og oppgaveløsning. Et krav om resultatlikhet betyr, i motsetning til like muligheter, at det faktiske tjenestetilbudet skal være likeverdig. Ideen er at innbyggerne ikke skal straffes for feilprioriteringer og manglende kompetanse i lokalforvaltningen. Utvalget mener at stor vekt på resultatlikhet ikke lar seg forene med et system hvor kommuner og fylkeskommuner skal løse sine oppgaver innenfor rammen av et lokalt selvstyre. Dette skyldes at det bare gir mening å snakke om resultatlikhet på tjenestenivå, noe som innebærer at kravet om resultatlikhet ikke lar seg forene med kommunal og fylkeskommunal frihet til å prioritere oppgavene og organisere løsningen av dem. I teorien kan resultatlikhet bare oppnås gjennom statlig detaljstyring som innebærer en betydelig svekkelse av den lokale handlefriheten.

Kommunesektoren legger beslag på nær 20 prosent av landets samlede inntekter og om lag 60 prosent av samlet offentlig konsum. Dette betyr at styringen av kommunesektorens inntekter er en viktig del av den generelle makroøkonomiske politikken. Kommuneforvaltningens to viktigste inntektskomponenter er skatteinntekter og rammeoverføringer gjennom inntektssystemet. Disse er knyttet sammen gjennom skatteutjevningen i inntektssystemet og utgjør om lag 70 prosent av kommuneforvaltningens inntekter. Dette betyr at inntektssystemet og de kommunale og fylkeskommunale skattørene er statens viktigste virkemidler i styringen av den samlede inntektsveksten i kommunesektoren. Når inntektsrammene fastsettes ut fra makroøkonomiske hensyn, og ikke ut fra hva det koster å finansiere oppgavene, kan det oppstå et spenningsforhold mellom staten og kommuneforvaltningen. Det er utvalgets oppfatning at kommunesektorens inntektsrammer, herunder de samlede overføringene gjennom inntektssystemet, må fastsettes ut fra overordnede makroøkonomiske hensyn. Kommunesektoren er en betydelig del av norsk økonomi, og kan følgelig ikke skjermes fra makroøkonomiske hensyn. Dette innebærer at de oppgavene kommunesektoren gis, må ses i sammenheng med inntektsrammene.

I tillegg til å være et virkemiddel for å styre den samlede ressursbruken i kommunesektoren og inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, har inntektssystemet vært et viktig virkemiddel i den regionale fordelingspolitikken. Overføringene gjennom inntektssystemet har gitt en omfordeling som særlig har vært til fordel for små kommuner, og kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge. Denne fordelingsprofilen er først og fremst et resultat av generelle regionalpolitiske målsettinger. Slike regionalpolitiske målsettinger kommer i konflikt med målsettingen om utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det skyldes at overføringene gjennom inntektssystemet, i den grad de er regionalpolitisk begrunnet, bidrar til ulike økonomiske rammebetingelser mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere kommunesektorens rolle i regionalpolitikken. Utvalget mener imidlertid at inntektssystemets ulike funksjoner må synliggjøres. Dette betyr at overføringer som er regionalpolitisk begrunnet må skilles ut som egne tilskudd, mens inntekts- og utgiftsutjevningen kun skal bidra til å gi kommuner og fylkeskommuner like muligheter til å gi et likeverdig tjenestetilbud.

6.2.3 Tjenester som skal omfattes av utgiftsutjevningen

Da inntektssystemet ble innført i 1986, avløste det et overføringssystem som i stor grad var basert på øremerkede tilskudd. Ved innføringen ble 50 øremerkede tilskudd lagt inn i inntektssystemet, og utgiftsutjevningen kom da til å omfatte de tjenestene som disse øremerkede tilskuddene var rettet mot. Det var selvsagt ikke tilfeldig hvilke øremerkede tilskuddsordninger som ble lagt inn i inntektssystemet, men det ble heller ikke foretatt en prinsipiell avklaring av hvilke tjenester utgiftsutjevningen burde omfatte. Fraværet av en prinsipiell avklaring skyldes nok at innføringen av inntektssystemet ble betraktet som begynnelsen på en lengre prosess med innlemming av øremerkede tilskudd.

Kommuneforvaltningen har fått hovedansvaret for implementeringen av den nasjonale velferdspolitikken. Dette betyr at staten har et overordnet ansvar for at tjenestene når alle, uavhengig av hvor de bor i landet. Utgiftsutjevningens oppgave er å gi kommuner og fylkeskommuner like muligheter for å tilby nasjonale velferdstjenester. Det er vanskelig å trekke et skarpt skille mellom de av kommuneforvaltningens tjenester som er å anse som nasjonale velferdstjenester, og de som er å anse som rent lokale. Dette vises ved at Regjeringens langtidsprogram setter nasjonale målsettinger for en svært stor del av kommuneforvaltningens virksomhet. Når det skal foretas en avveining av hvilke tjenester utgiftsutjevningen skal omfatte, ser utvalget det som naturlig å ta utgangspunkt i de tjenester som forvaltningen enten er pålagt å drive, eller tjenester hvor det er knyttet sterke nasjonale målsettinger til standard og omfang.

Det er betydelige statlige bindinger i lov- og regelverk for de fleste av tjenestene som omfattes av utgiftsutjevningen i nåværende inntektssystem. Blant de kommunale tjenestene er reguleringen sterkest i grunnskolen. Grunnskoleloven inneholder regler om antall elever pr. klasse, skolestørrelse, ansettelse av personell og lærernes arbeidssituasjon. Utdanningsdirektøren har en omfattende styringsfunksjon overfor kommunene, bl.a. som klageinstans i tilsettingssaker. Innenfor helse- og sosialtjenestene regulerer loven hvilke tjenester kommunene skal tilby, men kommunene står friere til å utforme tjenestene enn i undervisningssektoren. Innbyggerne har rett til nødvendig helsehjelp, men retten er ikke like absolutt som retten til skolegang etter grunnskoleloven. Det er få lovreguleringer på kultursektoren.

Bindingen gjennom lov- og regelverk er også sterk for tjenester som ikke omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Dette gjelder barnehager og tekniske tjenester. I barnehagesektoren er både organisering og standard regulert, det er bl.a. regler for forholdet mellom antall barn og areal. Teknisk sektor omfatter bl.a. renovasjon, vann, avløp og brannvern. Lovverket gir relativt strenge krav om omfanget på tjenestene, men en kan likevel ikke si at lovverket gir rett til tjenesten. Videre har fylkesmannens miljøvernavdeling omfattende styringsoppgaver overfor kommunene.

