12 Behandling av kommunesammenslutninger
12.1 BAKGRUNN
Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere inntektssystemets virkemåte i forbindelse med kommunesammenslutninger. Bakgrunnen er at dagens inntektssystem ikke virker nøytralt ved kommunesammenslutninger. Hvis to eller flere kommuner slår seg sammen vil den nye sammensluttede kommunen motta lavere overføringer enn summen av overføringene i de kommunene som inngår.
I St. meld. nr. 32 (1994-95) «Om kommune- og fylkesinndelingen» heter det at (kap. 7.8): «Regjeringen mener det er uheldig at dagens overføringssystem er utformet på en slik måte at kommunene taper økonomisk på sammenslutninger. Overføringssystemet bør etter regjeringens oppfatning legges om i en slik retning at det enten virker nøytralt i forhold til kommunestørrelse eller alternativt inneholder insentiver til sammenslutninger».
Utvalget er prinsipielt sett enig i at inntektssystemet bør være nøytralt med hensyn til kommunesammenslutninger. Slik nøytralitet må innebære at de endringer i kommunenes økonomiske forutsetninger som følger av kommunesammenslutning ikke får konsekvenser for overføringene. Det betyr at inntektssystemet ikke skal ta hensyn til økonomiske forutsetninger som berøres av sammenslutning. Det er fire typer økonomiske forutsetninger som er involvert:
For det første innebærer sammenslåing selvfølgelig at den nye kommunen har samlet folketall lik summen av folketallet i de enkelte kommuner. Det betyr at overføringer som tar hensyn til folketall blir endret. I dagens inntektssystem kompenseres kostnadsulempen for små kommuner gjennom et såkalt basistilskudd i utgiftsutjevningen, som det er redegjort for i kap. 4.4.4 og 4.5.2. I 1996 utgjør basistillegget et fast beløp på 6,4 millioner kroner til hver kommune. For den minste kommunen, Utsira, utgjør dette om lag 30 000 kroner pr. innbygger. Det følger av dette at to kommuner som slår seg sammen vil miste ett basistillegg, dvs. 6,4 millioner kroner i 1996, at tre sammensluttede kommuner vil miste to basistillegg, 12,8 millioner kroner osv.
For det andre vil alle andre kriterier i utgiftsutjevningen også bli påvirket av sammenslutning. Generelt vil den nye kommunen ha kriterieverdier lik en veiet sum av kriterieverdiene i de enkelte kommuner, f.eks. alderskriteriene. Kriterier som veies sammen etter folketallet i de sammenslåtte kommuner vil generelt ikke påvirke overføringene ved sammenslutning. Av dagens kriterier er det bare reisetidskriteriet og beregnet timetall som påvirkes slik at det har betydning for utgiftsutjevningen. Reisetid beregnes fra kommunesenteret, og det må antas at gjennomsnittlig reisetid øker for den nye kommunen sammenliknet med de enkelte sammenslåtte kommuner. Da vil de sammenslåtte kommuner få økte overføringer fordi bosettingsmønsteret i den store kommunen er mer spredt slik det måles ved reisetid. Endringer i beregnet timetall vil generelt virke motsatt. Dersom det er korte reiseavstander mellom kommunene, kan sammenslutning gi en reduksjon i det beregnede antall skoler og timer.
For det tredje påvirkes inntektsutjevningen ved kommunesammenslutning. Inntektsutjevningen sikrer i dagens system alle kommuner en minsteinntekt pr. innbygger. Hvis en eller flere minsteinntektskommuner slår seg sammen med en eller flere kommuner over minsteinntektsnivå, vil den sammensluttede kommunen tape på inntektsutjevningen. Det følger av at den nye kommunen gjennomsnittlig vil ha høyere inntektsnivå pr. innbygger enn de involverte minsteinntektskommunene. Hvis to eller flere minsteinntektskommuner eller to eller flere kommuner over minsteinntektsnivå slås sammen, vil inntektsutjevningen ikke påvirkes.
