7 Opplegg for utgiftsutjevningen

7.1 INNLEDNING

I kap. 6 ble det gjort rede for de generelle prinsippene i utgiftsutjevningen. Utvalget vil videreføre en ordning hvor utgiftsutjevningen konsentreres om nasjonale velferdstjenester. Utgiftsutjevningen skal følgelig dekke grunnskole, helse- og sosialtjenesten samt nødvendig administrasjon i kommunene, og videregående opplæring, helsetjenesten og samferdsel i fylkeskommunene. For disse tjenestene skal utgiftsutjevningen baseres på et normert utgiftsbehov bestemt av ufrivillige kostnadsforhold og objektive befolkningsfaktorer.

Dette kapitlet behandler det generelle opplegget for utgiftsutjevningen. Utformingen av det utgiftsutjevnende tilskuddet diskuteres i kap 7.2. Kap. 7.3 diskuterer ulike metoder for beregning av utgiftsbehov, mens kap. 7.4 behandler kostnadsforhold som er felles for alle tjenester. Dette er lønn og arbeidsgiveravgift, bosettingsmønster og kommunestørrelse.

Utvalget vil på en del områder peke på behovet for videre analyser. Inntil disse analysene foreligger kan slike forhold ivaretas ved skjønnstilskudd. Det vises til kap. 11.4.

7.2 UTFORMING AV UTGIFTSUTJEVNINGEN

I dagens inntektssystem har inntekts- og utgiftsutjevningen to funksjoner. Dette er for det første å utjevne forskjeller i skattegrunnlag og beregnet utgiftsbehov slik at standarden på det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet ikke varierer for mye mellom ulike deler av landet. Den andre funksjonen til disse tilskuddene er å tilføre kommunesektoren inntekter. I 1994 utgjorde overføringene gjennom inntektssystemet mer enn 25 prosent av kommuneforvaltningens samlede inntekter.

Erfaringene med dagens inntektssystem tilsier at disse to funksjonene lett kommer i konflikt med hverandre. Det er vanskelig å foreta endringer i kommunesektorens makroøkonomiske rammer uten at det får konsekvenser for inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Hovedsiktemålet med utvalgets forslag til utforming av inntekts- og utgiftsutjevningen er å etablere et system hvor fordelingsprofilen i større grad blir uavhengig av de makroøkonomiske rammene.

I nåværende inntektssystem har de utgiftsutjevnende tilskuddene et større omfang enn de inntektsutjevnende. I 1996 er overføringene gjennom utgiftsutjevningen 32,5 milliarder kroner, mens overføringene gjennom inntektsutjevningen er 7,4 milliarder kroner. Det utgiftsutjevnende tilskuddet er viktigere enn det inntektsutjevnende mht. å tilføre kommunesektoren inntekter. Dette betyr at det først og fremst må foretas endringer i utgiftsutjevningen for at fordelingsprofilen skal bli mer uavhengig av de makroøkonomiske rammene.

Utvalget foreslår at utgiftsutjevningen ordnes som en ren omfordeling mellom kommuner og mellom fylkeskommuner avhengig av beregnet utgiftsbehov. Det tidligere utgiftsutjevnende tilskudd omgjøres til et innbyggertilskudd som beregnes likt pr. innbygger. Utjevningsambisjonene kan i en ren omfordelingsmodell settes uavhengig av størrelsen på innbyggertilskuddet. Utgiftsutjevningen ivaretas ved at kommuner og fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger over gjennomsnittet får et tillegg, mens kommuner og fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger under gjennomsnittet får et fratrekk. Når landsgjennomsnittet benyttes som referansenivå, vil disse tilleggene og fradragene summere seg til null for kommunesektoren samlet.

Denne omleggingen av utgiftsutjevningen påvirker ikke tilskuddsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Dersom utgiftsbehovet ikke endres og rammen for det faste tilskuddet pr. innbygger settes lik rammen for det utgiftsutjevnende tilskuddet, vil utvalgets forslag gi samme fordeling som dagens utgiftsutjevnende tilskudd. Dette er illustrert i figur 7.1.a. Kommune A har et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger (UA) som er høyere enn landsgjennomsnittet (U). I nåværende inntektssystem får kommune A et utgiftsutjevnende tilskudd lik differansen mellom beregnet utgiftsbehov pr. innbygger og egenfinansieringskravet (eU). Under forutsetning av at rammen for det faste tilskuddet pr. innbygger er lik rammen for det utgiftsutjevnende tilskuddet, vil innbyggertilskuddet være lik differansen mellom gjennomsnittlig utgiftsbehov og egenfinansieringskravet, dvs. U - eU. I tillegg vil kommune A motta en overføring lik differansen mellom beregnet utgiftsbehov pr. innbygger (Ua) og gjennomsnittlig utgiftsbehov pr. innbygger (U). Dette innebærer at utvalgets forslag ikke endrer tilskuddet til kommune A.

Det samme gjelder kommune B som har et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger (U_B) under landsgjennomsnittet (figur 7.1.b). Med utvalgets forslag vil kommune B i utgangspunktet få beregnet et inn

byggertilskudd lik differansen mellom gjennomsnittlig utgiftsbehov og egenfinansieringskravet i dagens inntektssystem. Videre vil kommune B få et fratrekk lik differansen mellom gjennomsnittlig utgiftsbehov pr. innbygger og beregnet utgiftsbehov pr. innbygger. Netto tilskudd til kommune B blir følgelig U_B - eU, nøyaktig det samme som det utgiftsutjevnende tilskuddet i dagens inntektssystem.

Utvalgets forslag innebærer at metoden for beregning av utgiftsbehov må endres. Som i dagens inntektssystem, vil utvalget legge til grunn at det samlede utgiftsbehovet ideelt sett bør tilsvare netto driftsutgifter for de tjenestene som omfattes av utgiftsutjevningen. Det anbefales at siste tilgjengelige regnskapstall framskrives til budsjettåret, og at anslag på nominell vekst i frie inntekter benyttes som framskrivningsfaktor.