Utvalget foreslår at følgende nasjonale velferdstjenester bør omfattes av det utgiftsutjevnende tilskuddet til kommunene:

• grunnskole

• helse- og sosialtjenester

• barnehager

Grunnskole og helse- og sosialtjenester er nasjonale velferdstjenester som allerede ligger inne i inntektssystemet, mens barnehager delfinansieres gjennom et eget øremerket tilskudd. Det har lenge vært en uttalt målsetting at barnehagetilskuddet skal legges inn i inntektssystemet. I St.meld. nr. 26 (1983-84) «Om et nytt inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner» heter det at regjeringen vil utforme en fordelingsnøkkel som kan benyttes på det tidspunkt et nytt inntektssystem iverksettes. I Ot.prp. nr. 48 (1984-85) «Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene» ble det imidlertid lagt til grunn at tilskuddet først skulle innlemmes tre år etter innføringen av det nye inntektssystemet. I kap. 13 vil utvalget vurdere innlemming av en rekke øremerkede tilskuddsordninger, herunder barnehagetilskuddet. Utvalgets konklusjon er at barnehager faller inn i gruppen av nasjonale velferdstjenester som prinsipielt kan omfattes av det utgiftsutjevnende tilskuddet. Utvalget går i tillegg inn for at smådriftsulemper i kommunal administrasjon kompenseres gjennom utgiftsutjevningen.

Blant de fylkeskommunale tjenestene er det sterke bindinger gjennom lov- og regelverk for samtlige tjenester som omfattes av utgiftsutjevningen. Bindingen er sterkest i utdanningssektoren hvor alle mellom 16 og 18 år har rett til tre års videregående opplæring. Innenfor helsetjenesten har institusjonene plikt til å yte øyeblikkelig hjelp. Ventelistegarantien har også styrket retten til tjenestene. Innenfor samferdsel har fylkeskommunene ansvar for å yte tilskudd til lokale ruter. I tillegg stiller vegloven en rekke standardkrav, og i hvert fylke skal det være en vegsjef tilsatt av staten. For de øvrige tjenestene, i hovedsak kultur, er det få bindinger gjennom lov- og regelverk. På bakgrunn av dette vil ikke utvalget foreslå endringer i de tjenestene som omfattes av det utgiftsutjevnende tilskuddet for fylkeskommunene, dvs. at følgende tjenester bør omfattes:

• videregående opplæring

• helsetjenesten

• samferdsel

Videregående opplæring og helsetjenester er grunnleggende velferdstjenester, og det er utvalgets vurdering at samferdselssektoren bidrar til oppbygging og vedlikehold av nasjonal infrastruktur i transportsektoren.

Ved det valg som gjøres for tjenester utgiftsutjevningen skal omfatte, vil ikke utgiftsutjevningen medføre at alle kommuner og fylkeskommuner gis like muligheter til å møte sine totale oppgaver. Konsekvensen av utvalgets forslag er at kultur ikke omfattes av utgiftsutjevningen på dette området. I dagens kostnadsnøkkel ivaretas beregnet utgiftsbehov i kultursektoren i hovedsak ved antall innbyggere. Utvalgets forslag innebærer at finansieringen av andre tjenester enn skole, helse- og sosialtiltak og kommunal administrasjon ivaretas av skatteinntekter, inntektsutjevnende tilskudd, øremerkede tilskudd (både til kommuneforvaltningen og direkte til institusjoner) samt gebyrer.

6.2.4 Kostnader som skal omfattes av utgiftsutjevningen

Inntektssystemet avløste 50 tilskudd til driftsformål da det ble innført i 1986. Alle tilskudd til investeringsformål ble holdt utenfor, og denne praksis er ikke endret i forbindelse med senere revisjoner av systemet. I St.meld. nr. 26 (1983-84) «Om et nytt inntektssystem for kommunene og fylkeskommunene» argumenteres det med at utbyggingsgraden varierer mye fra kommune til kommune, og at det ikke er hensiktsmessig å forsøke å fange opp slike forhold i et tilskuddssystem basert på statistikk og målbare kriterier. Regjeringen fant det nødvendig å basere tilskudd til investeringsformål på en direkte og skjønnsmessig vurdering av den enkelte kommune og det enkelte prosjekt.

Det finnes flere investeringstilskudd innenfor de tjenesteområdene utvalget mener bør omfattes av det utgiftsutjevnende tilskuddet. Innenfor helsesektoren er det en refusjonsordning for godkjente kapitalutgifter i somatiske sykehus. Tilskuddet tilfaller fylkeskommuner som bygger nye sykehus eller bygger om eksisterende sykehus. Det er særlig fylkeskommuner med større sykehusetableringer som får store tilskudd. Staten dekker 37,5 prosent av godkjente kostnader ved bygg og 50 prosent av godkjente kostnader for utstyr og inventar. Tilskuddene gis til amortisering etter annuitetsprinsippet. I statsbudsjettet for 1995 er det bevilget 363 millioner kroner til refusjon for godkjente kapitalutgifter. Innenfor helse- og sosialsektoren blir det videre gitt et etableringstilskudd til boliger for psykisk utviklingshemmede. Tilskuddet gis av Husbanken, og det refunderes inntil 20 prosent av godkjent kostnad.

Innen samferdselssektoren er det et tilskuddsprogram for større fylkesveganlegg. Det gis tilskudd til forsterking av fylkesvegnettet og til større fylkesvegprosjekter. Fordelingen gjøres ut fra et likhetsprinsipp, der målet er å få en jevnere vegstandard fylkene i mellom. Ved prioritering av midlene innen hvert fylke skal de veger som gir størst gevinst for næringsliv og bosetting, i forhold til kostnadene, tas først. Det kreves at fylkeskommunen dekker minst 40 prosent av kostnadene ved prosjektet.

Det kan være problematisk at tilskudd til drifts- og investeringsformål har ulik utforming. For det første er det nødvendig å ta hensyn til alle kostnadskomponenter for å oppnå full utjevning av forskjeller i utgiftsbehov. Et system som kun kompenserer et høyt driftsbehov kan bare sikre delvis utgiftsutjevning. I verste fall kan investeringstilskuddene motvirke den utjevningen som foretas gjennom inntektssystemet. Dette skyldes at investeringstilskuddene krever en viss medfinansiering, og at kommuner og fylkeskommuner med høye inntekter har lettere for å innfri egenfinansieringskravet. For det andre kan tjenesteproduksjonen i kommuner og fylkeskommuner bli for kapitalintensiv når driftstilskuddet gis som en rammeoverføring og investeringstilskuddet som en refusjonsordning. Dette skyldes at realkapital framstår som relativt billigere, mens arbeidskraft og materialer framstår som relativt dyrere. Betydningen av dette argumentet avhenger av i hvilken grad realkapital kan erstatte arbeidskraft og materialer i produksjonen av tjenestene.

