11 Utvalgets forslag til nytt inntektssystem

11.1 Utforming av inntektssystemet

Utvalget foreslår en forenkling av inntektssystemet ved at det skilles mellom inntektstilførsel til kommunesektoren og utgiftsutjevning, jf. kap. 7.2. Det statstilskudd som i dag overføres som utgiftsutjevning legges om til et innbyggertilskudd som fordeles likt pr. innbygger. På denne måten kan utjevningsambisjonene i utgiftsutjevningen bestemmes uavhengig av statstilskuddet og fordelingsvirkningene kan holdes stabile og forutsigbare over tid. Denne omleggingen av utgiftsutjevningen påvirker ikke tilskuddsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Størrelsen på innbyggertilskuddet bestemmes som del av den økonomiske rammen for kommunesektoren som helhet.

Etter denne omleggingen av utgiftsutjevningen vil inntektssystemet bestå av følgende seks elementer:

• Innbyggertilskudd

• Tillegg eller fratrekk i utgiftsutjevningen

• Inntektsutjevnende tilskudd

• Skjønnstilskudd

• Nord-Norge tilskudd

• Overgangsordning

Utvalget har gjennomgått det kommunaløkonomiske grunnlaget for utgiftsutjevningen og foreslått nye kostnadsnøkler for kommunene (kap. 8) og fylkeskommunene (kap. 9). De nye kostnadsnøklene bringer det beregnede utgiftsbehov nærmere faktiske ufrivillige kostnadsforhold og forskjeller i befolkningssammensetning i kommuner og fylkeskommuner.

Utvalget foreslår at inntektsutjevningen utformes slik at alle kommuner og fylkeskommuner høster en gevinst av forbedret skattegrunnlag, jf. kap. 10.3. Det foreslås et hovedalternativ hvor alle kommuner og fylkeskommuner med skatteinntekt pr. innbygger under et referansenivå skal få kompensert 90 prosent av forskjellen mellom skatteinntekt og referansenivå. Utvalget går i tillegg inn for at det legges større vekt på inntektsutjevningen for kommunene ved at kommuner med lave skatteinntekter løftes opp på et høyere inntektsnivå. For fylkeskommunene foreslår utvalget et hovedalternativ med et referansenivå på 120 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger og en kompensasjonsgrad på 90 prosent.

Utvalgets forslag om å utjevne forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud og redusere inntektsforskjellene har betydelige omfordelingsvirkninger mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Denne omfordelingen kan modifiseres gjennom overgangsordningen og skjønnsmidler som anvist av utvalget i hhv. kap. 11.3 og 11.4. Det er et politisk spørsmål om andre samfunnsmessige hensyn bør telle sterkere enn utjevning av forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Utvalget foreslås at det skilles mellom de tilskudd som begrunnes med med utjevning av tjenestetilbudet og tilskudd begrunnet med andre formål. I dagens inntektssystem er det et særskilt Nord-Norge-tilskudd som er begrunnet med regionalpolitiske hensyn. Utvalget behandler dette i kap. 11.5.

11.2 Fordelingsvirkninger

11.2.1 Innledning

Beregningene av de samlede fordelingsvirkningene av utvalgets forslag er basert på den økonomiske rammen for 1996, dvs. at summen av innbyggertilskudd og inntektsutjevnende tilskudd med utvalgets forslag er lik med summen av inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd i 1996. I de beregningene hvor skatteinntekter inngår benyttes siste tilgjengelige skattetall, dvs. skattetall for 1994 som også er lagt til grunn for inntektssystemet for 1996. Beregningene i kap. 11.2 illustrerer systemvirkningene av utvalgets forslag til endringer i inntekts- og utgiftsutjevningen i forhold til dagens kostnadsnøkler. Dette betyr at tilskudd etter utvalgets forslag med fullt gjennomslag for kriterier sammenliknes med inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd i dagens inntektssystem med fullt gjennomslag for kriterier. En ser med andre ord bort fra eventuelle overgangsordninger. Beregningene tar ikke hensyn til skjønnstilskudd, Nord-Norge-tilskudd og differensiert arbeidsgiveravgift. Det er heller ikke tatt hensyn til dagens korreksjonsordning for statlige og private skoler.

Det må presiseres at den beregnede systemvirkningen i forhold til dagens kostnadsnøkler ikke gir uttrykk for den faktiske tilskuddsendringen i den enkelte kommune og fylkeskommune ved implementering av utvalgets forslag. Dette skyldes at beregningene forutsetter samme økonomiske ramme som for 1996 og at det ikke tas hensyn til overgangsordninger.

11.2.2 Kommunene

Det er tidligere gjort rede for fordelingsvirkningene av endringer i kostnadsnøklene (kap. 8.4) og endringer i inntektsutjevningen (kap. 10.3.2.2). I det følgende gjøres det rede for de samlede fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til endringer i inntekts- og utgiftsutjevningen.

I 1996 er rammen for det utgiftsutjevnende tilskuddet for kommunene vel 17,6 milliarder kroner eller 4 053 kroner pr. innbygger. Utvalgets forslag til utforming av inntektsutjevningen innebærer at rammen for det inntektsutjevnende tilskuddet øker med om lag 3,6 milliarder kroner eller 830 kroner pr. innbygger. Når beregningene holdes innenfor dagens ramme, blir innbyggertilskuddet 3 223 kroner pr. innbygger.

Beregningene av utgiftsbehov er basert på netto driftsutgifter til grunnskole, helse- og sosialtjenesten og kommuneadministrasjon i 1994. Utgiftene er framskrevet til 1996, basert på anslag på nominell vekst i frie inntekter. Dette innebærer at beregnet utgiftsbehov pr. innbygger i gjennomsnitt er 12 765 kroner pr. innbygger. Det betyr at en kommune med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger 5 prosent over landsgjennomsnittet får et tillegg på om lag 640 kroner pr. innbygger i utgiftsutjevningen. Tilsvarende vil en kommune med beregnet utgiftsbehov 5 prosent under landsgjennomsnittet få et fradrag på om lag 640 kroner pr. innbygger.

En kommune som får betydelige trekk i inntektsutjevningen og/eller betydelige fradrag i utgiftsutjevningen kan få beregnet et negativt tilskudd. I slike tilfeller er kommunens tilskudd satt lik null.