Utvalget vil påpeke at forslaget på tre områder gir klare forbedringer i forhold til nåværende inntektssystem. For det første vil endringen i metoden for beregning av utgiftsbehov gi større stabilitet i utgiftsutjevningen. Dette skyldes at det beregnede utgiftsbehovet ikke påvirkes av hvordan de frie inntektene fordeler seg på skatt, utgiftsutjevnende tilskudd og øvrige rammetilskudd gjennom inntektssystemet. For det andre vil forslaget gjøre utjevningsambisjonene uavhengig av de makroøkonomiske rammene. For det tredje vil inntektssystemet bli mindre komplisert, først og fremst fordi dagens egenfinansieringsordning forsvinner.

Egenfinansieringkravet i dagens inntektssystem er at summen av skatt og inntektsutjevnende tilskudd pr. innbygger skal dekke den beregnede egenfinansieringen pr. innbygger. Selv om utvalgets forslag til utforming av utgiftsutjevningen innebærer at begrepet egenfinansieringsandel forsvinner, vil også det nye systemet ha et implisitt egenfinansieringskrav. Kravet er at alle kommuner og fylkeskommuner skal kunne finansiere gjennomsnittlig utgiftsbehov pr. innbygger gjennom skatt, inntektsutjevnende tilskudd og innbyggertilskudd.

Fordelene ved utvalgets forslag kan illustreres gjennom et stilisert eksempel. Betrakt en situasjon hvor staten, av makroøkonomiske hensyn, ønsker stabilitet i kommunesektorens frie inntekter. Det har imidlertid vært vekst i skatteinntektene to år tidligere slik at det inntektsutjevnende tilskuddet vil vokse med uendrede ambisjoner i inntektsutjevningen. I nåværende inntektssystem kan staten benytte tre ulike virkemidler for å hindre at veksten i de frie inntektene blir høyere enn ønskelig. Disse virkemidlene er redusert ambisjonsnivå i inntektsutjevningen (lavere minsteinntektsnivå), lavere utgiftsutjevnende tilskudd og redusert skattøre. Blant disse vil både lavere utgiftsutjevnende tilskudd og redusert ambisjonsnivå i inntektsutjevningen ha uheldige fordelingsvirkninger. Lavere utgiftsutjevnende tilskudd rammer kommuner med høyt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger, mens redusert ambisjonsnivå i inntektsutjevningen rammer kommuner med svakt skattegrunnlag. Lavere skattøre har en annen fordelingsvirkning, siden dette rammer kommuner med høye skatteinntekter. Det er et viktig poeng at staten ikke disponerer et fordelingsnøytralt virkemiddel, og det er heller ikke sikkert at det er mulig å kombinere de tre virkemidlene slik at en unngår utilsiktede fordelingsvirkninger. Utvalgets forslag vil bøte på dette ved at det blir mulig å endre kommunesektorens inntektsnivå uten at dette får utilsiktede fordelingsvirkninger.

7.3 ANALYSEOPPLEGG

7.3.1 Innledning

Det er en betydelig utfordring å kvantifisere forskjeller i beregnet utgiftsbehov mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. I utgangspunktet må en, for hver enkelt tjeneste, identifisere ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer som antas å påvirke beregnet utgiftsbehov. Analysene har tatt utgangspunkt i modeller for kommunale beslutninger. Disse modellene trekker fram tre typer variable som påvirker kommunenes ressursbruk: befolkningsfaktorer, kostnadsforhold og inntektsramme. Utvalgets valg av variable som representerer ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer er basert på tilgjengelige data og skjønnsmessige vurderinger av hvilke faktorer som er relevante for den enkelte tjeneste. Analysene har tatt sikte på å isolere betydningen av ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer ved å kontrollere for forskjeller i inntektsramme mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Neste steg er å fastsette den kvantitative betydningen av kostnadsforhold og befolkningsfaktorer. I dette arbeidet kan en benytte ulike analysemetoder. De analysemetodene som er benyttet, i Norge og andre land, kan deles i følgende to hovedgrupper:

• Den normative metoden

• Statistiske metoder

Den viktigste forskjellen mellom de to metodene er informasjonsgrunnlaget som benyttes for å evaluere betydningen av kostnadsforhold og befolkningsfaktorer. Den normative metoden etablerer kriterier for utjevning basert på modeller for tjenesteproduksjon, mens statistiske metoder tar utgangspunkt i den faktiske tjenesteproduksjonen for å avdekke hvordan kostnadsforhold og befolkningsfaktorer påvirker kommunenes ressursinnsats.

7.3.2 Den normative metoden

Den normative metoden tar utgangspunkt i eksplisitte normer om hva slags standard på tjenestetilbudet kommuner og fylkeskommuner skal settes i stand til å tilby gjennom tilskuddssystemet. Metoden kan inkludere både kostnadsforhold og befolkningsfaktorer.

Når metoden anvendes for å analysere betydningen av befolkningsfaktorer, må det defineres normerte dekningsgrader for den enkelte tjeneste. Den normerte dekningsgraden uttrykker hvor stor andel av potensielle brukere som bør ha tilgang på tjenesten. Normerte dekningsgrader innenfor videregående opplæring er her et eksempel. Det vil ofte være ønskelig å dele de potensielle brukerne i flere grupper hvor den normerte dekningsgraden varierer mellom befolkningsgruppene. Dersom ressursbehovet varierer systematisk mellom brukerne, bør det i analysen også defineres en normert ressursinnsats pr. bruker som varierer mellom befolkningsgruppene. Gitt normerte dekningsgrader og tilhørende normert ressursinnsats pr. bruker, kan en beregne den kvantitative betydningen av befolkningsfaktorer.

Innen eldreomsorgen kan en f.eks. etablere et fagpanel som fastsetter normerte dekningsgrader og normert ressursinnsats pr. bruker avhengig av bl.a. alder, husholdningsstruktur og helsetilstand. I praksis vil dette være en vanskelig oppgave, bl.a. fordi hjemmebasert omsorg og institusjonsomsorg er substitutter. Fagpanelet må derfor etablere normer for å avgjøre hvem som skal få omsorg hjemme og hvem som må flytte på institusjon. Men gitt at slike normer etableres, kan en avlede betydningen av aldersstruktur, husholdningsstruktur og helsetilstand for beregnet utgiftsbehov.

