2 Hovedpunkter og konklusjoner

2.1 innledning

Utvalget er oppnevnt for å foreta en bred faglig gjennomgang av inntektssystemet og en samlet vurdering av kommunesektorens finansieringskilder. I mandatet er utvalget anmodet om å komme med en første utredning ved årsskiftet 1995/96 for å legge fram forslag til endringer i inntektssystemet som kan gjennomføres i 1997. Denne utredning konsentrerer seg derfor om inntektssystemet.

Mandatet ber utvalget om å vurdere fordelingsmekanismene i inntektssystemet og vurdere utjevningen i forhold til ny statistikk og forskning. Utredningen gir en fullstendig gjennomgang av inntektssystemet og forslag til forbedringer. I tillegg gir utvalget i samsvar med mandatet en vurdering av fordeling med hensyn til kommunestørrelse og kommunesammenslutninger, innarbeiding av pågående reformarbeid, og innlemming av øremerkede tilskudd. Utvalget har lagt til grunn dagens funksjonsfordeling, kommuneinndeling og økonomiske rammer for kommunesektoren.

2.2 Kapitteloversikt

Utvalget har tatt utgangspunkt i en oppdatert beskrivelse av kommunesektorens virksomhet og økonomi. I kap. 3 vises forskjellene i inntekter, utgifter og tjenesteproduksjon mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det fordelingsbilde som tegnes er i stor grad et resultat av inntektssystemet, som gjennomgås i kap. 4. Her behandles både historikk, innholdet i systemet og dets praktisering. Den beskrivende del av utredningen dekker også inntektssystemet i andre land, som omfatter Sverige, Danmark og England. Sverige og Danmark har kommuneforvaltninger svært lik vår egen, mens England har lengst erfaring i utforming av fordelingsordninger.

En vurdering av inntektssystemet må baseres på prinsipielle retningslinjer for utforming av fordelingspolitikken. Slike prinsipielle retningslinjer er utarbeidet i kap. 6, og bygger på en bred faglig litteratur og prinsipper som er felles for de fleste land. På grunnlag av disse prinsipper redegjør utvalget for sitt hovedsyn på inntektssystemets utforming. Her klargjøres utvalgets siktemål med forslag til forbedringer av inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen.

Hoveddelen av utredningen er en gjennomgang av elementene i utgiftsutjevningen, de såkalte kostnadsnøkler. Kap. 7 viser utvalgets tilnærmingsmåte og analyseopplegg. Beregnet utgiftsbehov for kommunene er analysert i kap. 8 og for fylkeskommunene i kap. 9. Eksisterende analyser av kostnadsforhold og befolkningsfaktorer gjennomgås, og utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler begrunnes. Det andre hovedelement i inntektssystemet, inntektsutjevningen, behandles i kap. 10, og baseres på analyser av forskjeller i skatteinntekter. Kap. 11 samler opp utvalgets forslag til nytt inntektssystem og viser fordelingsvirkninger. I tillegg diskuteres overgangsordning, opplegg for fordeling av skjønnsmidler og regionalpolitisk motiverte tilskudd. Kommunesammenslutninger er behandlet i kap. 12.

De prinsipielle retningslinjer gir også veiledning til behandling av forholdet mellom øremerkede tilskudd og rammetilskudd. I kap. 13 gjennomgås eksisterende øremerkede tilskudd, og utvalget presenterer sine forslag til innlemminger i inntektssystemet. Økonomiske og administrative konsekvenser legges fram i kap. 14.

2.3 kommunesektorens inntekter og tjenesteproduksjon

Inntektssystemet skal først og fremst sikre utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud. Utvalget har derfor startet sitt arbeid med å studere forskjeller i inntekter, utgifter og tjenestetilbud mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Utvalget har konsentrert seg om kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for tjenesteproduksjonen. Det følger av det lokale selvstyret at lokale prioriteringer av tjenestetilbudet skal kunne variere. Utvalget har likevel også vurdert forskjeller i tjenestetilbud og levekår, for å se om det er systematiske forskjeller som har sammenheng med inntektsgrunnlaget.

Det er betydelige forskjeller i hvor mye økonomiske ressurser den enkelte kommune disponerer. I 1993 var brutto driftsinntekter i gjennomsnitt 25 000 kroner pr. innbygger. Inntektene pr. innbygger varierer fra 18 000 kroner til i overkant av 100 000 kroner. Blant fylkeskommunene varierer brutto driftsinntekter fra vel 10 000 kroner pr. innbygger til nærmere 20 000 kroner pr. innbygger.

Inntektsforskjellene skyldes til dels at skattegrunnlaget varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, noe som gir betydelig variasjon i skatteinntektene når alle benytter samme skattesats. Forskjellene i skatteinntekter utjevnes gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet, og denne delen av statens overføringssystem virker til å utjevne forskjellene i inntekt pr. innbygger. Bortsett fra dette, er det et hovedresultat at inntektsforskjellene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner i stor grad er et resultat av statens tilskuddssystem. Dette kan for det første forklares med at tilskuddssystemets hovedformål ikke er å utjevne inntektsforskjeller, men å bidra til et likeverdig kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud i alle deler av landet. Dersom utgiftene ved å gi et likt tjenestetilbud varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, vil inntektsforskjeller være nødvendig for å oppnå et like bra tjenestetilbud i alle deler av landet. For det andre er overføringene til kommuner og fylkeskommuner et virkemiddel i den generelle regionalpolitikken. Den regionale profilen i overføringen bidrar bl.a. til at kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge får et inntektsnivå pr. innbygger betydelig over landsgjennomsnittet. For det tredje har de øremerkede tilskuddsordningene en tendens til å forsterke inntektsforskjellene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Det er kraftkommuner, kommuner med lavt innbyggertall og kommuner i Finnmark som skiller seg ut med høye driftsinntekter pr. innbygger. For kraftkommunene er det høye inntektsnivået et resultat av høye skatteinntekter pr. innbygger, mens kommuner med lavt innbyggertall og kommuner i Finnmark mottar betydelige overføringer gjennom inntektssystemet. Blant fylkeskommunene er det Sogn og Fjordane og de tre nordligste fylkene som skiller seg ut med høye driftsinntekter pr. innbygger. Som for kommunene i Nord-Norge, henger dette sammen med utformingen av det statlige overføringssystemet. På motsatt side finner vi Akershus med høye skatteinntekter pr. innbygger og lavest frie inntekter (skatt pluss rammetilskudd) pr. innbygger.

De betydelige forskjellene i økonomiske ressurser mellom kommuner og mellom fylkeskommuner resulterer i ulik standard på tjenestetilbudet. Kommuner og fylkeskommuner med høye frie inntekter pr. innbygger synes gjennomgående å gi et bedre tjenestetilbud enn andre. Kommuner med høye frie inntekter (skatt pluss rammetilskudd) pr. innbygger har høye dekningsgrader og høy kvalitet på de fleste tjenester. Dette kommer klarest fram i pleie- og omsorgssektoren, barnehagesektoren og primærlegetjenesten. Fylkeskommuner med høye frie inntekter pr. innbygger har et høyt utgiftsnivå i helsesektoren og i samferdselssektoren.

Analysene i kap. 3 viser at det er betydelige forskjeller i økonomiske ressurser mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og at disse forskjellene resulterer i svært ulik standard på tjenestetilbudet. Det er utvalgets oppfatning at forskjellene i standard på tjenestetilbudet er store og at de i stor grad er skapt av inntektssystemet selv. Dette reiser spørsmål om begrunnelsen for utgiftsutjevningen (behandlet i kap. 8 og 9) og inntektsutjevningen (kap. 10).

2.4 Dagens inntektssystem

I St.meld. nr. 26 (1983-84) «Om et nytt inntektssystem for kommunene og fylkeskommunene» la daværende regjering fram forslag til nytt inntektssystem. Forslaget bygde på utredninger fra Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen. Utformingen av systemet ble noe annerledes enn det Hovedkomiteen hadde foreslått, men Hovedkomiteens prinsipper for finansiering av kommuneforvaltningen fikk fullt gjennomslag. Kort oppsummert var de viktigste målene ved å innføre et nytt inntektssystem disse:

• Å gi større handlefrihet til kommunene og fylkeskommunene, bl.a. for å bedre tilpasningen mellom oppgaveløsning og lokale forhold.

• Å gi kommunene og fylkeskommunene bedre oversikt over egne inntektsforhold og dermed bedre anledning til effektiv planlegging og styring av egen virksomhet.

• Å oppnå effektiviseringsgevinster i kommunesektoren og på statlig plan.

• En mer rettferdig fordeling av tilskudd mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Inntektssystemet ble basert på det finansielle ansvarsprinsipp, dvs. at det forvaltningsnivå som har ansvaret for oppgaveløsningen også bør ha det finansielle ansvaret. Overføringene gjennom inntektssystemet ble utformet som rammetilskudd, fordelt etter objektive kriterier, som kommuner og fylkeskommuner fritt kunne disponere innenfor gjeldende lov- og regelverk. Med objektive kriterier menes kvantifiserbare kjennetegn som kommuner og fylkeskommuner ikke kan påvirke gjennom egne disposisjoner. Det ble framhevet at større lokal frihet i prioriteringen og løsningen av oppgavene ville gi det lokale selvstyret et mer reelt innhold. I tillegg ville det bidra til effektivitet fordi tjenesteproduksjonen i større grad kunne tilpasses lokalbefolkningens ønsker og lokale kostnadsforhold.

Etter omleggingen i 1994 består inntektssystemet av fire tilskudd:

• Inntektsutjevnende tilskudd

• Utgiftsutjevnende tilskudd

• Skjønnstilskudd

• Nord-Norge-tilskudd

Inntektssystemet ivaretar både inntekts- og utgiftsutjevning. Gjennom inntektsutjevningen sikres alle kommuner og fylkeskommuner en viss minsteinntekt pr. innbygger. For kommune er minsteinntektsgarantien 96,2 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger. I tillegg er det en trekkordning for kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet. Trekket utgjør 50 prosent av det overskytende beløpet. For fylkeskommunene er minsteinntektsgarantien 113,25 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt. Det er ingen trekkordning for fylkeskommuner med høye skatteinntekter.

Det utgiftsutjevnende tilskuddet skal kompensere for forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Prinsippet i utgiftsutjevningen er at det, gitt et likt egenfinansieringskrav pr. innbygger, gis full kompensasjon for forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Det er etablert kostnadsnøkler, bestående av kriterier og vekter, som uttrykker relative forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Det ble stilt følgende krav til kriterier som skal inngå i kostnadsnøklene:

• Kommuner og fylkeskommuner må ikke ved egne disposisjoner ha innvirkning på kriteriene slik at størrelsen på tildeling blir påvirket.

• Antall kriterier bør begrenses.

• Kriteriene bør i størst mulig grad kunne tallfestes gjennom lett tilgjengelig og ikke for gammel statistikk.

Kriteriene i kostnadsnøkkelen fanger opp både variasjon i etterspørselen etter kommunale og fylkeskommunale tjenester og kostnadsforskjeller i produksjonen av tjenestene. Det viktigste elementet i kostnadsnøklene er et sett av alderskriterier. De fanger opp at etterspørselen etter undervisningstjenester, helsetjenester og eldreomsorg i stor grad avhenger av befolkningens alderssammensetning. Det gis kompensasjon for kostnadsulemper som skyldes spredt bosettingsmønster og lavt innbyggertall. Endelig blir det gitt særskilte tillegg til de ni største byene og kommunene i Troms og Finnmark.

Skjønnstilskuddet skal kompensere for ekstraordinære utgifter og inntektsbortfall, og for forhold av permanent karakter som ikke fanges opp gjennom inntekts- og utgiftsutjevningen. Nord-Norge-tilskuddet, et særskilt tilskudd til kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge, er i hovedsak regionalpolitisk begrunnet.

Det har vært stor oppslutning om inntektssystemet og prinsippet om rammefinansiering av kommuneforvaltningen. Inntektssystemet har styrket det lokale selvstyret, bidratt til økt effektivitet i kommuner og fylkeskommuner, og gjort det lettere for staten å styre kommunesektorens inntektsrammer. Utvalget ønsker å videreføre prinsippet om rammefinansiering basert på objektive kriterier.

Men selv om det har vært stor oppslutning om rammefinansiering som prinsipp, har inntektssystemet vært utsatt for omfattende kritikk. Det vil alltid være strid om et fordelingssystem hvor den enes gevinst er den andres tap, og aksjoner fra ulike grupper av kommuner som mener de kommer dårlig ut ved beregning av tilskudd etter inntektssystemets kriterier må forstås på bakgrunn av dette. Den første aksjonen ble etablert av en gruppe øy-kommuner i Nordland like etter innføringen av inntektssystemet. Senere har Agdermodell-aksjonen og Lav-inntekt-kommunene blitt etablert. Videre har kraftkommunene og storbyenes situasjon blitt trukket inn i debatten omkring inntektssystemets fordelingsvirkninger. Aksjonsgruppene har i hovedsak stilt spørsmålstegn ved kriterier og vekter i utgiftsutjevningen. Utvalget har på fritt grunnlag foretatt nye analyser av det kommunaløkonomiske grunnlaget for utgiftsutjevningen.

Selv om det er utgiftsutjevningen som har vært mest omstridt, har også andre deler av inntektssystemet vært utsatt for kritikk. For det første hevdes det at utformingen av inntektsutjevningen har bidratt til at det lokale skattegrunnlaget har fått for liten betydning for kommunale og fylkeskommunale inntekter. Nåværende minsteinntektsordning innebærer at inntektene er uavhengige av skattegrunnlaget for nærmere 80 prosent av kommunene og alle fylkeskommuner unntatt Oslo og Akershus. For det andre har overgangsordningen blitt kritisert fordi den er komplisert. I tillegg tar det lang tid før endringer i kriterieverdier får fullt gjennomslag i beregningen av det utgiftsutjevnende tilskudd, noe som har skapt problemer for kommuner med sterk befolkningsvekst.