Kommunene gruppert etter fylke

Systemvirkningene av utvalgets forslag for kommunene gruppert etter fylke er vist i tabell 11.1. Utvalgets forslag til kostnadsnøkler og inntektsutjevning innebærer at kommunene i Nord-Trøndelag får mest i tilskudd pr. innbygger. I gjennomsnitt får kommunene i dette fylket et tilskudd på 7 111 kroner pr. innbygger, noe som er nærmere 50 prosent over landsgjennomsnittet. Men også kommunene i Hedmark, Telemark, Aust-Agder, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal, Nordland, Troms og Finnmark vil få tilskudd betydelig over landsgjennomsnittet.

For kommunene i Hedmark, Telemark, Møre og Romsdal, Nord-Trøndelag og Nordland er det kombinasjonen av et høyt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger og lave skatteinntekter pr. innbygger som utløser betydelige statstilskudd. De høye tilskuddene til kommunene i Aust-Agder og Sogn og Fjordane skyldes et høyt beregnet utgiftsbehov, mens det for kommunene i Troms og Finnmark er lave skatteinntekter som utløser høye tilskudd.

Det er Oslo og kommunene i Akershus som vil motta minst i tilskudd pr. innbygger, hhv. 40 og 48 prosent under landsgjennomsnittet. For Oslos vedkommende skyldes dette høye skatteinntekter, mens det for kommunene i Akershus både skyldes et lavt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger og høye skatteinntekter pr. innbygger.

Andre kolonne i tabell 11.1 viser summen av skatteinntekter, innbyggertilskudd, inntektsutjevnende tilskudd og tillegg eller fradrag i utgiftsutjevningen. Oslo skiller seg ut med et høyt inntektsnivå, nærmere 20 prosent over landsgjennomsnittet. Dette betyr at de høye skatteinntektene i Oslo mer enn kompenserer for lave tilskudd pr. innbygger. I motsatt ende av skalaen finner vi Troms og Finnmark som ligger hhv. 6 og 8 prosent under landsgjennomsnittet. Det lave inntektsnivået i de to nordligste fylkene skyldes lave skatteinntekter pr. innbygger.

Tredje kolonne i tabell 11.1 viser systemvirkningen av utvalgets forslag sammenliknet med dagens inntektssystem. Det er kommunene i Østfold og Vestfold som vil få størst tilskuddsøkning, hhv. 828 og 940 kroner pr. innbygger. Utvalgets forslag gir kommunene i disse fylkene en betydelig økning i beregnet utgiftsbehov samtidig som de tjener på omleggingen av inntektsutjevningen.

Men også kommunene i Hedmark, Oppland, Buskerud og Vest-Agder får en betydelig tilskuddsøkning som følge av endringene i inntekts- og utgiftsutjevningen. For kommunene i Buskerud skyldes dette at utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel gir en økning i beregnet utgiftsbehov, mens kommunene i Hedmark, Oppland og Vest-Agder tjener på omleggingen av inntektsutjevningen.

Utvalgets forslag gir en kraftig tilskuddsreduksjon for Oslo og kommunene i Sogn og Fjordane, Troms og Finnmark. Den nye kostnadsnøkkelen gir ingen vesentlig endring i Oslos beregnede utgiftsbehov. For Oslo er det følgelig omleggingen av inntektsutjevningen som gir redusert tilskudd. Kommunene i Troms og Finnmark tjener på omleggingen av inntektsutjevningen, men pga. betydelig reduksjon i beregnet utgiftsbehov får de likevel klart lavere tilskudd sammenliknet med dagens inntektssystem. Tilskuddsreduksjonen for kommunene i Sogn og Fjordane skyldes først og fremst at de nye kostnadsnøklene gir et lavere beregnet utgiftsbehov.

Kommunene gruppert etter antall innbyggere

Tabell 11.2 viser systemvirkningene av utvalgets forslag til endringer i inntekts- og utgiftsutjevningen for kommunene gruppert etter antall innbyggere. Summen av innbyggertilskudd, inntektsutjevnende tilskudd og tillegg eller fradrag gjennom utgiftsutjevningen avtar med kommunestørrelse. Dette skyldes i hovedsak at små kommuner har et høyt beregnet utgiftsbehov pga. kostnadsulemper i administrasjon og grunnskole.

Kommunene med færre enn 1 000 innbyggere vil, med utvalgets forslag, i gjennomsnitt få et tilskudd på 9 400 kroner pr. innbygger eller om lag det dobbelte av landsgjennomsnittet. Disse kommunene har i gjennomsnitt høye skatteinntekter, og det høye tilskuddet skyldes følgelig et høyt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger.

Kommunene med mellom 1 000 og 10 000 innbyggere vil også få tilskudd betydelig over landsgjennomsnittet. Disse kommunene har både lave skatteinntekter pr. innbygger og et høyt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger.

Kommunene med over 50 000 innbyggere, dvs. Bærum og de åtte største byene, vil i gjennomsnitt få et tilskudd pr. innbygger om lag 35 prosent under landsgjennomsnittet. Det lave tilskuddet skyldes i hovedsak at disse kommunene i gjennomsnitt har høye skatteinntekter pr. innbygger.

Utvalgets forslag til inntekts- og utgiftsutjevning innebærer også at summen av skatt og tilskudd i hovedsak avtar med økende innbyggertall. Kommunene med færre enn 5 000 innbyggere vil i gjennomsnitt ha et inntektsnivå over landsgjennomsnittet, mens kommunene med over 5 000 innbyggere i gjennomsnitt har et inntektsnivå under landsgjennomsnittet.

Det er kommunene med færre enn 1 000 innbyggere som i gjennomsnitt vil ha det høyeste inntekts

nivået, nærmere 50 prosent over landsgjennomsnittet. Kommunene med mellom 10 000 og 50 000 vil i gjennomsnitt ha det laveste inntektsnivået.

I forhold til dagens inntektssystem, vil utvalgets forslag redusere overføringene til kommuner med færre enn 5 000 innbyggere. Dette skyldes først og fremst at basistillegget i dagens kostnadsnøkkel overvurderer smådriftsulempene i disse kommunene.