Når den normative metoden anvendes på kostnadsforhold, tas det utgangspunkt i en detaljert modell for hvordan den enkelte tjeneste produseres. Slike modeller kan etableres både på institusjonsnivå og på kommunenivå. Analyser på institusjonsnivå benyttes for å avdekke betydningen av lønn og andre faktorpriser. I tillegg kan de gi informasjon om mulige stordriftsfordeler eller stordriftsulemper i produksjonen.

For en rekke kommunale tjenester stilles det bestemte krav om tilgjengelighet, dvs. at tjenesten må utføres der brukeren bor eller i nærheten av der brukeren bor. Eksempler på slike tjenester er hjemmesykepleie og grunnskole. For slike tjenester vil strukturelle forhold som bosettingsmønster og reiseavstander påvirke produksjonsbetingelsene, og for å avdekke betydningen av disse må en etablere modeller på kommunenivå. Normative modeller for lokalisering av skoler og organisering av hjemmetjenesten kan f.eks. benyttes for å kvantifisere kostnadsulemper som skyldes spredt bosetting. Den såkalte Agdermodellen som behandles i kap. 8.1, er et eksempel på en slik modell.

Fordelen med den normative metoden er at den rendyrker effekten av ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer slik at det ikke gjøres forskjell på kommunene. I analyser av befolkningsfaktorer benyttes de samme normerte dekningsgrader og normert ressursinnsats pr. bruker, mens det i analyser av kostnadsforhold kan forutsettes lik kvalitet på tjenestene og samme effektivitet i bruken av ressursene.

Den normative metoden har to vesentlige ulemper. For det første er det svært arbeidskrevende å utvikle gode normative modeller for kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon.

For det andre vil de normene som benyttes i analysen ha forskjellig status. De normene som legges til grunn vil til dels være politisk vedtatte normer som er nedfelt i lov- og regelverk. Lovverket regulerer innbyggernes rettigheter til enkelte kommunale og fylkeskommunale tjenester. F.eks. har alle barn mellom 7 og 15 år rett til skolegang, og etter gjennomført 9-årig grunnskole gis det rett til tre års videregående opplæring. Lov- og regelverk gir følgelig visse retningslinjer for hvilke normer som bør bygges inn i normative modeller, men vil bare unntaksvis være tilstrekkelige til å avlede hvilken betydning ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer har for beregnet utgiftsbehov.

Dette innebærer at metoden må suppleres med normer som etableres i forbindelse med analysen. Dette er normer som legges til grunn ved beregning av utgiftsbehov, men som ikke stiller noe krav til den enkelte kommune og fylkeskommune mht. utforming av tjenestetilbudet. Det er viktig at de normene som etableres i forbindelse med analysen ikke forveksles med politisk vedtatte normer som er nedfelt i lov- og regelverk.

Agdermodellen, en normativ modell for grunnskolen, er benyttet i inntektssystemet siden 1992. Denne modellen beregner, for hver enkelt kommune, en teoretisk skolestruktur som legges til grunn ved beregning av utgiftsbehov. Den modellberegnede skolestrukturen stiller ingen krav til den enkelte kommune om organisering av grunnskolen, men erfaringen tilsier at den ofte oppfattes som en statlig veiledning for utforming av grunnskoletilbudet. Det synes derfor å være et reelt problem at normer som etableres ved beregning av utgiftsbehov blandes sammen med politisk vedtatte normer som er hjemlet i lov- og regelverk.

7.3.3 Statistiske analyser

Statistiske analyser kan benyttes for å avdekke systematiske sammenhenger mellom faktisk ressursbruk og ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer. Statistiske analyser vil gjenspeile kommunenes tilpasning til faktiske rammebetingelser, og i forhold til den normative metoden, er dette både en styrke og en svakhet. Styrken er at man slipper å etablere normer i situasjoner hvor det ikke foreligger politiske normer som er nedfelt i lov- og regelverk. Svakheten er at man ikke har den samme garanti for at man greier å kontrollere forskjeller i effektivitet og kvalitet.

Rammefinansiering gir kommuner og fylkeskommuner mulighet for å tilpasse oppgaveløsningen til lokalbefolkningens ønsker og lokale kostnadsforhold gitt nasjonale reguleringer. Gitt at den faktiske oppgaveløsningen gjenspeiler lokale kostnadsforhold, lokalbefolkningens ønsker og nasjonale reguleringer, vil statistiske analyser av kommunens utgifter og andre mål på kommunal ressursbruk gi betydelig informasjon om forhold som bidrar til ulike forutsetninger for tjenesteproduksjonen.

Det er to statistiske metoder som kan benyttes for å tallfeste forskjeller i beregnet utgiftsbehov:

• Brukerundersøkelser

• Regresjonsanalyse

Brukerundersøkelser tar utgangspunkt i opplysninger om egenskaper ved brukerne av kommunale og fylkeskommunale tjenester. Brukerstatistikk som gir informasjon om brukernes alder og andre behovsutløsende faktorer, er godt egnet for å kvantifisere betydningen av alderssammensetning og andre befolkningsfaktorer. Gjennomsnittlig dekningsgrad og gjennomsnittlig ressursinnsats pr. bruker i ulike befolkningsgrupper benyttes for å tallfeste betydningen av befolkningsfaktorer. Analyser basert på brukerundersøkelser og fagpanelmetoder har klare fellestrekk. Den viktigste forskjellen er at i analyser basert på brukerundersøkelser er det landsgjennomsnittet som er normen, mens fagpanelmetoder benytter normer som ikke nødvendigvis reflekterer kommunenes faktiske tilbud for ulike befolkningsgrupper.

Regresjonsanalyse kan benyttes for å avdekke betydningen av både kostnadsforhold og befolkningsfaktorer. Metoden kan i prinsippet anvendes på alle kommunale og fylkeskommunale tjenester, både tjenester med klart definerte brukergrupper og tjenester som retter seg mot hele befolkningen. Siktemålet med regresjonsanalysen er å etablere en modell som i størst mulig grad forklarer forskjeller i ressursinnsats mellom kommuner eller mellom fylkeskommuner. En slik modell består av en rekke forklaringsvariable som antas å påvirke kommunenes ressursinnsats på et bestemt tjenesteområde. Når formålet med analysen er å beregne forskjeller i utgiftsbehov, er det hensiktsmessig å skille mellom to grupper av forklaringsvariable. For det første påvirkes ressursinnsatsen av hvor mye ressurser den enkelte kommune disponerer. En kommune med høye inntekter pr. innbygger kan, alt annet likt, holde en høyere standard på tjenestetilbudet enn en kommune med lave inntekter pr. innbygger. For det andre påvirkes kommunenes ressursinnsats av kostnadsforhold, alderssammensetning og andre befolkningsfaktorer. I grunnskolen vil en f.eks. forvente at antall innbyggere 7-15 år og bosettingsmønsteret er viktig for å forklare forskjeller i ressursinnsats mellom kommuner.