For det tredje er egenfinansieringen kritisert fordi den er komplisert og fordi den kan gi uoversiktlige fordelingsvirkninger. En kommune som får en økning i andel beregnet utgiftsbehov kan, pga. endringer i egenfinansieringsandelen, på samme tid oppleve en reduksjon i andel utgiftsutjevnende tilskudd.

For det fjerde er inntektssystemet utformet slik at systemets to hovedfunksjoner, den utjevnende funksjonen og den inntektstilførende funksjonen, lett kommer i konflikt med hverandre. Det har vist seg vanskelig å endre rammen for kommunesektorens samlede inntekter uten at dette får betydelige fordelingsvirkninger.

Utvalget har vurdert alternative utforminger av overgangsordningen og inntekts- og utgiftsutjevningen for å bedre inntektssystemets virkemåte.

2.5 Inntektssystemet i andre land

De fleste land har en mer eller mindre selvstendig kommuneforvaltning. De har også overføringsordninger for å sikre økonomisk utjevning mellom de lokale enhetene. Utvalget har studert inntektssystemene i Sverige, Danmark og England. Sverige og Danmark er valgt ut fordi deres kommuneforvaltning er svært lik vår egen, mens England har lengst erfaring i utforming av utjevningssystemer.

Utjevningsystemene i Norge, Sverige, Danmark og England er i hovedsak basert på de samme elementene. I alle de fire landene er inntektssystemets viktigste formål å sikre utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud. De sentrale elementene er utjevning av forskjeller i skattegrunnlag og utjevning av forskjeller i beregnet utgiftsbehov.

Det er et viktig fellestrekk at utjevningstilskuddene så langt som mulig fordeles etter objektive kriterier som er uavhengige av lokale disposisjoner. Kommunal frihet i løsning og prioritering av oppgaver anses som en viktig del av det lokale selvstyret, i tillegg til at det bidrar til effektiv ressursbruk i kommuneforvaltningen.

I alle de fire landene har alderskriterier stor betydning for beregnet utgiftsbehov. Dette skyldes at etterspørselen etter sentrale tjenester som grunnskole, videregående opplæring, helse og pleie- og omsorg i stor grad bestemmes av alderssammensetningen i befolkningen. Sverige og England kompenserer for kostnadsulemper som skyldes et spredt bosettingsmønster, og det er først og fremst i driften av grunnskolen at bosettingsmønsteret antas å ha betydning for enhetskostnadene. Men i det svenske inntektssystemet er det også lagt til grunn at spredt bosetting gir kostnadsulemper i eldreomsorgen og i drift av sykehus. Inntektssystemene i Sverige, Danmark og England legger, i større grad enn det norske, vekt på sosiale forhold i beregningen av utgiftsbehov. Eksempler på slike kriterier er antall enslige forsørgere, antall innbyggere med fjernkulturell bakgrunn og antall arbeidsledige.

De største forskjellene mellom de fire landene finner vi i utformingen av utjevningssystemene og i utjevningsambisjonenene. I det danske inntektssystemet er både inntekts- og utgiftsutjevningen utformet som rene omfordelingsordninger, dvs. at utjevningen foretas uten statstilskudd. Tilskudd til kommuner med svakt skattegrunnlag finansieres gjennom en trekkordning for kommuner med høyt skattegrunnlag. På samme måte finansieres tilskudd til kommuner med høyt beregnet utgiftsbehov ved overføringer fra kommuner med lavt beregnet utgiftsbehov. I Sverige har regjeringen foreslått at et slikt omfordelingssystem skal tre i kraft fra 1996. Riksdagen har gitt sin tilslutning til de prinsippene som regjeringens forslag bygger på. I Norge og England har man valgt systemer med statsfinansiert utjevning. Fordelen med rene omfordelingsordninger, i forhold til statsfinansiert utjevning, er at utjevningen av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud i større grad blir uavhengig av de rammene som settes for kommunesektorens inntekter.

I det engelske inntektssystemet er det en direkte kobling mellom inntekts- og utgiftsutjevning. Dette betyr at et svakt skattegrunnlag eller et høyt beregnet utgiftsbehov hver for seg ikke gir et høyt statstilskudd. Det er kombinasjonen av de to forholdene som utløser betydelige overføringer fra staten. I de skandinaviske landene er det ingen direkte kobling mellom inntekts- og utgiftsutjevning. Det innebærer at kommuner med høyt skattegrunnlag kan motta betydelige utgiftsutjevnende tilskudd.

Utjevningsambisjonene varierer mellom de fire landene. De laveste utjevningsambisjonene finner vi i det danske inntektssystemet, hvor det for kommunene gis 45 prosent kompensasjon for forskjeller i skattegrunnlag og beregnet utgiftsbehov. Utjevningsambisjonen i den norske inntektsutjevningen er om lag den samme som i den danske. Men det norske inntektssystemet har en mer ambisiøs utgiftsutjevning, slik at den samlede utjevningsambisjonen blir høyere enn i det danske inntektssystemet. Sverige og England går lenger enn Norge i å utjevne de økonomiske forutsetningene for å gi et likeverdig tjenestetilbud.

Etter å ha studert inntektssystemene i Sverige, Danmark og England, har utvalget spesielt merket seg to forhold. For det første synes omfordelingsordninger å ha attraktive egenskaper sammenliknet med statsfinansiert utjevning. Når utjevningen foretas som ren omfordeling mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, er det mulig å endre kommuneforvaltningens samlede inntekter uten at dette får betydelige fordelingsvirkninger. For det andre tar inntektssystemene i Sverige, Danmark og England, i større grad enn det norske, hensyn til ulike sosiale forhold ved beregning av utgiftsbehov.

2.6 Prinsipielle retningslinjer

I bred forstand er inntektssystemet ett av statens virkemidler for å fremme samfunnsmessige mål. Overordnede mål om rettferdig fordeling, effektiv ressursbruk, makroøkonomisk styring, rettssikkerhet, regional utvikling, lokalt selvstyre, miljøvern og ressursforvaltning skal realiseres sammen med sektormål på ulike områder. For å realisere disse målene disponerer staten ulike virkemidler. Inntektssystemet er et viktig virkemiddel for å påvirke kommunesektorens økonomiske rammebetingelser og inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Innføringen av inntektssystemet i 1986 var motivert ut fra slike brede mål: Sikre utjevning etter fordelingspolitiske hensyn, fremme bedre ressursbruk ved utvidet lokalt selvstyre, stimulere lokaldemokratiet, og bedre makroøkonomisk styring med sektorens rammer.

Utvalget er enig i at innføringen av inntektssystemet ga bedre forutsetninger for lokaldemokrati og makroøkonomisk styring av kommuneforvaltningens samlede inntekter. Inntektssystemets viktigste oppgaver er å bidra til mer rettferdig fordeling. Bakgrunnen for dette er at kommuneforvaltningen i stor grad produserer tjenester som utgjør grunnpilaren i den nasjonale velferdspolitikken. Staten er ansvarlig for at velferdstjenestene er tilgjengelige for alle innbyggere, uavhengig av hvor i landet de bor. Utvalget mener at inntektssystemet skal bidra til rettferdig fordeling ved å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud i kommuner og fylkeskommuner. Den endelige utforming og prioritering av tjenestetilbudet vil være opp til den enkelte kommune og fylkeskommune gitt nasjonale reguleringer.

Inntektssystemet bygger på det styringsprinsipp at kommuner og fylkeskommuner best kan avveie nytte og kostnader for de enkelte tjenester og dermed komme fram til riktige prioriteringer. Kommunenes beslutninger bør konsentrere seg om lokal nytte og lokale kostnader og som hovedregel være uavhengig av utformingen av statstilskudd. Denne styringsmodellen forutsetter at overføringene fordeles som rammetilskudd og er uavhengige av kommunenes egne disposisjoner. Rammefinansiering med faste og objektive kriterier gir ikke rom for forhandlingsspill mellom kommuneforvaltningen og staten som kan svekke effektiv ressursbruk. Rammen må da ikke oppfattes som påvirkelig.

Overføringene gjennom inntektssystemet må så langt som mulig baseres på objektive kriterier. Det vil ofte være en konflikt mellom hensynet til rettferdig fordeling og hensynet til å gi kommuner og fylkeskommuner riktige insentiver. Det skyldes at det ofte er vanskelig å fastslå hvorvidt kostnadsforhold er ufrivillige eller ikke. I slike tilfeller vil utvalget vurdere hvilke mål som bør veie tyngst i hvert enkelt tilfelle.

Det er tre hovedfaktorer som skaper ulike økonomiske forutsetninger for tjenestetilbudet: Skattegrunnlag, kostnadsforhold og befolkningssammensetning. Forskjeller i skattegrunnlag gjør at kommunene får forskjellig skatteinntekt. Inntektsutjevningen skal sikre utjevning av skatteinntekter pr. innbygger. Utvalget ønsker å videreføre en ordning som sikrer kommunene en garantert minsteinntekt pr. innbygger. Det er imidlertid ønskelig å gi bedre kobling mellom lokalt skattegrunnlag og disponible inntekter, slik at alle kommuner kan høste økonomisk gevinst ved å forbedre sitt skattegrunnlag.

Utgiftsutjevningen tar utgangspunkt i at kommuner ikke nødvendigvis vil være i stand til å gi et likeverdig tjenestetilbud selv om de disponerer like store inntekter pr. innbygger. Variasjon i kostnadsforhold og befolkningssammensetning gjør at kommunene ikke får like mye ut av midlene. Utgiftsutjevningen skal kompensere for ufrivillige kostnadsforhold og ulik befolkningssammensetning som skaper forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Den første utfordring er å identifisere hvilke kostnader i kommunene som er ufrivillige og hvilke befolkningsfaktorer som er objektive. Den andre utfordring er å kvantifisere den økonomiske virkning av kostnader og befolkningsforhold som inntektssystemet skal kompensere for. I bestemmelsen av beregnet utgiftsbehov tas det ikke hensyn til privat tjenesteyting og annen offentlig tjenesteyting som påvirker kommunale prioriteringer.

I diskusjonen om fordelingspolitikken overfor kommunene er det hensiktsmessig å skille mellom nasjonale velferdstjenester og lokalt bestemt oppgaveløsning. Nasjonale velferdstjenester er regulert på grunnlag av lov, og utformingen av tjenestene er bestemt ved forskrifter, ofte som minstestandarder. Slik lovregulering er av særlig betydning i skolevesen, helse- og sosialtjenesten og samferdsel. Siden nasjonale myndigheter har sterk interesse knyttet til lokalt tilbud av disse velferdstjenester, kommer de i en særstilling i nasjonal fordelingspolitikk. Kommunenes oppgaver er i kommuneloven negativt avgrenset - kommunene kan selv velge å løse hvilke oppgaver de finner ønskelig. Slik lokalt bestemt oppgaveløsning representerer kjernen i det kommunale selvstyret og har stor variasjon utover landet.

Hvilke tjenester som skal inngå i inntektssystemet er avhengig av myndighetenes fordelingspolitiske målsettinger. Det norske inntektssystemet er vokst ut av øremerkede tilskuddsordninger for å fremme nasjonale velferdstjenester, og utgiftsutjevningen dekker derfor hovedsakelig skole, helse- og sosialformål, og samferdsel. Utvalget ser ingen sterk grunn til å endre inntektssystemets siktemål, og foreslår at utgiftsutjevningen konsentreres til skolesektor, helse- og sosialformål, samferdsel og kommunal administrasjon. I tillegg mener utvalget at barnehager faller inn i gruppen av nasjonale velferdstjenester som kan omfattes av utgiftsutjevningen. Utvalget har i kap. 13 vurdert innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet, herunder barnehagetilskuddet.

Konsekvensen av utvalgets forslag er at kultur ikke omfattes av utjevningen på dette området. I dagens kostnadsnøkkel ivaretas beregnet utgiftsbehov i kultursektoren i hovedsak ved antall innbyggere. Utvalgets forslag innebærer at finansieringen av andre tjenester enn skole, helse- og sosial og samferdsel ivaretas av skatteinntekter, inntektsutjevnende tilskudd, øremerkede tilskudd (både til kommuneforvaltningen og direkte til institusjoner) samt gebyrer.

I prinsippet skal alle kostnader ved de nasjonale velferdstjenester inngå i utgiftsutjevningen, også kapitalkostnadene. Hittil har utgiftsutjevningen vært basert på kun driftsutgiftene. Kommuneregnskapene er basert på kontantregnskap som ikke gir grunnlag for å beregne kapitalkostnader. Det er følgelig vanskelig å bygge kapitalkostnader inn i inntektssystemet og å utføre analyser for å avdekke ufrivillige forskjeller i kapitalkostnader. Utvalget antar at kapitalkostnadene vil fordele seg mellom kommunene om lag som driftsutgiftene, og at ekskludering av kapitalkostnadene ikke vil ha særlige fordelingsvirkninger.

Utvalget vil holde fast ved utjevningsambisjonene i dagens inntektssystem. Utvalget ønsker å legge større vekt på inntektsutjevning for å løfte minsteinntektsnivået. I utgiftsutjevningen viderefører utvalget full utjevning av forskjeller i beregnet utgiftsbehov for skole, helse- og sosialformål, samferdsel og kommunal administrasjon. Det anbefales at utgiftsutjevningen baseres på brukerundersøkelser og kommunaløkonomiske analyser av tjenestetilbudet. I inntektsutjevningen foreslår utvalget en kobling mellom skattegrunnlag og inntekter for alle kommuner. Begrunnelsen for dette er først og fremst at finansieringen av kommunesektoren bør ha en viss lokal forankring. I tillegg vil en kobling mellom skattegrunnlag og inntekter styrke kommunenes insentiver til skatteinnkreving og næringsutvikling. Regionalpolitiske målsettinger ved utjevningen foreslås eventuelt ivaretatt ved separate ordninger. Utvalget foreslår endringer slik at inntektssystemet blir enklere, mer forutsigbart og hensiktsmessig for den makroøkonomiske styringen.