Utvalgets forslag gir en betydelig inntektsvekst for kommunene med mellom 10 000 og 50 000 innbyggere. Kommunene med mellom 10 000 og 20 000 innbyggere tjener på omleggingen av inntektsutjevningen samtidig som de får en økning i beregnet utgiftsbehov. Mens tilskuddsøkningen for kommunene med mellom 20 000 og 50 000 innbyggere først og fremst skyldes at den nye kostnadsnøkkelen gir en økning i beregnet utgiftsbehov som følge av økt vekt på alders- og sosiale kriterier.

Kommunene med over 50 000 innbyggere, dvs. Bærum og de åtte største byene, vil samlet sett få en tilskuddsreduksjon på nærmere 5 prosent. Disse kommunene får en økning i beregnet utgiftsbehov, men taper på omleggingen av inntektsutjevningen og kommer totalt sett dårligere ut. Det er imidlertid betydelige variasjoner innen denne gruppen. Det er de tre kommunene med de høyeste skatteinntektene, Oslo, Bærum og Stavanger, som får en tilskuddsreduksjon. Mens Fredrikstad, Drammen og Kristiansand får en betydelig økning i overføringene. Også Bergen og Trondheim får økte tilskudd.

11.2.3 Fylkeskommunene

Det er tidligere gjort rede for fordelingsvirkningene av endringer i kostnadsnøklene (kap. 9.4) og endringer i inntektsutjevningen (kap. 10.3.3). I det følgende gjøres det rede for de samlede fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til endringer i inntekts- og utgiftsutjevningen.

I 1996 er rammen for det utgiftsutjevnende tilskuddet for fylkeskommunene nærmere 14,9 milliarder kroner eller 3 419 kroner pr. innbygger. Utvalgets forslag til utforming av inntektsutjevningen innebærer at rammen for det inntektsutjevnende tilskuddet øker med om lag 730 millioner kroner eller 168 kroner pr. innbygger. Når beregningene holdes innenfor dagens ramme, blir innbyggertilskuddet for fylkeskommunene 3 251 kroner.

Beregningene av utgiftsbehov er basert på netto driftsutgifter til videregående opplæring, helsetjenesten, lokale ruter og fylkesveger i 1994. Utgiftene er framskrevet til 1996, basert på anslag på nominell vekst i frie inntekter. Dette innebærer at beregnet utgiftsbehov pr. innbygger i gjennomsnitt er 8 907 kroner pr. innbygger. Det betyr at en fylkeskommune med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger 5 prosent over landsgjennomsnittet får et tillegg på 445 kroner pr. innbygger i utgiftsutjevningen. Tilsvarende vil en fylkeskommune med beregnet utgiftsbehov 5 prosent under landsgjennomsnittet få et fradrag på 445 kroner pr. innbygger.

Utvalgets forslag mht. kostnadsnøkler og inntektsutjevning gir Sogn og Fjordane høyest tilskudd med 6 202 kroner pr. innbygger eller 40 prosent over landsgjennomsnittet. Men også Hedmark, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark får tilskudd pr. innbygger betydelig over landsgjennomsnittet. Det høye tilskuddet til Sogn og Fjordane skyldes først og fremst et høyt beregnet utgiftsbehov innen samferdsel. For Hedmark, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark er det kombinasjonen av høyt beregnet utgiftsbehov og lave skatteinntekter som utløser store tilskudd.

Det er særlig Akershus og Oslo som får lave tilskudd pr. innbygger, nærmere 40 prosent under landsgjennomsnittet. Det lave tilskuddsnivået i disse to fylkene skyldes et lavt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger og høye skatteinntekter pr. innbygger.

Utvalgets forslag gir relativt liten variasjon i frie inntekter (ekskl. skjønnstilskudd og Nord-Norge tilskudd) pr. innbygger. Inntektene varierer fra 6 prosent under landsgjennomsnittet (Akershus) til 14 prosent over landsgjennomsnittet (Sogn og Fjordane).

Utvalgets forslag til endringer i kostnadsnøkler og inntektsutjevning vil, i forhold til dagens inntektssystem, gi en betydelig tilskuddsøkning for Østfold, Akershus, Buskerud, Vestfold, Vest-Agder og Rogaland. Mens Hedmark, Oppland, Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag, Nordland og Finnmark får den sterkeste tilskuddsreduksjonen. Utvalgets forslag til omlegging av inntektsutjevningen har begrensede omfordelingsvirkninger, og følgelig skyldes utslagene i forhold til dagens inntektssystem først og fremst endringer i beregnet utgiftsbehov.

11.3 overgangsordning

11.3.1 Generelt om overgangsordningen

Dagens overgangsordning er utformet slik at ingen kommuner eller fylkeskommuner skal erfare dramatiske endringer i overføringene fra år til år. Det legges 20 prosent vekt på fordeling etter inntektssystemets kriterier og 80 prosent vekt på forrige års tilskudd. Ordningen gjør at det tar lang tid før endringer i beregnet utgiftsbehov får konsekvenser for overføringene. Dette skyldes at endringer i kriterieverdier ikke får fullt gjennomslag første år. Dette innebærer at det tar lang tid før kommuner og fylkeskommuner får full kompensasjon for befolkningsendringer. En kommune som f.eks. får en økning i antall grunnskoleelever vil få en kompensasjon på 20 prosent første år. Etter tre år er kompensasjon 49 prosent og etter fem år 67 prosent.

Utvalget mener det er uheldig at endringer i befolkningssammensetning ikke får fullt gjennomslag første år. Utvalget ønsker at inntektsutjevningen og omfordeling som følge av endringer i kriterieverdier får fullt gjennomslag første år. En overgangsordning bør begrenses til reformer for å ivareta ny funksjonsfordeling, innlemming av øremerkede tilskudd og omfattende endringer i inntektssystemet. Det foreslås en overgangsordning som ivaretar gradvis omlegging fra faktiske utgifter til beregnet utgiftsbehov ved slike reformer.

