7 Samordningsdebatten

7.1 En oversikt over kapittelet

I dette kapittelet skal utvalget gjøre rede for det vi har valgt å kalle argumenter i samordningsdebatten.

Hensikten med kapittelet er å beskrive og å vurdere argumenter som er viktige å ta hensyn til når man skal ta stilling til forslag til endringer i samordningsregel­verket. På den måten kan dette kapittelet fungere som en innledning til kapitlene 8, 9 og 10, der hovedproblemstillingene i utvalgets mandat – å foreslå forenklinger i samordningsregelverket – skal behandles.

Behandlingen av de forskjellige argumentene er delt i tre deler: Først blir det gitt en kort presentasjon av det enkelte argument, og forklart hvorfor det er et argument i samordningsdebatten. Deretter blir det gjort rede for hvordan argumentet har blitt brukt i praksis, og antydet hvilken vekt det kan antas å ha i dag. Til slutt skal vi komme med noen bemerkninger om hvilken vekt argumentet bør tillegges når man skal ta stilling til forslag til endringer i samordningsregelverket.

7.2 Samordningsbestemmelsene skal motvirke overpensjonering

7.2.1 Nærmere om argumentet

Hovedtanken med bestemmelser om trygdemessig sam­ordning er å unngå overpensjonering. Dette skal man oppnå ved at de pensjons- og trygdeytelsene som pensjonisten har rett til, blir tilpasset hverandre slik at summen av dem gir vedkommende en samlet pensjonsinntekt som står i et rimelig forhold til den inntekt som faller bort.

Problemet med overpensjonering oppstår som en følge av at de forskjellige pensjons- og trygdeordningene som går inn under samordningsloven, er bygd opp som såkalte bruttopensjonsordninger. Det vil si at hver av dem tar sikte på å gi full kompensasjon1 for de stønadstilfellene som ordningene dekker. Dette betyr at en person som har rett til ytelser fra flere slike ordninger kan få flere ganger full kompensasjon. Uten samordning kunne man derfor med en viss rett ha sagt at vedkommende ville tjent på at det oppstod flest mulig trygde- eller stønadstilfeller. Slike situasjoner har myndighetene ønsket å unngå, og det er derfor bestemt at de forskjellige ytelsene som pensjonisten kan ha rett til, skal samordnes.

7.2.2 Hvordan argumentet har blitt brukt

Argumentet om å unngå overpensjonering – eller overpensjoneringsargumentet – har vært lite framme i samordningsdebatten i perioden fra samordningsloven ble innført og fram til i dag. Grunnen er at innføringen av denne loven innebar at myndighetene fikk regulert de tilfellene der de mente det var fare for overpensjonering. Dermed ble det liten plass til overpensjoneringsargumentet i samordningsdebatten. Så lenge de tilfellene der det kan oppstå overpensjonering allerede er regulert, vil argumentet om å unngå overpensjonering spille inn bare i de tilfellene der det blir innført en ny pensjons- eller trygdeordning, eller der man ønsker i stramme inn en samordningsregel som gir for gunstige resultater.

Dette har gjort at det finnes relativt få eksempler på endringer i samordningsregelverket der argumentet om å unngå overpensjonering naturlig hører inn i en debatt om hvordan et konkret samordningsspørsmål bør løses. De fleste pensjons- og trygdeordningene var opprettet da samordningsloven trådte i kraft, og å stramme inn på en eksisterende samordningsregel, er ikke noe populært tiltak. Noen eksempler kan man likevel finne:

1. Enke- og morstrygden ble innført ved lov 20. juni 1964 nr. 1. Når det gjaldt samordning med ytelser fra denne trygdeordningen, ble det bestemt at de ytelsene som enken hadde rett til fra andre pensjons- og trygdeordninger, skulle reduseres med et beløp som svarte til 100 prosent av den ytelsen som kom til utbetaling fra enke- og morstrygden. Begrunnelsen for den nye samordningsregelen var:

   «Samordningslovens bestemmelser vedrørende ... [alders- og uføretrygdens] ytelser vil ... ikke passe for ... [ytelser] fra enke- og morstrygden. Sistnevnte grunnytelser bør gå til fullt fradrag i ... [ytelser] fra annet hold, slik som for øvrig etter samordningslovens § 18 gjelder for to enkepensjoner. Nevnte lovs regler i §§ 19 og 20 om delvis fradrag for pensjoner fra uføretrygd og alderstrygd vil ikke gi riktig løsning for ytelser fra enke- og morstrygden.

   Under hensyntagen til dette og videre for ikke å foregripe noe når det gjelder folkepensjonsordningen foreslår departementet at ... [enke- og morstrygdens ytelser] skal gå til fullt fradrag i tilsvarende ytelser fra pensjonsordning og trygd som omfattes av samordningsloven.» 2

2. Ved lov 17. juni 1966 nr. 12 ble folketrygden innført. Det viktigste nye med denne trygdeordningen var at den innførte en tilleggspensjon som skulle gi pensjonistene en pensjon som stod i forhold til tidligere inntekt. I lov 17. juni 1966 nr. 16, lov 9. desember 1966 nr. 4 og lover 16. desember 1966 nr. 1, 2, 5, 6, 11, 12 og 13, ble det gitt bestemmelser om hvordan en pensjon fra en tjenestepensjonsordning og/eller fra en personskadetrygd skulle tilpasses tilleggspensjonen fra folketrygden. Det ble bestemt at tjenestepensjonen og/eller personskadetrygdpensjonen skulle reduseres med et beløp som svarte til hele tilleggspensjonen. Forarbeidene til lovene begrunnet ikke den strenge samordningsregelen, men man kan finne visse uttalelser i Pensjonsutredningskomiteens innstilling fra 23. november 1963 som kaster lys over saken:

   «Når det gjelder pensjonsordninger med høyere ytelser enn den generelle tilleggspensjonering, går komiteén ut fra at det vil bli forhandlinger mellom arbeidsgivere og arbeidstakere om og i tilfelle i hvilken utstrekning arbeidstakerne skal sikres pensjonsytelser ut over det de tjener opp gjennom tilleggspensjoneringen. Komiteén antar at de tidligere eksisterende ordninger i alminnelighet vil bli opprettholdt og tilpasset tilleggspensjoneringen, slik at det enkelte medlem totalt sett får de samme ytelser og rettigheter som før.» 3

3. Opprinnelig bestemte samordningsloven §§ 10, 14 og 16 at summen av pensjonene ikke skulle være større enn den største av dem med tillegg av et visst beløp (et såkalt samordningstillegg). Da samordningsloven ble innført, ble det bestemt at tillegget skulle svare til halvparten av den grunnpensjonen som et pensjonistektepar fikk fra alderstrygden. 4 For å få tilsvarende størrelse på tillegget da folketrygden ble innført, ble det i lov 17. juni 1966 nr. 17 bestemt at tillegget fra 1. januar 1967 skulle svare til 3/4 av grunnbeløpet i folketrygden.

   Høsten 1966 foreslo Sosialdepartementet at sam­ordningstillegget skulle falle bort. Begrunnelsen for forslaget var denne:

   «Siden samordningslovens ikrafttreden 1. januar 1959, er det skjedd en betydelig utbygging av pensjonsordningene og pensjonene i personskade­trygdene er kommet opp i et langt høyere nivå. Av særskilt betydning er den vesentlige økning av grunnpensjonene som er skjedd og som medfører at samordningstillegget etter § 16 i dag er kommet opp i kr. 3 378, mens det i 1959 var kr. 1 746. Ved gjennomføringen av folketrygden vil det komme opp i kr. 4 050. Som det fremgår av nedenstående eksempler vil samordningstillegget føre til en del tilfelle av urimelig overpensjonering.

   ...

   Etter en samlet vurdering er departementet kommet til at det ikke lenger skulle være behov for et særskilt pensjonstillegg på toppen av den samlede pensjon som ellers ytes etter bestemmelsene i § 16.

   ...

   De samme synspunkter som er nevnt ovenfor bør etter departementets mening også legges til grunn når det gjelder bestemmelsene i samordningslovens §§ 10 og 14.» 5

   Stortingets sosialkomite godtok ikke departementets forslag:

   «De forslag som er tatt opp i den nå foreliggende proposisjon, har departementet, pga. for knapp tid, ikke hatt anledning til å forelegge for organisasjonene til uttalelse før proposisjonen ble fremmet. Etter omstendighetene finner komitéen på det nåværende tidspunkt ikke å ville ta standpunkt til de lovendringer som er foreslått, men forutsetter at departementet kommer tilbake til saken etter at de berørte organisasjoner har fått anledning til å uttale seg.» 6

   Stortingskomiteen så imidlertid at faren for overpensjonering var til stede i disse tilfellene, og fort­satte:

   «Komitéen har overveiet spørsmålet om å utsette behandlingen av de forslag som knytter seg til samordningsloven §§ 10, 14 og 16. Denne fremgangsmåten ville i tilfelle føre til at samordningstilleggene, som følge av stigningen i grunnbeløpet fra 1. januar 1967, automatisk øker med kroner 672,– pr. år. For å unngå en slik utvikling er komitéen blitt stående ved å ville fremme forslag om at angjeldende paragrafer i samordningsloven ... ikke, som vedtatt, trer i kraft fra 1. januar 1967. For å redusere de økonomiske virkninger av en utsettelse av de foreslåtte endringer i samordningsloven foreslår komitéen videre at gjennom midlertidige lovbestemmelser fastsettes samordningstillegget fra 1. januar 1967 til kr. 3 378 pr. år.» 7

4. Ved lov 19. juni 1969 nr. 61 ble det innført særtillegg til ytelsene fra folketrygden. Når det gjaldt tilpassingen av særtillegget til de andre pensjons- og trygdeytelsene som pensjonisten hadde rett til, ble det bestemt at tillegget skulle reduseres med både tilleggspensjonen fra folketrygden og de ytelsene som pensjonisten hadde rett til fra pensjons- og trygdeordninger som gikk inn under samordningsloven. Begrunnelsen for regelen var denne:

   «Departementet vil peke på at særtillegget er ment først og fremst å skulle komme dem til gode som har særlig lave pensjoner. Det synes ikke rimelig å gi ytterligere tillegg til personer som på forhånd har ytelser fra offentlige eller private pensjonsordninger. Departementet legger også vekt på at det allerede i en lang rekke lover og vedtekter er fastsatt regler som bestemmer at folketrygdens tilleggspensjoner fullt ut skal gå til fradrag i andre pensjoner. Det ville for øvrig være lite rimelig om særtillegget skulle stå i en gunstigere stilling samordningsmessig sett enn vanlige tilleggspensjoner fra folketrygden. Det er tvertimot meget som taler for at det skal gjelde strengere samordningsregler for særtillegget.

   ...

   En finner at særtillegget fullt ut bør settes ned med slike pensjonsytelser selv om ytelsene ikke er be­regnet etter full tjenestetid og hel arbeidsuførhet.» 8

5. Opprinnelig bestemte samordningsloven § 18 nr. 1 at enkepensjon fra en tjenestepensjonsordning skulle samordnes med enkepensjon fra en personskadetrygd ved at summen av pensjonene ikke skulle være større enn den største av dem når tjenestepensjonen ble beregnet for full opptjeningstid.

   Ved lov 29. mars 1968 nr. 1 ble det bestemt at samordningen skulle skje på en annen og gunstigere måte når enkepensjonen fra personskadetrygden var fra krigspensjoneringen. Den nye regelen ble tatt inn i samordningsloven § 18 som en ny nr. 2, og innebar at enken fikk økt det tillatte pensjonsmaksimumet med et beløp som svarte til 1/4 av grunnbeløpet i folketrygden. Forarbeidene til loven 9 tok ikke opp forholdet til overpensjoneringsargumentet.

6. Fram til 1. oktober 1979 fantes bestemmelsene om samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med tilleggspensjon fra folketrygden i tilleggslover til de lovfestede tjenestepensjonsordningene som gikk inn under samordningsloven. Det fantes også en tilleggslov til samordningsloven. Denne tilleggsloven gjaldt for de kommunale og de fylkes­kommunale tjenestepensjonsordningene.

   I alle disse tilleggslovene var det bestemt at når pensjonen fra tjenestepensjonsordningen ble gitt for mindre enn full opptjeningstid, skulle tjenestepensjonen reduseres med et beløp som svarte til en så stor brøkdel av full tilleggspensjon 10 som den brøkdelen tjenestepensjonen var beregnet ut fra. Samordningsfradraget for tilleggspensjonen skulle likevel ikke være større enn den tilleggspensjonen som faktisk var tjent opp i folketrygden.

   Ved lov 19. desember 1968 nr. 84 ble det bestemt at samordningsfradraget for tilleggspensjonen skulle begrenses på en annen og gunstigere måte enn tidligere. Lovendringen innebar at man ikke lenger skulle ta utgangspunkt i det beløpet tilleggspensjonen utgjorde ved full opptjeningstid, men den tilleggspensjonen som faktisk var tjent opp. Forarbeidene til loven 11 nevner ikke at den nye bestemmelsen innebar en dobbeltavkorting av samordningsfradraget for tilleggspensjonen i de tilfellene der både tjenestepensjonen og tilleggspensjonen ble gitt for mindre enn full opptjeningstid. Det ble heller ikke vurdert hvordan den nye bestemmelsene harmonerte med overpensjoneringsargumentet.