2.7 Opplegg for utgiftsutjevningen

2.7.1 Utforming av utgiftsutjevningen

I dagens inntektssystem har inntekts- og utgiftsutjevningen to funksjoner. Dette er for det første å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet, og for det andre å tilføre kommuneforvaltningen inntekter. Erfaringene viser at de to funksjonene lett kommer i konflikt med hverandre. Det er vanskelig for staten å foreta endringer i de samlede overføringene til kommuneforvaltningen uten at det får konsekvenser for inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

I nåværende inntektssystem har de utgiftsutjevnende tilskuddene større omfang enn de inntektsutjevnende tilskuddene. I 1996 er overføringene gjennom utgiftsutjevningen 32,5 milliarder kroner, mens overføringene gjennom inntektsutjevningen er 7,4 milliarder kroner. Dette betyr at det først og fremst må foretas endringer i utgiftsutjevningen for at fordelingsprofilen skal bli mer uavhengig av de makroøkonomiske rammene for kommuneforvaltningens inntekter.

Utvalget foreslår at utgiftsutjevningen utformes som en ren omfordeling mellom kommuner og mellom fylkeskommuner avhengig av beregnet utgiftsbehov. Det tidligere utgiftsutjevnende tilskudd omgjøres til et innbyggertilskudd som beregnes likt pr. innbygger. Utjevningsambisjonene kan i en ren omfordelingsmodell settes uavhengig av størrelsen på innbyggertilskuddet. Utgiftsutjevningen ivaretas ved at kommuner og fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov over gjennomsnittet får et tillegg, mens kommuner og fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov under gjennomsnittet får et fratrekk. Når landsgjennomsnittet benyttes som referansenivå, vil disse tillegg og fratrekk summere seg til null for kommunesektoren samlet. Denne omleggingen av utgiftsutjevningen påvirker ikke tilskuddsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Utvalget vil påpeke at forslaget på tre områder gir klare forbedringer i forhold til nåværende inntektssystem. For det første vil forslaget om ren omfordeling gi større stabilitet i utgiftsutjevningen. Det skyldes at omfordelingen ikke påvirkes av hvordan de frie inntektene fordeler seg på skatt, utgiftsutjevnende tilskudd og øvrige rammetilskudd gjennom inntektssystemet. For det andre vil forslaget medføre at utjevningsambisjonene i større grad blir uavhengig av de makroøkonomiske rammene. For tredje vil inntektssystemet bli mindre komplisert, først og fremst fordi begrepet egenfinansieringsandel forsvinner.

2.7.2 Analyseopplegg

Den normative metoden og statistiske analyser

Det er en betydelig utfordring å kvantifisere forskjeller i beregnet utgiftsbehov mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. For hver enkelt tjeneste må en identifisere ufrivillige kostnadsforhold og objektive befolkningsfaktorer som antas å ha betydning for beregnet utgiftsbehov. Analysene har tatt utgangspunkt i modeller for kommunale beslutninger. Disse modellene trekker fram tre typer variable som påvirker kommunenes ressursbruk: befolkningsfaktorer, kostnadsforhold og inntektsramme. Utvalget av variable som representerer ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer er basert på tilgjengelige data og skjønnsmessige vurderinger av hvilke faktorer som er relevante for den enkelte tjeneste. Analysene har tatt sikte på å isolere betydningen av ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer ved å kontrollere for forskjeller i inntektsramme mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

De analysemetodene som benyttes, i Norge og andre land, kan deles i følgende to hovedgrupper:

• Den normative metoden

• Statistiske analyser

Den viktigste forskjellen mellom de to metodene er informasjonsgrunnlaget som benyttes for å evaluere betydningen av kostnadsforhold og befolkningsfaktorer. Den normative metoden etablerer kriterier for utjevning basert på modeller for tjenesteproduksjonen. Mens statistiske metoder tar utgangspunkt i den faktiske tjenesteproduksjonen for å avdekke hvordan kostnadsforhold og befolkningsfaktorer påvirker kommunenes ressursinnsats.

Fordelen med den normative metoden er at den rendyrker effekten av ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer slik at det ikke gjøres forskjell på kommunene. I analyser av befolkningsfaktorer benyttes de samme normerte dekningsgrader og normert ressursinnsats pr. bruker for alle kommuner, mens det i analyser av kostnadsforhold kan forutsettes lik kvalitet på tjenestene og samme effektivitet i bruken av ressursene.

Ulempene ved den normative metoden er for det første at det er svært arbeidskrevende å utvikle gode normative modeller for hvordan kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon bør organiseres.

For det andre vil de normene som benyttes i analysen ha ulik status. I analysesammenheng kan en til dels benytte politisk vedtatte normer som f.eks. at alle barn mellom 7 og 15 har rett til skolegang. Men lov- og regelverk vil bare unntaksvis være tilstrekkelige til å avlede hvilken betydning ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer har for beregnet utgiftsbehov. Dette innebærer at metoden må suppleres med normer som etableres i forbindelse med analysen. Dette er normer som legges til grunn ved beregning av utgiftsbehov, men som ikke stiller noe krav til den enkelte kommune og fylkeskommune mht. utforming av tjenestetilbudet. Det kan være et problem at de normene som etableres i forbindelse med analysen oppfattes som statlige anbefalinger om hvordan tjenestetilbudet bør organiseres lokalt. Debatten om den såkalte Agdermodellen for grunnskolen viser at dette er et reelt problem.

Statistiske analyser benyttes for å avdekke systematiske sammenhenger mellom kommunenes faktiske ressursbruk og ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer. Statistiske analyser gjenspeiler kommunenes tilpasning til faktiske rammebetingelser, og, i forhold til den normative metoden, er dette både en styrke og en svakhet. Styrken er at man slipper å etablere normer i situasjoner hvor det ikke foreligger politiske normer som er nedfelt i lov- og regelverk. Svakheten er at man ikke har den samme garanti for at man kontrollerer for forskjeller i effektivitet og kvalitet.

Datagrunnlag

Statistiske metoder må baseres på tilgjengelige data og kvaliteten på dataene bestemmer kvaliteten på analysene. Analyser av kommunal ressursbruk må i stor grad baseres på kommuneregnskapene, og kommuneregnskapene inneholder flere svakheter når de benyttes til sammenlikning mellom kommuner. Det skyldes bl.a. at praktiseringen av regnskapsforskrifter varierer mellom kommunene, at kommunene i noen grad dobbeltfører utgiftene og at regnskapstallene påvirkes av hvordan tjenestene organiseres.

Bosettingsmønsteret har mange topografiske, reisemessige og utbyggingsmessige aspekter som vanskelig kan fanges opp ved et enkelt mål. Utvalget har benyttet to mål på bosettingsmønsteret i kommunene; andel bosatt i spredtbygde strøk og reisetid. Andel bosatt spredtbygd ble benyttet i inntektssystemet fram til 1992, men ble da erstattet med beregnet reisetid, som måler befolkningens gjennomsnittlige reisetid til kommunesenteret. For fylkeskommunene har utvalget benyttet tre ulike mål på bosettingsmønsteret: andel bosatt spredtbygd, andel bosatt utenfor tettsted med mer enn 2 000 innbyggere og areal.

Ingen av de to foreliggende målene på bosettingsmønsteret i kommunene er ideelle, men de utfyller hverandre til en viss grad. Spredtbygdkriteriet skiller godt mellom bykommuner og distriktskommuner, men gir ikke et tilstrekkelig differensiert bilde av bosettingsmønsteret og kommunikasjonsforholdene i distriktene. Reisetidskriteriet behandler distrikstkommunene mer differensiert, men har den ulempen at de største byene får for stor uttelling.

Utvalget har ikke hatt tilstrekkelig datagrunnlag til å vurdere betydningen av klimatiske forhold for f.eks. kommunenes energikostnader.

Utvalgets analyseopplegg

Det foreligger pr. i dag normative modeller for grunnskolen og vegvedlikehold, og utvalget har benyttet disse i utformingen av kostnadsnøklene. Utvalget har forestått en forbedring av Agdermodellen for grunnskolen, men har utover dette ikke hatt tid til å utvikle nye normative modeller. Utvalget har basert seg på foreliggende normative modeller og statistiske analyser.

Utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler er i stor grad basert på statistiske analyser, både brukerundersøkelser og regresjonsanalyser på kommunal og fylkeskommunal ressursbruk. Det er benyttet tilgjengelige data fra kommuneregnskapene og annen offentlig statistikk. Dette er de samme datakildene som kriteriene i kostnadsnøklene må bygge på. Det vises til forslag om videre statistikkarbeid i kap. 14.

2.7.3 Kostnadsforhold som er felles for alle tjenester

Utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler dekker kommunal administrasjon, grunnskole og helse- og sosialtjenesten i kommunene og videregående opplæring, helsetjenesten og samferdsel i fylkeskommunene. For disse tjenestene skal utgiftsutjevningen baseres på et beregnet utgiftsbehov bestemt av ufrivillige kostnadsforhold og befolkningssammensetning. Kap. 7.4 behandler kostnadsforhold som er felles for alle disse tjenestene; lønn, arbeidsgiveravgift, bosettingsmønster og kommunestørrelse.

Lønn

Forskjeller i den pris kommunene betaler for innsatsfaktorer i tjenesteproduksjonen kan være en ufrivillig kostnadsulempe. Utvalget har spesielt vurdert om det er betydelige ufrivillige forskjeller i lønnskostnadene. Tilgjengelige analyser viser at det er betydelige lønnsforskjeller for arbeidstakere med samme utdanning mellom kommuner. Slike lønnsforskjeller kan generelt forklares med eksterne arbeidsmarkedsforhold og forhold internt i kommunen. Analysene viser at lønnsforskjellene i stor grad kan forklares ut fra kommunenes inntektsnivå, politiske karakteristika ved kommunene og lønnssmitte blant kommuneansatte. Utvalget har ikke grunnlag for å påstå at lønnsforskjeller er en viktig ufrivillig kostnadsfaktor, og foreslår følgelig ikke at lønnsnivå inkluderes i utgiftsutjevningen.

Arbeidsgiveravgift

Variasjon i arbeidsgiveravgiften til folketrygden gjør at kommunene i ulike deler av landet har forskjellig kostnad ved bruk av arbeidskraft. Utvalget betrakter den differensierte arbeidsgiveravgiften som et generelt regionalpolitisk virkemiddel som skal stimulere sysselsettingen. Konsekvensene av denne for den kommunale økonomi er illustrert i kap. 7.4.2. I 1994 fikk kommuner som er fritatt for arbeidsgiveravgift i gjennomsnitt redusert sine lønnskostnader med om lag 3 000 kroner pr. innbygger sammenliknet med kommuner som betalte høyeste sats.

Utvalget mener at kompensasjon for høy arbeidsgiveravgift vil motvirke intensjonen bak den regionale differensieringen, og har følgelig ikke tatt hensyn til differensiert arbeidsgiveravgift i utformingen av kostnadsnøklene. Dette innebærer at det beregnede utgiftsbehovet som framkommer etter utvalgets kostnadsnøkler ikke tar hensyn til forskjeller i arbeidsgiveravgiftssats. Utvalget vil likevel anbefale at den økonomiske betydningen av differensiert arbeidsgiveravgift synliggjøres på en klarere måte enn i dag slik at en får en bedre oversikt over det omfang og den fordelingsvirkning dette distriktspolitiske virkemidlet har.

Bosettingsmønster

I nåværende kostnadsnøkler for kommuner og fylkeskommuner inngår ulike kriterier for bosettingsmønster og reiseavstander. Begrunnelsene er bl.a. at spredt bosetting gir en desentralisert skolestruktur med mange små enheter. I tillegg antas lange reiseavstander å gi et høyt beregnet utgiftsbehov i samferdselssektoren. I dagens inntektssystem gis det full kompensasjon for kostnadsulemper knyttet til spredt bosetting og lange reiseavstander.

Utvalget ønsker å videreføre en praksis hvor det gjennom kostnadsnøklene gis full kompensasjon for dokumenterte kostnadsulemper som følge av spredt bosettingsmønster. Dette er et viktig element i utjevningen av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud, og vil bidra til at velferdstjenestene når alle uavhengig av hvor i landet de bor.

Kommunestørrelse

Utvalget er i mandatet spesielt bedt om å vurdere kommunestørrelsens betydning i utjevningssammenheng. Kommunestørrelse kan påvirke de produksjonsmessige forutsetninger for tjenestetilbudets organisering og dermed det beregnede utgiftsbehovet. I dagens inntektssystem ivaretas dette av basistilskuddet, som gir betydelig omfordeling til fordel for kommuner med lavt folketall. Den minste kommunen, Utsira med 212 innbyggere, mottar om lag 30 000 kr. pr. innbygger som resultat av basistilskuddet.

Basistillegget i nåværende inntektssystem er kritisert fordi det svekker kommunenes insentiver til å realisere stordriftsfordeler gjennom frivillige sammenslutninger. Årsaken til dette er at deler av en eventuell kostnadsgevinst trekkes inn av staten i form av reduserte overføringer. Hensynet til kostnadseffektivitet tilsier derfor at inntektssystemet bør være nøytralt mht. kommunesammenslutninger, dvs. at overføringene ikke bør påvirkes av at to eller flere kommuner slår seg sammen.

Utvalget vil påpeke at det er en konflikt mellom hensynet til effektivitet og hensynet til rettferdig fordeling. Det skyldes at et inntektssystem som er nøytralt mht. kommunesammenslutninger ikke vil gi full kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper. Det skyldes at mange kommuner, pga. spesielle geografiske forhold, ikke har muligheten til å realisere stordriftsfordeler gjennom frivillige sammenslutninger, og et nøytralt inntektssystem gir slike kommuner dårligere økonomiske forutsetninger enn andre.