Utvalget har diskutert en mulig langtidsløsning, med et stabilt inntektssystem, hvor det i inntekts- og utgiftsutjevningen kun er et sikkerhetsnett som begrenser tilskuddsreduksjonen fra år til år. I tillegg anbefales det en særskilt overgangsordning for reformer og øremerkede tilskudd. Ved reformer og innlemming av øremerkede tilskudd bør det være gradvis omlegging til fordeling etter objektive kriterier. Etter overgangsperiode på fem år flyttes omfordelingen over til utgiftsutjevningen samtidig som midlene legges inn i innbyggertilskuddet. Utvalget vil påpeke at en slik utforming av overgangsordningen har to fordeler. For det første gir den fullt gjennomslag for endringer i kriterieverdier slik at kommunene raskt får kompensert endringer i befolkningssammensetning. For det andre blir overgangsordningen vesentlig enklere og mer forutsigbar slik at kommunenes planlegging blir enklere.

Hovedproblemet med den skisserte løsningen er at omfattende endringer i inntektssystemet også krever en overgangsordning. Dette kan enklest løses ved at større endringer i inntektssystemet omfattes av sikkerhetsnettet som begrenser tilskuddsreduksjonen fra år til år. Det er grunn til å tro at stadige endringer i funksjonsfordeling og tjenestetilbud innebærer at en aldri vil være i en langtidsløsning med et stabilt inntektssystem. Innen en ny utforming av inntektssystemet har fått full virkning, vil det som regel være behov for større revisjoner av systemet. Dette taler for at det kan være hensiktsmessig med en permanent overgangsordning.

Utvalget foreslår derfor en permanent overgangsordning som før revisjonen av inntektssystemet i 1994. I denne overgangsordningen ble det, som i dagens ordning, lagt 20 prosent vekt på tilskudd etter inntektssystemets kriterier og 80 prosent vekt på forrige års tilskudd. Forskjellen er at før 1994 ble forrige års tilskudd korrigert for endringer i kriterieverdier slik at endringer i befolkningssammensetning fikk fullt gjennomslag første år. Utvalget mener at dette er nødvendig for at vekstkommuner raskt skal kunne tilpasse tjenesteproduksjonen til økningen i befolkningen.

11.3.2 Illustrasjoner av utvalgets forslag med ulike overgangsordninger

Utvalget har illustrert førsteårsvirkningene av sine forslag til endringer i inntekts- og utgiftsutjevningen med tre alternative utforminger av overgangsordningen. Førsteårsvirkningen er beregnet med utgangspunkt i systemvirkningen i forhold til dagens tilskudd, dvs. differansen mellom innbyggertilskudd, inntektsutjevnende tilskudd og tillegg eller fradrag i utgiftsutjevningen etter utvalgets forslag og faktisk inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd i 1996. Avvik mellom systemvirkning i forhold til dagens kostnadsnøkler, illustrert i kap. 11.2, og systemvirkning i forhold til dagens tilskudd skyldes overgangsordningen i dagens inntektssystem og korreksjonsordningen for statlige og private skoler. Ved beregning av systemvirkning i forhold til dagens kostnadsnøkler tas det utgangspunkt i tilskudd etter dagens inntektssystem med fullt gjennomslag for kriterieverdier, mens det ved beregning av systemvirkning i forhold til dagens tilskudd tas utgangspunkt i den faktiske tilskuddsfordelingen med dagens inntektssystem. Som i kap. 11.2, tas det ikke hensyn til skjønnstilskudd, Nord-Norge-tilskudd og differensiert arbeidsgiveravgift. Beregningene forutsetter samme økonomiske ramme som i 1996.

For det første har utvalget beregnet førsteårsvirkningene med en videreføring av dagens overgangsordning. Dette betyr at det legges 80 prosent vekt på faktisk tilskuddsfordeling i 1996 og 20 prosent vekt på tilskudd etter utvalgets forslag. Dette betyr at førsteårsvirkningen er 20 prosent av systemvirkning i forhold til dagens tilskudd.

I det andre alternativet er siktemålet med overgangsordningen å begrense tilskuddsreduksjonen i den enkelte kommune og fylkeskommune. Beregningsalternativet forutsetter at ingen kommuner eller fylkeskommuner skal få en tilskuddsreduksjon som overstiger 3 prosent av skatt og inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd. I beregningene benyttes skattetall for 1994. Dette betyr at overgangsordningen kun berører kommuner og fylkeskommuner med betydelig reduksjon i tilskuddene. For de øvrige kommuner og fylkeskommuner får utvalgets forslag til endringer i inntekts- og utgiftsutjevningen fullt gjennomslag første år. Denne overgangsordningen innebærer at kommunene med mer enn 3 prosent inntektsreduksjon får et ekstra tilskudd. Dette finansieres ved reduksjon i innbyggertilskuddet.

I det tredje beregningsalternativet settes det en grense for både maksimal inntektsreduksjon og maksimal inntektsvekst. Beregningsalternativet forutsetter at ingen kommuner eller fylkeskommuner skal få en tilskuddsendring som overstiger 3 prosent av skatt og inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd. I beregningene benyttes skattetall for 1994. Denne overgangsordningen berører kun kommuner med betydelig tilskuddsendring. For de øvrige kommuner og fylkeskommuner får utvalgets forslag til endringer i inntekts- og utgiftsutjevningen fullt gjennomslag første år. Denne overgangsordningen finansierer også ved reduksjon i innbyggertilskuddet.

Tabell 11.4 og tabell 11.5 viser virkningen av overgangsordningene for kommunene gruppert etter hhv. fylke og innbyggertall. Førsteårsvirkningen av dagens overgangsordning er 20 prosent av systemvirkningen i forhold til dagens tilskudd.

Den alternative overgangsordningen som begrenser tilskuddsreduksjonen til 3 prosent av skatt og inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd vil, sammenliknet med dagens overgangsordning, innebære at utvalgets forslag får raskere gjennomslag for de fleste kommuner. Dette kommer klart fram når kommunene grupperes etter fylke. Utvalgets forslag gir en betydelig tilskuddsøkning for kommunene i Østfold, Hedmark, Buskerud, Vestfold, Telemark, Aust-Agder og Vest-Agder. En overgangsordning som begrenser inntektsreduksjonen til 3 prosent innebærer at førsteårsvirkningen for kommunene i disse fylkene er mer enn 75 prosent systemvirkningen i forhold til dagens tilskudd. Men en slik overgangsordning vil også gi sterkere inntektsreduksjon for Oslo og kommunene i Sogn og Fjordane og Finnmark.