7. Med virkning fra 1. januar 1973 ble pensjonsalderen i folketrygden redusert fra 70 til 67 år. Samtidig ble det bestemt at en person som lot være å ta ut hele eller deler av alderspensjonen i perioden fra fylte 67 til 70 år, skulle tjene opp et ventetillegg. 12

   Samtidig med at ordningen med ventetillegg ble innført, ble det bestemt at tillegget skulle samordnes med de andre pensjons- og trygdeytelsene som pensjonisten hadde rett til. Det ble bestemt at samordningen skulle skje etter de bestemmelsene som gjaldt for samordning med tilleggspensjon fra folketrygden. 13 De bestemmelsene som gjaldt for begrensning av samordningsfradraget for tilleggspensjonen som var tjent opp av inntekt som ikke var pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen, gjaldt også for ventetillegget. Dette innebar at man ved samordningen måtte dele ventetillegget i to deler: Én del som gjaldt grunnpensjonen (G-delen) og én del som gjaldt tilleggspensjonen (T-delen).

   Opprinnelig var det bestemt at samordningsfradraget for G-delen av ventetillegget skulle beregnes ut fra den grunnpensjonen som pensjonisten til enhver tid hadde rett til (enten full grunnpensjon eller 3/4 grunnpensjon). Ved lov 8. juni 1979 nr. 52 ble denne regelen endret, slik at samordningsfradraget for G-delen alltid skulle beregnes ut fra en grunnpensjon som svarte til 3/4 av grunnbeløpet i folketrygden. Endringen innebar at de pensjonistene som fikk hele eller deler av G-delen av ventetillegget beregnet av en grunnpensjon som svarte til grunnbeløpet, fikk en gunstigere samordning enn før. Forarbeidene til loven 14 tok ikke opp forholdet til overpensjoneringsargumentet.

8. Opprinnelig samordnet tjenestepensjonsordningene med den tilleggspensjonen som pensjonisten fikk utbetalt fra folketrygden. Det ble ikke tatt hensyn til om denne pensjonen var tjent opp av medlemmet i tjenestepensjonsordningen eller av ektefellen til medlemmet. Ved lov 16. juni 1989 nr. 89 ble dette forholdet endret. Lovendringen innebar at tjenestepensjonsordningene skulle samordne bare med tilleggspensjon som var tjent opp av medlemmet, noe som innebar at de fleste personer som hadde rett til pensjon fra en slik ordning, fikk en gunstigere samordning enn tidligere. Forarbeidene til endringsloven 15 nevner ikke at dette harmonerte dårlig med overpensjoneringsargumentet.

9. Loven av 16. juni 1989 (punkt 8 foran) innebar at i de tilfellene pensjonen fra tjenestepensjonsordningen var en enke- eller enkemannspensjon, skulle samordningsfradraget for tilleggspensjonen svare til 55 prosent av den tilleggspensjonen som medlemmet i tjenestepensjonsordningen hadde tjent opp. Det ble ikke lagt vekt på om tjenestepensjonen ble gitt med eller uten ervervsprøving. Ved lov 5. juni 1992 nr. 53 ble det lempet på denne samordningsregelen for ikke-ervervsprøvde enkepensjoner fra tjenestepensjonsordningene. 16 Lovendringen innebar at et beløp som svarte til enkens egenopptjente tilleggspensjon, skulle holdes utenfor samordning. Den nye samordningsregelen førte til at enker med rett til ikke-ervervsprøvde enkepensjoner fikk en langt gunstigere samordning enn etter den regelen som ble innført ved lov 16. juni 1989 nr. 89. Forholdet til overpensjoneringsargumentet ble ikke nevnt i forarbeidene til loven 17 .

10. Opprinnelig bestemte samordningsloven § 22 nr. 2 at samordningsfradraget for grunnpensjonsdelen av en enke- eller enkemannspensjon fra folketrygden skulle svare til 100 prosent av den grunnpensjonen som enken eller enkemannen fikk utbetalt fra denne trygdeordningen. Ved lov 18. desember 1992 nr. 143 ble denne bestemmelsen endret slik at samordningsfradraget for grunnpensjonen skulle svare til 3/4 eller 75 prosent av grunnbeløpet i folketrygden. Forarbeidene til loven 18 tok ikke opp forholdet til overpensjoneringsargumentet.

Eksemplene ovenfor viser at overpensjoneringsargumentet ble tillagt stor vekt i forbindelse med innføringen av folketrygden. De nye samordningsbestemmelsene som ble innført (punkt 2 og 3), innebar som regel at det skulle gjøres fullt (100 prosent) fradrag for ytelsene fra den nye trygdeordningen. Noe annet ville heller ikke være rimelig. Innføringen av folketrygden førte til at de fleste personer fikk økt sitt pensjonsnivå, og å la det gjelde noe annet enn fullt fradrag for de nye ytelsene, ville jo bety at man kompenserte for økningen to ganger. Først ved at den nye trygdeordningen gav høyere ytelser, og så gjennom samordningsregelverket ved at tjenestepensjonsordningene og/eller personskadetrygdene ikke kunne gjøre fullt fradrag for de nye ytelsene.

I perioden etter folketrygdens innføring og fram mot vår tid ser man imidlertid at overpensjoneringsargumentet ikke har blitt tillagt noen særlig vekt i samordningsdebatten. De fleste av de eksemplene vi har gjort rede for, viser at man har gjort unntak fra de opprinnelige samordningsbestemmelsene, noe som innebærer at pensjonistene har fått økt sitt samlede pensjonsnivå. Dermed er det mye som taler for at overpensjoneringsargumentet i dag ikke kan regnes for å være noe godt argument i samordningsdebatten.

Det kan selvfølgelig innvendes at det eneste regelendringene i perioden etter folketrygdens innføring kan tas til inntekt for, er at myndighetene har fastsatt en ny definisjon av hva som er et rimelig samlet pensjonsnivå, og at overpensjoneringsargumentet derfor står like sterkt. Men da kunne man komme i en noe merkelig situasjon. Teoretisk kunne dette føre til at en bestemt pensjonskombinasjon helt ble fritatt for samordning, og at overpensjoneringsargumentet stod like sterkt. Vi har imidlertid vanskelig for å tro at argumentet om å unngå overpensjonering skulle forstås på denne måten.

7.2.3 Hvilken vekt bør argumentet tillegges?

Argumentet om å unngå overpensjonering bør fortsatt regnes for å være det vesentligste argumentet i samordningsdebatten. Den bærende tanken bak bestemmelsene om samordning av pensjons- og trygdeytelser er fortsatt å unngå overpensjonering. Man kan derfor si at det er overpensjoneringsargumentet som bærer hele samordningssystemet. Dermed er man forpliktet til å legge stor vekt på dette argumentet.

Problemet med å anvende overpensjoneringsargumentet i en debatt om hvordan et konkret samordningsspørsmål bør løses, er at uttrykket et rimelig samlet pensjonsnivå ikke har noen enhetlig betydning. Hvis man tar for seg den loven som ble vedtatt i 1957, kommer det fram at uttrykket heller ikke var ment å ha det. Det finnes eksempler på at uttrykket kunne bety både den største av ytelsene og alle ytelsene uten reduksjon. Noen ganger skulle man operere med de beløpene som ytelsene faktisk utgjorde, mens man andre ganger skulle legge til grunn de beløpene ytelsene utgjorde dersom de ble gitt for full opptjeningstid og/eller hel arbeidsuførhet. For en del pensjonskombinasjoner ble det dessuten operert med såkalte samordningstillegg.

Alle disse oppfatningene av innholdet i et rimelig samlet pensjonsnivå, sammen med de nye betydningene som har kommet til i årenes løp, har gjort at argumentet om å unngå overpensjonering er et argument som er vanskelig å håndtere i en samordningsdebatt. Jo flere betydninger et uttrykk har, desto vanskeligere er det å ha en konsekvent holdning til det. Hvis man hevder at for eksempel den største av ytelsene gir et rimelig samlet pensjonsnivå, vil et slikt syn nesten alltid kunne møtes med at det samlede pensjonsnivået blir fastsatt på en annen og gunstigere måte for en pensjonskombinasjon som det er nærliggende å sammenligne seg med.

Til tross for dette er det et tankekors at man i de senere årene stadig har foretatt lempinger i samordningsregel­verket, og dermed forhøyd pensjonistenes samlede pensjonsnivå. I dag hvor man ser tendenser til å stramme inn folketrygdens regelverk, for å begrense denne trygdeordningens utgifter, har man ved lempinger i samordningsregelverket utvidet de andre pensjons- og trygdeordningenes utgifter. Dermed får innsparingene samfunnsøkonomisk sett i mange tilfeller små virkninger. Det har igjen sammenheng med at pensjonistene får kompensert innsparingene gjennom bruttogarantiene i tjenestepensjonsordningene og i personskadetrygdene. Dermed går mye av vinningen opp i spinningen.

7.3 Likevekt mellom ytelse og ­motytelse

7.3.1 Nærmere om argumentet

Medlemmer i en offentlig tjenestepensjonsordning betaler en viss del av lønnen i pensjonsinnskudd til vedkommende ordning. De fleste mener da at det skal være likevekt mellom det man betaler inn til ordningen, og det man får tilbake fra ordningen når pensjonstilfellet oppstår.

Til tross for dette kan samordningen fra tid til annen føre til at det ikke kommer noe til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen etter samordning (såkalte nullpensjoner). I de tilfellene der dette skjer, blir det ofte hevdet at når det er betalt noe inn til en ordning, skal det også komme noe til utbetaling fra ordningen etter samordning.

Grunnen til at det fra tid til annen oppstår nullpensjoner, er at bruttostørrelsen på tjenestepensjonen er liten i forhold til størrelsen på de andre pensjons- og trygdeytelsene som pensjonisten har rett til. Og siden størrelsen på de samordningsfradragene som skal gjøres i tjenestepensjonen er avhengig av størrelsen på de andre pensjons- og trygdeytelsene, kan det derfor skje at det ikke kommer noe til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen etter samordning.

7.3.2 Hvordan argumentet har blitt brukt

Det er særlig Stortinget som har vært opptatt av at samordningen ikke skal føre til at noen blir nullpensjonister. Vi skal nevne noen eksempler:

1. I St. meld. nr. 28 for 1986–87 gjorde Sosialdepartementet rede for hvordan samordningsloven fram til da var blitt praktisert ved samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med tilleggspensjon fra folketrygden som helt eller delvis var tjent opp av forskjellige personer. Under behandlingen av denne meldingen uttalte Stortingets forbruker- og administrasjonskomite: Komiteen vil peke på det uheldige som ligger i det at pensjoner som arbeidstakere har betalt betydelige egenandeler for, blir samordnet bort.19

2. I St. meld. nr. 55 for 1989–90 om pensjoner fra Statens Pensjonskasse, gjorde Arbeids- og administrasjonsdepartementet rede for enkelte sider ved pensjonsordningen i staten som det hadde vært både reist spørsmål om og ført debatt om. Ett slikt forhold var nullpensjoner. Under behandlingen av meldingen uttalte Stortingets forbruker- og administrasjonskomite:

   « Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti vil understreke at pensjonslovens regler forutsetter at det skal være et visst samsvar mellom det som innbetales til Statens Pensjonskasse og det som fås tilbake.

   ...

   Disse medlemmer mener det er urimelig at enkelte skal få samordnet bort hele sin statspensjon og har forståelse for at dette oppleves som urettferdig. Det er nødvendig å rette opp de urimeligheter som samordningsloven derved medfører.

   Disse medlemmer mener det må finnes fram til ordninger slik at alle uansett pensjonstype får utbetalt en viss minimumspensjon fra pensjonskassen. Disse medlemmer ber om at dette utredes nærmere.» 20

3. I 1992 la Sosialdepartementet fram St. meld. nr. 29 for 1991–92 om samordning av tjenestepensjon og tilleggspensjon når opptjeningen er ved forskjellige personer. Et av de forholdene som ble omtalt i denne meldingen, var nullpensjoner til enker. Om dette forholdet uttalte departementet:

   «En person som har rett til enkepensjon både fra offentlig tjenestepensjonsordning og fra folketrygden, får fullt samordningsfradrag for folketrygdens grunnpensjon – ikke 3/4 fradrag som ellers ved samordning. Det har vært et ønske om å likestille enker/enkemenn med andre tjenestepensjonister på dette området. En slik endring vil komme enker/enkemenn med små pensjoner til gode og trolig føre til at så godt som alle disse får pensjon fra tjenestepensjonsordningen. ... Spørsmålet om lemping av samordningsfradraget i enkepensjon for grunnpensjon fra folketrygden vil bli vurdert i forbindelse med budsjettet for 1993.» 21

   Ved Stortingets behandling av St meld nr. 29 uttalte forbruker- og administrasjonskomiteen:

   « Komiteen er enig i at det i forbindelse med budsjettet for 1993 blir vurdert å lempe på dette samordningsfradraget. En likebehandling her av enker/enkemenn i forhold til andre tjenestepensjonister, vil føre til at antallet av dem som nå blir nullpensjonister etter samordningen, vil bli vesentlig redusert. Stortinget har tidligere ved flere anledninger bedt Regjeringen fremme forslag om en slik likebehandling.» 22

   Forbruker- og administrasjonskommiteens uttalelse ble fulgt opp i forbindelse med budsjettet for 1993, og i Ot prp nr. 6 for 1992–93 la Sosialdepartementet fram forslag om at samordningsfradraget for grunnpensjonsdelen av en enke- eller enkemannspensjon fra folketrygden ikke lenger skulle svare til den grunnpensjonen som enken fikk utbetalt fra denne trygdeordningen, men til 3/4 av grunnbeløpet i folketrygden. Departementets forslag ble vedtatt ved lov 18. desember 1992 nr. 143, og trådte i kraft 1. januar 1993.