Utvalget mener at det gjennom kostnadsnøklene må gis full kompensasjon for smådriftsulemper i de minste kommunene. Dette er nødvendig for å sikre en rimelig utjevning av de økonomiske forutsetningene for å gi et likeverdig tjenestetilbud. For å stimulere til frivillige kommunesammenslutninger som over tid kan gi økonomiske gevinster i administrasjon og tjenestetilbud, samt bedre betingelser for samfunnsutbyggingen, foreslår utvalget at basistillegget beholdes uendret i fem år og at engangskostnader knyttet til etablering av ny kommuneadministrasjon i sammenslåtte kommuner helt eller delvis kan dekkes via skjønnsmidler. Det vises til nærmere behandling i kap. 12.

2.8 BEREGNET UTGIFTSBEHOV i kommunene

Utvalget har gjennomgått eksisterende analyser av grunnskole, helse- og sosialtjenesten og administrasjon, og har forestått nye analyser av beregnet utgiftsbehov for disse tjenestene. Arbeidet er utført i samarbeid med de berørte fagdepartementene. Det har vært et viktig siktemål å ivareta beregnet utgiftsbehov i storbyene og kommunene i Troms og Finnmark slik at det ikke er behov for særskilte tillegg i kostnadsnøkkelen (det siktes ikke til Nord-Norge-tilskuddet som behandles i kap. 11.5). Det beregnede utgiftsbehovet i disse kommunene bør heller ivaretas gjennom ordinære kriterier. Utvalget har spesielt vurdert om det er ulike sosiale forhold som utløser behovet for kommunale helse- og sosialtjenester.

2.8.1 Grunnskole

I utformingen av kostnadsnøkkelen for grunnskolen har utvalget tatt utgangspunkt i elever og klasser som de to viktigste kostnadsbærerne. Tidligere kostnadsnøkkel for grunnskolen er blitt kritisert fordi antall klasser har fått for stor betydning som kostnadsbærer, mens antall elever har fått for liten betydning. Utvalget er enig i denne kritikken, og har derfor skilt ut de kostnadene som opplagt er elevrelaterte; spesialundervisning og elevmateriell. I utformingen av kostnadsnøkkelen er det lagt til grunn at det beregnede utgiftsbehovet til elevmateriell og spesialundervisning er proporsjonalt med antall elever.

Spesialundervisning dekker fysiske vansker, psykisk utviklingshemming, dysleksi m.v. og atferdsvansker som ofte skyldes sosialt miljø. Det foreligger god statistikk for spesialundervisning som gis etter enkeltvedtak. Utvalget har analysert denne og finner at antall elever er den klart viktigste etterspørselsfaktoren, mens sosiale forhold synes å ha liten betydning. Denne statistikken gir imidlertid ikke et fullgodt bilde av kommunenes satsing på spesialundervisning. Dette skyldes at mange kommuner dekker behovet for særskilt tilrettelagt undervisning gjennom styrket grunnbemanning. Utvalget betrakter det likevel som en klar forbedring i forhold til dagens kostnadsnøkkel at ressurser til spesialundervisning fordeles etter elevtall. Utvalget anbefaler at det foretas nye analyser av den totale ressursbruken til spesialundervisning når det foreligger data for dette.

For de øvrige undervisningskostnadene er det viktig å ta hensyn til bosettingsmønster og kommunestørrelse. Betydningen av bosettingsmønsteret kan illustreres ved å sammenlikne to kommuner med samme elevtall, men forskjellig bosettingsmønster. Kommunen med konsentrert bosetting kan gi et tilfredsstillende skoletilbud gjennom noen få større skoler hvor elevtallet pr. klasse er forholdsvis høyt. Mens kommunen med spredt bosetting må basere seg på flere skoler, noe som gir færre elever pr. klasse og høye kostnader pr. elev. Klassestørrelsen påvirkes ikke bare av bosettingsmønsteret, men også av antall elever. I de minste kommunene vil elevgrunnlaget begrense klassestørrelsen slik at kostnadene pr. elev blir relativt høye. Kommuner med få elever vil følgelig ha smådriftsulemper i grunnskolen.

I tidligere kostnadsnøkkel ble bosettingsmønster og smådriftsulemper ivaretatt av den såkalte Agdermodellen. Denne modellen beregner en teoretisk skolestruktur gitt krav om maksimal klassestørrelse, maksimal skolestørrelse og maksimal reisetid, og det er samme standard for grunnskoledrift som legges til grunn for alle kommuner.

Agdermodellen, eller modell for optimal skolestruktur, har vært gjenstand for omfattende kritikk. Stiftelsen for Samfunns- og næringslivsforskning (Gaasland og Kjerstad 1995) har på oppdrag fra utvalget foretatt en uavhengig evaluering av Agdermodellen. I rapporten konkluderes det at modellens beregninger i hovedsak er rimelige. Det pekes imidlertid på to svakheter ved modellen. For det første beregner modellen svært mange små skoler. 20 prosent av modellens barneskoler har færre enn 10 elever, mot mindre enn 5 prosent i kommunenes faktiske skolestruktur. Resultatet skyldes at hensynet til maksimal reisetid vektlegges svært sterkt på bekostning av hensynet til en viss minimumsstørrelse på skolene. For det andre kan beregnet timetall variere betydelig fra år til år som følge av relativt små endringer i elevgrunnlaget.

Utvalget har forestått en forbedring av Agdermodellen. I den nye modellen etableres kombinerte barne- og ungdomsskoler og i deler av beregningene tillates noe lengre reisetid enn i den gamle modellversjonen. Den forbedrede modellen gir en betydelig reduksjon i skoler med færre enn 10 elever, men antall små skoler er fremdeles høyt i forhold til det vi finner i kommunenes faktiske skolestruktur.

Utvalget mener at Agdermodellen i hovedsak er en god analysemodell, men vil likevel ikke benytte modellen direkte i kostnadsnøkkelen. Det foreslås at modellen representeres på en forenklet måte ved kriterier som fanger opp elevtall, bosettingsmønster og smådriftsulemper. En slik forenklet representasjon har tre fordeler. For det første bidrar den til at tilskuddsfordelingen blir mer forutsigbar for kommunene. Det skyldes at det blir lettere å forutsi hvordan det beregnede utgiftsbehovet påvirkes av endringer i elevtallet. For det andre vil tilskuddsfordelingen bli mer stabil fordi små endringer i elevtallet ikke kan gi store endringer i beregnet utgiftsbehov. For det tredje vil den forenklede representasjonen jevne ut noen av ekstremutslagene i selve Agdermodellen.

Det er først og fremst kvaliteten på tilgjengelige mål på bosettingsmønster som avgjør hvor godt den forenklede representasjonen fanger opp betydningen av bosettingsmønsteret. I utformingen av en forenklet representasjon har utvalget benyttet to foreliggende mål på bosettingsmønster; reisetid og andel bosatt i spredtbygde strøk. De to variablene fanger opp ulike dimensjoner ved bosettingsmønsteret, og vil følgelig utfylle hverandre i beskrivelsen av bosettingsmønsteret.

Bosettingsmønsteret har mange topografiske, reisemessige og utbyggingsmessige aspekter som vanskelig kan fanges opp ved et enkelt mål. Ulike sider ved bosettingsmønsteret kan være av betydning for utformingen av ulike kommunale tjenester. Det er lagt ned mye arbeid i å beregne reisetid til kommunesenteret basert på grunnkretsdata, men spesielt for enkelte bykommuner har det vist seg å gi et lite relevant mål på kostnadsulemper. Utvalget anbefaler videre analysearbeid med mål på bosettingsmønster basert på kretsdata og at dette på sikt vurderes i forhold til kostnadsforskjeller i grunnskolen. Inntil videre mener utvalget at foreliggende mål på bosettingsmønster, reisetid og andel bosatt spredt, kan benyttes, bl.a. fordi utslag som skyldes svakheter ved disse målene dempes gjennom den foreslåtte overgangsordningen for inntektssystemet.

I dagens inntektssystem er det en korreksjonsordning for elever i statlige og private skoler. Korreksjonsordningen innebærer at kommunene ikke får inntekter for elever de ikke har utgifter til. Utvalget mener at denne korreksjonsordningen er et kompliserende element i inntektssystemet, og foreslår at kommunene overtar det økonomiske ansvaret for elever i statlige og private skoler. Dette kan ivaretas gjennom en betalingsordning hvor kommunene betaler direkte til den enkelte statlige eller private skole etter satser fastsatt av staten.

Utvalget har ikke hatt tilgang til data som kan kvantifisere spesielle behov som kommunene i Nord-Norge har i grunnskolesektoren. Klimatiske forhold og problemer med å rekruttere og beholde kvalifiserte lærekrefter kan bidra til å øke landsdelens beregnede utgiftsbehov i denne sektoren. Utvalget viser forøvrig til at det også eksisterer andre virkemidler for å bedre rekrutteringssituasjonen i Nord-Norge.

Utvalget foreslår at 6-åringsreformen innarbeides i inntektssystemet. Innlemming forutsetter at aldersgruppen tas inn i kostnadsnøkkelen. Midlene legges inn etter en særskilt fordeling som ellers for reformer. Den foreslåtte overgangsordningen vil gradvis gi omlegging til beregnet utgiftsbehov for dette tilbudet.

Etter utvalgets forslag vil kostnadsnøkkelen for grunnskole inkludere elevtall, bosettingsmønster og et basistillegg.

2.8.2 Helse- og sosialtjenesten

I arbeidet med ny kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten i kommunene har utvalget tatt utgangspunkt i de fire deltjenestene pleie- og omsorg for eldre og funksjonshemmede, helsetjenesten, økonomisk sosialhjelp og sosialkontortjenester, og barnevern. Pleie- og omsorgstjenesten utgjør nærmere 65 prosent av samlede netto driftsutgifter til helse- og sosialformål. For denne tjenesten er alder den viktigste behovsutløsende faktor, og utvalget har følgelig videreført dagens praksis hvor kostnadsnøkkelen bygges opp på grunnlag av alderskriterier. I tillegg har utvalget for hver enkelt deltjeneste vurdert om ulike sosiale forhold påvirker etterspørselen etter tjenesten og om strukturelle forhold som bosettingsmønster og kommunestørrelse har betydning for enhetskostnadene i produksjonen.

I utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel legges det betydelig større vekt på sosiale forhold enn i tidligere kostnadsnøkkel. Det er først og fremst innen sosialhjelp og barnevern at sosiale forhold er viktige behovsutløsende faktorer. Statistisk sentralbyrå (Langørgen 1995) har på oppdrag fra utvalget analysert variasjonen i kommunenes utgifter til sosialhjelp og barnevern. Analysene av sosialhjelp viser at antall arbeidsledige, antall skilte og separerte, og antall innvandrere er viktige bakenforliggende faktorer som forklarer variasjonen i sosialhjelpsutgifter. Utvalget har tatt hensyn til disse tre forholdene i utformingen av kostnadsnøkkelen. I operasjonaliseringen av kriteriene er det tatt høyde for at det er de yngste arbeidsledige som gir størst utslag på sosialhjelpsutgiftene og at sosialhjelpsutgiftene til innvandrere til dels dekkes gjennom et særskilt integreringstilskudd.

Solidaritetsalternativet, som har ligget til grunn for utformingen av sysselsettingspolitikken de senere årene, bygger på en forutsetning om at alle parter i arbeidslivet skal bidra til å øke sysselsettingen. Det vil derfor være uheldig å innføre kriterier i inntektssystemet som kan svekke kommunenes motivasjon i arbeidet med å øke sysselsettingen og å få arbeidsledige tilbake i ordinært arbeid. Av hensyn til å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud har utvalget likevel valgt å legge kriteriet inn i kostnadsnøkkelen. Av politiske og økonomiske grunner vil dette neppe ha stor betydning for kommunenes satsing på å stimulere sysselsettingen.

Analysene av kommunenes barnevernsutgifter viser at familiestrukturen har en systematisk effekt. Barnevernsutgiftene er høye i kommuner hvor en stor andel av befolkningen er skilt eller separert, og utvalget har tatt hensyn til dette i utformingen av kostnadsnøkkelen.

Innen pleie- og omsorgssektoren er alder en viktig behovsutløsende faktor. Men i tillegg til alder kan husholdningsstrukturen og forekomsten av sykdom påvirke etterspørselen etter tjenestene. Det foreligger en rekke undersøkelser som viser at brukerhyppigheten av pleie- og omsorgstjenester er høy blant eldre som bor alene. Utvalget foreslår at husholdningsstrukturen ivaretas gjennom kriteriet «Antall ikke-gifte 67 år og over». Dette kriteriet kan oppdateres årlig og er mer objektivt enn kriteriet «Antall enpersonhusholdninger 67 år og over» som benyttes i dagens kostnadsnøkkel. Alders- og kjønnstandardiserte dødsrater benyttes ofte som en indikator på ulike sosiale forhold som bidrar til høy forekomst av sykdom. Med alders- og kjønnsstandardisert dødsrate forstås dødsraten pr. 1 000 innbygger korrigert for alders- og kjønnsforskjeller. Analyser utvalget har foretatt viser at en høy dødsrate i befolkningen øker kommunenes ressursinnsats i pleie- og omsorgstjenesten. Utvalget foreslår følgelig at dødelighet tas inn som kriterium i kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten i kommunene.

Utvalget har foretatt analyser av utgifter pr. bruker og årsverk pr. bruker i hjemmetjenesten. Formålet med analysene har vært å undersøke om bosettingsmønsteret har betydning for enhetskostnadene i hjemmebasert omsorg og om kommuner med lavt innbyggertall har smådriftsulemper i institusjonsdriften. I utgangspunktet kunne en forvente at spredt bosetting gir høye enhetskostnader i hjemmebasert omsorg, men analysene kan ikke dokumentere noen slik sammenheng. Dette resultatet kan forklares på ulike måter. For det første kan resultatet skyldes svakheter ved foreliggende mål på bosettingsmønster, dvs. at reisetid og andel bosatt spredtbygd ikke fanger opp de relevante aspektene ved bosettingsmønsteret. For det andre kan resultatet skyldes at hjemmetjenesten sjelden drives med utgangspunkt i kommunesenteret. Hjemmetjenesten organiseres heller i soner hvor hver enkelt ansatt dekker en avgrenset del av kommunen. Selv om det er lang gjennomsnittlig reisetid til kommunesenteret, kan reiseavstandene innen hver sone være relativt korte. Da det ikke har vært mulig å dokumentere noen sammenheng mellom enhetskostnader i hjemmetjenesten og tilgjengelige mål på bosettingsmønsteret, kan ikke utvalget anbefale at disse bosettingsmålene bygges inn i kostnadsnøkkelen.