For kommunene med sterkest inntektsreduksjon vil imidlertid en overgangsordning som begrenser inntektsreduksjonen til 3 prosent gi bedre skjerming enn dagens overgangsordning. Dette kommer klart fram når en betrakter kommunene med færre enn 1 000 innbyggere hvor systemvirkningen i forhold til dagens tilskudd innebærer en tilskuddsreduksjon på mer enn 5 000 kroner pr. innbygger. Med dagens overgangsordning får disse kommunene i gjennomsnitt en tilskuddsreduksjon på 1 061 kroner pr. innbygger, mens overgangsordningen som begrenser inntektsreduksjonen til 3 prosent gir en inntektsreduksjon på 928 kroner pr. innbygger.

Overgangsordningen som begrenser tilskuddsendringen til 3 prosent av skatt og inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd, vil i forhold til overgangsordningen som kun begrenser tilskuddsreduksjonen, først og fremst redusere inntektsveksten første år for kommuner som tjener på utvalgets forslag. Dette framkommer bl.a. ved at tilskuddsøkningen for kommunene i Østfold, Hedmark, Buskerud, Vestfold, Telemark, Aust-Agder og Vest-Agder reduseres. I tillegg vil dette alternativet gi en mindre reduksjon i innbyggertilskuddet enn det alternativet som kun begrenser tilskuddsreduksjonen. Dette forklarer at tilskuddsreduksjonen for Oslo, kommunene i Sogn og Fjordane, kommunene i Finnmark og kommunene med færre enn 5 000 innbyggere reduseres.

Tabell 11.6 viser førsteårsvirkningene for fylkeskommunene. Med dagens overgangsordning er førsteårsvirkningen 20 prosent av systemvirkningen i forhold til dagens tilskudd. Førsteårsvirkningen varierer fra en tilskuddsreduksjon på 435 kroner pr. innbygger i Finnmark til en tilskuddsøkning på 134 kroner pr. innbygger i Akershus.

Overgangsordningen som begrenser tilskuddsreduksjonen til 3 prosent av skatt og inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd vil gi Finnmark om lag samme skjerming som dagens overgangsordning. Men en rekke fylkeskommuner vil få en betydelig større tilskuddsreduksjon enn med dagens overgangsordning. Dette gjelder fylkeskommuner som Hedmark, Oppland, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal, Nord-Trøndelag, Nordland og Troms. I tillegg vil en slik overgangsordning innebærer at avviket mellom systemvirkning i forhold til dagens tilskudd og førsteårsvirkning er om lag 100 kroner pr. innbygger for fylkeskommunene som tjener på utvalgets forslag til utforming av inntekts- og utgiftsutjevningen. Dette innebærer bl.a. at førsteårsvirkningen for Akershus blir en tilskuddsøkning på 571 kroner pr. innbygger.

Overgangsordningen som begrenser både tilskuddsreduksjon og tilskuddsøkning vil redusere inntektsveksten første år for fylkeskommunene som tjener mye på utvalgets forslag. For Akershus reduseres f.eks. tilskuddsveksten første år fra 571 til 247 kroner pr. innbygger. I tillegg vil dette alternativet gi en mindre reduksjon i innbyggertilskuddet enn det alternativet som kun begrenser tilskuddsreduksjonen. Dette forklarer at fylkeskommuner med lav tilskuddsvekst eller tilskuddsreduksjon kommer bedre ut.

11.4 SKJØNN

11.4.1 Innledning

I forbindelse med innføringen av inntektssystemet i 1986 ble det i beregningene av rammetilskuddet holdt utenfor et beløp til fordeling etter skjønn. En fordeling av skjønnstilskudd var en videreføring av fordeling til kommunene og fylkeskommunene fra Skattefordelingsfondet som dekkes gjennom fellesskatten og overføringer fra statsbudsjettet. Tilskudd til kommunene og fylkeskommunene gjennom Skattefordelingsfondet utgjorde i 1982 7,3 prosent av kommunesektorens samlede inntekter og 18 prosent av de statlige overføringene. Før innføringen av inntektssystemet omfattet skatteutjevningen både utjevning av forskjeller i skattegrunnlag og et generelt skjønnstilskudd.

I Ot.prp. nr. 48 (1984-85) «Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene» ble det foreslått at skjønnstilskuddet skulle fordeles fylkesvis av departementet og videre til den enkelte kommune etter tilråding fra fylkesmennene. Formålet med å opprettholde en fordeling av et skjønnstilskudd etter innføringen av inntektssystemet var å sikre muligheten for å rette opp kortsiktig inntektssvikt i enkelte kommuner. I tillegg skulle skjønnstilskuddet ivareta spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i utgiftsutjevningen, samt korrigere for eventuelle unøyaktigheter i datagrunnlaget for beregning av tilskudd gjennom inntektssystemet.

Kommunaldepartementet antok at innføringen av inntektssystemet ville gjøre det mulig å redusere omfanget av skjønnsmidler. I Ot.prp. nr. 48 ble det antydet at skjønnsmidlene for kommuner og fylkeskommuner burde være om lag 750 millioner kroner etter innføringen av inntektssystemet. I St.prp. nr. 127 (1984-85) «Om kommuneøkonomien 1986» ble imidlertid skjønnstilskuddet satt til 1 650 millioner kroner. Økningen i forhold til Ot.prp. nr. 48 ble begrunnet med at skjønnstilskuddet skulle fange opp spesielle overgangsproblemer i forbindelse med innføringen av inntektssystemet.

Tabell 11.7 viser at skjønnstilskuddet økte fra nærmere 1,7 milliarder kroner i 1986 til 3 milliarder kroner i 1993. I denne perioden vokste skjønnstilskuddet raskere enn de øvrige rammetilskuddene, og i 1993 utgjorde skjønnsmidlene 7,3 prosent av samlede rammetilskudd gjennom inntektssystemet. Etter 1993 har det vært en nominell reduksjon i skjønnstilskuddet. Dette skyldes bl.a. at økningen i minsteinntektsnivået i 1994 delvis ble finansiert ved reduksjon i skjønnstilskuddet. I 1996 utgjør skjønnsmidlene om lag 1/3 av de inntektsutjevnende tilskuddene.