Inntektssystemet skal kompensere for ufrivillige kostnadsforhold og objektive befolkningsfaktorer, ikke for forskjeller i faktiske utgifter. Dette betyr at variable som inngår i en regresjonsanalyse for å forklare forskjeller i ressursinnsats mellom kommuner ikke nødvendigvis er aktuelle som kriterier i inntektssystemet. Forskjeller i inntektsnivå er f.eks. viktig for å forklare utgiftsvariasjonen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, men skal selvsagt ikke tas hensyn til i beregningen av utgiftsbehov. Men i regresjonsanalysene må det kontrolleres for forskjeller i inntektsnivå for å rendyrke effekten av kostnadsforhold og befolkningsfaktorer. I beregningen av utgiftsbehov tas det hensyn til ufrivillige kostnadsforhold og objektive befolkningsfaktorer som har en systematisk eller statistisk utsagnskraftig effekt på kommunenes eller fylkeskommunenes ressursbruk. Vektleggingen av det enkelte kriterium kan beregnes som den andelen av utgiftene i gjennomsnittskommunen som kriteriet forklarer.

Styrken med regresjonsanalyse er at alle faktorer som antas å påvirke ressursinnsatsen kan analyseres samtidig. Dette gjør det mulig å isolere betydningen av den enkelte forklaringsvariabel selv om det er samvariasjon mellom variablene. Men dersom samvariasjonen er svært sterk, vil det også ved bruk av regresjonsanalyse være vanskelig å isolere betydningen av den enkelte variabel.

I enkelte tilfeller kan regresjonsanalyser og brukerundersøkelser supplere hverandre. Det vil f.eks. være sterk samvariasjon mellom andel innbyggere 67-79 år og andel innbyggere 80 år og over. Regresjonsanalyse kan følgelig ikke gi et presist anslag på betydningen av den enkelte aldersgruppe. Ved hjelp av brukerundersøkelser kan en imidlertid anslå nøyaktig hvor store ressurser hver enkelt aldersgruppe legger beslag på.

Dette eksempelet illustrerer utvalgets bruk av metoder: Brukeranalyser er i hovedsak brukt for å fastslå forholdet mellom ulike aldersgruppers bruk av tjenester (fordeling av vektene mellom aldersgruppene). Regresjonsanalyser er brukt for å bestemme vekten på de øvrige kriteriene.

Utvalget understreker at regresjonsanalyser gir et godt grunnlag for å forklare hvilke egenskaper ved kommunene som ligger bak variasjonene i kommunenes faktiske utgifter. Dette forutsetter imidlertid at forklaringsvariablene har en systematisk effekt på kommunenes utgifter (dvs. at kommuner reagerer i det vesentlige likt på disse variablene). Regresjonsanalyser vil ikke fange opp variabler som har betydning for behovet for ulike tjenester, hvis de ikke slår systematisk gjennom i kommunenes faktiske prioritering.

Spesielle tolkningsproblemer oppstår i tilfeller der noen av enhetene som analyseres er ekstreme, dvs. at de har spesielle kjennetegn som avviker vesentlig fra de andre enhetene som inngår i analysen.

Utvalget er klar over disse svakhetene. Regresjonsanalyser basert på kommuneregnskapet alene er derfor ikke tilstrekkelig som metode for å utvikle kostnadsnøklene. Analysene må i en del tilfeller suppleres med alternative tilnærminger. Dette gjelder på områder hvor det finnes valide sammenhenger mellom eksempelvis sosioøkonomiske egenskaper ved brukerne og tjenestebehovet. På noen områder har utvalget ikke hatt tilgang til analyser som viser effekten av andre egenskaper enn brukernes aldersfordeling.

Kostnadsnøklene som ligger til grunn for beregning av utgiftsbehovet i kommunene, bør videreutvikles kontinuerlig. Utvalget er av den oppfatning at arbeidet i foreliggende utredning har ført denne utviklingen et godt stykke videre. Det er imidlertid viktig å følge opp kostnadsnøklene på de ulike tjenesteområdene ved hjelp av nye analyser og empiriske studier for å finne hvilke egenskaper ved brukerne av kommunale og fylkeskommunale tjenester som utløser behov for slike tjenester.

7.3.4 Datagrunnlag

Statistiske metoder må baseres på tilgjengelige data og kvaliteten på dataene bestemmer kvaliteten på analysene. Analyser av kommunal og fylkeskommunal ressursbruk må i stor grad baseres på kommuneregnskapene, og kommuneregnskapene inneholder flere svakheter når de benyttes til sammenlikning mellom kommuner. For det første kan det oppstå feil i konverteringen av kommunenes regnskaper til den obligatoriske kontoplanen som benyttes av Statistisk sentralbyrå. For det andre er det et problem at kommunene i noen grad dobbeltfører utgiftene i kommuneregnskapene ved fordeling av fellesutgifter. Det samme beløp føres både som utgift og inntekt ved hjelp av såkalte interne overføringer. For det tredje påvirkes regnskapstallene av hvordan tjenestene organiseres. Virksomhet som er skilt ut som en særbedrift med eget regnskap eller aksjeselskap framkommer ikke i regnskapene. Dersom to eller flere kommuner går sammen om å drive en virksomhet som en interkommunal bedrift, vil også utgiftene vanligvis bli holdt utenfor kommuneregnskapene.

Bosettingsmønsteret antas å påvirke produksjonsbetingelsene for kommunale tjenester, særlig grunnskole og hjemmebasert omsorg. Bosettingsmønsteret har mange topografiske, reisemessige og utbyggingsmessige aspekter som vanskelig kan fanges opp ved et enkelt mål. Ulike sider av bosettingsmønsteret kan være av betydning for utformingen av ulike kommunale tjenester.