Det ovenstående viser at Stortinget har oppfattet nullpensjonsargumentet som et viktig argument i samordningsdebatten, men i og med at det fortsatt finnes tilfeller der det kan oppstå nullpensjoner, kan konklusjonen vanskelig bli noen annen enn at nullpensjonargumentet har en viss vekt i samordningsdebatten.

Den mest praktiske situasjonen der det kan oppstå nullpensjoner i dag, er ved såkalt trekantsamordning. Dette er de tilfellene der pensjonisten har rett til ytelser fra en tjenestepensjonsordning, en personskadetrygd og folketrygden. I disse tilfellene kan tjenestepensjonen bli redusert til null fordi den først skal samordnes med ytelsen fra personskadetrygden og så med ytelsen fra folketrygden. Likevel vil pensjonisten i disse tilfellene normalt få en samlet pensjonsinntekt som er større enn den samlede pensjonsinntekten vedkommende ville fått dersom retten til tjenestepensjon ikke forelå. Normalt svarer denne merytelsen til 1/4 av grunnbeløpet i folketrygden.

7.3.3 Hvilken vekt bør argumentet tillegges?

Argumentet om likevekt mellom ytelse og motytelse, og at det alltid skal komme noe til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen etter samordning, virker i utgangspunktet logisk. Når man er forpliktet til å betale et medlemsinnskudd til en slik ordning, vil de fleste si at det er rimelig at det skal komme noe til utbetaling fra ordningen etter samordning. Likevel er det enkelt mothensyn som gjør seg gjeldende:

Grunnen til at nullpensjoner oppstår, er at de andre pensjons- og trygdeytelsene som pensjonisten har rett til, er store i forhold til bruttostørrelsen på pensjonen fra tjenestepensjonsordningen. Å innføre en bestemmelse om at det alltid skal komme noe til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen etter samordning, betyr derfor at man forhøyer et pensjonsnivå som fra før av er høyt.

For det andre vil det man får igjen fra en tjenestepensjonsordning, være avhengig av hvilke begivenheter som inntreffer. Pensjonsinnskuddet kan derfor ikke ses på bare som noe man har betalt for å få noe tilbake, men også som noe man har betalt for å ha en viss sikkerhet (en forsikringspremie), og som kunne gitt rett til helt andre ytelser enn den aktuelle under andre omstendigheter. Å forlange at det alltid skal komme noe til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen etter samordning, kan derfor sammenlignes med at det alltid skal komme noe til utbetaling fra en forsikring man har tegnet, selv om forsikringstilfellet aldri oppstår.

Som en oppsummering på det ovenstående synes det i disse tilfellene å være mer grunn til å legge vekt på om hovedformålet med samordningen er oppfylt, enn om det kommer noe til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen etter samordning eller ikke. Selv i de tilfellene der tjenestepensjonen blir redusert til null gjennom samordningen, får pensjonisten en samlet pensjonsinntekt som svarer minst til den største av de ytelsene som han eller hun har rett til. Dermed er hovedformålet med samordningen – å gi pensjonisten en samlet pensjonsinntekt som står i et rimelig forhold til den inntekt som faller bort på grunn av pensjoneringen – fortsatt oppfylt.

7.4 Man skal ikke tape på å ha tjent opp pensjonspoeng i folketrygden

7.4.1 Nærmere om argumentet

I noen tilfeller kan samordningen føre til at det ikke lønner seg å tjene opp eller å få godskrevet pensjonspoeng i folketrygden. Den økte opptjeningen gir som resultat ikke bare at den samlede pensjonsutbetalingen blir upåvirket av opptjeningen, men at den blir direkte taps­bringende (såkalt negativ effekt). Man får altså en situa­sjon der den samlede pensjonsbetalingen ville vært større om opptjeningen eller godskrivingen av pensjonspoengene ikke hadde funnet sted.

Det er særlig ved samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med tilleggspensjon fra folketrygden det kan oppstå negativ effekt. Og det var lov 16. juni 1989 nr. 89, der det ble bestemt at det skulle samordnes bare med tilleggspensjon som var tjent opp av medlemmet i tjenestepensjonsordningen, som gjorde at man for alvor ble klar over denne effekten. Man kan dele de situasjonene der den negative effekten oppstår i to grupper:

1. Den første gruppen er de tilfellene der pensjonisten har rett til alders- eller uførepensjon fra både tjenestepensjonsordningen og folketrygden, og tilleggs­pensjonen fra folketrygden er beregnet etter folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd første alternativ eller § 8–6 nr. 1 første ledd. I disse tilfellene vil størrelsen på samordningsfradraget for tilleggspensjonen øke i takt med størrelsen på tilleggspensjonen til den gjenlevende, mens den tilleggspensjonen som han eller hun får utbetalt, bare delvis blir påvirket av denne pensjonen. Hvis man tenker seg at tilleggs­pensjonen til den gjenlevende øker med 1 krone, får dette som konsekvens at samordningsfradraget for tilleggspensjonen øker med 1 krone, mens økningen i den tilleggspensjonen som kommer til utbetaling, bare er 55 øre. Dette betyr at for hver krone den gjenlevende har tjent opp i tilleggspensjon, blir den samlede pensjonsinntekten redusert med 45 øre.

2. Den andre gruppen er de tilfellene der pensjonisten har rett til enke- eller enkemannspensjon fra tjenestepensjonsordningen og alders- eller uførepensjon fra folketrygden, og tilleggspensjonen fra folketrygden er beregnet etter folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd andre alternativ eller § 8–6 nr. 1 andre ledd. I disse tilfellene vil størrelsen på samordningsfradraget for tilleggspensjonen øke i takt med tilleggspensjonen til den avdøde, mens den tilleggs­pensjonen som den gjenlevende får utbetalt, er den samme. Hvis man tenker seg at tilleggspensjonen til den avdøde øker med 1 krone, får dette som konsekvens at samordningsfradraget for tilleggspensjonen øker med 55 øre, mens den tilleggspensjonen som kommer til utbetaling, er den samme. Dette betyr at for hver krone den avdøde har tjent opp i tilleggspensjon, får den gjenlevende redusert sin samlede pensjonsinntekt med 55 øre.

Det finnes også en tredje gruppe der pensjonisten kan tape på å ha tjent opp pensjonspoeng i folketrygden. Dette er de tilfellene der pensjonisten har trådt ut av tjenestepensjonsordningen med rett til oppsatt pensjon eller med rett til alderspensjon etter en særaldersgrense, og vedkommende har mindre enn 20 poengår i folketrygden. I disse tilfellene kan opptjeningen av noen små pensjonspoeng i folketrygden føre til at den samlede pensjonsinntekten blir mindre enn om opptjeningen av pensjonspoengene ikke hadde funnet sted. Grunnen er at de små pensjonspoengene vil påvirke sluttpoengtallet i folketrygden (det blir mindre), noe som kan føre til at pensjonisten mister hele eller deler av sin fiktivfordel (samordningsloven § 23 nr. 2 første ledd). Denne formen for negativ effekt er sjelden for nye pensjonstilfeller.

At samordningen kan føre til at man taper i samlet pensjonsinntekt på å ha tjent opp pensjonspoeng i folketrygden, strider mot de fleste menneskers rettsferdsans. Man kan til nød akseptere at den økte opptjeningen ikke gir noen effekt for den samlede pensjonsutbetalingen, men ikke at man direkte skal tape på det. Dette svekker også oppfatningen om at folketrygden er det bærende elementet i pensjonssystemet. Et naturlig argument i samordningsdebatten er derfor at problemer som negativ effekt ikke skal forekomme.

7.4.2 Hvordan argumentet har blitt brukt

Det gikk ikke lang tid fra argumentet om å unngå negativ effekt dukket opp i samordningsdebatten, til Stortinget gav en bestemmelse for å gjøre noe med forholdet. Ved lov 5. juni 1992 nr. 53 fikk samordningsloven § 23 nr. 2 et nytt femte ledd der det ble bestemt at Kongen skulle gi forskrift om justering av samordningsfradraget for tilleggspensjonen fra folketrygden i de tilfellene det oppstod negativ effekt. Stortinget innrømmet pensjonistene bare en delvis kompensasjon av den negative effekten, og det var bare pensjonister som hadde rett til alders- eller uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen som skulle få slik kompensasjon. Likevel kan dette vanskelig tolkes på annen måte enn at Stortinget oppfatter negativ effektargumentet som et viktig argument i samordningsdebatten.

7.4.3 Hvilken vekt bør argumentet tillegges?

Det er pr i dag (juni 1995) ikke gitt forskrifter om kompensasjon for den negative effekten. Grunnen er at dette utvalgets mandat i Sosial- og helsedepartementets brev av 29. august 1994 ble utvidet til også å utarbeide forslag til hvordan den negative effekten kan avhjelpes. Dette skal vi gjøre nærmere rede for i punkt 9.7.6.5, mens vi her bare skal nevne to forhold som trekker i retning av å være varsom med å tillegge negativ effektargumentet for stor vekt i samordningsdebatten:

Det første forholdet – som det hittil har vært fokusert lite på – er at selv i disse tilfellene er hovedformålet med samordningen oppfylt. Pensjonisten får fortsatt en samlet pensjonsinntekt som står i et rimelig forhold til den inntekt som faller bort. Man kan derfor snu problemstillingen på hodet å si at det pensjonisten egenlig går glipp av, er en tilfeldig samordningsfordel som enkelte andre pensjonister får.

Det andre forholdet er at man ved å gi kompensasjon for den negative effekten, eller ved å fjerne denne effekten helt, vil bryte med det prinsippet som i dag ligger til grunn ved samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med tilleggspensjon fra folketrygden, og som kalles for parallellitetsprinsippet. Tankene bak dette prinsippet kan illustres slik:

Et medlem i en tjenestepensjonsordning tjener opp to pensjoner: En alders- eller uførepensjon til fordel for seg selv og en enke- eller enkemannspensjon til fordel for sin ektefelle. Parallelt med opptjeningen i tjenestepensjonsordningen tjener vedkommende opp tilsvarende tilleggspensjonsrettigheter i folketrygden. For sitt eget vedkommende gjelder dette retten til alders- eller uførepensjon (tilleggspensjon). Til fordel for sin ektefelle sikres en enke- eller enkemannspensjon (tilleggs­pensjon) som minst svarer til 55 prosent av den tilleggspensjonen som vedkommende tjener opp til fordel for seg selv. Uansett om ektefellen til medlemmet har tjent opp egen tilleggspensjon eller ikke, er vedkommende sikret en tilleggspensjon som svarer til 55 prosent av den tilleggspensjonen som medlemmet har tjent opp.

Når pensjonen fra tjenestepensjonsordningen er en alders- eller uførepensjon (i disse tilfellene er det den gjenlevende ektefellen som har vært medlem i tjenestepensjonsordningen), innebærer parallellitetsprinsippet at samordningsfradraget for tilleggspensjonen må svare til (100 prosent av) den tilleggspensjonen som medlemmet har tjent opp. I dette tilfellet er det parallell opptjening i tjenestepensjonsordningen og i folketrygden ved at pensjonsrettighetene blir tjent opp samtidig og skal dekke samme formål. Denne bestemmelsen finnes i samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd andre setning.

I de tilfellene der pensjonen fra tjenestepensjonsordningen er en enke- eller enkemannspensjon (i disse tilfellene er det den avdøde ektefellen som har vært medlem i tjenestepensjonsordningen), innebærer parallellitetsprinsippet at samordningsfradraget for tilleggspensjonen må svare til den tilleggspensjonen som medlemmet har tjent opp til fordel for sin ektefelle (55 prosent av sin egenopptjente tilleggspensjon). Også i forhold til sikringen av ektefellen foreligger det parallell opptjening i tjenestepensjonsordningen og i folketrygden ved at pensjonsrettighetene blir tjent opp samtidig og skal dekke samme formål. Denne bestemmelsen finnes i sam­ordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd første setning.

Dersom medlemmet i tjenestepensjonsordningen ikke har tjent opp tilleggspensjon i folketrygden, noe som var tilfelle i blant annet Bjøraanesset-saken, har det ikke skjedd noen parallell opptjening i tjenestepensjonsordningen og i folketrygden. I disse tilfellene innebærer parallellitetsprinsippet at det ikke skal gjøres noe sam­ordningsfradrag for tilleggspensjonen. Denne bestemmelsen finnes i samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd tredje setning.