11.4.2 Retningslinjer for fordeling av skjønnsmidler

Kommunal- og arbeidsdepartementet har ansvaret fordelingen skjønnsmidler mellom fylkeskommunene og den fylkesvise fordelingen av skjønnstilskudd til kommunene. Det er fylkesmennene som anbefaler hvordan fylkesrammen fordeles mellom kommunene i fylket. Fylkesmannens fordeling begrunnes i brev til Kommunal- og arbeidsdepartementet som foretar den endelige fordelingen av skjønnsmidler mellom kommunene.

Kommunaldepartementet utarbeidet i 1988 visse retningslinjer for fylkesmennenes fordeling av skjønnsmidler. Retningslinjene er en videreføring av det syn som framkom i Ot.prp. nr. 48 (1984-85) «Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner». Departementet trekker fram fire forhold som bør vektlegges ved fylkesmannens fordeling av skjønnsmidler. For det første kan skjønnstilskuddet benyttes til å forskuttere skattekompensasjon gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet. Det inntektsutjevnende tilskuddet er basert på to år gamle skattetall, jf. kap. 10.1.1. Dette betyr at nedgang i skatteinntektene et år kan falle sammen med reduksjon i inntektsutjevnende tilskudd. For det andre blir fylkesmennene bedt om å vurdere spesielle lokale forhold som ikke fanges opp av kriteriene i inntektssystemet. Det blir særlig pekt på at spesielle forhold i utkantkommuner og kommuner med spredt bosetting ikke nødvendigvis fanges godt nok opp i kostnadsnøklene. For det tredje kan skjønnstilskudd gis i forbindelse med helt nødvendige investeringer. Dette har sammenheng med at utgiftsutjevningen i inntektssystemet ikke omfatter kapitalkostnader. For det fjerde bes fylkesmennene vurdere om endringer i funksjonsfordeling har utilsiktede konsekvenser for enkeltkommuner. For det femte kan skjønnstilskudd gis til kommuner som har en vanskelig økonomisk situasjon. Det presiseres imidlertid at kommuner som selv er ansvarlig for sin økonomiske problemer må utarbeide en handlingsplan som er forpliktende og tidsavgrenset.

Det framgår at retningslinjene anbefaler at skjønnstilskudd kan benyttes til å løse både problemer av midlertidig karakter og problemer av permanent karakter. Det skal imidlertid presiseres overfor de kommuner som mottar skjønnstilskudd for å løse midlertidige problemer, at de kan bli fratatt skjønnstilskuddet når årsaksforholdet til skjønnstildelingen ikke lenger er til stede.

En gjennomgang av fylkesmennenes begrunnelser for fordeling av skjønnsmidler i 1996 viser at departementets retningslinjer i stor grad legges til grunn ved de årlige endringene i skjønnstilskuddet. Det er særlig tre forhold som synes å påvirke fordelingen av skjønnsmidler. For det første tar fylkesmennene hensyn til arbeidsledigheten i kommunene. For det andre tas det hensyn til den generelle økonomiske situasjonen i kommunene, herunder investeringsbehovet. For det tredje benyttes skjønnet til å motvirke virkningene av endringer i beregnet utgiftsbehov etter inntektssystemets kriterier fra år til år.

Med det omfanget skjønnstilskuddet etter hvert har fått, er det vanskelig å foreta betydelige endringer i fordelingen fra år til år. For de fleste fylkesmennene har disponeringen av skjønnsmidlene derfor fått et fast fordelingsmønster. Enkelte fylkesmenn legger stor vekt på stabilitet, noe som innebærer at forrige års fordeling er et viktig utgangspunkt. Andre fylkesmenn benytter objektive kriterier i fordelingen av skjønnsmidlene.

11.4.3 Fordeling av skjønnstilskuddet

Fordelingen av skjønnstilskuddet mellom kommunene avhenger både av Kommunal- og arbeidsdepartementets fastsettelse av fylkesrammene og fylkesmennenes fordeling av fylkesrammene. Fordelingen mellom fylkeskommunene fastsettes i sin helhet av departementet.

I det følgende analyserer utvalget fordelingen av skjønnstilskuddet mellom kommunene gruppert etter fylke, innbyggertall og frie inntekter pr. innbygger, samt fordelingen mellom fylkeskommunene. Det er gjort lignende analyser av fordelingen av skjønnstilskudd i 1995. Resultatet av denne sammenlikningen viser at fordelingsprofilen, langs de dimensjoner utvalget har analysert, er om lag den samme i 1995 som i 1996.

Kommunene

For kommunene utgjør skjønnsmidlene nærmere 1,3 milliarder kroner eller 288 kroner pr. innbygger i 1996. 361 av landets 435 kommuner mottar skjønnsmidler. Tabell 11.8 viser fordelingen av skjønnstilskudd for kommunene gruppert etter fylke. Alle kommunene i Finnmark mottar skjønnstilskudd i 1996, og i gjennomsnitt utgjør skjønnstilskuddet om lag 1 500 kroner pr. innbygger for kommunene i dette fylket. Kommunene i Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag, Nordland og Troms har også høye skjønnstilskudd pr. innbygger, men ligger betydelig lavere enn kommunene i Finnmark. I Oslo og kommunene i Buskerud og Rogaland er skjønnstilskuddet under 100 kroner pr. innbygger.

Det er betydelig variasjon i skjønnstilskuddet mellom kommunene. Den kommunen som mottok mest skjønnsmidler i 1996 fikk mer enn 5 000 kroner pr. innbygger. Det er også betydelig variasjon i skjønnstildelingen innen fylkene. I 16 av 19 fylker finnes det kommuner som ikke mottar skjønnsmidler og i 18 av 19 fylker finnes det kommuner hvor skjønnstilskuddet pr. innbygger er mer enn det dobbelte av landsgjennomsnittet.

Tabell 11.9 viser fordelingen av skjønnsmidler for kommunene gruppert etter antall innbyggere. Det er en klar sammenheng mellom skjønnstilskudd pr. innbygger og kommunestørrelse. Kommunene med færre enn 2 000 innbyggere mottar i gjennomsnitt mer enn 1 500 kroner pr. innbygger i skjønnsmidler. Kommunene med over 20 000 innbyggere får om lag 100 kroner pr. innbygger i gjennomsnitt.