Utvalget har også foretatt analyser av utgifter pr. plass og årsverk pr. plass i institusjonsomsorgen. Formålet med analysene er å undersøke om kommuner med lavt innbyggertall har smådriftsulemper i institusjonsdriften. Materialet viser at kommuner med færre enn 2 000 innbyggere har høye enhetskostnader i institusjonsomsorgen, men at dette først og fremst skyldes at disse kommunene har et høyt inntektsnivå. Etter at det er kontrollert for inntektsforskjeller, er det ikke mulig å dokumentere at små kommuner har høye enhetskostnader i institusjonsomsorgen. Utvalget kan følgelig ikke anbefale at det tas hensyn til kommunestørrelse i utformingen av kostnadsnøkkelen.

I tidligere kostnadsnøkkel ble det gitt særskilte tillegg til de fire største byene og kommunene i Troms og Finnmark. For storbyenes del var tillegget i hovedsak begrunnet med høye utgifter pr. innbygger i sosialsektoren, mens tillegget til kommunene i Troms og Finnmark ble begrunnet med høy forekomst av sykdom. I forslaget til ny kostnadsnøkkel tas det i større grad hensyn sosiale forholds betydning for beregnet utgiftsbehov innen sosialhjelp og barnevern. I tillegg er alders- og kjønnsstandardisert dødsrate tatt inn som eget kriterium i kostnadsnøkkelen. Det er utvalgets oppfatning at disse endringene vil fange opp sentrale forhold knyttet til forekomst av sykdom og sosialsektoren som tidligere var forutsatt dekket ved særtillegg. Utvalget foreslår derfor ikke særskilte tillegg til storbyene og kommunene i Troms og Finnmark. Som for skolesektoren har utvalget ikke hatt tilgang på data som kan kvantifisere betydningen av klimatiske forhold og problemene med å rekruttere og beholde kvalifisert personell innen helse- og sosialsektoren. Disse forholdene kan bidra til å øke landsdelens beregnede utgiftsbehov i helse- og sosialsektoren. Som for skolesektoren viser utvalget til at det eksisterer andre virkemidler for å bedre rekrutteringssituasjonen i Nord-Norge.

Etter utvalgets forslag vil kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten inkludere kriterier for sivil status, arbeidsledighet, innvandrere, dødelighet, samt fem alderskriterier.

2.8.3 Kommunal administrasjon

Utgiftene til drift av kommuneadministrasjonen utgjør store beløp pr. innbygger i de minste kommunene. De høye administrasjonsutgiftene i de minste kommunene er særlig et resultat av to forhold. For det første er det godt dokumentert at høye inntekter gir høye administrasjonsutgifter. Dette innebærer at det høye inntektsnivået i de minste kommunene er en viktig faktor for å forklare de høye utgiftene. For det andre vil høye faste kostnader i kommuneadministrasjon bidra til betydelige smådriftsulemper i de minste kommunene. Utvalget mener det er behov for å kompensere de minste kommunene for kostnadsulemper i sentraladministrasjon og sektoradministrasjon.

Utvalget mener at smådriftsulempene i administrasjon må knyttes til den isolerte betydningen av kommunestørrelse, dvs. de beregnede merkostnadene etter at det er kontrollert for inntektsforskjeller og andre lokale forhold. Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for kommunal administrasjon inkluderer innbyggertall og et basistillegg.

2.8.4 Ny kostnadsnøkkel for kommunene

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene er basert på analyser av det kommunale tjenestetilbudet. Det er benyttet tilgjengelige data fra kommuneregnskapene og annen offentlig statistikk. Dette er de samme datakilder som kriteriene i kostnadsnøklene må bygge på. Forslaget til ny kostnadsnøkkel for kommunene er en sammenvekting av kostnadsnøklene for grunnskole, helse- og sosialtjenesten og kommunal administrasjon. Vektene er proporsjonale med tjenestenes netto driftsutgifter i 1994.

Det er et hovedresultat at den nye kostnadsnøkkelen gir mindre forskjeller i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger enn dagens kostnadsnøkkel. I nåværende kostnadsnøkkel varierer det beregnede utgiftsbehovet pr. innbygger i forholdet 5,6:1. Med utvalgets forslag vil beregnet utgiftsbehov pr. innbygger variere i forholdet 2,6:1.

De reduserte forskjellene i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger framgår også av tabell 2.1. Tabellen viser beregnet utgiftsbehov pr. innbygger med dagens kostnadsnøkkel og med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene gruppert etter fylke. I nåværende kostnadsnøkkel har kommunene i Akershus det laveste beregnede utgiftsbehovet, om lag 17 prosent under landsgjennomsnittet. Det høyeste beregnede utgiftsbehovet finner vi blant kommunene i Sogn og Fjordane, som i gjennomsnitt ligger 21 prosent over landsgjennomsnittet. Med utvalgets forslag vil fremdeles Akershus og Sogn og Fjordane være ytterpunktene, men avvikene fra landsgjennomsnittet er blitt mindre. Det beregnede utgiftsbehovet for kommunene i Akershus ligger 10 prosent under landsgjennomsnittet, mens kommunene i Sogn og Fjordane ligger 10 prosent over.

Det er kommunene i Østfold, Akershus, Buskerud og Vestfold som får størst økning i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger som følge av utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Kommunene i disse fylkene tjener på at alderskriterier og sosiale kriterier har fått større vekt, at basistillegget har fått redusert vekt og at utvalget ikke foreslår særskilte tillegg til storbyene og kommunene i Troms og Finnmark.

Den sterkeste reduksjonen i beregnet utgiftsbehov finner vi blant kommunene i Troms, Finnmark og Sogn og Fjordane. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel slår sterkest ut for Finnmarkskommunene. De får i gjennomsnitt redusert det beregnede utgiftsbehovet fra 16 prosent over landsgjennomsnittet til 3 prosent under landsgjennomsnittet. Reduksjonen i beregnet utgiftsbehov for Finnmarkskommunene skyldes til dels at utvalget ikke foreslår et eget Troms- og Finnmarktillegg for helse- og sosialsektoren og til dels at basistillegget har fått redusert betydning. Når Finnmarkskommunene får et beregnet utgiftsbehov på bare 97 prosent av landsgjennomsnittet, henger dette sammen med at Finnmark har en relativt ung befolkning og at Finnmark ligger om lag på landsgjennomsnittet med hensyn til de bosettingsmål utvalget har anvendt. Utvalget har i kapittel 7.3.4 påpekt behovet for å utvikle bosettingsmål som fanger opp betydningen av bosettingsmønsteret på en bedre måte.

En del av kommunene i Troms får også en betydelig reduksjon som følge av at utvalget ikke foreslår et eget Troms- og Finnmarkstillegg i helse- og sosialsektoren og fordi basistilleggets betydning reduseres. Kommunene i Sogn og Fjordane taper på at den nye kostnadsnøkkelen i større grad tar hensyn til sosiale faktorer og fordi basistilegget får mindre betydning.

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel gir et høyt beregnet utgiftsbehov i små kommuner og utkantkommuner, og et lavt beregnet utgiftsbehov i regionsenterkommuner og byer. Små kommuner og utkantkommuner er dyre å drive, og dette kommer særlig til uttrykk i grunnskole og kommuneadministrasjon. Disse kommunene vil motta overføringer gjennom utgiftsutjevningen som utjevner de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud, slik at nasjonale velferdstjenester blir tilgjengelige for alle uavhengig av hvor i landet de bor.

Utvalgets forslag innebærer at mange utkantkommuner vil få et beregnet utgiftsbehov under dagens nivå. Utvalget har i gjennomgangen av grunnskolen og helse- og sosialsektoren pekt på spesielle forhold i Nord-Norge som ikke fanges opp av kostnadsnøklene på disse sektorene.

Utvalget har ikke datagrunnlag for å ta hensyn til disse forhold i de fremlagte kostnadsnøkler og vil derfor tilrå at Nord-Norges spesielle utgiftsbehov ivaretas gjennom tildeling av skjønnsmidler.

Over tid har det kommunale tjenestetilbudet dreid i retning av økt omfang av sosiale tiltak. Dette er fanget opp i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Den økte vektleggingen av sosiale forhold og alderskriterier samt den reduserte vekten på basistillegget vil, i forhold til dagens kostnadsnøkkel, øke overføringene til regionsenterkommuner og byer.

2.9 BEREGNET UTGIFTSBEHOV i fylkeskommunene

Utvalget har gjennomgått eksisterende analyser av videregående opplæring, helsetjenesten og samferdsel og har forestått nye analyser av beregnet utgiftsbehov for disse tjenestene. Arbeidet er utført i samarbeid med de berørte fagdepartementene.

2.9.1 Videregående opplæring

Det er utvalgets oppfatning at tidligere kostnadsnøkkel for videregående opplæring i hovedsak er god. Revisjonen har for det første innarbeidet omfangsforskriften i kostnadsnøkkelen. For det andre har utvalget forestått nye analyser av kostnadsforskjellene mellom allmennfag og yrkesfag, samt av bosettingsmønsterets betydning for utgifter pr. elev.

Etter gjennomgått 9-årig grunnskole gis det rett til tre års videregående opplæring. Dette betyr at «Antall 16-18 åringer» er et viktig kriterium for å beskrive forskjeller i etterspørsel mellom fylkeskommunene. Men fylkeskommunene har også et ansvar for å gi videregående opplæring til personer over 18 år. I omfangsforskriften er det lagt til grunn at antall elevplasser i videregående opplæring skal utgjøre minst 375 prosent av et gjennomsnittlig årskull 16-18 åringer. Overdekningen på 75 prosentenheter skal bl.a. ivareta behovet for videregående opplæring blant personer over 18 år. Utvalget har lagt vekt på at omfangsforskriften er en statlig norm for fylkeskommunenes dimensjonering av tilbudet innen videregående opplæring. Det er viktig at inntektssystemet gir fylkeskommunene like muligheter til å innfri dette omfangskravet. I utformingen av kostnadsnøkkelen er det derfor lagt til grunn at den samlede etterspørselen etter videregående opplæring er proporsjonal med antall 16-18 åringer.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har på oppdrag fra utvalget foretatt beregninger som viser at utgiftene pr. elev i gjennomsnitt er 67 prosent høyere på yrkesfag enn på allmennfag. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel tar hensyn til denne kostnadsforskjellen gjennom kriteriet «Antall søkere til yrkesfaglig opplæring». Utvalget ønsker å videreføre en praksis hvor søkerkriteriet baseres på førstevalget til søkere 16 år og yngre. Det foreslås imidlertid at tre års gjennomsnitt av søkerfordelingen legges til grunn i tilskuddsberegningen. På denne måten vil søkerkriteriet korrespondere med førstevalget til de som til enhver tid har rett til videregående opplæring.

Utvalget har foretatt analyser for å undersøke om bosettingsmønsteret har betydning for utgifter pr. elev i videregående opplæring. Det benyttes tre ulike mål på bosettingsmønsteret; andel bosatt i spredtbygde strøk, andel bosatt utenfor tettsted med mer enn 2 000 innbyggere og areal pr. innbygger. Hverken på allmennfag eller yrkesfag kan det dokumenteres noen sammenheng mellom bosettingsmønster og utgifter pr. elev. Analysene viser imidlertid at fylkeskommuner med høye frie inntekter har høye utgifter pr. elev. På bakgrunn av disse resultatene vil ikke utvalget anbefale at det tas hensyn til bosettingsmønsteret i kostnadsnøkkelen for videregående opplæring.

I dagens inntektssystem er det en korreksjonsordning for elever i statlige og private skoler. Korreksjonsordningen innebærer at fylkeskommunene ikke får inntekter for elever de ikke har utgifter til. Som for grunnskolen, foreslår utvalget at denne korreksjonsordningen avvikles og erstattes med en betalingsordning hvor fylkeskommunene betaler direkte til den enkelte statlige eller private skole etter satser fastsatt av staten.

Reform 94 er enda ikke innført for alle tre årskull. Utvalget foreslår at det etter at reformen er fullført, gjennomføres nye undersøkelser med sikte på å gi et oppdatert bilde av kostnadsforskjeller mellom yrkesfag og allmennfag, samt et fullstendig bilde av ressursbruken til spesialundervisning, spesielt tilrettelagt undervisning og oppfølgingstjeneste.

Med utvalgets forslag vil kostnadsnøkkelen for videregående opplæring inkludere antall innbyggere 16-18 år og søkerfordelingen mellom allmennfag og yrkesfag.

2.9.2 Helsetjenesten

I arbeidet med ny kostnadsnøkkel for helsetjenesten i fylkeskommunene har utvalget tatt utgangspunkt i de fem deltjenestene somatiske spesialisthelsetjenester, psykisk helsevern, tannhelsetjenesten, institusjoner for rusmisbrukere og barnevernsinstitusjoner. Somatiske spesialisttjenester utgjør nærmere 2/3 av samlede netto driftsutgifter til helseformål. For denne tjenesten er alder en viktig behovsutløsende faktor, og utvalget har følgelig valgt å videreføre dagens praksis hvor kostnadsnøkkelen bygges opp på grunnlag av alderskriterier. I tillegg har utvalget vurdert om andre forhold enn alder er viktig for å forklare utgiftsforskjellene innen somatiske spesialisthelsetjenester og psykisk helsevern.