Dersom det utgiftsutjevnende tilskuddet skal ta hensyn til investeringskostnader, må det vurderes hvordan forskjeller i investeringsbehov skal kompenseres. Investeringsbehovet bør ikke vurderes i forhold til faktisk utbygging og faktiske investeringskostnader fordi tilskuddet da vil avhenge av kommunenes egne disposisjoner, og dermed være lite objektivt. Det er en bedre tilnærming å ta utgangspunkt i behovet for tjenesten og den kapitalbeholdningen som er nødvendig for å tilfredsstille behovet. På grunnlag av den beregnede kapitalbeholdningen, en bestemt avskrivningstid og en bestemt realrente, kan man beregne de årlige kapitalkostnadene. De årlige kapitalkostnadene må videre inngå som en komponent i det beregnede utgiftsbehovet. På denne måten gis det en årlig kompensasjon for forskjeller i langsiktig investeringsbehov. Det nåværende tilskuddet til kompensasjon for kapitalutgifter i somatiske sykehus gir også en årlig kompensasjon for investeringskostnadene, men tilskuddet gis kun i etterkant av et godkjent investeringsprosjekt.

For de fleste kommunale og fylkeskommunale tjenester er det grunn til å tro at kapitalbehovet er noenlunde proporsjonalt med produksjonen av tjenesten. De faktorene som forklarer forskjellene i driftsbehov vil med andre ord også forklare forskjellene i kapitalbehov. Dette innebærer at kostnadsnøklene for enkelttjenester i liten grad blir påvirket av at det utgiftsutjevnende tilskuddet også omfatter investeringskostnader. En innlemming av investeringskostnader vil imidlertid påvirke størrelsen på det utgiftsutjevnende tilskudd og vektleggingen av tjenestene i kostnadsnøkkelen.

Det er viktig at behandlingen av investeringskostnader i inntektssystemet ses i sammenheng med finansieringen av investeringsutgifter for tjenester som ikke omfattes av det utgiftsutjevnende tilskuddet. Det er flere investeringstilskudd både innen kultursektoren og teknisk sektor. Det kan være uheldig at investeringstilskudd til tjenester som omfattes av utgiftsutjevningen gis som rammetilskudd, mens investeringstilskuddene for de øvrige sektorene er utformet som refusjonsordninger. Konsekvensen kan bli redusert investeringstakt for nasjonale velferdstjenester, og økt utbygging av tjenester hvor staten refunderer deler av investeringskostnadene. Et annet argument for ikke å ta hensyn til investeringskostnader i utgiftsutjevningen er at enkelte investeringer, f.eks. i sykehus, skjer så sjelden og er så kostnadskrevende at det kan være ønskelig å redusere det økonomiske presset ved tiltaket.

I prinsippet skal alle kostnader ved de nasjonale velferdstjenester inngå i utgiftsutjevningen, også kapitalkostnadene. Hittil har utgiftsutjevningen vært basert på kun driftsutgiftene. Kommuneregnskapene er basert på kontantregnskap som ikke gir grunnlag for å beregne kapitalkostnader. Det er følgelig vanskelig å bygge kapitalkostnader inn i inntektssystemet og å utføre analyser for å avdekke ufrivillige forskjeller i kapitalkostnader. Utvalget antar at kapitalkostnadene vil fordele seg mellom kommunene om lag som driftsutgiftene, og at ekskludering av kapitalkostnadene ikke vil ha særlige fordelingsvirkninger.

6.3 HVILKE FORSKJELLER SKAL UTJEVNES OG HVOR LANGT SKAL UTJEVNINGEN GÅ?

6.3.1 Innledning

De fleste land har en mer eller mindre selvstendig kommuneforvaltning. De har også nasjonale overføringsordninger som skal bidra til å utjevne økonomiske forskjeller mellom de lokale enhetene, og utformingen av slike utjevningssystemer er viet stor oppmerksomhet i den fagøkonomiske litteraturen. Begrunnelsen for utjevningstilskudd tar gjerne utgangspunkt i prinsippet om horisontal likhet (Buchanan 1950). Utgangspunktet for prinsippet er at personer som ikke er forskjellige på noen relevant måte bør behandles likt selv om de er bosatt i forskjellige kommuner. Thurow (1970) har operasjonalisert prinsippet som utjevning av nytte-ytelses forholdet mellom kommunene. Nytten uttrykker hvordan det kommunale tjenestetilbudet påvirker innbyggernes velferd, mens ytelsen reflekterer innbyggernes betaling av lokale skatter. Le Grand (1975) diskuterer hvilke faktorer utjevningssystemet bør kompensere for. Det prinsippet som legges til grunn er at forskjeller mellom kommuner og mellom fylkeskommuner er urettferdige dersom det er et resultat av forhold kommunen eller fylkeskommunen ikke kan påvirke. Et statlig utjevningsysstem bør følgelig ikke kompensere for forhold som er et resultat av lokale valg, men bør avgrenses til å kompensere for ufrivillige forhold som er utenfor den enkelte kommunes og fylkeskommunes kontroll. Det var dette prinsippet som ble lagt til grunn ved innføringen av det norske inntektssystemet i 1986.

Oakland (1995) har stilt spørsmålstegn ved begrunnelsen for statlige utjevningstilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Han mener for det første at det er vanskelig å begrunne et særskilt utjevningssystem for kommunale og fylkeskommunale tjenester. Offentlige tjenester er ikke mer grunnleggende enn private goder som mat, klær og bolig. For det andre vil slike tilskudd vanligvis ha betydelige kostnader i form av mindre effektiv ressursbruk. For eksempel kan kompensasjon for kostnadsulemper gi for stor bosetting i områder hvor det er kostbart å produsere kommunale og fylkeskommunale tjenester. Oakland mener at den viktigste begrunnelsen for statlige utjevningstilskudd til kommuner og fylkeskommuner er å sikre alle innbyggere tilgang til grunnleggende velferdstjenester som f.eks. utdanning.

Kommuneforvaltningens grunnleggende funksjon er å løse lokale oppgaver finansiert av det lokale inntektsgrunnlaget. Det er imidlertid betydelig variasjon i skattegrunnlag og skatteinntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. I henhold til skatteinngangen for 1994, varierte skatteinntektene pr. innbygger i forholdet 9:1 mellom kommunene og i forholdet 2:1 mellom fylkeskommunene. Dette betyr at forskjeller i det lokale skattegrunnlaget, i fravær av et statlig utjevningssystem, vil være en viktig årsak til at kommuner og fylkeskommuner ikke vil kunne tilby et likeverdig tjenestetilbud. Inntektsutjevningen, dvs. utjevning av forskjeller i skattegrunnlag, blir derfor en av inntektssystemets viktigste oppgaver.

For å legge forholdene til rette for et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet, må i tillegg utgiftsutjevningen i inntektssystemet ta hensyn til at utgiftene ved å tilby et likeverdig velferdstilbud varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. For å avdekke faktorer som bør kompenseres gjennom utgiftsutjevningen, er det nødvendig å forstå hvorfor utgiftene ved å tilby et likeverdig tjenestetilbud varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. De fleste kommunale og fylkeskommunale tjenester slik som utdanning, eldreomsorg og barnehager har veldefinerte klientgrupper. For disse tjenestene kan utgiftene pr. innbygger, ved å tilby et bestemt tjenestetilbud, splittes i en kostnadskomponent og en etterspørselskomponent. Kostnadskomponenten gir uttrykk for hva det i gjennomsnitt koster å produsere en enhet av tjenesten. Etterspørselskomponenten fanger opp innbyggernes behov for tjenesten, og uttrykker den andelen av befolkningen som skal tilbys tjenesten. Denne komponenten er således en beskrivelse av befolkningssammensetningen i kommunen eller fylket.