Tabell 11.10 viser skjønnstilskudd pr. innbygger for kommunene gruppert etter frie inntekter (ekskl. skjønnstilskudd) pr. innbygger i 1994. Det er en klar sammenheng mellom tildelingen av skjønnsmidler og inntektene fra skatt, inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd og Nord-Norge tilskudd. Hovedtendensen er at skjønnstilskuddet vokser med nivået på frie inntekter (ekskl. skjønnstilskudd). De tre kommunene (Bykle, Modalen og Utsira) med frie inntekter (ekskl. skjønn) pr. innbygger over 35 000 kroner pr. innbygger mottar imidlertid ikke skjønnsmidler.

Høye frie inntekter (ekskl. skjønn) skyldes høye skatteinntekter, et høyt utgiftsutjevnende tilskudd eller at kommunen mottar Nord-Norge-tilskudd. De fleste kommunene som mottar skjønnsmidler er minsteinntektskommuner. Dette betyr at det er overføringsavhengige kommuner og ikke skattesterke kommuner som mottar høye skjønnstilskudd pr. innbygger. Dette understøttes av tabell 11.8 og 11.9 som viser at små kommuner og kommuner i Nord-Norge mottar betydelige skjønnstilskudd. Disse kommunene har et høyt rammetilskudd pga. basistillegget i kostnadsnøkkelen (jf. kap. 8.3.1) og pga. det særskilte Nord-Norge-tilskuddet (jf. kap. 4.5.5).

Fylkeskommunene

Skjønnstilskuddet til fylkeskommunene utgjør nærmere 1 milliard kroner eller 225 kroner pr. innbygger i 1996. Alle fylkeskommuner unntatt Oslo mottar skjønnstilskudd i 1996. Skjønnstilskudd pr. innbygger er høyest i Finnmark med 671 kroner pr. innbygger, om lag 3 ganger høyere enn landsgjennomsnittet. Men også Sogn og Fjordane, Nordland og Troms mottar betydelige skjønnsmidler. Av de fylkeskommunene som mottar skjønnsmidler, ligger Akershus og Rogaland lavest med skjønnstilskudd pr. innbygger under halvparten av landsgjennomsnittet.

11.4.4 Utvalgets forslag

Etter gjeldende retningslinjer bør følgende fire forhold vektlegges i forbindelse med skjønnstildelingen:

• lokale forhold som ikke fanges opp av kostnadsnøkkelen

• vanskelig økonomisk situasjon

• skattesvikt

• investeringsbehov

Utvalget foreslår at siktemålet med skjønnsmidlene begrenses til først og fremst å møte ekstraordinære situasjoner gjennom året og spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i kostnadsnøklene. Dette innebærer bl.a. at skjønnstilskuddet ikke bør benyttes til å forskuttere skattekompensasjon gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet eller til å delfinansiere ordinære investeringer.

Størrelsen på skjønnsmidlene er i 1996 2,2 milliarder kroner eller om lag 1/3 av de inntektsutjevnende tilskuddene. Det er vanskelig å se at ekstraordinære hendelser og lokale forhold som ikke fanges opp i kostnadsnøklene skulle kreve en skjønnspott av en slik størrelsesorden. Utvalget mener det må være en langsiktig målsetting at skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner reduseres til henimot halvparten av størrelsen på skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner i 1996. Fordi utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler gir til dels betydelige omfordelingsvirkninger mener utvalget imidlertid at omfanget av skjønnsmidler må holdes på samme nivå som i dag for de nærmeste år.

Utvalget har på en del områder pekt på forhold som kan påvirke de foreslåtte kostnadsnøkeler, og utvalget har foreslått videre arbeid for å forbedre analysene. Utvalget peker her særlig på usikkerhet knyttet til betydningen av bosettingsmønster og klima for kommunesektorens beregnede utgiftsbehov og usikkerhet knyttet til forklaringsfaktorer innenfor psykisk helsevern og tiltak for rusmiddelbrukere. Utvalget anbefaler at fordelingen av skjønnsmidler utformes med sikte på å håndtere slike forhold.

Utvalget har vurdert et alternativt opplegg for fordeling av skjønnsmidler til kommunene, hvor skjønnstilskuddet fungerer som en reserve som eventuelt fordeles i løpet av året etter hvert som spesielle problemer oppstår. En slik modell innebærer at det er Kommunal- og arbeidsdepartementet som må administrere ordningen i sin helhet, og der fylkesmennene brukes som rådgivere når dette anses ønskelig. Utvalget mener imidlertid at det er gode grunner som taler for at dagens ordning hvor fylkesmennene foreslår hvordan fylkesrammen disponeres, videreføres. Utvalget anser det som viktig å utnytte fylkesmennenes kunnskap om særskilte forhold i den enkelte kommune i fordelingen av skjønnsmidlene.

11.5 NORD-NORGE-TILSKUDD

11.5.1 Innledning

I forbindelse med innføringen av inntektssystemet i 1986 ble det videreført et høyere inntektsnivå til kommunene i Nord-Norge og de tre nordligste fylkeskommunene. Det ble ivaretatt ved at kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge fikk en høyere minsteinntektsgaranti enn kommuner og fylkeskommuner i resten av landet. Da inntektssystemet ble innført, var minsteinntektsgarantien for kommunene 89,7 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger. Minsteinntektsprosenten for kommunene i de tre nordligste fylkene var:

• Nordland: 97,2 prosent

• Troms:104,7 prosent

• Finnmark:129,7 prosent

Minsteinntektsgarantien for fylkeskommunene var 111,8 prosent, mens den for de tre nordligste fylkeskommunene var:

• Nordland:126,8 prosent

• Troms:131,8 prosent

• Finnmark:136,8 prosent

Begrunnelsen for å gi kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge særskilt behandling i inntektsutjevningen var flere. For det første var en heving av inntektsnivået i Nord-Norge en videreføring av den skattutjevningsordningen som eksisterte før inntektssystemet ble innført. For det andre ble det argumentert med at en del merkostnader som ikke ble fanget opp av rammetilskuddet, dermed ble ivaretatt gjennom inntektsutjevningen. Merkostnadene skyldes først og fremst vanskelige klimatiske og strukturelle forhold i denne landsdelen. En heving av inntektsnivået i Nord-Norge hadde også sammenheng med det meget lave utbyggingsnivået i landsdelen etter andre verdenskrig.