Fram til 1992 ble antall innbyggere i spredtbygde strøk benyttet som kriterium i inntektssystemet for kommunene. Et område blir definert som spredtbygd dersom det på tellingstidspunktet har under 200 bosatte eller den gjennomsnittlige avstanden mellom husene overstiger 200 meter. Dette målet er blitt kritisert fordi det ikke gir et tilstrekkelig differensiert bilde av bosettingsmønsteret. F.eks. tas det ikke hensyn til at kommuner med bosetting på flere øyer som regel har betydelig dårligere kommunikasjonsforbindelser enn landkommuner med en jevnt spredt bosetting.

Det daværende Kommunaldepartementet tok i 1986 initiativet til å bygge opp en database på grunnkretsnivå. Grunnkretser er en geografisk enhet på et lavere nivå enn en kommune. Databasen inneholder opplysninger om reiseavstander mellom kretser med felles geografisk grense. I rapporten «Personminutter: Nytt mål på befolkningens geografiske fordeling» (Kommunaldepartementet 1990) ble det presentert et nytt mål på bosettingsmønsteret. Det nye målet ble kalt personminutter, og måler befolkningens gjennomsnittlige reisetid til kommunesenteret. Kriteriet har senere endret navn til beregnet reisetid.

Tabell 7.1 viser gjennomsnittlig reisetid til kommunesenteret og andelen av befolkningen bosatt i spredtbygde strøk i et utvalg av kommuner. Alstahaug og Skiptvet ble benyttet som eksempler i Kommunaldepartementet (1990). Alstahaug er en øykommune med bosetting på flere øyer, mens Skiptvet er en kommune med korte reiseavstander og en jevnt spredt bosetting. I Alstahaug er 20 prosent av innbyggerne bosatt i spredtbygde strøk, mot 56 prosent i Skiptvet. Dette innebærer at Skiptvet, sammenliknet med Alstahaug, fikk nærmere tre ganger så høy uttelling pr. innbygger gjennom spredtbygdkriteriet. Reisetidskriteriet gir et helt annet bilde av bosettingsmønsteret i de to kommunene. I Alstahaug er gjennomsnittlig reisetid til kommunesenteret 15,7 minutter, mens den gjennomsnittlige reisetiden i Skiptvet er beregnet til 3,9 minutter. Alstahaug får, sammenliknet med Skiptvet, fire ganger så høy uttelling pr. innbygger gjennom reisetidskriteriet.

Fordelen med reisetidskriteriet er at det fanger opp forskjeller mellom utkantkommuner på en bedre måte enn spredtbygdkriteriet. Det skyldes at det i større grad tar hensyn til lange reiseavstander og dårlige kommunikasjonsforbindelser. Men reisetidskriteriet har også sine svakheter med tilhørende utilsiktede fordelingsvirkninger. Spesielt synes de største byene å få høy uttelling gjennom dette kriteriet. I Oslo er mindre enn 1 prosent av innbyggerne bosatt spredt, men gjennomsnittlig reisetid til kommunesenteret er 15,6 minutter eller 16 prosent over landsgjennomsnittet. Dette innebærer at Oslo pr. innbygger får like høy uttelling som Alstahaug. Kriteriet slår enda gunstigere ut for Bergen hvor gjennomsnittlig reisetid til kommunesenteret er nærmere 25 minutter.

Det er lett å forstå at innbyggerne i de største byene i gjennomsnitt har lang reisetid til kommunesenteret. Men det er vanskelig å argumentere for at dette påvirker produksjonsbetingelsene for kommunale tjenester som grunnskole og hjemmebaserte tjenester. Hverken Oslo eller Bergen har et bosettingsmønster som begrenser klassestørrelsen i grunnskolen eller som gir de ansatte i hjemmetjenesten lang reisetid mellom hver klient.

Spredtbygdkriteriet skiller godt mellom bykommuner og typiske distriktskommuner, men gir ikke et tilstrekkelig differensiert bilde av bosettingsmønsteret i distriktene. Reistidskriteriet behandler distriktskommunene mer differensiert, men har den ulempen at de største byene får for stor uttelling. Diskusjonen over viser at ingen av de to tilgjengelige målene på bosettingsmønsteret er gode nok.

Utvalgets analyser er basert på tilgjengelige mål på bosettingsmønsteret. For kommunene benyttes både reisetid og andel bosatt spredt. I analysene av fylkeskommunenes ressursbruk benyttes andel bosatt spredt og areal. I tillegg benyttes andel bosatt utenfor tettsted med mer enn 2 000 innbyggere. Et tettsted er en hussamling hvor avstanden mellom husene normalt ikke kan overstige 50 meter.

Utvalget har bedt Norut samfunnsforskning om å vurdere betydningen av klimaforskjeller for kostnadene i kommunal tjenesteproduksjon (f.eks. energikostnader). Dette har ikke vært mulig pga. mangel på data.

7.3.5 Utvalgets analyseopplegg

Det foreligger pr. i dag normative modeller for grunnskolen og vegvedlikehold, og utvalget har benyttet disse i utformingen av kostnadsnøklene. Utvalget har forestått en forbedring av Agdermodellen, se kap. 8.1, men har utover dette ikke hatt tid til å utvikle nye normative modeller innenfor den korte tidsfristen. Utvalget har basert seg på foreliggende normative modeller og statistiske analyser. I tillegg er det tatt hensyn til en politisk norm, omfangsforskriften, som stiller krav til fylkeskommunenes kapasitet innen videregående opplæring, jf. kap. 9.1.

Utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler er i stor grad basert på statistiske analyser, både brukerundersøkelser og regresjonsanalyser på kommunal og fylkeskommunal ressursbruk. I disse analysene har utvalget benyttet data fra kommuneregnskapene og annen offentlig statistikk. Dette er de samme datakildene som kriteriene i kostnadsnøklene må bygge på.

Utvalget mener at utvikling av nye normative modeller og videreutvikling av eksisterende modeller bør prioriteres i det videre arbeid med å forbedre fordelingskriteriene i inntektssystemet. Utvikling av normative modeller kan gi økt kunnskap om hvilke kostnadsforhold og befolkningsfaktorer det er relevant å ta hensyn til i utgiftsutjevningen.