Norsk institutt for sykehusforskning (Magnussen 1995) har på oppdrag for utvalget utarbeidet en rapport som gir en oversikt over forhold som kan forklare fylkesvise variasjoner i etterspørsel etter somatiske sykehustjenester. Rapporten vurderer også om det er kostnadsforskjeller mellom sykehus av ulik størrelse.

Forbruket av sykehustjenester påvirkes ikke bare av befolkningens alderssammensetning, men også av ulike sosiale forhold som påvirker forekomsten av sykdom. Det hevdes ofte at underliggende forskjeller i forekomsten av sykdom kan fanges opp gjennom standardiserte dødsrater. Analyser utvalget har foretatt viser at dødeligheten blant personer under 65 år har systematisk betydning for fylkeskommunenes utgifter til drift av somatiske sykehus. På bakgrunn av dette foreslår utvalget at dødelighet tas inn som kriterium i kostnadsnøkkelen for helsetjenesten i fylkeskommunene.

Dersom det er stordriftsfordeler, kan bosettingsmønsteret påvirke produksjonsbetingelsene for somatiske sykehustjenester. Dette skyldes at kommuner med et spredt bosettingsmønster gjerne må ha en desentralisert sykehusstruktur med mange små sykehus for å sikre rimelig tilgjengelighet til tjenestene. Eksisterende analyser kan ikke dokumentere at små sykehus har høyere enhetskostnader enn store sykehus. De analysene utvalget har foretatt viser heller ingen sammenheng mellom bosettingsmønster og kommunenes utgifter til somatiske sykehus. På bakgrunn av dette kan ikke utvalget foreslå at det tas hensyn til bosettingsmønsteret i kostnadsnøkkelen.

Utgiftene til psykisk helsevern viser liten variasjon fylkeskommunene imellom, med unntak av Oslo og Finnmark der utgiftene pr. innbygger ligger hhv. 82 og 18 prosent over landsgjennomsnittet. Det er vanskelig på grunnlag av foreliggende analyser å si noe sikkert om årsakene til det høye utgiftsnivået i Oslo og Finnmark. Det høye utgiftsnivået kan skyldes stor forekomst av psykiske lidelser, men det kan også skyldes at Oslo og Finnmark har kommet lenger i utbyggingen av det psykiske helsevernet enn andre fylkeskommuner.

Høy urbaniseringsgrad er ofte trukket fram som en viktig faktor for å forklare stor forekomst av psykiske lidelser. Sammenhengen mellom psykiatrisk sykelighet og urbaniseringsgrad avhenger imidlertid av hvilke psykiske lidelser det er snakk om. Internasjonale studier viser at personlighetsforstyrrelser er hyppigst i byene, mens psykoser er hyppigst i landdistriktene. Analyser av sammensetningen av psykiatriske pasienter og omfang av psykiske problemer i ulike befolkningsgrupper dokumenterer også visse sammenhenger. Blant enslige, enslige forsørgere og innvandrere er forekomsten av psykiske lidelser betydelig høyere enn i befolkningen som helhet. Også blant personer oppvokst i de fire største byene finner en flere med psykiske problemer enn i landet for øvrig.

Utvalget har tatt utgangspunkt i levekårsundersøkelsen 1991 hvor det dokumenteres at enslige og enslige forsørgere, i forhold til den øvrige befolkningen, har hyppige symptomer på nervøse lidelser og et høyt forbruk av beroligende midler. På bakgrunn av dette har utvalget valgt å benytte «Antall enslige og enslige forsørgere» som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Utvalget har ikke foretatt særskilte analyser av fylkeskommunenes utgifter til drift av barnevernsinstitusjoner. Det er imidlertid grunn til å tro at kommunenes barnevernsutgifter og fylkeskommunenes utgifter til drift av barnevernsinstitusjoner påvirkes av samme bakenforliggende faktorer. På bakgrunn av analyser av kommunenes barnevernsutgifter (Langørgen 1995) har utvalget valgt å la «Antall skilte og separerte 16-59 år» inngå som kriterium i kostnadsnøkkelen for helsetjenesten i fylkeskommunene.

I tidligere kostnadsnøkkel ble det gitt særskilte tillegg til Oslo, Troms og Finnmark. Tilleggene var i hovedsak begrunnet med at dødeligheten i disse fylkene ligger betydelig over landsgjennomsnittet. I forslaget til ny kostnadsnøkkel er dødelighet tatt inn som kriterium. Etter denne endringen av kostnadsnøkkelen, mener utvalget at det ikke er behov for særskilte tillegg til Oslo, Troms og Finnmark.

Utvalget har lagt ned et omfattende arbeid mht. å fange opp betydningen av sosiale bakgrunnsforhold. Forslaget til ny kostnadsnøkkel representerer et betydelig framskritt på dette punktet. Utvalget har, innenfor den knappe tidsfristen, ikke hatt mulighet til å foreta omfattende analyser av psykisk helsevern og tiltak for rusmisbrukere. I utvalgets arbeid har grundige analyser av den største deltjenesten, somatiske spesialisttjenester, vært prioritert. Utvalget anbefaler at det foretas videre analyser av sammenhengen mellom ulike sosiale forhold og fylkeskommunenes ressursinnsats for psykisk helsevern og institusjoner for rusmisbrukere.

Etter utvalgets forslag vil kostnadsnøkkelen for helsetjenesten i fylkeskommunene inkludere dødelighet, antall skilte og separerte 16-59 år, antall enslige og enslige forsørgere, og seks alderskriterier.

2.9.3 Samferdsel

Møreforskning (Hervik, Rønnestad og Aarseth 1995) har på oppdrag fra utvalget utarbeidet en rapport om inntektsoverføringsmodeller for lokale bil- og båtruter. Rapporten representerer en forbedring i forhold til tidligere analyser ved at det tas utgangspunkt i fylkeskommunenes utgifter til lokale ruter, og ikke statens tilskuddsfordeling. Analysene viser at det, i tillegg til frie inntekter, er to forhold som har betydning for fylkeskommunenes utgifter til lokale bil- og båtruter, nemlig rutelengde til sjøs og innbyggernes arbeidsreisetid på kollektive transportmidler. Utvalget har valgt å benytte de to variablene som kriterier i kostnadsnøklene til tross for at de ikke tilfredsstiller kravet til objektivitet. Forbedringen i forhold til tidligere kostnadsnøkkel er først og fremst at kollektiv arbeidsreisetid fanger opp forholdene i storbyene på en mer tilfredsstillende måte enn dagens storbykriterium.

Utvalget har i samarbeid med Samferdselsdepartementet rettet en henvendelse til Vegdirektoratet for å få dokumentert den normative modellen og de analysene som ligger til grunn for fylkesvegfaktorene i tidligere kostnadsnøkkel. Vegdirektoratet har ikke kunnet frambringe slik dokumentasjon. På bakgrunn av dette har utvalget ikke noe grunnlag for å foreslå endringer i kostnadsnøkkelen for fylkesvegdelen.

Etter dette vil utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for samferdsel inneholde kriterier for ruter til sjøs, arbeidsreisetid på kollektive transportmidler, vedlikeholdskostnader (veg) og reinvesteringskostnader (veg).

Utvalget vil påpeke at de foreslåtte kostnadsnøklene for lokale ruter og fylkesveger i realiteten er refusjonsordninger. Kostnadsnøklene reflekterer fylkeskommunenes utbygging av fylkesveger, ruter til sjøs og andre kollektive transportmidler. Dette bryter med prinsippet om objektive kriterier i kostnadsnøklene. Trolig kan dette problemet bare løses ved å utvikle normative modeller for samferdselssektoren. Utvalget vil anbefale at det i videre arbeid tas sikte på å utvikle normative modeller for samferdselssektoren, og at slike modeller i fremtiden danner grunnlaget for kostnadsnøkler basert på objektive kriterier.

2.9.4 Ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene er i hovedsak basert på analyser av det fylkeskommunale tjenestetilbudet. Det er benyttet tilgjengelige data fra kommuneregnskapene og annen offentlig statistikk. Dette er de samme datakilder som kriteriene i inntektssystemet må bygge på. Forslaget til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene er et veid gjennomsnitt av kostnadsnøklene for videregående opplæring, helsetjenesten og samferdsel. Vektene er proporsjonale med tjenestenes netto driftsutgifter i 1994.

Tabell 2.2 viser beregnet utgiftsbehov pr. innbygger i den enkelte fylkeskommune med dagens kostnadsnøkkel og med utvalgets forslag til ny nøkkel. Med nåværende kostnadsnøkkel varierer beregnet utgiftsbehov pr. innbygger fra 15 prosent under landsgjennomsnittet i Akershus til 25 prosent over landsgjennomsnittet i Finnmark. Med utvalgets forslag vil beregnet utgiftsbehov pr. innbygger variere fra 6 prosent under landsgjennomsnittet (Oslo og Akershus) til 17 prosent over (Sogn og Fjordane).

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel viser at beregnet utgiftsbehov pr. innbygger er høyest i typiske distriktsfylker som Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag og fylkeskommunene i Nord-Norge. Fylkeskommuner i det sentrale østlandsområdet, og særlig Oslo og Akershus, har et lavt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger. Utvalgets forslag bidrar til et likeverdig tjenestetilbud ved å overføre større ressurser til distriktsfylkene enn til det sentrale østlandsområdet, dog i mindre omfang enn i dag.

I forhold til nåværende kostnadsnøkkel gir utvalgets forslag sterkest utslag for Akershus og Finnmark. For Finnmark fylkeskommune reduseres beregnet utgiftsbehov pr. innbygger fra 25 til 4 prosent over landsgjennomsnittet. Denne reduksjonen skyldes at arealkriteriet og Finnmarkstillegget er tatt ut av kostnadsnøkkelen. Akershus fylkeskommune får en økning i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger på 9 prosentpoeng, og har etter dette et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger 6 prosent under landsgjennomsnittet. Økningen skyldes at kollektiv arbeidsreisetid er tatt inn i samferdselsnøkkelen. I tillegg kommer Akershus bedre ut fordi utvalget ikke foreslår særtillegg til Oslo, Troms og Finnmark og fordi spredtbygdkriteriet og arealkriteriet er tatt ut av kostnadsnøkkelen.

Hedmark og Oppland får en reduksjonen i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger på 5-6 prosent. Både Hedmark og Oppland får god uttelling gjennom spredtbygdkriteriet og arealkriteriet i dagens kostnadsnøkkel, og reduksjonen i beregnet utgiftsbehov skyldes først og fremst at disse kriteriene ikke inngår i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel.

Bortsett fra Akershus, er det Østfold, Vestfold og Buskerud som får sterkest økning i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger. Økningen for disse fylkeskommunene skyldes i hovedsak at sosiale kriterier og alderskriterier har fått større betydning, at arealkriteriet er tatt ut av kostnadsnøkkelen, og at utvalget ikke foreslår særskilte tillegg til Oslo, Troms og Finnmark.

2.10 Inntektsutjevningen

Utvalget mener at en omfattende inntektsutjevning er nødvendig for å sikre en rimelig utjevning av de økonomiske forutsetningene for å gi et likeverdig tjenestetilbud i kommuner og fylkeskommuner. Det er betydelige forskjeller i skattegrunnlaget mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Blant kommunene varierer skatteinntektene i forholdet 9:1, og blant fylkeskommunene i forholdet 2:1. Dersom en ikke hadde et statlig utjevningssystem, ville forskjeller i skattegrunnlag vært den viktigste årsaken til variasjon i tjenestetilbudet mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Kommunenes grunnleggende funksjon er å løse lokale oppgaver finansiert av det lokale inntektsgrunnlaget. Utvalget mener derfor at finansieringen av kommuneforvaltningen bør ha en viss lokal forankring. Endring i skattegrunnlaget bør få konsekvenser for inntektene i alle kommuner og fylkeskommuner. Dette vil i tillegg styrke insentivene til skatteinnkreving og næringsutvikling.

Utvalget ønsker å videreføre en ordning som sikrer kommunene en viss minsteinntekt pr. innbygger, men samtidig er det ønskelig å gi bedre kobling mellom lokalt skattegrunnlag og disponible inntekter. Utvalget foreslår en modell for delvis inntektsutjevning. I denne modellen må det fastsettes et referansenivå og en kompensasjonsgrad. Referansenivået uttrykkes gjerne som en andel av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger, og alle kommuner og fylkeskommuner med skatteinntekt pr. innbygger under referansenivået vil motta inntektsutjevnende tilskudd. Kompensasjonsgraden er andelen av differansen mellom referansenivået og egen skatteinntekt som gis i inntektsutjevnende tilskudd, og utvalget foreslår kompensasjonsgraden satt til 90 prosent. Utvalget ønsker å koble skattegrunnlag og inntekter for alle kommuner og fylkeskommuner, og å øke utjevningsambisjonene i inntektsutjevningen for å redusere forskjeller i kommunalt tjenestetilbud.

For kommunene presenterer utvalget et hovedalternativ med et referansenivå på 110 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger. Det forutsettes en videreføring av dagens trekkordning for kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet. Trekket utgjør 50 prosent av skatteinntektene over 140 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger. Dette alternativet innebærer en mer ambisiøs inntektsutjevning hvor forskjellene mellom kommuner med høye og lave skatteinntekter reduseres. Minsteinntektsnivået øker fra 96,2 til 104,5 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt, og antall kommuner som mottar inntektsutjevnende tilskudd øker fra 340 til 392. Dette alternativet innebærer at rammen for det inntektsutjevnende tilskuddet vil øke fra 3,2 til 6,8 milliarder kroner i 1996. Utvalgets forslag til utforming av inntektssystemet, diskutert i kap. 12, innebærer at alle kommuner bidrar like mye pr. innbygger i finansieringen av den mer ambisiøse inntektsutjevningen.