Et inntektssystem som er nøytralt med hensyn til kommunesammenslutning må eliminere de fire virkningene som er beskrevet ovenfor. Utvalget legger vekt på at inntektssystemets virkemåte ved kommunesammenslutninger primært handler om behandlingen av kommunestørrelse og konsentrerer diskusjonen om denne faktor. Utvalget har ikke tatt stilling til ønskeligheten av kommunesammenslutninger på bred politisk basis, og vurderer her kun de økonomiske hensyn som er relevante for inntektssystemet.
12.2 KOMMUNESTØRRELSE OG KOSTNADSFORHOLD
En kommunes geografiske og befolkningsmessige avgrensning påvirker de økonomiske forutsetninger for kommunens virksomhet. Spesielt påvirker befolkningens størrelse og lokalisering kostnadsforholdene for den kommunale tjenesteproduksjon. Kostnadene for et kommunalt tilbud kan bli store hvis kommunen ikke makter å utnytte stordriftsfordeler i produksjonen.
Det er imidlertid ingen enkel sammenheng mellom folketall, bosettingsmønster og utnyttelse av stordriftsfordeler. Folketallet bestemmer omfanget av tjenestetilbudet bare for tjenester som retter seg mot hele befolkningen, dvs. først og fremst administrasjon. De øvrige tjenester retter seg i stor grad mot en gruppe av befolkningen, f.eks. grunnskole og eldreomsorg. Det er da størrelsen på den aktuelle befolkningsgruppe, f.eks. elevtall, som er viktig for mulige stordriftsfordeler. Generelt vil selvfølgelig små kommuner i folketall også ha få elever, og folketallet vil være en god indikator på omfanget av de fleste tjenester. Befolkningens lokalisering er av betydning når tjenestetilbudet retter seg mot en geografisk avgrenset del av befolkningen. Størrelsen på en skole er avhengig av elevgrunnlaget den skal dekke. Gitt bosettingsmønsteret kan kommunen imidlertid velge ulike løsninger for sitt tjenestetilbud, f.eks. sentralisert eller desentralisert skolestruktur. Utnyttelse av stordriftsfordelen er avhengig av hvordan kommunen utformer tjenestetilbudet i forhold til bosettingsmønsteret.
Utvalgets analyser av utgiftsutjevningen i kap. 8.1 og 8.3 viser at kommuner med lavt folketall har smådriftsulemper innen administrasjon og at kommuner med lavt elevtall gjennomgående har en kostnadsulempe i grunnskolen. Disse analyser er i samsvar med kommuneinndelingsutvalgets utredning (NOU 1992:15) og St. meld. nr 32 (1994-95) «Om kommune- og fylkesinndelingen». I diskusjonen om kommunesammenslutninger har det vært reist tvil om små kommuner har en kostnadsulempe. Utvalget er ikke i tvil om at slike smådriftsulemper i administrasjon og grunnskole er en realitet.
Kommunesammenslutninger endrer de geografiske og befolkningsmessige forutsetninger for tjenestetilbudet i kommunene. Analysene i kommuneinndelingsutvalgets utredning (NOU 1992:15) og St. meld. nr. 32 (1994-95) «Om kommune- og fylkesinndelingen» viser at kommunesammenslutninger kan redusere kostnadene ved det kommunale tjenestetilbud. Utvalgets påvisning av smådriftsulemper for små kommuner i administrasjon og grunnskole innebærer at sammenslutninger til større kommuner kan begrense kostnadsulempene for disse tjenester. For administrasjon innebærer det at en sammenslått kommune generelt ikke behøver en administrasjon tilsvarende all administrasjon i de enkelte kommuner. For grunnskole er sammenhengen mer komplisert. Det må tolkes som en tilpasning av skolestrukturen som reduserer kostnadene i grunnskolen. Disse virkninger er den økonomiske begrunnelsen for reduksjon i overføringene til kommuner som slår seg sammen. Siden deres kostnadsulempe av kommunestørrelse blir redusert ved sammenslutning kan overføringer for å gi et likeverdig tjenestetilbud reduseres.