Parallellitetsprinsippet innebærer at medlemmet i tjenestepensjonsordningen er den sentrale personen. Dette betyr at størrelsen på samordningsfradraget for tilleggs­pensjonen er avhengig av størrelsen på den tilleggspensjonen som medlemmet i tjenestepensjonsordningen har tjent opp. Man bryter med parallellitetsprinsippet ved å gi kompensasjon for den negative effekten. Da blir det størrelsen på tilleggspensjonen til ektefellen til medlemmet som avgjør hvor stort samordningsfradraget for tilleggspensjonen skal være. Mens parallellitetsprinsippet innebærer at samordningsfradraget for tilleggspensjonen øker i takt med den tilleggspensjonen som medlemmet tjener opp, blir forholdet motsatt når man kompenserer for den negative effekten. Det betyr at jo større tilleggspensjon ektefellen til medlemmet har tjent opp, jo mindre (avhengig av hvor stor kompensasjon man ønsker å gi for den negative effekten) skal samordningsfradraget for tilleggspensjonen være. I praksis betyr dette at de offentlige tjenestepensjonsordningene skal utbetale den tilleggspensjonen som den gjenlevende ektefellen ikke får fra folketrygden på grunn av de interne samordningsbestemmelsene i folketrygdloven §§ 7–4 nr. 1 andre ledd og 8–6 nr. 1.

Det er vanskelig å trekke noen entydig konklusjon omkring dette argumentet. På den ene siden har man forholdet til pensjons- og trygdesystemets troverdighet om at økt opptjening skal gi en økt pensjonsinntekt, og på den andre siden har man hensynet om at parallelle ytelser i folketrygden og i tjenestepensjonsordningene skal samordnes fullt ut.

7.5 Ny lovgivning skal ikke gripe inn i etablerte rettigheter

7.5.1 Nærmere om argumentet

En bærende rettstanke i vår forfatning er at bestående rettigheter skal beskyttes mot ny og strengere lovgivning. En slik tanke kommer til uttrykk to steder i Grunnloven: For det første bestemmer § 97 at ingen lov skal gis tilbakevirkende kraft, og for det andre bestemmer § 105 at den som må avgi sin eiendom, skal ha full erstatning.

Kravet om at beskyttede rettigheter skal respekteres, har en naturlig plass også i samordningsdebatten. Av og til kan man – på samme måte som på andre rettsområder – stille spørsmål om endringer i samordningsregelverket strider mot prinsippene i Grunnloven §§ 97 og 105.

Grunnloven §§ 97 og 105 har i utgangspunktet hvert sitt anvendelsesområde, men på rettsområder som pensjons- og trygderetten er det grunn til å se begge bestemmelsene i sammenheng. Dette skyldes at endringer på dette området kan ses på to måter: Man kan se den nye loven som et inngrep i en tidligere stiftet rett, slik at forholdet må vurderes mot Grunnloven § 97. Eller man kan se loven slik at den parten som blir skadelidende, helt eller delvis må avstå sin rett til fordel for den andre parten, slik at forholdet må vurderes mot Grunnloven § 105.

Uansett hvilken av de to grunnlovsbestemmelsene man påberoper seg, vil rettsvirkningen av at den nye loven strider mot Grunnloven, bli den samme. Etter § 97 blir den nye loven satt til side, slik at bestemmelsene i den gamle loven skal gjelde, og etter § 105 skal det gis full erstatning, noe som svarer til differansen mellom det beløpet pensjons- eller trygdeytelsen utgjorde etter bestemmelsene i den gamle loven og det den utgjør etter reglene i den nye loven. Trolig vil domstolene sette loven til side (§ 97). Det er Stortinget som har den bevilgende myndigheten, og den utøves gjennom vedtagelsen av statsbudsjettet. Når det ikke finnes sikre holdepunkter for at Stortinget har ønsket å pådra pensjons- og trygdeordningene økonomiske utgifter, noe som vanskelig kan tenkes å være tilfelle med samordningsbestemmelsene som jo går ut på å begrense ordningenes pensjonsutgifter, vil domstolene trolig la være å velge en løsning som fører til et slikt resultat.

7.5.2 Hvordan argumentet har blitt brukt

Det er vanskelig å finne eksempler på endringer i samordningsregelverket der argumentet om at etablerte rettigheter skal respekteres, har vært utslagsgivende for å få til endringer i samordningsregelverket. Noen ek­sempler kan man likevel finne. Vi skal nevne to:

1. I den forløpige innstillingen til Samordningsutvalg I 23 foreslo utvalget at pensjon fra en tjenestepensjonsordning skulle samordnes med pensjon fra alderstrygden ved at tjenestepensjonen ble redusert med et beløp som svarte til den grunnpensjonen som en enslig person fikk fra alderstrygden. I utvalgets endelige innstilling gikk utvalget bort fra sitt opprinnelige forslag, og foreslo at samordningsfradraget for alderstrygdpensjonen i stedet skulle svare til halvparten av den grunnpensjonen som et pensjonistektepar fikk fra alderstrygden. Begrunnelsen for at utvalget trakk sitt opprinnelige forslag, var denne:

   «I innstillingen fra 1954 kom utvalget fram til en foreløpig løsning av samordningsspørsmålet som gikk ut på at tjenestepensjoner fastsatt på grunnlag av full tjenestetid skulle settes ned med minstepensjonen (grunnpensjonen) for enslig (kr. 2 000). ...

   Etter nærmere overveielse og etter de opplysninger som nå foreligger om utkastet til en ny alderstrygdlov, er utvalget kommet til at et fradrag i tjenestepensjonen med et beløp som svarer til grunnpensjonen for enslig (kr. 2 000) ikke gir noen fullt tilfredsstillende løsning. Løsningen kan være rimelig nok for ugifte personer og for ektepar hvis bare den ene av ektefellene har tjenestepensjon. Det vil da aldri bli gjort fradrag i tjenestepensjonen for større beløp enn vedkommende får i alderstrygdpensjon. Men har begge ektefeller rett til tjenestepensjoner, vil begge hver for seg få et fradrag i sine tjenestepensjoner på kr. 2 000, altså i alt kr. 4 000, mens de av alderstrygden bare ville få kr. 3 000.

   Utvalget er redd for at en slik ordning ville bety inngrep i velervervede rettigheter som det neppe er hjemmel for å gjennomføre.» 24

2. Ved lov 11. juni 1976 nr. 81 ble det bestemt at enkepensjon som ble gitt etter en mann som første gang ble medlem i Statens Pensjonskasse, Pensjonsordningen for apoteketaten eller Pensjonsordningen for sykepleiere etter 30. september 1976, skulle ervervsprøves. 25 Samtidig ble det innført en allmenn rett til enkemannspensjon. Også denne pensjonen skulle ervervsprøves.

   I forarbeidene til denne loven 26 var man klar over at de tilfellene der det også ble ytt barnepensjon, kunne man oppleve at den samlede pensjonen til enken eller enkemannen og barna ble mindre når bare en liten del av enke- eller enkemannspensjonen kom til utbetaling etter erversprøvingen, enn når enke- eller enkemannspensjonen falt helt bort på grunn av ervervsprøvingen. Sosialdepartementet foreslo derfor at styret i Statens Pensjonskasse fikk fullmakt til å gi bestemmelser som hindret at slikt tap skulle oppstå:

   «Ved vurderingen av den foreslåtte ordning med ervervsprøvet ektefellepensjon må en være oppmerksom på at hvis det ikke ytes ektefellepensjon skal eventuelle barnepensjoner ytes med forhøyd beløp etter bestemmelsene i pensjonslovens § 36 første ledd punkt b. Pensjonskassens styre kan bestemme at disse satser skal komme til anvendelse når den av barnets foreldre som lever, bare oppebærer redusert enke- eller enkemannspensjon. Departementet tar opp forslag om at det i disse tilfelle også skal være adgang til å bevilge delvis forhøyd barnepensjon.

   De nevnte regler for utbetaling av barnepensjon fører til at det blir gitt hel eller delvis kompensasjon for manglende enke- eller enkemannspensjon i de tilfelle den gjenlevende ektefelle har barn å forsørge.» 27

   Departementets forslag ble vedtatt i loven fra 11. juni 1976, og den 14. desember 1976 gjorde styret i Statens Pensjonskasse et vedtak som innebar en garanti om forhøyd barnepensjon når enke- eller enkemannspensjonen var redusert på grunn av enken eller enkemannens ervervsinntekt.

   Den problemstillingen som Sosialdepartementet omtalte for kombinasjonen enke- eller enkemannspensjon og barnepensjon, var aktuell også når enken eller enkemannen ikke lenger var yrkesaktiv. Da var det ikke bestemmelsene om ervervsprøving, men samordningsbestemmelsene som kunne føre til en slik nedgang. For å bøte på dette forholdet gav Sosialdepartementet den 15. oktober 1980 en forskrift (samordningsforskrift 27) som hadde samme formål som det vedtaket styret i Statens Pensjonskasse gjorde i 1976: Enken eller enkemannen og barna skulle ikke komme dårligere ut når det kom en liten enke- eller enkemannspensjon til utbetaling etter samordning, enn når det ikke kom noen slik pensjon til utbetaling i det hele tatt.

Av det ovenstående må man kunne slutte at argumentet om at etablerte rettigheter skal beskyttes, blir regnet som et godt argument i samordningsdebatten. Det første ek­sempelet viser dette klarest. Her går det fram at man var redd den foreslåtte regelen i en del tilfeller kunne gjøre inngrep som det etter Grunnloven ikke var hjemmel for å gjennomføre.

Også det andre eksempelet må kunne tas til inntekt for et slikt syn, selv om grunnlovsspørsmålet her ligger mer i bakgrunnen. Innføringen av de to garantibestemmelsene kan likevel vanskelig være motivert ut fra andre ønsker enn å unngå en eventuell konflikt med Grunnloven. I forarbeidene til endringsloven finnes det et eget avsnitt om hvilken adgang det er til å gripe inn i pensjonsforholdene til tjenestemenn som allerede er ansatt, og her konkluderes det med at det er bare ved lovendringer som kan sies å være til skade for tjenestemennene at statens handlefrihet er innskrenket. 28 Og det var jo nettopp siktemålet med å innføre garantibestemmelsene. Med slike bestemmelser ville man nemlig unngå at enken eller enkemannen og barna fikk en mindre samlet pensjonsinntekt fra tjenestepensjonsordningen når det kom en liten enke- eller enkemannspensjon til utbetaling, enn når det ikke kom noen enke- eller enkemannspensjon til utbetaling i det hele tatt. Forskjellene på de to bestemmelsene var at i det ene tilfellet var det ervervs­prøvingen som kunne føre til et slik resultat, mens det i det andre tilfellet var samordningen som gjorde at slike resultater oppstod.

7.5.3 Hvilken vekt bør argumentet tillegges?

Fram til i dag finnes det ikke noen endelige rettsavgjørelser som viser om det i det hele tatt eksisterer noe grunnlovsvern for pensjons- og trygdeytelser, og eventuelt hvor sterkt dette vernet er. I praksis er det antatt at det til en viss grad eksisterer et slikt vern for pensjons- og trygdeytelser, og et slikt syn støttes også i teoretiske framstillinger om emnet. 29 Dermed synes også konklusjonen å være klar: Uansett hvilket grunnlovsvern pensjons- og trygdeytelser har, bør man unngå endringer i samordningsregelverket som gir urimelige tilbakevirkninger. Det regnes for god lovgivningsteknikk å vise større respekt for etablerte rettigheter enn det grunnloven påbyr, og slik bør det også være. Å balansere endringer i samordningsregelverket på grunnlovens grenser, vil vanskelig være med på å bidra til å skape den forståelsen som samordningsregelverket så sårt trenger.

7.6 Man må unngå kompliserte overgangsregler ved endringer i ­regelverket om samordning

7.6.1 Nærmere om argumentet

Av og til oppstår det et behov for å stramme inn samordningsbestemmelsene. Dette kan skyldes at det er foretatt innstramninger i regelverket til en eller flere av de pensjons- og trygdeytelsene som går inn under sam­ordningsloven, eller at man har kommet til at en eksisterende samordningsregel gir for gunstige resultater. Og på grunn av grunnlovens forbud mot å gjøre inngrep i etablerte rettigheter, oppstår det et behov for overgangsregler. Et viktig argument i samordningsdebatten er derfor at overgangsreglene bør komplisere samordningsregelverket minst mulig.

Det er særlig to metoder myndighetene benytter seg av når de utformer overgangsregler for dem som allerede har fått innvilget pensjon (de løpende tilfellene). Den første metoden går ut på at de løpende tilfellene får sin pensjon samordnet etter de gamle bestemmelsene. Den andre metoden går ut på at de nye bestemmelsene skal gjelde også for de løpende tilfellene, men slik at størrelsen på samordningsfradraget fryses fast. Begge metodene innebærer at de som allerede har fått innvilget pensjon, ikke får noe mindre pensjonsinntekt etter de nye reglene enn det de fikk etter de gamle reglene.