Erfaringene med Agdermodellen viser imidlertid at normer som legges til grunn i tilskuddsfordelingen lett kan bli oppfattet som statlige anbefalinger om hvordan tjenestetilbudet bør organiseres lokalt. I denne utredningen foreslår utvalget at Agdermodellen benyttes som analysemodell, men at modellens beregningsresultat ikke inngår direkte som kriterium i kostnadsnøkkelen. Det foreslås at Agdermodellen representeres på en forenklet måte ved elevtall, bosettingsmønstermål og et basistillegg, jf. kap. 8.1. Ved utvikling av normative modeller for andre tjenester bør det også vurderes om denne type forenklede representasjoner er mer hensiktsmessig enn å benytte modellenes beregningsresultater direkte som kriterier i kostnadsnøklene.

Utvalget har valgt å videreføre dagens opplegg hvor relative forskjeller i beregnet utgiftsbehov representeres gjennom kostnadsnøkler. Kostnadsnøklene tar utgangspunkt i hvor mye av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter som kan tilbakeføres til hhv. befolkningsfaktorer og kostnadsforhold. Ulempen ved denne konstruksjonen er at det blir vanskeligere å ta hensyn til at betydningen av ufrivillige kostnadsforhold avhenger av hvor mange brukere den enkelte kommune og fylkeskommune skal nå med den aktuelle tjeneste.

Utvalget har foretatt sine analyser på tjenestenivå og det etableres i utgangspunktet sektorvise kostnadsnøkler, tre for kommunene og fire for fylkeskommunene. De sektorvise kostnadsnøklene veies sammen til en felles kostnadsnøkkel for kommunene og en felles kostnadsnøkkel for fylkeskommunene. Vektene er proporsjonale med sektorenes netto driftsutgifter.

7.4 KOSTNADSFORHOLD SOM ER FELLES FOR ALLE TJENESTER

7.4.1 Lønn

Det er viktig å skille mellom lønnsforskjeller som skyldes forhold internt i kommunen og lønnsforskjeller som skyldes eksterne arbeidsmarkedsforhold. Kommunenes inntektsnivå og forhandlingsstyrke i lokale lønnsforhandlinger er eksempler på kommune-interne forhold som kan forklare lønnsvariasjoner, men det er ikke relevant å ta hensyn til slike faktorer i utjevningssystemet. I så fall ville tilskuddssystemet svekke insentivene til kostnadseffektiv produksjon ved å belønne kommuner som benytter økte inntekter til å bevilge lønnsøkninger og straffe kommuner som bruker en inntektsøkning til å øke tjenesteproduksjonen. En annen konsekvens er at kommuneledelsen blir mer ettergivende i lokale lønnsforhandlinger når den vet at staten kompenserer lønnsøkninger med økte overføringer.

Derimot kan lønnsforskjeller som skyldes eksterne arbeidsmarkedsforhold kompenseres gjennom tilskuddssystemet. Et stramt regionalt arbeidsmarked og problemer med å rekruttere og beholde bestemte typer arbeidskraft er som regel ufrivillige kostnadsulemper utenfor kommunens kontroll.

Kommunesektorens personalkostnader avhenger ikke bare av lønnsnivået, men også av tilgangen på kvalifisert arbeidskraft. Utvalget har ikke hatt tilgang til statistikk som viser hvordan problemer med å rekruttere og beholde bestemte typer arbeidskraft varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Utvalget har derfor ikke kunnet benytte slik statistikk ved utviklingen av kostnadsnøklene.

Problemer med å rekruttere og beholde kvalifisert arbeidskraft vil ikke bare ha betydning for lønnsnivået, men også for kvaliteten på kommunale og fylkeskommunale tjenester. Stor utskifting av personell vil bl.a. redusere kjennskapen til spesielle lokale forhold blant de ansatte i kommuneforvaltningen. Ut-valget har i sitt arbeid ikke hatt tilgang på data som kan kvantifisere betydningen av slike forhold.

Lønnsforskjeller mellom norske kommuner og fylkeskommuner er et tema som har fått relativt liten oppmerksomhet. Det skyldes trolig at de fleste kommuner og fylkeskommuner følger det samme lønnsregulativet, noe som skulle tilsi at lønnsforskjellene er ubetydelige. Kommuner og fylkeskommuner har imidlertid en viss frihet i lønnsfastsettelsen. For det første er det en viss fleksibilitet i innpassingen av arbeidstakerne innenfor den sentralt fastsatte lønnsskalaen. For det andre fastsetter de sentrale forhandlingene en lokal forhandlingspott. Utover dette kan det forhandles om økt lønn ved effektiviseringstiltak, organisasjonsendringer, endringer i en stillings arbeids- og ansvarsområde og ved særlige problemer med å rekruttere eller beholde kvalifisert personale. Det kan også være grunn til å tro at mer uformelle stillingsendringer kan være en kilde til lønnsøkninger.

Det foreligger få empiriske analyser av lønnsforskjeller i norske kommuner og fylkeskommuner. De to studiene utvalget kjenner til analyserer lønnsforskjeller på kommunenivå. Begge er utført ved Universitetet i Trondheim. Strøm (1995) og Falch (1993) har analysert lønnsforskjeller mellom arbeidstakere med lik utdanning, hhv. sekretærer med 1-årig handelsskole og kommunalt ansatte ingeniører. Datamaterialet som benyttes dekker kommuner med over 5 000 innbyggere i perioden 1985-1988. Begge studiene analyserer betydningen av kommuneinterne faktorer og eksterne arbeidsmarkedsforhold. Studien av lønnsfastsettelsen for sekretærer dokumenterer at kommuneinterne forhold er viktige for å forklare de observerte lønnsforskjellene. Lønnsnivået er høyest i sosialistisk styrte kommuner og kommuner med høyt inntektsnivå. I tillegg dokumenteres det lønnssmitte mellom ulike arbeidstakergrupper i samme kommune, dvs. at høyt lønnsnivå for sekretærer går sammen med høyt lønnsnivå for ingeniører. Eksterne arbeidsmarkedsforhold er ivaretatt gjennom arbeidsledigheten i kommunen og lønnsnivået i industrien i kommunen. Ingen av disse variablene har noen systematisk effekt på avlønningen av kommunalt ansatte sekretærer. Resultatene er stort sett de samme i studien av lønnsfastsettelsen for kommunale ingeniører. Hverken arbeidsledigheten i kommuner eller industrilønnen i kommunen har systematisk effekt på lønnsnivået for kommunale ingeniører. Men her analyseres også betydningen av regionale arbeidsmarkedsforhold. De regionale arbeidsmarkedsområdene er definert som NHO's handelsområder, og består av ett til tre fylker. Det dokumenteres at industrilønnen i det regionale arbeidsmarkedsområdet har en viss betydning for lønnsnivået for kommunale ingeniører. En økning i industrilønnen på 1 prosent fører til en økning i ingeniørlønnen på om lag 0,2 prosent. Arbeidsledigheten i det regionale arbeidsmarkedsområdet har imidlertid ingen systematisk effekt på lønnsnivået for kommunalt ansatte ingeniører.