I forbindelse med den første revisjonen av inntektssystemet i St. meld. nr. 56 (1986-87) «Om endringer i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner», ble minsteinntektstilleggene hevet. Begrunnelsen for dette var den økonomiske utviklingen for Nord-Norge. Regjeringens vurdering den gangen, var at den kommunale og fylkeskommunale virksomheten var en viktig del av den samlede økonomiske aktiviteten i Nord-Norge og dermed en viktig forutsetning for bosetting og videreutvikling i landsdelen.

I forbindelse med forenklingen av inntektssystemet fra 1994 ble den høyere minsteinntektsgarantien for kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge erstattet med et særskilt Nord-Norge-tilskudd. Begrunnelsen for denne endringen var å gjøre inntektsutjevningen lik for alle kommuner og alle fylkeskommuner. Nord-Norge-tilskuddet fordeles etter bestemte satser pr. innbygger. I 1996 benyttes følgende satser for kommunene:

• Nordlandkr 1 065

• Tromskr 2 042

• Finnmarkkr 4 974

For fylkeskommunene er satsene:

• Nordlandkr 1 203

• Tromskr 2 443

• Finnmarkkr 1 684

11.5.2 Betydningen av Nord-Norge-tilskuddet

De fordelingsvirkningene som er illustrert i kap. 11.2 tar ikke hensyn til Nord-Norge-tilskuddet. For å synliggjøre betydningen av Nord-Norge tilskuddet har utvalget illustrert virkningene av forslagene til endringer i inntekts- og utgiftsutjevningen kombinert med en videreføring av dagens Nord-Norge-tilskudd.

Tabell 11.12 viser betydningen av Nord-Norge-tilskuddet for kommunene. Som diskutert i kap. 11.2, innebærer utvalgets forslag til utforming av inntekts- og utgiftsutjevningen at kommunene i de tre nordligste fylkene i gjennomsnitt vil motta betydelige statstilskudd. Nord-Norge-tilskuddet forsterker dette. Med utvalgets forslag til utforming av inntekts- og utgiftsutjevningen og en videreføring av dagens Nord-Norge-tilskudd vil kommunene i Finnmark i gjennomsnitt motta rammetilskudd på 10 718 kroner pr. innbygger. Dette er mer enn det dobbelte av landsgjennomsnittet. Kommunene i Nordland og Troms vil i gjennomsnitt ligge hhv. 52 og 59 prosent over landsgjennomsnittet.

De høye overføringene til kommunene i Nord-Norge skyldes til dels svakt skattegrunnlag. Men også når det tas hensyn til skatteinntektene (det er benyttet skattetall for 1994), vil de nord-norske kommunene ha et inntektsnivå over landsgjennomsnittet. Utvalgets forslag til utforming av inntekts- og utgiftsutjevningen og en videreføring av dagens Nord-Norge-tilskudd betyr at kommunene i Finnmark i gjennomsnitt vil ha frie inntekter (ekskl. skjønnstilskudd) pr. innbygger på 19 466 kroner pr. innbygger, mer enn 20 prosent over landsgjennomsnittet. Kommunene i Nordland og Troms får et inntektsnivå hhv. 4 og 6 prosent over landsgjennomsnittet.

Tabell 11.13 viser at utvalgets forslag til utforming av inntekts- og utgiftsutjevningen gir de tre nordligste fylkeskommunene tilskudd pr. innbygger klart over landsgjennomsnittet, og at en videreføring av dagens Nord-Norge-tilskudd forsterker dette. Når det tas hensyn til Nord-Norge tilskuddet, vil utvalgets forslag gi de tre nord-norske fylkeskommunene tilskudd på om lag 7 000 kroner pr. innbygger, mer enn 50 prosent over landsgjennomsnittet. Frie inntekter (ekskl. skjønnstilskudd) pr. innbygger vil ligge om lag 15 prosent over landsgjennomsnittet.

I tillegg til Nord-Norge-tilskuddet, er det to andre forhold som også bidrar til å gi kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge bedre økonomiske rammebetingelser enn kommuner og fylkeskommuner i andre deler av landet. For det første mottar kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge betydelige skjønnstilskudd, jf. kap. 11.4. For kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge ligger skjønnstilskuddet pr. innbygger i 1996 hhv. 566 og 273 kroner pr. innbygger over landsgjennomsnittet. For det andre nyter kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge godt av reduserte lønnskostnader pga. differensiert arbeidsgiveravgift, jf. kap. 7.4.2. I St. prp. nr. 50 (1993-94) «Om kommuneøkonomien 1995 m.v.» er konsekvensene av differensiert arbeidsgiveravgift for kommunenes økonomi analysert. For kommunene i Nord-Norge ble fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift i gjennomsnitt beregnet til om lag 2 000 kroner pr. innbygger sammenliknet med de kommunene som betaler høyeste sats.

11.5.3 Utvalgets vurdering

Det er utvalgets vurdering at inntektssystemets primære oppgave er å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Inntektsoverføringer som har en generell regionalpolitisk begrunnelse bør derfor legges utenfor det utgiftsutjevnende tilskuddet.

Utvalget ser på Nord-Norge-tilskuddet som en regionalpolitisk ordning. Utvalget henviser til Langtidsprogrammet som slår fast at «Målet om å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og sikre likeverdige levekår i alle deler av landet ligger fast. .. inntektsoverføringene til kommunene (legger) viktige premisser for den regionale utviklingen.»

Utvalget har ikke foretatt en faglig avveining av hvor stort omfang regionalpolitisk motiverte overføringer til kommunesektoren bør ha i forhold til andre regionalpolitiske virkemidler. Utvalget vil imidlertid peke på følgende momenter som kan begrunne at Nord-Norge-tilskuddet opprettholdes på dagens nivå:

• Levekårsundersøkelser viser at nord-norske kommuner generelt ligger lavt i forhold til landsgjennomsnittet. Dette gjelder særlig kommunene i Finnmark. Overføringene til kommunesektoren i Nord-Norge skal motvirke de klimatiske og topografiske ulempene ved å bo i landsdelen.

• Norge har interesse av at Nord-Norge settes i stand til å forvalte landsdelens naturressurser, herunder fiskeressursene, på en god måte, samt å hevde Norges interesser i Nordområdene.

• Uten en sterk offentlig sektor vil sysselsetting og bosetting i landsdelen bli sårbare overfor svingninger i den private sektor.