7.6.2 Hvordan argumentet har blitt brukt

Av alle de regelendringene utvalget har gjort rede for i punktene ovenfor, har vi ikke klart å finne eksempler der det har vært vurdert om de overgangsreglene som har blitt gitt, har vært kompliserende for samordningen eller ikke. Dermed kan konklusjonen ikke bli noen annen enn at argumentet om å unngå kompliserte overgangsregler ved endringer i samordningsregelverket, ikke er noe sentralt argument i samordningsdebatten.

7.6.3 Hvilken vekt bør argumentet tillegges?

Utvalget mener at argumentet om å unngå kompliserte overgangsregler i samordningsregelverket er et argument som bør tillegges stor vekt i samordningsdebatten. Overgangsregler er i seg selv kompliserende for samordningen. Det lange tidsperspektivet man har med å gjøre i pensjons- og trygderetten, fører til at det blir nødvendig å tilstrebe så enkle overgangsregler som mulig. Da oppnår man i alle fall at samordningsregelverket ikke blir unødig komplisert.

Av de to metodene som myndighetene hittil har benyttet når de har utformet overgangsregler, synes den minst kompliserte metoden å være at de løpende tilfellene blir regulert etter de gamle reglene. Dermed vil man unngå nye samordningsberegninger så lenge ikke selve pensjonsretten forandrer seg, og man blir mindre avhengig av opplysninger fra andre pensjons- og trygdeordninger. Dette vil man ikke i samme grad kunne oppnå ved å velge overgangsregler der man fryser fast størrelsen på samordningsfradraget. I disse tilfellene vil man i langt større grad måtte følge med på forandringer som skjer i de andre pensjons- og trygdeytelsene som pensjonisten har rett til, samtidig som man ved hver pensjonsregulering må foreta nye samordningsberegninger for å finne ut når man kan gå over på de nye samordningsbestemmelsene.

En fordel med å velge overgangsregler der samordningsfradraget fryses fast, er at man langt raskere vil komme over i normaltilstanden, og dermed unngår å måtte arbeide med flere regelsett i en årrekke. Men sett ut fra et informasjons- eller tilgjengelighetsståsted, synes metoden likevel ikke å anbefale. I praksis har det vist seg både vanskelig og tidkrevende å forklare pensjonistene og/eller representantene deres hvordan frys-reglene fungerer. Og her som ellers bør man søke å oppnå et samordningsregelverk som er så tilgjengelig som mulig. For overgangsreglenes vedkommende mener vi dette best oppnås ved å la de løpende tilfellene fortsette etter gamle regler.

7.7 Like tilfeller skal behandles likt

7.7.1 Nærmere om argumentet

Hovedtanken med samordningsloven var å rydde opp i en rekke samordningsbestemmelser som var spredt omkring i lovene og vedtektene til en del av de pensjons- og trygdeordningene som skulle falle inn under den nye loven. Disse bestemmelsene dekket bare deler av sam­ordningsfeltet, og de var heller ikke alltid innbyrdes tilpasset hverandre. Med samordningsloven ønsket Sosialdepartementet derfor å skape et system for samordning av pensjons- og trygdeytelser som var generelle og like for alle ensartede pensjons- og trygdeytelser. 30

7.7.2 Hvordan argumentet har blitt brukt

På samme måte som med overpensjoneringsargumentet må man si at argumentet om at like tilfeller skal behandles likt, har vært lite framme i samordningsdebatten. Dette skyldes at man med innføringen av samordningsloven fikk det ensartede samordningssystemet som man hadde ønsket seg. Like tilfeller-argumentet vil derfor være aktuelt bare der det blir innført en ny pensjons- eller trygdeordning, eller der det ikke gjelder ensartede sam­ordningsbestemmelser for pensjons- eller trygdeytelser som er mer eller mindre like:

1. Den 1. januar 1961 trådte lov 22. januar 1960 om uføretrygd i kraft. Når det gjaldt samordning med ytelser fra denne trygdordningen, ble det bestemt at samordningen skulle skje etter de bestemmelsene som gjaldt for samordning med ytelser fra alderstrygdloven av 1957. Begrunnelsen for den nye sam­ordningsregelen var denne:

   « Loven om samordning av pensjons- og trygdeytelser av 6. juli 1957 er foreslått endret slik at den også skal omfatte pensjon fra uføretrygden. I samråd med Samordningsutvalget og i samsvar med den uttalelse som er inntatt i Samordningsutvalgets innstilling nr. 3, side 6, finner departementet at en helt ut bør følge samme regler om samordning av uførepensjon som når det gjelder alderstrygdpensjon. Uførepensjon er foreslått gitt etter samme satser som i alderstrygden, og forutsettes å falle bort når retten til alderstrygdpensjon inntrer. Ved å nytte ensartede samordningsregler oppnår en derfor at overgangen fra uførepensjon til alderstrygdpensjon vil kunne skje uten at det oppstår noen beløpsmessig forskjell mellom ytelsene før og etter at vedkommende går over til alderstrygd, samtidig som en oppnår den administrativt mest hensiktsmessige ordning.» 31

2. Opprinnelig bestemte samordningsloven § 18 nr. 1 at en enkepensjon fra en tjenestepensjonsordning skulle samordnes med en enkepensjon fra en personskadetrygd ved at at summen av pensjonene ikke skulle være større enn den største av dem når tjenestepensjonen ble beregnet for full opptjeningstid.

   Ved lov 29. mars 1968 nr. 1 ble det bestemt at samordningen skulle skje på en annen måte når enkepensjonen fra personskadetrygden var fra krigspensjoneringen. Den nye regelen ble tatt inn som en ny nr. 2 i samordningsloven § 18, og innebar at enken fikk økt det tillatte pensjonsmaksimumet med et beløp som svarte til 1/4 av grunnbeløpet i folketrygden.

   Lovendringen førte til at man stykket opp det enhetlige systemet som fram til da hadde gjeldt for samordning av enkepensjon fra en tjenestepensjonsordning med enkepensjon fra en personskadetrygd. Nå gjaldt det forskjellige regeler for samordning av enkepensjon fra krigspensjoneringen og for samordning av enkepensjon fra yrkesskadetrygden.

3. Endringsloven av 29. mars 1968 (punkt 2 ovenfor) gjorde også endringer i samordningsloven § 22 nr. 1. Endringen førte til at det oppstod et todelt system for samordning med grunnpensjonsdelen av en enke- eller enkemannspensjon fra folketrygden. Dersom enken eller enkemannen hadde rett til pensjon fra krigspensjoneringen, skulle samordningsfradraget for grunnpensjonen svare til 3/4 eller 75 prosent av den grunnpensjonen som vedkommende fikk utbetalt fra folketrygden, mens det skulle svare til 100 prosent av grunnpensjonen dersom enken eller enkemannen hadde rett til pensjon fra yrkesskadetrygden eller fra en tjenestepensjonsordning.

4. Opprinnelig inneholdt lov 19. juni 1969 nr. 61 om særtillegg til ytelser fra folketrygden bestemmelser om at særtillegget skulle reduseres med blant annet de ytelsene som pensjonisten hadde rett til fra de pensjons- og trygdeordningene som gikk inn under samordningsloven. Ved lov 19. desember 1969 nr. 83 ble denne formen for samordning snudd. Endringsloven innebar at samordningen med særtillegget skulle skje etter de hovedbestemmelsene som gjaldt for samordning med tilleggspensjonsdelen av pensjonen fra folketrygden. Begrunnelsen for regelendringen var denne:

   «Etter å ha vurdert saken på ny har departementet funnet å burde foreslå at særtillegget samordningsmessig stilles mest mulig likt med folketrygdens tilleggspensjon som det skal være en erstatning for. Det vil si at særtillegget ytes fullt ut i alle tilfelle, og at det gjøres fradrag i tjenestepensjon eller pensjon fra personskadetrygd etter samme retningslinjer som for folketrygdens tilleggspensjon.» 32

5. Ved lov 8. juni 1979 nr. 52 ble bestemmelsene om samordning med ventetillegg til ytelsene fra folketrygden endret. Endringen innebar at samordningsfradraget for G-delen av ventetillegget alltid skulle beregnes ut fra en grunnpensjon som svarte til 3/4 av grunnbeløpet i folketrygden. Lovendringen innebar at man fikk et mer ensartet regelverk for samordning med grunnpensjonsdelen av folketrygden og G-delen av ventetillegget. Bakgrunnen for at Sosial­departementet ønsket denne regelendringen, var:

   «Det ville være en betydelig forenkling av samordningsarbeidet slik som anbefalt av Lund/Rygge at en innførte tilsvarende bestemmelser om samordning med ventetillegget (G-del) som for samordning med grunnpensjon, nemlig slik at en alltid samordner med ventetillegg beregnet av 3/4 grunnbeløp uavhengig av hvilken grunnpensjon som faktisk utbetales i de enkelte tilfelle. ... [En slik] omlegging av samordningen vil også forenkle meldingssystemet gjennom samordningsregisteret.» 33

6. Ved lov 23. desember 1988 nr. 110 ble det innført en ordning med avtalefestet pensjon med statstillskudd. Samtidig ble samordningslovens anvendelsesområde utvidet slik at avtalefestet pensjon fra en ordning som mottok statstilskudd, falt inn under loven. Det ble videre bestemt at samordningen skulle skje etter de bestemmelsene som gjaldt for samordning med alderspensjon fra folketrygden. I forarbeidene til loven går det fram at dette også var meningen. Sosialdepartementet uttalte: I det vesentligste går de foreslåtte bestemmelser ut på å likestille avtalefestet pensjon med alderspensjon fra folketrygden.34

7. Ved lov 16. juni 1989 nr. 89 ble det bestemt at tjenestepensjonsordningene skulle samordne bare med tilleggspensjon som var tjent opp av medlemmet i tjenestepensjonsordningen. Lovendringen innebar en todeling av det enhetlige samordningssystemet som til da hadde gjeldt for samordning med tilleggspensjon fra folketrygden. For samordning av pensjon fra en personskadetrygd med tilleggspensjon fra folketrygden skulle det fortsatt samordnes med den tilleggspensjonen som kom til utbetaling fra folketrygden.

8. Ved lov 5. juni 1992 nr. 53 ble samordningsloven § 23 endret slik at i de tilfellene der en ikke-ervervs­prøvd enkepensjon fra en tjenestepensjonsordning skulle samordnes med tilleggspensjon fra folketrygden, skulle et beløp som svarte til enkens egenopptjente tilleggspensjon holdes utenfor samordning. Endringen ble ikke gjort gjeldende for de ikke-ervervs­prøvde enkepensjonene fra personskadetrygdene. 35 Her skulle enkens egenopptjente tilleggspensjon fortsatt inngå i samordningen. Dermed oppstod det et todelt system for samordning av ikke-ervervsprøvde enkepensjoner.

9. Ved lov 18. desember 1992 nr. 143 ble det gjort endringer i samordningsloven § 22 nr. 1. Endringen innebar at samordningsfradraget for grunnpensjonsdelen av en enke- eller enkemannspensjon fra folketrygden ikke lenger skulle svare til 100 prosent av grunnpensjonen, men 3/4 eller 75 prosent av grunnbeløpet i folketrygden. Begrunnelsen for at Sosialdepartementet ønsket denne endringen var:

   «En person som har rett til enkepensjon både fra offentlig tjenestepensjonsordning og fra folketrygden, får fullt samordningsfradrag for folketrygdens grunnpensjon – ikke 3/4 fradrag som ellers ved samordningen. Det har vært et ønske om å likestille enker/enkemenn med andre tjenestepensjonister på dette området. ... Spørsmålet om lemping av samordningsfradraget i enkepensjon for grunnpensjon fra folketrygden vil bli vurdert i forbindelse med budsjettet for 1993.» 36

Av det ovenstående må man kunne konkludere med at argumentet om at like tilfeller skal behandles likt, har blitt tillagt en relativt stor betydning når man har foretatt endringer i samordningsregelverket. I de tilfellene der man har gjort unntak fra de opprinnelige samordningsbestemmelsene, synes det imidlertid som om myndighetene har lagt til grunn et snevrere likhetsbegrep enn ellers. En god illustrasjon på det gir eksempelet i punkt e. Her ser man at ønsket var å oppnå like samordningsregler for samordning med grunnpensjonen og ventetillegget av grunnpensjonsdelen. Endringen skulle imidlertid gjelde bare for tjenestepensjonsordningene. Dermed innebar regelendringen at det ble innført forskjellige regler for samordning med grunnpensjondelen av ventetillegget, avhengig av om det var tjenestepensjonsordningene eller personskadetrygdene som samordnet.

7.7.3 Hvilken vekt bør argumentet tillegges?

Utvalget mener at argumentet om at like tilfeller skal behandles likt, er et argument som er viktig i samordningsdebatten. Jo mer enhetlige samordningsbestemmelser det gjelder for de forskjellige pensjonsytelsene, desto lettere tilgjengelig vil samordningsregelverket bli. Dermed vil man også få et system som er langt mer rettssikkert enn det systemet man har i dag.

Likevel er det nok vanskelig å få til et samordningsregelverk der alle like pensjonskombinasjoner blir behandlet likt. En rekke forskjellige hensyn gjør seg gjeldende for de forskjellige pensjonskombinasjonene, og dette var man også fullt klar over da samordningsloven ble innført. Som en mellomløsning bør man i alle fall søke å oppnå et system der det gjelder like bestemmelser for den ytelsen man samordner med, for eksempel tilleggspensjonen fra folketrygden. Det gjør det ikke i dag.