Det er et hovedresultat at foreliggende analyser ikke kan dokumentere klare effekter av lokale arbeidsmarkedsforhold. Lønnsforskjellene mellom kommuner kan i stor grad forklares ut fra kommunenes inntektsnivå, politiske karakteristika ved kommunene og lønnssmitte blant kommuneansatte. Utvalget har ikke grunnlag for å si at lønnsforskjeller er en viktig ufrivillig kostnadsfaktor, og foreslår følgelig ikke at lønnsnivå inkluderes i utgiftsutjevningen.

7.4.2 Arbeidsgiveravgift

Forskjeller i lønnsnivå er ikke den eneste årsaken til at lønnskostnadene varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Den regionale differensieringen av arbeidsgiveravgiften er også av stor betydning. I St.prp. nr. 50 (1993-94) «Om kommuneøkonomien 1995 m.v.» er betydningen av differensiert arbeidsgiveravgift illustrert. Tabell 7.2 viser satsene for arbeidsgiveravgift i de ulike sonene, og beregnet reduksjon i kommunenes lønnskostnader som følge av differensiert arbeidsgiveravgift. For den enkelte kommune vil betydningen av redusert arbeidsgiveravgift avhenge av sysselsettingen og dermed av inntektene. Dette betyr at reduksjonen i lønnskostnader varierer mellom kommuner i samme avgiftssone. Kommuner som er fritatt for arbeidsgiveravgift får i gjennomsnitt redusert sine lønnskostnader med i overkant av 3 000 kroner pr. innbygger sammenliknet med de kommunene som betaler høyeste sats. Differansen utgjorde nærmere 20 prosent av gjennomsnittlig frie inntekter pr. innbygger i 1994.

Reduksjonen i lønnskostnader som følge av differensiert arbeidsgiveravgift har en klar regional profil. I Østfold, Akershus og Oslo er det ingen kommuner med redusert arbeidsgiveravgift, og således ingen reduksjon i lønnskostnader som følge av lav arbeidsgiveravgift. Reduksjonen i lønnskostnader pr. innbygger er høyest i de fire nordligste fylkene. I Finnmark hvor alle kommunene er i arbeidsgiveravgiftssone 5, er den gjennomsnittlige reduksjonen i lønnskostnader pr. innbygger 3 215 kroner pr. innbygger.

Den differensierte arbeidsgiveravgiften er kanskjeden viktigste kilden til forskjeller i lønnskostnader mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og høy arbeidsgiveravgift er å betrakte som en ufrivillig kostnadsulempe for den enkelte kommune og den enkelte fylkeskommune. Den differensierte arbeidsgiveravgiften kan betraktes på to måter. Den kan for det første tolkes som et virkemiddel som utelukkende er ment å stimulere det private næringsliv i bestemte regioner. Et slikt syn tilsier at differensiert arbeidsgiveravgift ikke bør bidra til ulik standard på det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet, og følgelig bør kompenseres gjennom utgiftsutjevningen. Den andre tolkningen er at differensiert arbeidsgiveravgift både er et virkemiddel for å stimulere sysselsettingen i bestemte regioner og for å overføre inntekt til disse regionene. Når dette synet legges til grunn, vil en eventuell kompensasjon for høy arbeidsgiveravgift motvirke intensjonen bak den regionale differensieringen. Utvalget betrakter den differensierte arbeidsgiveravgiften som et generelt distriktspolitisk virkemiddel, og vil følgelig ikke foreslå at høy arbeidsgiveravgift kompenseres gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

Utvalget vil likevel anbefale at den økonomiske betydningen av differensiert arbeidsgiveravgift synliggjøres på en klarere måte enn i dag. Det kan f.eks. gjøres ved at det i kommuneøkonomiproposisjonen eller det årlige dokumentasjonsheftet for inntektssystemet gis en oversikt over beregnet effekt av fordelen ved redusert arbeidsgiveravgift for den enkelte kommune og fylkeskommune. Slik informasjon vil gi bedre oversikt over omfang og fordelingseffekt for dette distriktspolitiske virkemiddelet, samtidig som informasjonen vil være nyttig for ulike analyseformål.

7.4.3 Bosettingsmønster

Dagens kostnadsnøkler gir både kommuner og fylkeskommuner kompensasjon for kostnadsulemper pga. spredt bosetting. Begrunnelsene er bl.a. at spredt bosetting gir en desentralisert skolestruktur med mange små enheter. I tillegg antas lange reiseavstander å gi et høyt beregnet utgiftsbehov i samferdselssektoren. I prinsippet gis det full kompensasjon for kostnadsulemper som skyldes lange reiseavstander og spredt bosettingsmønster.

Gjennom arealplanlegging, utbygging av infrastruktur og lokalisering av tjenester har den enkelte kommune vesentlig innflytelse over bosettingsmønsteret. Slik innflytelse vil bl.a. avhenge av befolkningsutvikling og næringsstruktur. Det kan være problematisk å betrakte spredt bosetting som en kostnadsulempe utenfor kommunens kontroll. Kompensasjon for spredt bosetting kan bidra til å opprettholde en bosettingsstruktur som gir høye enhetskostnader i kommunal tjenesteproduksjon. Dette skyldes at f.eks. lokalisering av boligbygging med sikte på å oppnå et billigere bosettingsmønster straffes i form av redusert utgiftsutjevnende tilskudd.