Denne oppsplittingen av utgiftene i en kostnads- og en etterspørselskomponent kan illustreres gjennom et par eksempler. I grunnskolen er kostnad pr. elev enhetskostnaden, mens etterspørselen fanges opp gjennom antall elever i skolepliktig alder. Enhetskostnaden vil avhenge av lokale produksjonsforhold. Lokale produksjonsforhold kan påvirkes av kommunestørrelse og bosettingsmønster. En kommune med konsentrert bosetting kan gi et tilfredsstillende skoletilbud gjennom noen få større skoler hvor elevtallet pr. klasse er forholdsvis høyt. En kommune med samme innbyggertall, men spredt bosetting, må basere seg på flere skolekretser og mindre klassestørrelse og dermed høyere kostnader pr. elev. I mange små kommuner vil et lavt elevtall begrense klassestørrelsen. For alle andre tjenester enn grunnskolen er det vanskelig å finne eksakte mål på behovet eller etterspørselen etter tjenesten. I slike tilfeller er det nødvendig å identifisere bakenforliggende faktorer som utløser behovet for tjenesten, og disse vil som regel gi en eller annen beskrivelse av befolkningens sammensetning. For eksempel vil alderssammensetningen i befolkningen gi en god beskrivelse av behovet for omsorgstjenester selv om mange eldre ikke har behov for tilsyn. Behovet for kommunal hjelp påvirkes bl.a. av bakenforliggende forhold som sykelighet.

Figur 6.1: Mulige utjevningsambisjoner og nåværende inntektssystem for kommunene (x).

I utformingen av utjevningssystemet må det også velges et ambisjonsnivå for hvor langt en skal gå i retning av å utjevne forskjeller mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Figur 6.1 skiller mellom fem ulike utforminger av inntektsutjevningen og fem ulike utforminger av utgiftsutjevningen.

Ingen inntektsutjevning betyr at overføringssystemet hverken gir tilskudd til kommuner med lavt skattegrunnlag eller foretar trekk i skatteinntektene for kommuner med høyt skattegrunnlag. Det andre ytterpunktet er full inntektsutjevning, som innebærer at summen av skatteinntekter pr. innbygger og utjevningstilskudd pr. innbygger blir den samme i alle kommuner. De tre øvrige utformingene av inntektsutjevningen innebærer utjevningsambisjoner som ligger mellom ingen og full utjevning. Både en minsteinntektsordning og et system med delvis inntektsutjevning tar utgangspunkt i et bestemt referansenivå, som regel definert som en bestemt andel av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger. Minsteinntektsordningen innebærer at alle kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under landsgjennomsnittet løftes opp til referansenivået, dvs. at utjevningssystemet kompenserer 100 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og minsteinntektsgarantien. Delvis inntektsutjevning skiller seg fra minsteinntektsordningen ved at kompensasjongraden er mindre enn 100 prosent. Forskjellen mellom de to ordningene er at minsteinntektsordningen eliminerer alle inntektsforskjeller mellom kommuner som omfattes av inntektsutjevningen, mens dette ikke er tilfelle under delvis utjevning. Omfordelingsordningen i figur 6.1 er kjennetegnet med at skatterike kommuner får trekk i skatteinntektene. Dette er ikke ment som et selvstendig alternativ til utforming av inntektsutjevningen, men som et eventuelt supplement til en minsteinntektsordning og et system med delvis inntektsutjevning. I de svenske og danske modellene for inntektsutjevning kombineres for eksempel delvis inntektsutjevning og omfordeling, jf. kap. 5.

I valget av ambisjonsnivå i utgiftsutjevningen står en overfor de samme alternativene som i inntektsutjevningen. Utgiftsutjevningen kan for det første utformes slik at alle kommuner og fylkeskommuner kan gi et tjenestetilbud som oppfyller en bestemt minstestandard. Gitt at det skal foretas en viss inntektsutjevning, er dette det minst ambisiøse alternativet i figur 6.1. Utgiftsutjevningen blir mer ambisiøs når det tas utgangspunkt i en tjenestestandard over minimumsnivået, og det kan da skilles mellom full og delvis utjevning av forskjeller i utgiftsbehov. Delvis og full utjevning kombineres med omfordelingsordninger, dvs. trekkordninger for kommuner med lavt utgiftsbehov. I Sverige og Danmark er det hhv. full og delvis utgiftsutjevning som finansieres gjennom overføringer fra kommuner med lavt utgiftsbehov til kommuner med høyt utgiftsbehov, jf. kap. 5.

Tilskuddssystemet kan utformes med ulik grad av utjevning i inntekts- og utgiftsutjevningen. Full inntektsutjevning kan for eksempel kombineres med ingen eller delvis utgiftsutjevning. Innenfor utgiftsutjevningen kan også befolkningssammensetningen og kostnadsforhold behandles ulikt. For eksempel kan det gjøres ved at det gis full kompensasjon for et høyt utgiftsbehov i den grad det skyldes dyr befolkningssammensetning og ingen kompensasjon i den grad det skyldes høye enhetskostnader.

Utjevningsambisjonene i nåværende inntektssystem for kommunene er illustrert i figur 6.1. Inntektsutjevningen er utformet som en minsteinntektsordning kombinert med omfordeling. Minsteinntektsgarantien er 96,2 prosent av gjennomsnittlig skattegrunnlag i landet. Når skatteinngangen for 1994 legges til grunn, er det 340 kommuner med nærmere 2,6 millioner innbyggere som omfattes av minsteinntektsgarantien. Kommuner med skatteinntekter over 140 prosent av landsgjennomsnittet trekkes 50 prosent av det overskytende beløpet. Denne trekkordningen omfatter i alt 17 kommuner. Bortsett fra Oslo, Asker og Bærum, er dette i hovedsak kraftutbyggingskommuner med mindre enn 5 000 innbyggere. Prinsippet i utgiftsutjevningen er at det, gitt et likt egenfinansieringskrav pr. innbygger, gis full kompensasjon for både befolkningssammensetning og kostnadsforhold.

Inntektssystemet for fylkeskommunene er nokså likt inntektssystemet for kommunene. Forskjellene er at minsteinntektsgarantien er høyere, 113,25 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt på landsbasis, og at det ikke er noen trekkordning for fylkeskommuner med høye skatteinntekter.