7.8 Det skal skje en rimelig fordeling av pensjonsansvaret til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene

7.8.1 Nærmere om argumentet

Et mål med samordningsloven var at pensjonsansvaret til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene som falt inn under loven, ble rimelig fordelt mellom ordningene. Fordelingen av ansvaret mellom de forskjellige ordningene løste man ut fra følgende tankegang: Jo mer generelt befolkningsomfattende en ordning var, desto større pensjonsansvar skulle ordningen bære. Ut fra denne tanken ble det bestemt at ytelsene fra grunntrygdene (alderstrygden og forsørgertrygden for barn) skulle gis uten reduksjon når pensjonisten samtidig hadde rett til ytelser fra en personskadetrygd og/eller fra en tjenestepensjonsordning. Denne tanken ble ført videre da uføretrygden og enke- og morstrygden ble innført i henholdsvis 1960 og 1964.

Når det gjaldt fordelingen av pensjonsansvaret mellom personskadetrygdene og tjenestepensjonsordningene, ble samme synspunkt lagt til grunn: Personkretsen som falt inn under personskadetrygdene, var stort sett mer generell enn personkretsen som falt inn under tjenestepensjonsordningene, som dekket mer avgrensede grupper av yrkesutøvere. Det var derfor ytelsene fra tjenestepensjonsordningene som skulle reduseres når en person samtidig hadde rett til ytelser fra en personskadetrygd og fra en tjenestepensjonsordning.

Den samme tankegangen ble fulgt da folketrygden avløste grunntrygdene i 1967. Folketrygden, som var en generell befolkningsomfattende trygdeordning, skulle ligge i bunnen av pensjons- og trygdesystemet med ytelser som alle fikk uten reduksjon. Den rettslige siden av dette fordelingsproblemet mente man var løst av ­Høyesterett i den enstemmige Statspensjonistdommen. 37 Her ble det slått fast at det ikke var i strid med Grunnloven at pensjonen fra tjenestepensjonsordningen ble redusert så lenge den samlede pensjonsinntekten etter samordning ikke ble mindre enn det beløpet tjenestepensjonen utgjorde før samordning.

7.8.2 Hvordan argumentet har blitt brukt

Det er særlig ved samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med pensjon fra folketrygden det er interessant å undersøke argumentet om en rimelig fordeling av pensjonsansvaret. Utbyggingen av det sosiale trygdesystemet og særlig innføringen av folketrygden med sitt tilleggspensjonssystem, gjorde at tjenestepensjonsordningene fikk redusert sitt pensjonsansvar kraftig. Pensjonspolitisk innebar innføringen av folketrygden et samlet pensjonssystem der folketrygden skulle være det bærende elementet, mens tjenestepensjonsordningene – både de offentlige og de private – skulle gi supplerende pensjoner i tillegg til folketrygdpensjonen. Som en konsekvens av dette ble pensjonsinnskuddet til tjenestepensjonsordningene redusert, slik at det stod i forhold til det ansvaret som ordningene i framtiden skulle bære. Innholdet i argumentet om en rimelig fordeling av pensjonsansvaret synes derfor å være at en regelendring som reduserer eller øker tjenestepensjonsordningens pensjonsansvar, skal kombineres med en tilsvarende reduksjon eller økning av ordningenes pensjonsinnskudd. I punktene nedenfor skal vi ta for oss noen regelendringer som har påført tjenestepensjonsordningene et større pensjonsansvar, og undersøke hvordan det har gått med argumentet om en rimelig fordeling av pensjonsansvaret:

1. Fra folketrygden ble innført, samordnet tjenestepensjonsordningene med den tilleggspensjonen som pensjonisten fikk utbetalt fra folketrygden. Det ble ikke tatt hensyn til om tilleggspensjonen helt eller delvis var tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen. Ved lov 16. juni 1989 nr. 89 ble dette forholdet endret. Endringen innebar at det skulle samordnes bare med tilleggspensjon som var tjent opp av medlemmet i tjenestepensjonsordningen, noe som i mange tilfeller førte til at tjenestepensjonsordningene måtte begrense de samordningsfradragene de til da hadde gjort for tilleggspensjonen fra folketrygden.

   Om de økonomiske konsekvensene av lovendringen uttalte Sosialdepartementet:

   «Statens Pensjonskasse har anslått årlige merutgifter ... til ca 25 mill. kroner. Til dette kommer merutgifter for kommunale tjenestepensjonsordninger med ca halvparten.» 38

   Lovendringen fra 16. juni 1989 innebar altså at tjenestepensjonsordningene fikk økt sitt samlede pensjonsansvar med rundt 40 millioner kroner pr år. I forarbeidene til loven er det ikke drøftet hvordan ordningene skulle få dekket inn disse merutgiftene.

2. Fram til 1990 bestemte samordningsloven § 19 at tjenestepensjonsordningene skulle samordne sine forsørgertillegg (for ektefelle og/eller for barn) med de forsørgertilleggene som pensjonisten mottok fra folketrygden. Samordningen skjedde ved at forsørgertilleggene fra tjenestepensjonsordningene ble redusert med et beløp som svarte til forsørgertilleggene fra folketrygden. Etter samordningsloven § 20 gjaldt det samme for personskadetrygdene. Ved lov 21. desember 1990 nr. 80 ble det bestemt at forsørgertilleggene fra folketrygden skulle inntektsprøves blant annet mot de forsørgertilleggene som pensjonisten hadde rett til fra en tjenestepensjonsordning eller fra en personskadetrygd. Populært kan man si at samordningen ble snudd: Tjenestepensjonsordningene og personskadetrygdene skulle gi sine forsørgertillegg uten reduksjon, mens forsørgertilleggene fra folketrygden helt eller delvis skulle falle bort.

   Lovendringen innebar at ansvaret for forsørgertilleggene ble flyttet fra folketrygden til tjenestepensjonsordningene og personskadetrygdene. Sosialdepartementet var klar over dette, og uttalte at formålet med endringen var å oppnå en innsparing for folketrygden. 39

   Hvor stort meransvaret for tjenestepensjonsordningene og personskadetrygdene ville bli, var imidlertid usikkert:

   «Innsparingene for folketrygden vil i noen grad oppveies av merutgifter for tjenestepensjonsordninger m v som følge av at slike ordninger nå må yte fulle forsørgingstillegg, mens forsørgingstilleggene tidligere ble satt ned med forsørgingstillegg fra folketrygden etter nærmere regler. Disse merutgifter er foreløpig ikke anslått.» 40

   Departementet var altså klar over at det i framtiden skulle være tjenestepensjonsordningenes og personskadetrygdenes oppgave å bære utgiftene ved forsørgertilleggene for ektefelle og barn. Heller ikke her ble det vurdert hvordan disse ordningene skulle få dekket inn sitt økte pensjonsansvar.

3. Loven av 21. desember 1990 gjorde også endringer i opptjeningsreglene for folketrygdens tilleggspensjon. For det første ble knekkpunktet redusert fra 8 til 6 ganger grunnbeløpet, og for det andre ble pensjonsprosenten for tilleggspensjonsberegningen redusert fra 45 til 42. Endringene skulle gjelde for opptjeningsår fra og med 1992, og innebar at man i framtiden ville tjene opp mindre tilleggspensjon i folketrygden.

   Formålet med disse regelendringene var de samme som for den snudde samordningen med forsørgertilleggene: Folketrygdens framtidige pensjonsutgifter skulle reduseres. Dette går fram av forarbeidene til loven, der det heter:

   «Formålet med endringene er ... å begrense utgiftsveksten i folketrygden for derved å bedre folketrygdens økonomi på lang sikt.» 41

   Hvor store innsparinger kunne så folketrygden vente seg av regelendringene? I forarbeidene til loven heter det:

   «Innsparingen for alderspensjoner anslås til ca 8–9 milliarder kroner ved full virkning på lang sikt (2040). ... I tillegg kommer virkningene for uføre- og etterlattepensjon.

   Virkningenene blir forholdsvis små på kort og mellomlang sikt.» 42

   Når det gjaldt størrelsen på de umiddelbare innsparingene, anførte Sosialdepartementet i budsjettforslaget for 1992 43 at disse ville bli 0 kroner for alderspensjonene (s. 97), 112 millioner kroner for uførepensjonene (s. 82) og 17 millioner kroner for enke- og enkemannspensjonene (s. 105).

   Alt i alt regnet Sosialdepartementet altså med at folketrygden ville spare ca 130 millioner kroner allerede det første året de nye reglene gjaldt. Når man vet at rundt 1/3 av folketrygdpensjonistene ville få reduksjonen kompensert gjennom de offentlige tjenestepensjonsordningenes bruttogaranti, innebar regelendringen at tjenestepensjonsordningene fikk økt sitt pensjonsansvar med rundt 40 millioner kroner allerede det første året.

   Denne gangen gjorde Sosialdepartementet oppmerksom på at endringene i folketrygdens opptjeningsregler ville påføre tjenestepensjonsordningene et økt pensjonsansvar:

   «I de offentlige tjenestepensjoner vil en reduksjon i folketrygden bli automatisk kompensert gjennom tjenestepensjonen.

   ...

   Trygdefinansieringsutvalget fant det vanskelig å kunne anbefale et lavere tak for opptjening av tilleggspensjon i folketrygden dersom dette blir uten betydning for ... store deler av pensjonistene, dvs de som har offentlig tjenestepensjon. Etter utvalgets mening bør de som drar fordel av en slik pensjonsdekning også bære utgiftene ved den. Utvalget viste til at slike spørsmål naturlig burde tas opp i forhandlinger mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene.

   Departementet legger til grunn at i alle fall fordelingen av premiebyrden som følge av lavere pensjon i folketrygden må bli gjenstand for forhandlinger mellom arbeidstaker og arbeidsgiverorganisasjonene i stat og kommune.» 44

   Departementets uttalelse ble fulgt opp av organisasjonene, og i forbindelse med lønnsoppgjøret våren 1991 ble det ført forhandlinger om hvordan tjenestepensjonsordningenes økte pensjonsansvar skulle dekkes inn. Resultatet av disse forhandlingene ble at arbeidgiverne skulle dekke merutgiftene.

4. Ved lov 5. juni 1992 nr. 53 ble den såkalte fridelsregelen innført. Denne regelen gjaldt for samordning av en ikke-ervervsprøvd enkepensjon fra en tjenestepensjonsordning 45 med tilleggspensjon fra folketrygden som var beregnet etter folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd eller § 8–6 nr. 1. Den nye reglen innebar at den samordningspliktige delen av tilleggspensjonen skulle svare til differansen mellom den tilleggspensjonen som enken fikk utbetalt og enkens egenopptjente tilleggspensjon. Et beløp som svarte til enkens egenopptjente tilleggspensjon skulle altså trekkes ut av den tilleggspensjonen som kom til utbetaling, og så skulle man samordne med resten. Dette har gjort at regelen ofte kalles for fridelsregelen.

   Fridelsregelen innebar at de offentlige tjenestepensjonsordningene fikk utvidet sitt pensjonsansvar med rundt 300 millioner kroner pr år. Realiteten i regelen var at tjenestepensjonsordningene skal utbetale tapet som enken får på grunn av de interne samordningsbestemmelsene i folketrygdloven §§ 7–4 og 8–6, det vil si differansen mellom summen av enkens egenopptjente tilleggspensjon og 55 prosent av den tilleggspensjonen som den avdøde ektefellen har tjent opp, og den tilleggspensjonen som kommer til utbetaling fra folketrygden.

Det ovenstående viser at argumentet om en rimelig fordeling av pensjonsansvaret ikke har blitt tillagt noen særlig stor vekt i samordningsdebatten. Argumentet var nok ment å være det, men de fleste regelendringene vi har gjort rede for ovenfor, viser at argumentet har vært lite påaktet. Myndighetene har i beste fall konstatert at endringene har påført tjenestepensjonsordningene et større pensjonsansvar, men bare i liten grad vurdert hvordan ordningene skulle få dekket inn dette ansvaret.

7.8.3 Hvilken vekt bør argumentet tillegges?

Kravet om en rimelig fordeling av pensjonsansvaret til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene som går inn under samordningsloven, bør prioriteres noe høyere i samordningsdebatten. Samordningsbestemmelsene er en del av pensjonsberegningsreglene. Når man unntar stadig større deler av de andre pensjons- og trygdeytelsene fra samordning uten samtidig å gi ordningene kompensasjon for det økte ansvaret, blir det derfor en trussel mot ordningenes økonomi.

For finansieringen av de lovfestede tjenestepensjonsordningene er det ikke av direkte betydning om de får utvidet sitt pensjonsansvar uten at de samtidig får dekket inn disse utgiftene. Den delen av pensjonsutgiftene som disse ordningene ikke får dekket ved innbetalinger fra medlemmene og fra arbeidsgiverene deres, blir dekket ved løpende bevilgninger over statsbudsjettet. I dag utgjør disse bevilgningene rundt 2/3 av ordningenes pensjonsansvar.