Valg av ambisjonsnivå i inntektsutjevningen kan ikke avgjøres på faglig grunnlag, men må baseres på politisk skjønn. For å klargjøre de politiske valgene, har utvalget illustrert hvordan endring i kompensasjonsgrad, referansenivå og trekkordning påvirker inntektsfordelingen kommunene imellom.

I dag får alle fylkeskommunene unntatt Oslo og Akershus minsteinntektstilskudd. Utvalget foreslår et hovedalternativ med kobling mellom inntekt og skattegrunnlag også for fylkeskommunene. Denne modellen har et referansenivå på 120 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger og en kompensasjonsgrad på 90 prosent. Et høyere referansenivå for fylkeskommunene enn for kommunene begrunnes med at det fylkeskommunale tjenestetilbudet i enda større grad enn i kommunene er konsentrert om nasjonale velferdstjenester.

2.11 Utvalgets forslag til nytt inntektssystem

Utvalget foreslår en forenkling av inntektssystemet ved at det skilles mellom inntektstilførsel til kommunene og utgiftsutjevning. Det statstilskudd som i dag overføres som utgiftsutjevning legges om til et tilskudd som utbetales likt pr. innbygger. Utgiftsutjevningen ordnes som en ren omfordeling mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. På denne måten kan utjevningsambisjonene i utgiftsutjevningen bestemmes uavhengig av størrelsen på statstilskuddet og fordelingsvirkningene kan holdes stabile og forutsigbare over tid. Størrelsen på tilskuddet bestemmes som del av den økonomiske rammen for kommunesektoren som helhet.

Det framgår av det ovenstående at utvalget foreslår endringer i både inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen. Utvalget går inn for at det legges større vekt på inntektsutjevningen ved at kommuner med lave skatteinntekter løftes opp på et høyere inntektsnivå. Samtidig foreslår utvalget at inntektsutjevningen utformes slik at kommunene og fylkeskommunene høster gevinst av forbedret skattegrunnlag. I utgiftsutjevningen går utvalget inn for en rekke forslag som bringer det beregnede utgiftsbehov nærmere faktiske ufrivillige kostnadsforhold og forskjeller i befolkningssammensetning i kommunene og fylkeskommunene.

Fordelingsvirkningene av utvalgets forslag er beregnet i kap. 11. De fordelingsmessige virkningene i utgiftsutjevningen er knyttet til fem hovedendringer for kommunene. For det første er innarbeidelsen av sosiale forhold som utløser behov for kommunale tjenester særlig til fordel for byområder med sosiale problemer. For det andre foreslås det å begrense basistilskuddet til påviste kostnadsforhold innen grunnskole og administrasjon, og dette vil redusere overføringene til små kommuner som likevel stort sett fortsatt vil ha meget høye inntekter pr. innbygger. I tillegg foreslår utvalget å rette opp skjeve utslag av den såkalte Agdermodellen, som har gitt noe tilfeldige forskjeller mellom kommuner med spredt bosetting. For det fjerde legger utvalgets forslag til ny kostnadnøkkel større vekt på alderskriterier enn dagens kostnadsnøkkel. For det femte foreslår utvalget å øke ambisjonsnivået i inntektsutjevningen, noe som bidrar til et høyere inntektsnivå i kommuner med lave skatteinntekter.

For fylkeskommunene vil utvalget særlig trekke fram fire viktige endringer i kostnadsnøklene. For det første er omfangsforskriften innarbeidet i kostnadsnøkkelen for videregående opplæring. For det andre er det i større grad tatt hensyn til sosiale kriterier i kostnadsnøkkelen for helsetjenesten. For det tredje foreslår ikke utvalget at det kompenseres for forskjeller i bosettingsmønster i kostnadsnøklene for videregående opplæring og helsetjenesten. For det fjerde er det foretatt en revisjon av kostnadsnøkkelen for lokale ruter som nå baseres på analyser av utgiftsforskjeller. Disse endringene bidrar i hovedsak til å redusere overføringene til typiske distriktsfylker og å øke overføringene til det sentrale østlandsområdet.

Utvalgets forslag om å utjevne forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud og redusere inntektsforskjellene har betydelige omfordelingsvirkninger mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Kommuner og fylkeskommuner som i dag har særlige høye frie inntekter (skatteinntekter og rammeoverføringer) pr. innbygger vil få reduserte tilskudd. Denne omfordelingen kan modifiseres ved skjønnsmidler og overgangsordningen som anvist av utvalget. Spesielt kan overgangsordningen hindre at enkelte kommuner og fylkeskommuner får store inntektsbortfall på kort sikt. Det er et politisk spørsmål om andre samfunnsmessige hensyn bør telle sterkere enn utjevning av forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Utvalget foreslår at det skilles mellom de tilskudd som begrunnes med utjevning av tjenestetilbudet og tilskudd begrunnet med andre formål. I dagens inntektssystem er det et særskilt Nord-Norge-tilskudd som er begrunnet med regionalpolitiske hensyn.

Overgangsordning

Dagens overgangsordning er utformet slik at ingen kommuner eller fylkeskommuner skal erfare dramatiske endringer i overføringene fra år til år. Ordningen innebærer imidlertid at det tar lang tid før endringer i beregnet utgiftsbehov får konsekvenser for overføringene. Dette innebærer at det tar lang tid før kommuner og fylkeskommuner får full kompensasjon for befolkningsendringer.

Utvalget har illustrert tre alternative utforminger av overgangsordningen med tilhørende førsteårsvirkninger for den foreslåtte endringen i inntektssystemet. I det første alternativet legges det 80 prosent vekt på den faktiske tilskuddsfordelingen i 1996 og 20 prosent vekt på utvalgets forslag. I det andre alternativet begrenses overgangsordningen til å sette en grense for maksimal inntektsreduksjon pr. år. I det tredje alternativet settes det grense for både maksimal inntektsreduksjon og maksimal inntektsvekst.

Utvalget foreslår en permanent overgangsordning som før revisjonen av inntektssystemet i 1994. I denne overgangsordningen ble det, som i dagens ordning, lagt 20 prosent vekt på tilskudd etter inntektssystemets kriterier og 80 prosent vekt på forrige års tilskudd. Forskjellen er at før 1994 ble forrige års tilskudd korrigert for endringer i kriterieverdier slik at endringer i befolkningssammensetning fikk fullt gjennomslag første år.

Skjønn

Disponeringen av skjønnsmidler har variert mellom fylkesmennene, men i de fleste fylker har de fått et fast fordelingsmønster. Utvalget går inn for at formålet med skjønnsmidlene begrenses til først og fremst å møte ekstraordinære situasjoner gjennom året og spesielle lokale forhold som ikke ivaretas i kostnadsnøklene. Utvalget mener det må være en langsiktig målsetting at skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner reduseres til henimot halvparten av størrelsen på skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner i 1996. Fordi utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler gir til dels betydelige omfordelingsvirkninger mener utvalget imidlertid at omfanget av skjønnsmidler må holdes på samme nivå som i dag for de nærmeste år.

Utvalget har på en del områder pekt på forhold som kan påvirke de foreslåtte kostnadsnøkeler, og utvalget har foreslått videre arbeid for å forbedre analysene. Utvalget peker her særlig på usikkerhet knyttet til betydningen av bosettingsmønster og klima for kommunesektorens beregnede utgiftsbehov og usikkerhet knyttet til forklaringsfaktorer innenfor psykisk helsevern og tiltak for rusmiddelbrukere. Utvalget anbefaler at fordelingen av skjønnsmidler utformes med sikte på å håndtere slike forhold.

Nord-Norge-tilskudd

Det er utvalgets vurdering at inntektssystemets primære oppgave er å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Inntektsoverføringer som har en generell regionalpolitisk begrunnelse bør derfor legges utenfor det utgiftsutjevnende tilskuddet.

Utvalget ser på Nord-Norge-tilskuddet som en regionalpolitisk ordning. Utvalget henviser til Langtidsprogrammet som slår fast at «Målet om å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og sikre likeverdige levekår i alle deler av landet ligger fast. .. inntektsoverføringene til kommunene (legger) viktige premisser for den regionale utviklingen.»

Utvalget har ikke foretatt en faglig avveining av hvor stort omfang regionalpolitisk motiverte overføringer til kommunesektoren bør ha i forhold til andre regionalpolitiske virkemidler. Utvalget vil imidlertid peke på følgende momenter som kan begrunne at Nord-Norge-tilskuddet opprettholdes på dagens nivå:

• Levekårsundersøkelser viser at nord-norske kommuner generelt ligger lavt i forhold i landsgjennomsnittet. Dette gjelder særlig kommunene i Finnmark. Overføringene til kommunesektoren i Nord-Norge skal motvirke de klimatiske og topografiske ulempene ved å bo i landsdelen.

• Norge har interesse av at Nord-Norge settes i stand til å forvalte landsdelens naturressurser, herunder fiskeressursene, på en god måte, samt å hevde Norges interesser i Nordområdene.

• Uten en sterk offentlig sektor vil sysselsetting og bosetting i landsdelen bli sårbare overfor svingninger i den private sektor.

Fordelingsvirkninger - kommunene

Tabell 2.3 viser fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til nytt inntektssystem for kommunene gruppert etter fylke. Første kolonne viser summen av innbyggertilskudd, inntektsutjevnende tilskudd og tillegg eller fradrag i utgiftsutjevningen. I beregningene er det forutsatt at rammen for innbyggertilskuddet og det inntektsutjevnende tilskuddet er lik summen av inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd i 1996, dvs. 20,8 milliarder kroner eller 4 782 kroner pr. innbygger. I første kolonne er det hverken tatt hensyn til skjønnsmidler eller Nord-Norge-tilskudd.

Utvalgets forslag til kostnadsnøkler og inntektsutjevning innebærer at kommunene i Nord-Trøndelag får mest i tilskudd pr. innbygger. I gjennomsnitt får kommunene i dette fylket et tilskudd på 7 111 kroner pr. innbygger, noe som er nærmere 50 prosent over landsgjennomsnittet. Men også kommunene i Hedmark, Telemark, Aust-Agder, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal, Nordland, Troms og Finnmark vil få tilskudd betydelig over landsgjennomsnittet.

For kommunene i Hedmark, Telemark, Møre og Romsdal, Nord-Trøndelag og Nordland er det kombinasjonen av et høyt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger og lave skatteinntekter pr. innbygger som utløser betydelige statstilskudd. De høye tilskuddene til kommunene i Aust-Agder og Sogn og Fjordane skyldes et høyt beregnet utgiftsbehov, mens det for kommunene i Troms og Finnmark er lave skatteinntekter som utløser høye tilskudd.

Det er Oslo og kommunene i Akershus som vil motta minst i tilskudd pr. innbygger, hhv. 40 og 48 prosent under landsgjennomsnittet. For Oslos vedkommende skyldes dette høye skatteinntekter, mens det for kommunene i Akershus både skyldes et lavt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger og høye skatteinntekter pr. innbygger.

For å synliggjøre betydningen av Nord-Norge tilskuddet, har utvalget illustrert virkningene av forslagene til endringer i inntekts- og utgiftsutjevningen kombinert med en videreføring av dagens Nord-Norge tilskudd. Utvalgets forslag til utforming av inntekts- og utgiftsutjevningen innebærer at kommunene i de tre nordligste fylkene i gjennomsnitt vil motta betydelige statstilskudd. Nord-Norge-tilskuddet forsterker dette. Med utvalgets forslag til utforming av inntekts- og utgiftsutjevningen og en videreføring av dagens Nord-Norge tilskudd vil kommunene i Finnmark i gjennomsnitt motta rammetilskudd på 10 718 kroner pr. innbygger. Dette er mer enn det dobbelte av landsgjennomsnittet. Kommunene i Nordland og Troms vil i gjennomsnitt ligge hhv. 52 og 59 prosent over landsgjennomsnittet.

De høye overføringene til kommunene i Nord-Norge skyldes til dels svakt skattegrunnlag. Men også når det tas hensyn til skatteinntektene, vil de nord-norske kommunene ha et inntektsnivå over landsgjennomsnittet. Utvalgets forslag til utforming av inntekts- og utgiftsutjevningen og en videreføring av dagens Nord-Norge tilskudd betyr at kommunene i Finnmark i gjennomsnitt vil ha frie inntekter (ekskl. skjønnstilskudd) pr. innbygger på 19 466 kroner pr. innbygger, mer enn 20 prosent over landsgjennomsnittet. Kommunene i Nordland og Troms får et inntektsnivå hhv. 4 og 6 prosent over landsgjennomsnittet.

I tillegg til kommunene i Nord-Norge, vil Oslo og kommunene i Sogn og Fjordane få frie inntekter (ekskl. skjønnstilskudd) pr. innbygger over landsgjennomsnittet. Med utvalgets forslag vil kommunene i Østfold, Vestfold og Sør-Trøndelag i gjennomsnitt ha de laveste inntektene pr. innbygger.

Fjerde kolonne viser førsteårsvirkningen av utvalgets forslag med en videreføring av dagens overgangsordning. Dette betyr at det legges 80 prosent vekt på faktisk tilskuddsfordeling i 1996 og 20 prosent vekt på tilskudd etter utvalgets forslag.

Det er kommunene i Østfold og Vestfold som får den sterkeste tilskuddsøkningen. Utvalgets forslag gir kommunene i disse fylkene en betydelig økning i beregnet utgiftsbehov samtidig som de tjener på omleggingen av inntektsutjevningen.

Utvalgets forslag gir en kraftig tilskuddsreduksjon for Oslo og kommunene i Sogn og Fjordane, Troms og Finnmark. Den nye kostnadsnøkkel gir ingen vesentlig endring i Oslos beregnede utgiftsbehov. For Oslo er det følgelig omleggingen av inntektsutjevningen som gir redusert tilskudd (fordi Oslo må bidra til å finansiere økt inntektsutjevning for andre kommuner). Kommunene i Troms og Finnmark tjener på omleggingen av inntektsutjevningen, men pga. betydelig reduksjon i beregnet utgiftsbehov får de likevel klart lavere tilskudd sammenliknet med dagens inntektssystem. Tilskuddsreduksjonen for kommunene i Sogn og Fjordane skyldes først og fremst at de nye kostnadsnøklene gir et lavere beregnet utgiftsbehov.