Valg av ambisjonsnivå for utjevning er et normativt spørsmål, og det er umulig på et rent faglig grunnlag å fastslå hvilke forskjeller som eventuelt bør gjenstå etter at utjevningen er foretatt. Faglige vurderinger kan imidlertid synliggjøre de samfunnsøkonomiske konsekvensene av en langtgående utjevningspolitikk, og på den måten klargjøre at valget av utjevningsgrad må baseres på en avveining mellom effektivitet og fordeling. I det følgende diskuterer utvalget samfunnsøkonomiske kostnader ved å kompensere for forskjeller i skattegrunnlag (kap. 6.3.2), forskjeller i kostnadsforhold (kap. 6.3.3) og forskjeller i befolkningssammensetning (kap. 6.3.4). På bakgrunn av denne diskusjonen vil utvalget i kap. 6.5 vurdere ulike utjevningsmodeller, samt gjøre rede for sitt eget forslag til utjevningsambisjoner.

6.3.2 Skattegrunnlag

Det er en grunnleggende forutsetning for effektivitet at de som har nytte av en tjeneste også skal bære kostnadene ved den. På denne måten sikres en vurdering av nytte i forhold til de reelle kostnadene. Det finansielle ansvarsprinsipp innebærer at det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet skal avspeile befolkningens betalingsvilje gjennom skatter og avgifter. Hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet tilsier at kostnadene ved kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon skal dekkes av befolkningen som har nytte av tjenestene. Finansieringen av kommuneforvaltningens tjenesteproduksjon bør med andre ord ha full lokal forankring.

Ønsket om effektiv ressursbruk kan komme i konflikt med ønsket om rettferdig fordeling. Dersom kommunale og fylkeskommunale tjenester fullt ut skulle finansieres av det lokale inntektsgrunnlaget, ville forskjellene i tjenestetilbud reflektere forskjellene i skattegrunnlag. Dette er hovedargumentet for et overføringssystem som kompenserer for forskjeller i skattegrunnlag mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

I fastsettelse av ambisjonsnivå i inntektsutjevningen er det nødvendig å foreta en avveining mellom ønsket om effektiv ressursbruk og ønsket om rettferdig fordeling. Et høyt ambisjonsnivå bidrar til rettferdig fordeling, men innebærer også at finansieringen av kommunesektoren får liten lokal forankring. Dette kan gi redusert effektivitet fordi befolkningen som har nytte av tjenestene ikke bærer kostnadene fullt ut.

6.3.3 Lokale kostnadsforhold

Kostnadene ved å produsere offentlige tjenester kan være forskjellig i ulike deler av landet, bl.a. pga. ulike geografiske forhold, og dette er en av årsakene til at utgiftene ved å tilby et likeverdig tjenestetilbud varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. En produksjonsteoretisk tilnærming er nyttig for å forstå hvorfor enhetskostnadene varierer. Produktfunksjonen beskriver en teknisk sammenheng mellom ressursinnsats og produksjon, nærmere bestemt den maksimale produksjonen for gitt ressursinnsats. Skalaegenskapen uttrykker sammenhengen mellom enhetskostnad og produksjonsvolum. Det er stordriftsfordeler dersom enhetskostnaden reduseres når produksjonen øker, og smådriftsfordeler dersom enhetskostnaden stiger. Fordi teknologien forbedres over tid, vil forskjeller i produktfunksjonen delvis reflektere at produksjonsutstyret har ulik årgang. Videre vil produktfunksjonen variere fordi organiseringen av tjenesteproduksjonen tilpasses lokale forhold og fordi det er forskjell i kvaliteten på tjenesten. Enhetskostnadene kan også variere fordi samme type arbeidskraft avlønnes forskjellig i ulike deler av landet. Endelig kan en rekke lokale karakteristika ved den enkelte kommune, slik som bosettingsmønsteret, påvirke formen på produktfunksjonen og dermed enhetskostnadene. I tillegg til de rent produksjonstekniske forhold nevnt over, har effektiviteten i bruk av ressurser og utnyttelsen av produksjonsteknologien vesentlig betydning for enhetskostnaden. En kommune kan ha høye enhetskostnader fordi teknologien utnyttes dårlig, fordi arbeidsinnsatsen er lav eller fordi arbeidet er dårlig organisert. Slike forhold omtales ofte som X-ineffektivitet.

Produktfunksjonstilnærmingen har identifisert følgende faktorer som påvirker enhetsutgiftene:

• faktorpriser

• skala av produksjonen

• lokale karakteristika

• X-effektivitet

• kvaliteten på tjenesten

Det er viktig å skille mellom frivillige og ufrivillige kostnadsulemper. Frivillige kostnadsulemper er et resultat av kommunens egne disposisjoner, mens ufrivillige kostnadsulemper er utenfor kommunens kontroll. Faktorer som fanger opp ufrivillige kostnadsulemper omtales også som objektive kriterier. Hensynet til effektiv ressursbruk tilsier at utjevningssystemet bare skal kompensere for ufrivillige kostnadsulemper. Årsaken er at kompensasjon for frivillige kostnadsulemper svekker insentivene til kostnadseffektiv produksjon. Dersom tilskuddssystemet for eksempel kompenserer for X-ineffektivitet, vil kommuner og fylkeskommuner som effektiviserer tjenesteproduksjonen bli straffet i form av reduserte statlige overføringer.

Da produksjonen av kommunale tjenester er svært arbeidsintensiv, er lønn den viktigste faktorprisen. En forståelse av lønnsfastsettelsen i kommunesektoren må ligge til grunn for hvordan lønnsforskjeller skal håndteres i utjevningssystemet. Da den enkelte kommune har en viss frihet i lønnsplasseringen, er det ikke opplagt at høyt lønnsnivå er en ufrivillig kostnadsulempe.

Andre ufriville kostnadsulemper som bør vurderes kompensert, er knyttet til bosettingsmønster og kommunestørrelse. Utjevning av lokale kostnadsforhold diskuteres nærmere i kap. 7.4.

6.3.4 Befolkningssammensetning

Etterspørselen etter kommunale og fylkeskommunale tjenester påvirkes av befolkningssammensetningen. I denne sammenhengen er det viktig å skille mellom befolkningssammensetning og dekningsgrad. Dekningsgraden er forholdet mellom det faktiske antall brukere av en tjeneste og antall potensielle brukere, mens forholdet mellom antall potensielle brukere og antall innbyggere er et mål på sammensetningen av befolkningen. Antall institusjonsplasser i pleie- og omsorg pr. innbygger over 66 år er f.eks. et mål på dekningsgraden i eldreomsorgen, mens andel innbyggere over 66 år er det tilhørende målet på befolkningssammensetningen. Det er befolkningssammensetningen, ikke dekningsgraden, som beskriver etterspørselen etter kommunale og fylkeskommunale tjenester. Det er derfor et hovedprinsipp at inntektssystemet skal kompensere for dyr befolkningssammensetning, men ikke for høy dekningsgrad.

I dagens inntektssystem er det i hovedsak et sett av alderskriterier som fanger opp forskjeller i etterspørsel etter kommunale og fylkeskommunale tjenester. Befolkningens alderssammensetning er særlig relevant for tjenester hvor alder er den viktigste faktoren som utløser behovet. Grunnskole, videregående opplæring og eldreomsorg er gode eksempler.