Atskillig mer alvorlig er situasjonen for de kommunale- og fylkeskommunale tjenestepensjonsordningene. Disse ordningene er avhengig av egen finansiering, og ved regelendringer som påfører ordningene økt pensjonsansvar, har de derfor mulighet bare til å få dekket inn dette ansvaret ved å forlange større innbetalinger fra medlemmene og/eller fra arbeidsgiverne deres. Dersom disse ikke finner seg i en slik økt innbetaling, vil den eneste muligheten til å få dekt inn det økte ansvaret være å gå til erstatningssøksmål mot staten. Denne muligheten har de kommunale- og fylkeskommunale ordningene hittil ikke benyttet. Likevel er det et tankekors at man i forarbeidene til den nye kommuneloven ikke ønsket å lovfeste de kommunale og fylkeskommunale pensjonsordningene fordi en lovfesting ville innebære blant annet at man påla de kommunale og fylkeskommunale ordningene pensjonsutgifter av et bestemt nivå og omfang. 46 Dét er nettopp hva man har gjort ved å stadig unnta større deler av blant annet folketrygdpensjonen fra samordning.

7.9 Samordningsbestemmelsene bør være samlet på ett sted

7.9.1 Nærmere om argumentet

Med samordningsloven ønsket Sosialdepartementet å skape et samordningssystem som var generelt og likt for alle ensartede pensjons- og trygdeytelser. Når det gjaldt den lovtekniske utformingen av det nye systemet, stod man ovenfor et valg. Man kunne ta samordningsbestemmelsene inn i lovene til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene, eller man kunne samle bestemmelsene i en egen lov. Det siste alternativet ble valgt, og som begrunnelse for sitt standpunkt uttalte departementet at en slik løsning ville bidra til å gjøre samordningsbestemmelsene mer oversiktlige, samtidig som de ville være lettere å ajourføre.

7.9.2 Hvordan argumentet har blitt brukt

Argumentet om at samordningsbestemmelsene bør være samlet på ett sted, er et rettsteknisk argument, og hører naturlig hjemme i en debatt om hvordan den lovtekniske utformingen på samordningsregelverket bør være. Og siden de fleste samordningsbestemmelsene ble samlet i en egen samordningslov, ble det tilsvarende lite behov for argumentet om at alle samordningsbestemmelsene bør være samlet på ett sted. Noen eksempler på regelendringer der argumentet naturlig hører med i vurderingen, kan man likevel finne:

1. Ved lov 20. juni 1964 nr. 1 ble enke- og morstrygden innført. Samtidig ble det bestemt at ytelsene fra denne ordningen skulle samordnes med andre pensjons- og trygdeytelser som enken hadde rett til. Bestemmelsene om slik samordning ble ikke tatt inn i samordningsloven, men i loven om enke- og morstrygd § 38 nr. 3. Begrunnelsen for at Sosialdepartementet ønsket denne løsningen var:

   «Etter departementets oppfatning vil det ikke være hensiktsmessig å søke å innpasse enke- og morstrygden i det någjeldende samordningssystem – ikke minst fordi trygden forutsettes å bli midlertidig og samordningsloven i alle fall må komme opp til alminnelig revisjon i tilknytning til folkepensjonssaken.

   ...

   Under hensyntagen til dette og videre for ikke å foregripe noe når det gjelder folkepensjonsordningen foreslår departementet at det i enke- og mors­trygdlovens overgangsbestemmelser blir fastsatt at trygdens overgangsstønad og pensjon skal gå til fullt fradrag i tilsvarende ytelser fra pensjonsordning og trygd som omfattes av samordningsloven.» 47

2. Folketrygden ble innført ved lov 17. juni 1966 nr. 12. Samtidig ble samordningslovens anvendelsesområde endret slik at grunnpensjonene fra den nye trygdeordningen gikk inn under samordningsloven. Bestemmelser om samordning med tilleggspensjon fra folketrygden ble ikke tatt inn i samordningsloven. I stedet ble bestemmelser om slik samordning gitt i endrings- og tilleggslover til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene som gikk inn under denne loven. Det ble også gitt en tilleggslov til samordningsloven (for de kommunale og fylkeskommunale tjenestepensjonsordningene). For tjenestepensjonsordningenes vedkommende finnes begrunnelsen for denne framgangsmåten i Ot prp nr. 38 for 1965–66, der Sosialdepartementet uttaler:

   «En har valgt formen tilleggslov fordi det ved denne anledning er den lovteknisk enkleste måte å gjennomføre endringene på. Dertil kommer at tilleggsloven må antas bare å få kortere varighet, idet Pensjonskasseutvalget fortsetter arbeidet med å komme fram til en felles pensjonsordning for alle statens arbeidstakere.» 48

   For samordning med ytelser fra yrkesskadetrygden var begrunnelsen denne:

   «Når det gjelder samordning av pensjon fra yrkesskadetrygden med folketrygdens tilleggspensjoner har man ingen regler om dette i samordningsloven. Det er forutsatt at samordningen skal reguleres i lovene for de forskjellige pensjonsordninger og trygder.» 49

   Og for krigspensjoneringen:

   «Krigspensjoneringen er, i motsetning til yrkesskadetrygden, ikke forutsatt inkorporert i folketrygden. Departementet har likevel funnet det praktisk og riktig å foreslå tilsvarende samordningsregler for krigspensjoneringen som for yrkesskadetrygden.» 50

   I Ot. prp. nr. 36 for 1977–78 gikk Sosialdepartementet noe tilbake på sitt syn om at det var mest hensiktsmessig å ha bestemmelsene om samordning med tilleggspensjon, særtillegg og ventetillegg av tilleggspensjonen utenfor samordningsloven:

   «For å få gjennomført fellesbestemmelser for sam­ordning med de forskjellige ytelser fra folketrygden, vil det være en praktisk fordel å få samlet alle samordningsbestemmelser i samordningsloven.» 51

   Departementets forslag ble gjennomført ved lov 8. juni 1979 nr. 52, men ble bare gjort gjeldende for tjenestepensjonsordningene.

3. Ved lov 11. juni 1976 nr. 81 ble det bestemt at kombinasjonen enke- eller enkemannspensjon og alders- eller uførepensjon fra samme eller fra forskjellige tjenestepensjonsordninger skulle samordnes. Bestemmelsene om hvordan samordningen skulle skje, ble ikke tatt inn i samordningsloven, men i lovene til de forskjellige tjenestepensjonsordningene. 52 Forarbeidene til loven 53 kommenterer ikke bruddet med én lov-argumentet.

4. Ved lov 13. juni 1980 nr. 45 ble det bestemt at en enke som samtidig hadde rett til enkepensjoner fra to eller flere personskadetrygder, skulle samordnes. Sosialdepartementet ønsket ikke at disse samordningsbestemmelsene skulle tas inn i samordningsloven. Begrunnelsen for departementets standpunkt var:

   «Loven om samordning av pensjons- og trygde­ytelser har riktignok i kap. III enkelte bestemmelser om samordning av ytelser fra personskadetrygder. I dag har vi imidlertid igjen bare to slike trygder – krigspensjoneringen og gammel yrkesskadetrygd. Departementet anser det ikke hensiktsmessig å ta de foreslåtte nye bestemmelser inn i samordningsloven.» 54

Det ovenstående viser at argumentet om at alle samordningsbestemmelsene bør samles på ett sted, ikke har blitt tillagt noen særlig vekt i samordningsdebatten. I perioden rundt folketrygdens innføring ser man at myndighetene mente det mest hensiktsmessige var å gi de nye samordningsbestemmelsene i endrings- og tilleggslover til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene, fordi man regnet med at det ville skje en revisjon av samordningsloven i forbindelse med innføringen av folketrygden. Dette synes å harmonere dårlig med det Sosialdepartementet uttalte i forarbeidene til samordningsloven. Her ble det framholdt at en fordel med å ha alle samordningsbestemmelsene i én lov, var at man dermed unngikk å revidere en lang rekke lover. Den løsningen som nå ble valgt, innebar at man fikk 10 forskjellige lover å forholde seg til.

Heller ikke i tiden etter innføringen av folketrygden synes respekten for argumentet om å ha alle samordningsbestemmelsene samlet på ett sted, å være stor. Man ser at myndighetene bevisst har ønsket å holde de nye samordningsbestemmelsene utenfor samordningsloven. Dette kan vanskelig sies å bidra til at man til enhver tid vil ha oversikt over hele komplekset og den indre sammenheng mellom de forskjellige regler, slik Sosialdepartementet uttalte i forarbeidene til samordningsloven. 55

7.9.3 Hvilken vekt bør argumentet tillegges?

Utvalget mener at argumentet om at alle samordningsbestemmelsene skal være samlet på ett sted, er et argument som bør tillegges en viss vekt i samordningsdebatten. En situasjon som dagens, der samordningsbestemmelsene dels finnes i samordningsloven og dels i lovene og vedtektene til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene, er ingen tjent med. Det bidrar til at samordningsregelverket blir unødig vanskelig å finne fram i, at det blir lite tilgjengelig, og at det blir vanskelig å forstå den indre sammenhengen mellom de forskjellige bestemmelsene.

Når det gjelder hvor det er mest hensiktsmessig å samle samordningsbestemmelsene, mener utvalget dette er i lovene og vedtektene til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene. Samordningsbestemmelsene er en del av bestemmelsene om hvordan en pensjons- eller trygdeytelse skal beregnes, og da synes det unødig kompliserende å ha bestemmelsene spredt i forskjellige regelverk, eller i en egen samordningslov. Etter vår mening bør alle bestemmelser som er med på å avgjøre et spørsmål – i dette tilfellet hvor stor ytelse pensjonisten har rett til fra en pensjons- eller trygdeordning – være samlet på ett sted. Slik er det hvis man har rett til flere ytelser fra samme pensjons- eller trygdeordning, og det samme bør etter vår mening gjelde for de tilfellene der pensjonisten har rett til ytelser fra flere pensjons- og trygdeordninger, fordi det ikke bør være noen forskjell på om pensjonisten har rett til to eller flere ytelser fra samme eller fra forskjellige ordninger. Dermed oppnår man en betydelig forenkling i samordningsregelverket, nemlig at de personene som ønsker å sette seg inn i regelverket til en bestemt pensjons- og trygdeordning, vil finne de viktigste relevante bestemmelsene samlet på ett sted. Det vil igjen føre til til at man får et samordningsregelverk som er mer tilgjengelig og rettssikkert enn det regelverket vi har i dag.

7.10 Regelverket om samordning skal være så tilgjengelig som mulig

7.10.1 Nærmere om argumentet

På de fleste rettsområder gjelder et uskrevet krav om at tilgjengeligheten i regelverket skal være så god som mulig. Et slikt krav stilles også til samordningsregelverket. Sosialdepartementets forslag om å innføre et generelt enhetlig samordningssystem med bestemmelser som var samlet i én lov, kan ses på som et ønske om å tilfredsstille dette kravet.

7.10.2 Hvordan argumentet har blitt brukt

Argumentet om å få til et tilgjengelig samordningsregelverk dukket opp i samordningsdebatten i perioden rundt folketrygdens innføring. Parallelt med innføringen av denne trygdeordningen var det nemlig forutsatt at det skulle skje en revidering av samordningsregelverket. Det ble det imidlertid aldri noe av, til tross for at det ble foretatt en rekke slike utredninger. 56

Dermed gikk det så som så med argumentet om et tilgjengelig samordningssystem. Myndighetene måtte ty til nødløsningen om å bygge videre på en samordningslov som var utformet med tanke på et helt annet sosialt trygdesystem enn det systemet som nå ble innført. Og nye samordningsbestemmelser som etter hvert kom til, bidrog heller ikke til å gjøre samordningsregelverket mer tilgjengelig. De fleste av de regelendringene vi har gjort rede for ovenfor, kan tjene som illustrasjoner på det.

Det er særlig Stortinget som har fokusert på at tilgjengeligheten i samordningsregelverket ikke er bra. I Lund og Rygges utredning fra 1975 57 er det gitt et utførlig referat av samordningsspørsmål som er drøftet i Stortinget i perioden fra folketrygden ble innført og fram til i dag. Kravet om at samordningsregelverket må blir mer tilgjengelig, dukker gjennomgående opp i disse drøftelsene. Man kan også finne uttalelser fra nyere tid:

1. I Innst. S. nr. 110 for 1990–91 (Stortingets forbruker- og administrasjonskomitees behandling av St. meld. nr. 55 for 1989–90) heter det:

   «Komiteen vil understreke at Stortinget ved en rekke anledninger har tatt opp samordningslovens kompleksitet og bedt om at loven forenkles. Komiteen er kjent med at departementet arbeider med dette, og ser dette som positivt idet det er viktig at regler som angår så mange mennesker og deres økonomi blir så enkle som mulig.» 58

2. I Innst. S. nr. 126 for 1991–92 (Stortingets forbruker- og administrasjonskomitees behandling av St. meld. nr. 29 for 1991–92) heter det:

   « Komiteen vil peke på at samordningsloven er kompleks og vanskelig å forstå både for dem som skal praktisere loven og for dem som kommer inn under lovens bestemmelser. Gjentatte ganger har det fra Stortinget vært anmodet om at loven må bli forenklet.