Utvalget mener at hensynet til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud må gå foran hensynet om å stimulere til utvikling av et mer rasjonelt bosettingsmønster. Av rettferdighetshensyn er det urimelig at en bosettingsstruktur, som i betydelig grad er historisk bestemt, skal bidra til store forskjeller i kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud. Utvalget foreslår følgelig at det gis full kompensasjon for dokumenterte kostnadsulemper som følge av spredt bosettingsmønster.

7.4.4 Kommunestørrelse

Enhetskostnadene vil generelt avhenge av skalaen i produksjonen. Dersom det er stordriftsfordeler vil enhetskostnaden avta når produksjonen øker. Det kan også forekomme stordriftsulemper, og da vil enhetskostnaden øke når produksjonen øker. Skalaegenskapene er først og fremst knyttet til organiseringen av tjenesteproduksjonen, bl.a. vil mulighetene for å utnytte stordriftsfordeler avhenge av hvor mange produksjonsenheter som etableres.

Strukturelle forhold som innbyggertall og bosettingsmønster kan indirekte påvirke organiseringen av tjenestene og dermed skalaen i produksjonen. I dagens kostnadsnøkkel for kommunene inngår et basistillegg som skal kompensere små kommuner for høye faste kostnader i administrasjon og tjenesteproduksjon. Prinsippet er at kommunene skal gis full kompensasjon for begrensede muligheter til å utnytte stordriftsfordeler.

Det er ingen enkel sammenheng mellom folketallet og utnyttelse av stordriftsfordeler. Det er to hovedårsaker til dette. For det første er det slik at mange tjenester bare retter seg mot en bestemt gruppe av befolkningen. I slike tilfeller bestemmes ikke produksjonsomfanget av det samlede innbyggertallet, men av antall innbyggere i denne befolkningsgruppen. Generelt vil selvfølgelig kommuner med få innbyggere også ha få elever, og folketallet vil være en god indikator på omfanget av de fleste tjenester. For det andre er befolkningens lokalisering av betydning når tjenestetilbudet retter seg mot en geografisk avgrenset del av befolkningen. Størrelsen på en skole er avhengig av det elevgrunnlaget den skal dekke. Gitt bosettingsmønsteret kan kommunen imidlertid velge ulike løsninger for sitt tjenestetilbud, f.eks. sentralisert eller desentralisert skolestruktur. Utnyttelsen av stordriftsfordeler er avhengig av hvordan kommunen utformer tjenestetilbudet i forhold til bosettingsmønsteret.

Mulige stordriftsulemper i de største kommunene er i første rekke knyttet til organisasjonsmessige styringsproblemer som innebærer at tjenestene må organiseres og formaliseres i større grad enn i de minste kommunene. Dette kan bl.a. skyldes at arbeidsdeling og spesialisering er mer utbredt i de største kommunene, noe som kan gi et større behov for koordinering. Samordningen av tjenesteproduksjon og administrasjon krever i seg selv en større administrativ innsats.

På institusjonsnivå kan det være stordriftsulemper i produksjonen. Dette gir seg utslag i at enhetskostnadene stiger når produksjonskapasiteten øker over en viss grense. Dette kan bl.a. skyldes organisasjonsmessige styringsproblemer på institusjonsnivå. Men det er vanskelig å se at slike stordriftsulemper på institusjonsnivå vil resultere i ufrivillige kostnadsulemper på kommunenivå. Det er kommunens egen organisering av tjenesten, dvs. bestemmelse av antall institusjoner og institusjonsstørrelse, som påvirker enhetskostnadene på kommunenivå.

Basistillegget i dagens kostnadsnøkkel er kritisert fordi det svekker kommunenes insentiver til å utnytte stordriftsfordeler gjennom frivillige sammenslutninger. Årsaken til dette er at deler av en eventuell kostnadsgevinst trekkes inn av staten i form av redusert utgiftsutjevnende tilskudd.

Utvalget mener at lavt innbyggertall for de fleste kommuner er en frivillig kostnadsulempe på den måten at de kunne fjerne kostnadsulempen ved kommunesammenslutning. Hensynet til kostnadseffektivitet tilsier derfor at inntektssystemet bør være nøytralt mht. kommunesammenslutninger, dvs. at overføringene ikke bør påvirkes av at to eller flere kommuner slår seg sammen. Det er imidlertid en konflikt mellom ønsket om et nøytralt system og ønsket om et inntektssystem som skjermer kommuner som, pga. spesielle geografiske forhold, vanskelig kan slå seg sammen med andre. Full kompensasjon for smådriftsulemper betyr at kommunene ikke får beholde kostnadsgevinster ved frivillige sammenslutninger. På den annen side kan etablering av et nøytralt system gi urimelige utslag for kommuner som vanskelig kan slå seg sammen med andre.

Det ideelle er et inntektssystem som både er nøytralt i forhold til kommunesammenslutninger og som gir full kompensasjon til kommuner hvor lavt innbyggertall er en ufrivillig kostnadsulempe. Dette krever imidlertid at det er mulig å identifisere kommuner som, pga. spesielle geografiske forhold, vanskelig kan slå seg sammen med andre. Utvalget anser det som problematisk i forhold til tidsramme og mandat å klassifisere kommunene på denne måten, og mener da at hensynet til utjevning av tjenestetilbudet må gå foran hensynet til nøytralitet. Dette innebærer at det gis full kompensasjon for smådriftsulemper i de minste kommunene. Utvalget mener at ufrivillige stordriftsulemper i de største kommunene i prinsippet skal behandles på samme måte.

For å stimulere til frivillige kommunesammenslutninger som over tid kan gi økonomiske gevinster i tjenestetilbud og bedre betingelser for samfunnsutbyggingen, foreslår utvalget at sammenslåtte kommuner beholder basistillegget uendret i fem år og at engangskostnader i forbindelse med etablering av ny kommuneorganisasjon helt eller delvis kan dekkes via skjønnsmidler. Det vises til nærmere behandling i kap. 12.