I mange tilfeller er det andre faktorer i tillegg til alder som utløser behovet for tjenesten. Innen pleie- og omsorgstjenesten vil for eksempel de eldres helsetilstand påvirke behovet for kommunal hjelp. I andre tilfeller vil det være slik at det ikke er alder, men bestemte sosio-økonomiske forhold, som utløser behovet for tjenesten. Dette gjelder økonomisk sosialhjelp hvor karakteristika som antall enslige forsørgere og antall innbyggere med fjernkulturell bakgrunn, mer eller mindre uavhengig av alderssammensetningen, påvirker behovet.

Kommuner og fylkeskommuner har i prinsippet muligheter til å påvirke befolkningssammensetningen og dermed etterspørselen etter tjenester, først og fremst gjennom lokale prioriteringer som påvirker inn- og utflytting. Et dårlig skole- og barnehagetilbud kan redusere innflyttingen av barnefamilier, mens en godt utbygd eldreomsorg kan virke tiltrekkende på pensjonister. Likevel vil det som regel ikke være noen konflikt mellom hensynet til effektiv ressursbruk og ønsket om å utjevne forskjeller i utgiftsbehov som skyldes dyr befolkningssammensetning. Dette skyldes at kommuner og fylkeskommuner først og fremst kan oppnå en billigere befolkningssammensetning og et lavere utgiftsbehov ved å foreta prioriteringer som påvirker inn- og utflytting. Slike tiltak vil ikke redusere det samlede utgiftsbehovet i landet, men bare gi en annen fordeling av utgiftsbehovet ved at befolkningssammensetningen blir dyrere i andre kommuner og andre fylkeskommuner. Dette tilsier nasjonal finansiering av høyt utgiftsbehov som skyldes dyr befolkningssammensetning. Full kompensasjon for dyr befolkningssammensetning er nødvendig for å oppnå rettferdig fordeling og effektiv ressursbruk.

6.4 VURDERING AV ULIKE UTJEVNINGSMODELLER

6.4.1 Innledning

Figur 6.1 viste hvordan et utjevningssystem kan utformes med kompensasjon for forskjeller i skattegrunnlag, befolkningssammensetning og kostnadsforhold, og med ulike ambisjoner om utjevning. I det følgende diskuterer utvalget fordeler og ulemper med tre utvalgte modeller for utjevning. Først klargjøres argumentene i diskusjonen ved å se på de to ekstreme modellene for henholdsvis ingen utjevning (kap. 6.4.2) og full utjevning (kap. 6.4.3). Eksisterende inntektssystem kan tolkes som en mellomløsning, og presenteres i kap. 6.4.4. Utvalgets forslag til utjevningsmodell presenteres i kap. 6.4.5.

6.4.2 Ingen utjevning

Den rendyrkede modellen for ingen utjevning kompenserer hverken for forskjeller i kostnadsforhold, befolkningssammensetning eller skattegrunnlag. Den statlige styringen av kommunesektorens inntekter begrenser seg til å bestemme skattører. Dette innebærer at inntektene til kommuner og fylkeskommuner i sin helhet bestemmes av det lokale skattegrunnlaget samt gebyr- og avgiftspolitikken.

Den viktigste fordelen med modellen for ingen utjevning er at den gir sterke insentiver til effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Den sentrale ideen bak modellen er at den enkelte innbygger må bære kostnadene ved egne valg, og at dette bidrar til en riktig avveining mellom nytte og kostnader. Personer som velger å bo i områder hvor strukturelle forhold gir kostbar tjenesteproduksjon, må betale for dette selv. På samme måte bør kostnadene ved f.eks. en desentralisert skolestruktur bæres lokalt. Det er kommunens egne innbyggerne som nyter godt av kort reiseavstand og små klasser, og det er ikke riktig at innbyggerne i resten av landet skal betale for disse godene.

Ingen kompensasjon for kostnadsulemper gir insentiver til kostnadseffektiv tjenesteproduksjon. Kommunene stimuleres til å velge en bosettingsstruktur som gir lave enhetskostnader og til å høste kostnadsgevinster gjennom frivillige sammenslutninger. Fravær av skatteutjevning gir finansieringen av kommunesektoren en lokal forankring, samt maksimale insentiver til å drive en aktiv næringspolitikk for å styrke skattegrunnlaget.

Prisen for å gi sterke insentiver til kostnadseffektivitet og næringspolitikk er først og fremst en betydelig variasjon i standarden på tjenestetilbudet mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Fravær av kompensasjon for dyr befolkningssammensetning kan i tillegg gi en uønsket vridning i prioriteringene. Kommuner og fylkeskommuner vil nedprioritere tiltak for enkelte befolkningsgrupper for å hindre en opphopning av personer med høyt behov for tjenester og lav inntekt. Det oppstår en uproduktiv konkurranse om å være et lite attraktivt bosted for bestemte befolkningsgrupper. Slik konkurranse vil opphøre dersom det foretas full utjevning av forskjeller i utgiftsbehov som skyldes ulik befolkningssammensetning. Endelig kan et slikt system bidra til fraflytting av strøk hvor kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon er kostbar. Dette kan gi trengselsproblemer og uønsket sentralisering. Utvalget anser det som helt uaktuelt å reversere fordelingspolitikken langs disse linjer.

6.4.3 Full utjevning

I modellen for full utjevning ligger det et sentralistisk syn på kommunesektoren. Kommuner og fylkeskommuner dekker grunnleggende behov, og alle bør ha samme tjenestetilbud uavhengig av bosted. Dette forstås her som at det tas sikte på at alle kommuner og alle fylkeskommuner skal kunne gi et likt tjenestetilbud. For at en slik målsetting skal kunne nås må det foretas full utjevning av forskjeller i skattegrunnlag, befolkningssammensetning og ufrivillige kostnadsforhold. Et siktemål om full likhet i tjenestetilbudet kan begrunnes med at kommunale og fylkeskommunale tjenester dekker grunnleggende behov og at alle innbyggere skal stilles likt. Dette setter kommunale tjenester i en særstilling i forhold til primære menneskelige behov som mat, klær og bolig.

Det er i tillegg et problem med modellen for full utjevning at de kommunale og fylkeskommunale inntektene frikobles fra det lokale skattegrunnlaget, noe som betyr at finansieringen av kommuneforvaltningen ikke vil ha noen lokal forankring. Statlig fullfinansiering av kommuner og fylkeskommuner vil svekke det reelle innholdet i det lokale selvstyret. Utvalget betrakter et siktemål om full likhet i tjenestetilbudet som politisk uaktuelt.