12.3 MOTSTRIDENDE HENSYN: UTJEVNING OG NØYTRALITET
De påviste smådriftsulemper i tjenesteproduksjonen tilsier at små kommuner må ha særlige overføringer for å kunne gi et likeverdig tjenestetilbud med resten av landet. Siden små kommuner som slår seg sammen reduserer disse smådriftsulempene tilsier, hensynet til likeverdig tjenestetilbud at overføringene reduseres ved kommunesammenslutning. Utjevningshensynet kommer dermed i motstrid til ønsket om nøytralitet med hensyn til kommunesammenslutning.
Det kan argumenteres for at kommunestørrelse er en selvvalgt kostnadsulempe. Etter de prinsipper utvalget har lagt til grunn i kap. 6 skal utgiftsutjevningen kun kompensere for ufrivillige kostnadsforhold. Hvis en kommune velger å være liten må den selv bære merkostnadene. Den kan velge å begrense kostnadsulempene ved kommunesammenslutning. Utvalget deler ikke dette synspunkt. For flere små kommuner, spesielt øykommuner, vil det være vanskelig å finne gode løsninger for sammenslutning. For disse kommuner er det lite rimelig å betrakte kommunestørrelsen som frivillig valgt. I prinsippet kunne man forsøke å skille ut slike kommuner og begrense kompenseringen av smådriftsulemper til disse. Utvalget betrakter det som lite aktuelt å forsøke å diskriminere mellom små kommuner ut fra muligheten til sammenslutning med nabokommuner.
Det kan også argumenteres for at smådriftsulempene kan begrenses ved andre virkemidler, f.eks. interkommunalt samarbeid. Hvis interkommunalt samarbeid kan eliminere kostnadsulempene er det ikke rimelig at små kommuner skal kompenseres i utgiftsutjevningen. Utvalget finner det ikke godtgjort at interkommunalt samarbeid generelt kan begrense kostnadsulempene i administrasjon og grunnskole for små kommuner.
Utvalget har i kap. 7.4.3 drøftet behandlingen av kommunestørrelse i inntektssystemet og konkluderer med at det bør gis full kompensasjon for smådriftsulemper etter kommunestørrelse. Utvalgets forslag til nytt inntektssystem er i samsvar med dette. Kommunestørrelse betraktes som en ufrivillig kostnadsfaktor, og utgiftsutjevningen kompenserer fullt ut for kostnadsulempene i administrasjon og grunnskole. Etter dette opplegget vil inntektssystemet ikke være nøytralt med hensyn til kommunesammenslutning. Utvalget mener at hensynet til utjevning av tjenestetilbudet må gå foran hensynet til nøytralitet, og foreslår i stedet spesielle ordninger for å unngå at kommuner som slår seg sammen blir straffet økonomisk.
12.4 UTVALGETS ANBEFALINGER
Utvalgets analyser av utgiftsutjevningen i kap. 8 viser at det er smådriftsulemper i administrasjon og grunnskole. Utvalgets forslag til nytt inntektssystem forutsetter full kompensasjon av disse kostnadsulemper i småkommunene og et nytt basistillegg er beregnet. Merutgifter til små kommuner er beregnet å være mindre enn dagens basistillegg, og utvalgets forslag innebærer at alle kommuner får et basistillegg på om lag 3,3 millioner kroner innen samme ramme som i 1996. Med utvalgets forslag vil det fortsatt være slik at kommuner som slår seg sammen vil miste overføringer. Siden basistillegget er redusert vil virkningen imidlertid bli mindre.
For at kommunene skal beholde noe av den økonomiske gevinsten ved kommunesammenslutning foreslår utvalget at de impliserte kommunene beholder basistilskuddet i fem år etter sammenslutning. Det betyr at kommunen ikke blir straffet gjennom overføringssystemet de første 5 år. I løpet av denne perioden antas kommunene å ha redusert kostnadene ved tjenesteproduksjonen, også for tjenester som ikke inngår i utgiftsutjevningen.
Engangskostnadene ved etablering av en ny kommuneorganisasjon dekkes helt eller delvis via skjønnsmidlene. Utvalget mener at en slik ordning bør videreføres. Utvalget foreslår at engangsstøtten baseres på en analyse av nødvendige omstillingskostnader i hvert enkelt tilfelle.