Fordelingsvirkninger - fylkeskommunene

Tabell 2.4 viser fordelingsvirkningene av utvalgets forslag for den enkelte fylkeskommune. Forutsetningene for beregningene er de samme som for kommunene.

Utvalgets forslag mht. kostnadsnøkler og inntektsutjevning gir Sogn og Fjordane høyest tilskudd med 6 202 kroner pr. innbygger eller 40 prosent over landsgjennomsnittet. Men også Hedmark, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark får tilskudd pr. innbygger betydelig over landsgjennomsnittet. Det høye tilskuddet til Sogn og Fjordane skyldes først og fremst et høyt beregnet utgiftsbehov. For Hedmark, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark er det kombinasjonen av høyt beregnet utgiftsbehov og lave skatteinntekter som utløser store tilskudd.

Det er særlig Akershus og Oslo som får lave tilskudd pr. innbygger, nærmere 40 prosent under landsgjennomsnittet. Det lave tilskuddsnivået i disse to fylkene skyldes et lavt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger og høye skatteinntekter pr. innbygger.

For å synliggjøre betydningen av Nord-Norge-tilskuddet, har utvalget også for fylkeskommunene illustrert virkningene av endringer i inntekts- og utgiftsutjevningen kombinert med en videreføring av dagens Nord-Norge tilskudd. Når det tas hensyn til Nord-Norge tilskuddet, vil utvalgets forslag gi de tre nord-norske fylkeskommunene tilskudd på om lag 7 000 kroner pr. innbygger, mer enn 50 prosent over landsgjennomsnittet. Frie inntekter (ekskl. skjønnstilskudd) pr. innbygger vil ligge om lag 15 prosent over landsgjennomsnittet.

I tillegg til de tre nordligste fylkeskommunene, vil Oslo og Sogn og Fjordane få frie inntekter pr. innbygger (ekskl. skjønnstilskudd) over landsgjennomsnittet. Det laveste inntektsnivået finner vi i Akershus, Vestfold og Sør-Trøndelag.

Utvalgets forslag til endringer i kostnadsnøkler og inntektsutjevning vil, i forhold til dagens inntektssystem, gi en betydelig tilskuddsøkning for Østfold, Akershus, Buskerud, Vestfold, Vest-Agder og Rogaland. Mens Hedmark, Oppland, Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag, Nordland og Finnmark får den sterkeste tilskuddsreduksjonen. Utvalgets forslag til omlegging av inntektsutjevningen har begrensede omfordelingsvirkninger, og følgelig skyldes utslagene i forhold til dagens inntektssystem først og fremst endringer i beregnet utgiftsbehov.

2.12 Kommunesammenslutninger

Kommunesammenslutninger har økonomiske konsekvenser for de involverte kommuner. På kort sikt vil kommunene ha omstillingskostnader ved etablering av ny organisasjon. Utvalget legger til grunn at kommunesammenslutninger over tid kan gi økonomiske gevinster i tjenestetilbud og bedre betingelser for samfunnsutbyggingen, som vist i St.meld. nr. 32 (1994-95) «Kommune- og fylkesinndelingen».

Utvalgets analyser viser at det er smådriftsulemper i administrasjon og grunnskole. Hvis inntektssystemet skal være nøytralt mht. kommunesammenslut

ninger, kan disse kostnadsulemper ikke kompenseres. Kompensasjon innebærer at staten trekker inn kostnadsgevinsten ved sammenslutninger ved å redusere det utgiftsutjevnende tilskuddet. Dette kan svekke kommunenes insentiver til frivillige sammenslutninger. Utjevningshensynet kommer dermed i konflikt med ønsket om nøytralitet mht. kommunesammenslutninger.

Utvalget foreslår fortsatt full kompensasjon for kostnadsulempene i de små kommunene ved et basistilskudd. Gitt denne utformingen av inntektssystemet, mener utvalget at det er behov for særskilte tilskuddsordninger slik at kommunesammenslutninger også gir økonomisk gevinst for de berørte kommuner.

Staten har allerede etablert en praksis hvor deler av engangskostnadene ved etablering av en ny kommuneorganisasjon helt eller delvis dekkes via skjønnsmidlene. Utvalget mener at en slik ordning bør videreføres. Utvalget foreslår at engangsstøtten baseres på en analyse av nødvendige omstillingskostnader i hvert tilfelle. I tillegg foreslår utvalget at basistillegget for sammenslåtte kommuner holdes uendret de fem første årene etter sammenslutningen.

2.13 Øremerkede tilskudd

Utvalget mener at rammefinansiering bør være det bærende prinsippet for finansieringen av kommunesektorens virksomhet. Dette innebærer at statlige overføringer som hovedregel skal være rammetilskudd gjennom inntektssystemet som kommuner og fylkeskommuner fritt skal kunne disponere innenfor gjeldende lov- og regelverk. Finansiering gjennom øremerkede tilskudd krever en særskilt begrunnelse.

I vurderingen er det for det første lagt vekt på at rammefinansiering gir det lokale selvstyret et mer reelt innhold. Lokal frihet i løsning og prioritering av oppgavene vil fremme effektivitet ved at tjenesteproduksjonen kan tilpasses lokalbefolkningens ønsker og lokale kostnadsforhold. For det andre har utvalget lagt vekt på ulempene forbundet med øremerkede tilskudd, spesielt at slike tilskuddsordninger, pga. krav til egenandeler, som regel bidrar til å forsterke inntektsforskjellene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Utvalget mener likevel at øremerkede tilskudd har en plass i den samlede statlige styringen av kommunesektoren. Utvalget vil spesielt trekke fram at øremerkede tilskuddsordninger kan ha en viktig funksjon i utbyggingen av nye tjenester. Når nasjonale myndigheter opptrer som pådrivere i etableringen av nye velferdstjenester, legges ansvaret for organisering og produksjon av tjenestene i mange tilfeller til kommuneforvaltningen. I de tilfeller hvor det ikke er klart definerte rettigheter til tjenestene, kan øremerkede tilskudd være nødvendige for å sikre en rask utbygging av tjenestene i alle deler av landet.

Utvalget har gått gjennom eksisterende øremerkede tilskuddsordninger. Kommuneopplegget for 1995 inneholder 97 øremerkede tilskuddsordninger som beløper seg til 17,9 milliarder kroner. Utvalget har konsentrert seg om de største og de som omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. I tillegg er det 10 tilskudd til flyktninger og arbeidsmarkedstiltak som utgjør 5,6 milliarder kroner som utvalget foreslår videreført. Utvalget har vurdert innlemming av øremerkede tilskudd ut fra kommunaløkonomiske hensyn.

Utvalget mener at tilskudd som i dag fordeles etter objektive kriterier bør integreres i utgiftsutjevningen da disse uansett ikke har noen prioriteringsvridende effekt på kommunenes disponeringer. De utgjør i 1995 knapt 1,2 milliarder kroner og omfatter tilskudd til omsorgstjenester, tilskudd til kommunenes helse- og sosialtjeneste og tilskudd til drift av somatiske sykehus.

Tilskudd til innskudd i Statens pensjonskasse bør innlemmes i inntektssystemet fordi kommunene bør dekke utgiftene til pensjonsinnskudd for alle kommunalt ansatte. De utgjør i 1995 vel 1,2 milliarder kroner og omfatter pensjonsinnskudd i Statens pensjonskasse - kommunale tjenestemenn, og arbeidsgiveravgift til folketrygden - kommunale tjenestemenn.

Tilskudd til landbrukskontorer og miljøvern i kommunene har vært motivert med oppbygging av nye tjenester. De omfatter nå nærmest alle kommuner og kan legges inn i inntektssystemet. Tilskuddene utgjør i 1995 om lag 450 millioner kroner og inkluderer landbruksetatene - overføring til kommuner, og miljøvern i kommunene.

I forbindelse med reformen for psykisk utviklingshemmede, PU reformen, er det opprettet fire øremerkede tilskuddsordninger på i alt 2,6 milliarder kroner. Midlene fordeles dels etter skjønn, dels etter antall PU klienter og dels etter andre objektive kriterier som aldersstruktur. Spørsmålet om innlemming i inntektssystemet handler om å finne gode fordelingskriterier. Utvalget mener at det kun vil være behov for et skjønnstilskudd for særskilt kostnadskrevende psykisk utviklingshemmede dersom antall PU klienter tas inn som kriterium i kostnadsnøkkelen. Utvalget ser at det kan være vanskelig å benytte antall PU klienter som eget kriterium, og vil derfor foreslå at både vertskommunetilskuddet og et skjønnstilskudd for særskilt kostnadskrevende psykisk utviklingshemmede beholdes som øremerkede ordninger. Det legges til grunn at om lag 1 milliard kroner kan legges inn i inntektssystemet fra 1997.

Statens driftstilskudd for barnehager har hatt stor betydning for utbyggingen av barnehagetilbudet, og denne refusjonsordningen for kommunale og private barnehager utgjør i 1995 3,8 milliarder kroner. Utvalget legger vekt på at kommunaløkonomiske hensyn tilsier at barnehagetilskuddet innlemmes i inntektssystemet. Dagens ordning bidrar til å fryse fast et utbyggingsmønster hvor kommuner med høyt inntektsnivå har høy dekningsgrad. En fordeling etter objektive kriterier vil gi mer rettferdig fordeling og kan bidra til utbygging av barnehager i områder som er svakt dekket. På grunnlag av kommunaløkonomiske argumenter vil utvalget anbefale at barnehagetilskuddet innlemmes i inntektssystemet og at tilskuddet til private barnehager forvaltes av kommunene. Utvalget vil påpeke at rammefinansiering og fullt kommunalt ansvar for finansieringen av barnehager ikke uten videre kan forenes med en nasjonal målsetting om full barnehagedekning. Dette skyldes bl.a. at innlemming av barnehagetilskuddet med påfølgende omfordeling kan gjøre det vanskelig å opprettholde barnehagetilbudet i kommuner som i dag har høy dekningsgrad.

Utvalget anviser hvordan poliklinikktilskuddet, tilskudd til allmennleger og tilskudd til fysioterapeuter kan legges inn i inntektssystemet. Det er viktige fellestrekk ved disse tilskuddene. For det første omfatter de tjenester som produseres både i kommunal og privat regi, og for det andre subsidierer staten den private virksomheten. Funksjonen til de øremerkede tilskuddene er å sikre like rammebetingelser for kommunal og privat produksjon. Utvalget mener at innlemming av disse tilskuddene må ses i sammenheng med statens subsidiering av privat produksjon. Innlemming er bare aktuelt dersom kommuner og fylkeskommuner fullt ut overtar ansvaret for subsidiering av privat produksjon.

2.14 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget foreslår endringer i inntektssystemet og dermed endringer i inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Den økonomiske rammen for kommunesektoren og inntektssystemet bestemmes ved de årlige vedtak av statsbudsjettet og er ikke diskutert av utvalget. Utvalget har tatt den økonomiske rammen for gitt og foreslår et nytt opplegg for fordeling innenfor denne rammen.

Utvalget foreslår at små kommuner, gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet, bør kompenseres fullt ut for sine kostnadsulemper. Dette vil isolert sett bety at kommuner som slår seg sammen taper overføringer, noe som vil svekke kommunenes insentiver til å realisere kostnadsgevinster gjennom frivillige sammenslutninger. For å motvirke dette foreslår utvalget at sammenslåtte kommuner beholder basistillegget i 5 år og at dagens praksis med særskilte tilskudd for å dekke omstillingskostnader i sammenslåtte kommuner videreføres. Det forutsettes at det gis plass til slike tilskudd innen den økonomiske rammen som fastsettes for kommunesektoren.

Utvalget mener at inntektssystemet fortløpende må oppdateres. For det første vil ny statistikk og ny forskning kunne forbedre det empiriske grunnlaget for kostnadsnøklene. For det andre må kostnadsnøklene tilpasses endringer i kommunenes og fylkeskommunenes tjenestetilbud.

Utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler er basert på tilgjengelig statistikk og foreliggende forskning. I arbeidet med utforming av nye kostnadsnøkler har utvalget funnet svakheter i analysegrunnlaget som kan forbedres. For det første må analysene bygge på kommuneregnskapene, og kvaliteten på regnskapene bestemmer kvaliteten på analysene. Det er viktig med en klar avgrensing av tjenestene i regnskapene og at kostnadene knyttet til den enkelte tjeneste blir bokført hos denne. Det antas at forbedringer kan oppnås som en del av det løpende arbeidet i Kommunal- og arbeidsdepartementet og i kommuneforvaltningen.

For det andre foreslår utvalget at det på ny settes i gang analysearbeid for å utvikle bedre mål på bosettingsmønsteret i kommunene som er relevant for kommunenes tjenesteproduksjon. I denne forbindelse bør det også arbeides med å utvikle bedre mål på bosettingsmønsteret i fylkeskommunene. Utvalget har i sitt arbeid brukt en kombinasjon av to tilgjengelige mål for kommunene, reisetid og andel bosatt spredt, som i dag synes å være den beste løsningen.

For det tredje foreslår utvalget at det settes i gang arbeid med å utvikle normative modeller for samferdselssektoren. Dette er nødvendig for å komme bort fra kostnadsnøkler som i realiteten er refusjonsordninger.

Utvalget har ikke hatt tilgang på data som kan kvantifisere betydningen av klimatiske forhold. Det foreslås at det settes i gang arbeid med å anlysere hvordan klimatiske forhold påvirker produksjonsbetingelsene for kommunale og fylkeskommunale tjenester.

For det femte anbefaler utvalget at det foretas videre analyser av sammenhengen mellom ulike sosiale forhold og fylkeskommunenes ressursinnsats for psykisk helsevern og institusjoner for rusmisbrukere.