6.4.4 Nåværende inntektssystem

Utjevningsambisjonene i dagens inntektssystem er tidligere illustrert i figur 6.1. Gjennom inntektsutjevningen sikres alle kommuner og fylkeskommuner en viss minsteinntekt målt i kroner pr. innbygger. For kommunene er det i tillegg en trekkordning for særskilt høye skatteinntekter. Prinsippet i utgiftsutjevningen er at det, gitt et likt egenfinansieringskrav pr. innbygger, gis full kompensasjon for dyr befolkningssammensetning og ufrivillige kostnadsulemper.

Utformingen av inntektsutjevningen i nåværende inntektssystem er problematisk. Det henger sammen med at inntektene er uavhengig av det lokale skattegrunnlaget for nærmere 80 prosent av kommunene og alle fylkeskommuner unntatt Oslo og Akershus. Dette betyr at finansieringen av kommunesektoren har liten lokal forankring, noe som svekker innholdet i det lokale selvstyret.

Utgiftsutjevningen er utformet slik at det, gitt et likt egenfinansieringskrav målt i kroner pr innbygger, foretas full utjevning av forskjeller i befolkningssammensetning og ufrivillige kostnadsulemper. Det er to typer av ufrivillige kostnadsulemper, spredt bosettingsmønster og lavt innbyggertall, som kompenseres gjennom inntektssystemet. Bakgrunnen er at spredt bosetting medfører kostnadsulemper i drift av grunnskole og hjemmebasert omsorg, mens smådriftsulemper, blant annet i administrasjon, henger sammen med lavt innbyggertall. Når det kun kompenseres for disse kostnadsforholdene, gir dagens inntektssystem insentiver til kostnadseffektiv produksjon gitt bosettingsmønsteret og gitt kommuneinndelingen. Fra et effektivitetssynspunkt er det derfor et problem at systemet ikke gir insentiver til å etablere en bosettingsstruktur som legger forholdene til rette for en rasjonell tjenesteproduksjon, og at det straffer kommuner som høster stordriftsfordeler gjennom frivillige sammenslutninger.

6.4.5 Utvalgets forslag til utjevningsambisjoner

Utvalget mener at utjevningshensynet er det overordnede i utformingen av inntektssystemet. Dette henger sammen med at kommuner og fylkeskommuner har ansvaret for produksjonen av viktige velferdstjenester innen undervisnings- og helsesektoren. En langtgående utjevning er nødvendig for å sikre at velferdstjenestene når alle, uavhengig av bosted.

Selv om hensynet til utjevning er det viktigste, må valget av utjevningsambisjoner veies opp mot andre samfunnsmessige mål, og da først og fremt hensynet til effektiv ressursbruk. Diskusjonen i kap. 6.3.1 identifiserte tre forhold som det er relevant å ta hensyn til i utformingen av utjevningssystemet. Dette var forskjeller i skattegrunnlag, befolkningssammensetning og kostnadsforhold. Det ble vist at utjevning av de tre elementene kan føre til mindre effektiv ressursbruk i kommunesektoren, men også at kostnaden i form av redusert effektivitet varierer mellom de tre elementene. Utjevning av forskjeller i skattegrunnlag svekker insentivene til å styrke skattegrunnlaget, og det er vanskelig å unngå at kompensasjon for høye enhetskostnader svekker insentivene til kostnadseffektiv produksjon. På den annen side vil utjevning av forskjeller i befolkningssammensetning vanligvis ikke gå på bekostning av hensynet til effektiv ressursbruk. Dette tilsier at det ikke er fornuftig å ha lik utjevningsgrad på skattegrunnlag, befolkningssammensetning og kostnadsforhold. I forhold til skattegrunnlag og kostnadsforhold er det ønskelig å gi insentiver, mens dette ikke er særlig relevant i forhold til sammensetningen av befolkningen.

Utvalget vil legge til grunn at det gis full kompensasjon for ulikheter i befolkningssammensetning, og at utgiftsutjevningen skal kompensere for ufrivillige kostnadsulemper. Dette innebærer at prinsippet om objektive kriterier føres videre, dvs. at kriteriene i kostnadsnøkkelen som hovedregel ikke skal kunne påvirkes av kommunenes og fylkeskommunenes egne disposisjoner. Å fravike dette prinsippet vil ha betydelige kostnader i form av redusert kostnadseffektivitet i kommunesektoren.

Utvalget mener at en langtgående inntektsutjevning er nødvendig for å utjevne kommunenes og fylkeskommunenes muligheter til å gi et likeverdig tjenestetilbud. Blant kommunene varierer skatteinntektene i forholdet 9:1, og blant fylkeskommunene i forholdet 2:1. Dette innebærer at forskjeller i skattegrunnlag, i fravær av et statlig utjevningssystem, er den viktigste årsaken til variasjon i tjenestetilbudet mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Utvalget mener videre at hensynet til det lokale selvstyret tilsier at finansieringen av kommunesektoren må ha en forankring i det lokale inntektsgrunnlaget. Dette innebærer at inntektsutjevningen må utformes på en annen måte enn i nåværende inntektssystem. Dagens system er i hovedsak en minsteinntektsordning. Kommunene garanteres en inntekt på 96,2 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger, mens fylkeskommunene løftes opp til 113,25 prosent av landsgjennomsnittet. Dette innebærer at inntektene er uavhengig av det lokale skattegrunnlaget for nærmere 80 prosent av kommunene og alle fylkeskommuner unntatt Oslo og Akershus.

Utvalget vil foreslå et system som gir en bedre kobling mellom lokalt skattegrunnlag og disponible inntekter og som samtidig sikrer minsteinntekt. Alle kommuner skal kunne høste en gevinst ved å forbedre sitt skattegrunnlag. I et slikt system med delvis inntektsutjevning må det fastsettes en kompensasjonsgrad og et referansenivå. Referansenivået er en bestemt prosentandel av gjennomsnittlig skatteinntekt i landet, og alle kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under referansepunktet omfattes av inntektsutjevningen. Kompensasjongraden er andelen av differansen mellom referansepunktet og egen skatteinntekt som gis i inntektsutjevnende tilskudd. Utvalget vil presisere at delvis inntektsutjevning er en ordning som sikrer kommunene en viss minsteinntekt. Med delvis inntektsutjevning bestemmes minsteinntektsnivået av referansenivået og kompensasjonsgraden. Utformingen av inntektsutjevningen behandles i kap. 10.

Utformingen av systemet - kobling mellom inntekts- og utgiftsutjevning

I nåværende inntektssystem beregnes det separate inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd. Gjennom inntektsutjevningen garanteres kommuner og fylkeskommuner en viss minsteinntekt. Utgiftsutjevningen gir full kompensasjon for dyr befolkningssammensetning og ufrivillige kostnadsulemper. Det utgiftsutjevnende tilskuddet er differansen mellom beregnet utgiftsbehov og et egenfinansieringskrav. Egenfinansieringskravet er et bestemt beløp i kroner pr. innbygger og varierer ikke mellom kommuner eller mellom fylkeskommuner. Denne utformingen av systemet innebærer at det er en indirekte kobling mellom inntekts- og utgiftsutjevning. Et felles egenfinansieringskrav i kroner pr. innbygger henger logisk sammen med en minsteinntektsgaranti i kroner pr. innbygger.

Et alternativ til dagens system er en mer direkte kobling mellom inntekts- og utgiftsutjevningen. Når koblingen er direkte, beregnes det ikke separate inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd, men et samlet utjevningstilskudd. Utjevningstilskuddet til den enkelte kommune og fylkeskommune avhenger av differansen mellom et beregnet utgiftsbehov og skatteinntektene. Det engelske inntektssystemet er et eksempel på et slikt system, jf. kap. 5.4.

Direkte kobling mellom inntekts- og utgiftsutjevning betyr at lave skatteinntekter eller et høyt utgiftsbehov i seg selv ikke vil utløse store statstilskudd. Det er kombinasjonen av høyt utgiftsbehov og lave skatteinntekter som utløser store overføringer. Kommuner med høyt utgiftsbehov kan få lave tilskudd dersom de samtidig har høye skatteinntekter. Når koblingen mellom inntekts- og utgiftsutjevning er direkte, kan en si at egenfinansieringskravet er mer reelt. Kommuner med lave skatteinntekter har et lavt egenfinansieringskrav, men kommuner med høye skatteinntekter har et høyt egenfinansieringskrav.

Utvalget har vurdert en alternativ modell med direkte kobling av inntekts- og utgiftsutjevning. I den alternative modellen består utjevningstilskuddet av to komponenter. Den ene komponenten er et fast tilskudd pr. innbygger, mens den andre komponenten beregnes som differansen mellom beregnet utgiftsbehov og skatteinntektene. Beregningene viser at den alternative modellen har betydelige omfordelingsvirkninger sammenliknet med dagens utforming av inntektssystemet, og omfordelingsvirkningene er større for kommunene enn for fylkeskommunene. En kobling av inntekts- og utgiftsutjevning kombinert med en høy kompensasjonsgrad reduserer forskjellene i økonomiske rammebetingelser mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Den indirekte koblingen mellom inntekts- og utgiftsutjevning i dagens system er at det beregnes et egenfinansieringskrav i kroner pr. innbygger samtidig som kommuner og fylkeskommuner sikres en viss minsteinntekt. Svakheten i forhold til en modell med full kobling er at egenfinansieringskravet er uavhengig av nivået på skatteinntektene. Dette innebærer bl.a. at kommuner med høye skatteinntekter kan få betydelige inntektsutjevnende tilskudd. Den indirekte koblingen i nåværende inntektssystem påvirkes av hvor omfattende inntektsutjevningen er. Dette skyldes at en langtgående inntektsutjevning reduserer den svakheten ved systemet som henger sammen med at egenfinansieringskravet er uavhengig av skatteinntektene. Dette forklarer også hvorfor en eventuell overgang til full kobling av inntekts- og utgiftsutjevning har mindre omfordelingsvirkninger for fylkeskommunene enn for kommunene. For det første varierer skatteinntektene mindre mellom fylkeskommunene enn mellom kommunene, og for det andre er minsteinntektsnivået, i prosent av landsgjennomsnittet, høyere for fylkeskommunene enn for kommunene.

I denne innstillingen vil utvalget kun foreslå endringer innenfor nåværende utforming av det samlede inntektssystemet. Dette betyr bl.a. at ordningen med separate inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd føres videre. Utvalget går inn for sterkere indirekte kobling ved å legge betydelig større vekt på inntektsutjevningen, slik at egenfinansieringskravet i utgiftsutjevningen blir mer reelt. Samtidig ønsker utvalget å styrke koblingen mellom skattegrunnlag og disponible inntekter. Begge disse målsettingene kan realiseres innenfor rammen av en modell for delvis inntektsutjevning dersom referansepunktet settes høyere enn gjennomsnittlig skatteinntekt, samtidig som kompensasjonsgraden er relativ høy. En slik omlegging av inntektsutjevningen vil medføre at flere kommuner mottar tilskudd og at det samlede inntektsutjevnende tilskuddet øker i omfang. Veksten i inntektsutjevningen påvirker utgiftsutjevningen på to måter. For det første vil økningen i det inntektsutjevnende tilskuddet gå på bekostning av det utgiftsutjevnende tilskuddet. For det andre vil egenfinansieringskravet øke når kommunene i større grad tilføres inntekt gjennom skatt og inntektsutjevnende tilskudd. Samlet sett betyr dette at det utgiftsutjevnende tilskuddet får mindre betydning, men at midlene i større grad enn før kanaliseres til kommuner med høyt utgiftsbehov.

Dagen inntektssystem foretar allerede en langtgående inntektsutjevning mellom fylkeskommunene, og utvalget mener at det ikke er nødvendig med sterkere utjevningsambisjoner i denne delen av systemet. Det kan imidlertid være ønskelig med omlegging av inntektsutjevningen slik at fylkeskommunenes disponible inntekter knyttes opp mot det lokale inntektsgrunnlaget. Dette kan oppnås gjennom en modell for delvis inntektsutjevning hvor kompensasjonsgraden er høy og hvor referansepunktet settes noe høyere enn i nåværende inntektssystem.

Oppsummering - utvalgets forslag til utjevningsambisjoner

Figur 6.2 illustrerer utvalgets forslag til utjevningsambisjoner i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. I utgiftsutjevningen mener utvalget at det bør gis full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforhold og objektive befolkningsfaktorer som påvirker det beregnede utgiftsbehovet for nasjonale velferdstjenester. I inntektsutjevningen ønsker utvalget å videreføre et opplegg som sikrer en garantert minsteinntekt, men mener samtidig det er ønskelig med en sterkere kobling mellom skattegrunnlag og kommunale og fylkeskommunale inntekter. Utvalget foreslår følgelig at inntektsutjevningen utformes i tråd med modellen for delvis inntektsutjevning. Av hensyn til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud, mener utvalget at det også kan være nødvendig med en trekkordning for skatterike kommuner

Figur 6.2: Utvalgets forslag til utjevningsambisjoner.

Utvalgets forslag til utforming av inntektssystemet kan oppsummeres i følgende punkter:

• Utvalget ønsker å videreføre inntektssystemet basert på prinsippet om at fordelingshensyn ivaretas ved rammeoverføringer.

• Fordelingen av tilskuddene må baseres på faste og objektive kriterier.

• Utjevningen skal sikre likeverdig tjenestetilbud.

• Utgiftsutjevningen bør gi full utjevning av forskjeller i beregnet utgiftsbehov for nasjonalt standardiserte velferdstjenester.

• Utgiftsutjevningen skal i prinsippet inkludere alle kostnader for nasjonale velferdstjenester, også kapitalkostnader.

• Utjevningen skal redusere forskjellene i økonomiske betingelser for å ivareta lokale oppgaver.

• Inntektsutjevningen bør sikre garantert minsteinntekt og gi en kobling mellom skattegrunnlag og kommunale og fylkeskommunale inntekter