   Komiteen viser til at det ved innføring av folketrygden i 1967 ble foretatt tilpasninger av samordningsbestemmelsene for Statens Pensjonskasses ytelser til det nye systemet. Senere er det foretatt enkelte mindre endringer i samordningsbestemmelsene, men det har ikke vært noen systematisk gjennomgang av samordningsloven med sikte på en generell forenkling.

   Komiteen finner at samordningslovens kompleksitet nå fører til betydelig arbeid for dem som skal praktisere loven. Det kan også skapes usikkerhet om resultatene hos en del av pensjonistene fordi det er vanskelig for dem å kontrollere at ytelsene som utbetales, er i samsvar med loven.» 59

   Til tross for Stortingets gjentatte oppfordringer om å bedre tilgjengeligheten i samordningsregel­verket, har lite blitt gjort. Dagens situasjon er at av de rundt 200 mulige ytelseskombinasjonene man kan konstruere av de pensjons- og trygdeytelsene som går inn under samordningsloven, har man langt på vei fått én spesialregel for hver kombinasjon. Når man kombinerer dette med at bestemmelsene dels finnes i samordningsloven og dels i lovene og vedtektene til pensjons- og trygdeordningene samtidig som bestemmelsene har et høyt abstraksjonsnivå, kan man ikke konkludere på annen måte enn at argumentet om et tilgjengelig samordningssystem antakelig er det mest nedprioriterte argumentet av dem alle. Og dét er et paradoks: Dette argumentet var nemlig et av hovedargumentene for å innføre en egen samordningslov.

7.10.3 Hvilken vekt bør argumentet tillegges?

I punkt 7.10.2 kom det fram at argumentet om et tilgjengelig samordningssystem antakelig er ett av de argumentene som har blitt tillagt minst vekt ved utformingen av forskjellige samordningsregler. Utvalget mener det nå er på høy tid at denne trenden snur. Det er et alvorlig rettssikkerhetproblem når et rettsområde som berører rundt en halv million mennesker, er så komplekst at folk flest ikke kan kontrollere om de beregningene som regelverket gir anvisning på, er riktige. Det er liten trøst at beregningene i økende grad skjer ved hjelp av datamaskiner. Det er kanskje enda færre som er i stand til å kontrollere om disse maskinene er blitt programmert riktig.

Flere ganger har det vært gjort forsøk på å rydde opp i samordningsreglene, men hittil har man ikke lykkes. Den enkleste måten å få til det på, er å gjøre om tjenestepensjonsordningene og personskadetrygdene til såkalte nettopensjonsordninger. Det vil si ordninger som definerer sine ytelser som bestemte tillegg til ytelsene fra folketrygden. Da ville de fleste samordningsbestemmelsene blitt overflødige. Men i en tid der det fra flere hold har vært stillt spørsmålstegn ved folketrygdens framtid, er det svært få som har vært villige til å gi slipp på den sikkerheten som bruttopensjonering innebærer. En slik form for pensjonering innebærer nemlig at man er garantert en samlet pensjon av en viss størrelse, uavhengig av hva som skjer med folketrygden. En slik garanti vil man ikke ha ved en nettopensjonsordning.

Realiteten er derfor at man står ovenfor et valg. Hvis man ønsker et pensjonssystem der man er sikret en samlet pensjon av en viss størrelse, må man ta med et komplisert samordningssystem på kjøpet. Dersom man ønsker et mer tilgjengelig pensjonssystem, må man være villig til å gi slipp på noen rettigheter. Nettopensjonsutvalget 60 uttrykker det dilemmaet man står ovenfor slik:

«Det er idag tjenestemennene selv og pensjonistene som er mest skadelidende ved at bruttopensjonering er vanskelig å forstå. Det er selvsagt også slik at klagene er en belastning både i den politiske verden og den administrative verden. Innenfor de eksisterende økonomiske rammer bør det først og fremst være arbeidstakerne selv som må ta standpunkt til om de er villige til å ofre noen rettigheter for å få et mer lettforstålig system. Om de ikke er villige til det, må de sies å ha gitt avkall på det lettforståelige system. Dette må da være bruttosystemets forsvar.» 61

Uansett om man ønsker et brutto- eller nettopensjonssystem, mener utvalget at det finnes en del muligheter for å få til et mer tilgjengelig regelverk enn det man har i dag. Dette skal vi gjøre rede for i kapitlene 8 til 10, der utvalgets forslag til hvordan samordningsregelverket kan forenkles, skal behandles. Først skal vi imidlertid gjøre rede for utvalgets hovedforslag til hvordan samordningsregelverket kan gjøres mer tilgjengelig.

7.11 Utvalgets hovedkonklusjon

Utvalget har lagt til grunn to hovedprinsipper for sine forslag. Det første prinsippet er at tjenestepensjonsordningene og personskadetrygdene fortsatt skal være supplerende ordninger til folketrygden. Det andre prinsippet et at de forslagene som vi tar opp, skal være kostnads­nøytrale.

Utvalget foreslår at de forskjellige samordningsbestemmelsene tas inn i lovene og vedtektene til de tjenestepensjonsordningene og personskadetrygdene som går inn under dagens samordningslov. Denne loven kan derfor oppheves. Bakgrunnen for utvalgets forslag er at samordningsregelverket i dag har nådd et kompleksitetsnivå som gjør at det er vanskelig tilgjengelig for folk flest. Dette skyldes i første rekke reglenes abstraksjonsnivå, men også at de forskjellige bestemmelsene er spredt i flere lover. Ved å inkorporere samordningsbestemmelsene i regelverket til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene mener utvalget å kunne oppnå en vesentlig forenkling. På den måten får man samlet bestemmelsene om beregning av en pensjon – som samordningsbestemmelsene er en del av – på ett sted. Dette gir en bedre informasjon for medlemmer og pensjonister som ønsker å sette seg inn i sine pensjonsrettigheter, og for de saksbehandlerne som skal praktisere regelverket. Videre antar vi at forslaget vil lette forståelsen, fordi det innebærer at regelverket blir mer konkret.

Etter utvalgets mening vil en omplassering av sam­ordningsbestemmelsene ta bort noe av det uheldige som ligger i dagens lovtekniske system. I dag er det slik at regelverket til de fleste pensjons- og trygdeordningene ikke sier direkte at ytelsene fra de forskjellige ordningene skal reduseres dersom pensjonisten har rett til ytelser fra andre ordninger. Ofte er dette noe vedkommende blir klar over først etter at han eller hun har blitt pensjonist. Dette kan føre til stor misnøye.

Mot utvalgets forslag kan det hevdes at ved å innarbeide samordningsbestemmelsene i regelverket til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene, kan man risikere at reglene over tid utvikler seg forskjellig. Utvalget ser denne faren, men vi mener at den ikke er overhengende. Med tiden vil personskadetrygdene falle bort, og da skal tjenestepensjonsordningene samordne bare med ytelsene fra andre tjenestepensjonsordninger og fra folketrygden. Over 90 prosent av disse ordningene er i dag med i en avtale om overføring av opptjente pensjonsrettigheter, og her har de forskjellige avtalepartene forpliktet seg til å ha et tilnærmet identisk regelverk. Vi kan derfor ikke se at faren for at samordningsbestemmelsene i regelverkene til de ordningene skal utvikle seg forskjellig, er spesielt stor.

7.12 Administrative og økonomiske konsekvenser

7.12.1 Innledning

Etter mandatet kan utvalget legge fram forslag om materielle endringer i samordningsregelverket dersom disse endringene fører til forenklinger og samlet sett ikke påfører de forskjellige pensjons- og trygdeordningene merutgifter.

I forbindelse med opphevelsen av samordningsloven vil det være behov for en hjemmel om registrering av pensjons- og trygdeytelser. Dertil er det behov for en hjemmel om refusjon for samordnede ytelser som utbetales med tilbakevirkende kraft.

7.12.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget har i sitt arbeid fulgt linjen om ikke å foreslå endringer som fører til økte utgifter for pensjons- og trygdeordningene. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å foreta detaljerte økonomiske analyser. Det bør i det videre arbeid med utvalgets forslag prioriteres å foreta grundige analyser av de økonomiske konsekvenser både med hensyn til å finne fram til verdien av de rettighetene som tjenes opp, og med hensyn til budsjettvirkningene i staten.

Samordningsregelverket er i dag meget komplisert, og ved å forenkle dette regelverket mener utvalget at man på sikt vil kunne oppnå administrative besparelser.

I 1994 utgjorde bruttopensjonene 13,8 milliarder kroner, de samlede samordningsfradragene i Statens Pensjonskasse 7,1 milliarder kroner og pensjon til utbetaling 6,7 milliarder kroner. Utvalget har foreslått følgende regelendringer som vil gi endret nivå på utbetalingene:

7.12.2.1 Økonomiske konsekvenser for pensjonsordningene

7.12.2.2 Administrative konsekvenser

En omlegging av pensjonsregler er i seg selv en administrativ belastning. Regler, instrukser, administrative rutiner og EDB-systemer må legges om. De forslagene som er presentert, innebærer på kort sikt ikke en forenkling. For løpende pensjoner, og over lengre tid for enkepensjonene, må de eksisterende systemer opprettholdes parallelt med at man etablerer nye regler og rutiner for nye pensjonstilfeller.

Hvis man vurderer situasjonen over tid, vil særlig forslagene om nettosystemer for enke- og barnepensjoner innebære en helt radikal forenkling, som også vil ha stor betydning for de administrative utgiftene til pensjonsordningene. Behovet for innhenting av eksterne data vil bli vesentlig mindre. Omfanget av feilutbetalinger som følge av administrative forhold, som har vært et ikke ubetydelig problem, vil måtte bli tilnærmet null for disse pensjonene.

7.12.3 Pensjonsregisteret

I dag registreres pensjonsopplysninger i trygdekontorene. Hjemmel for å avgi opplysninger til registrering av personer med rett til ytelser som kan samordnes, er i dag samordningsloven § 27.

Systemet med registrering av pensjonsopplysninger i trygdekontorene må opprettholdes ved en oppheving av samordningsloven. Trygdeetaten kan pålegges disse arbeidsoppgavene uten noen særskilt hjemmel i lov, fordi det er et spørsmål om organisering av statsforvaltningen. Men pensjonsordninger, herunder kommunale, gis rettigheter og – ikke minst – pålegges plikter i forhold til et slikt register. Utvalget antar derfor at selve plikten til å registrere opplysninger i trygdekontorene bør lovfestes, og at loven også bør inneholde en hjemmel til å gi nærmere regler ved forskrift. Lovbestemmelsen bør plasseres i folketrygdloven fordi det er folketrygdens organer, på samme måte som i dag, som skal føre registeret. Vi foreslår derfor at lovbestemmelser om registrering av pensjonsopplysninger tas inn i folketrygdloven.

7.12.4 Refusjonskrav ved etterbetaling av pensjons- og trygdeytelser

At en person innvilges en pensjons- eller trygdeytelse kan føre til at en annen trygde- eller pensjonsytelse, for eksempel pensjon, lønn under sykdom eller sosialhjelp, skal settes ned eller falle bort. Det er vanlig at en pensjon gis med kortere eller lengre tilbakevirkning. Ofte er det da en ytelse som allerede har vært utbetalt, som skal settes ned eller falle bort.

Den som har utbetalt den sistnevnte ytelsen vil naturligvis ønske at forholdet mellom ytelsene kan reguleres med tilbakevirkning, og dette skjer da også i stor grad ved at vedkommende pensjonsordning, kommune, arbeidsgiver m.v. fremmer – og får godtatt – krav om refusjon for sine utgifter i etterbetalingsbeløp. Dermed får stønadsmottakeren ikke mer enn han skulle ha hatt om ytelsen som sist er innvilget hadde løpt hele tiden, samtidig som utgiftsfordelingen mellom ytelsene blir riktig. Tilsvarende gjelder dersom pensjonen forhøyes med tilbakevirkende kraft.

Som en følge av at utvalget foreslår at samordningsloven skal oppheves, vil det være nødvendig med en bestemmelse som gir adgang til å foreta refusjon i etterbetalingsbeløp. Utvalget foreslår at en slik bestemmelse tas inn i regelverkene til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene.

7.13 Forslag til lovbestemmelser med merknader

Punkt 7.13 inneholder forslag til lovbestemmelser med kommentarer som omtalt under punkt 7.12.3 og 7.12.4 i dette kapittelet.

Under punkt 7.13.1 foreslås nye bestemmelser i folketrygdloven som det blir behov for når samordningsloven oppheves.

Under punktene 7.13.2 – 7.13.4 omtales tilpassingsregler for personskadetrygdene (krigspensjoneringslovene og yrkesskadetrygdloven).

Under punkt 7.13.5 og 7.13.6 omtales tilpassingsregler for de to førtidspensjonsordningene for henholdsvis sjømenn og fiskere.

Under punktene 7.13.7 – 7.13.12 omtales tilpassingsreglene for Statens Pensjonskasse og deretter de øvrige lovbestemte pensjonsordningene i kronologisk rekkefølge.

Under punkt 7.13.13 foreslås lovhjemmel for tilpassingsregler for de kommunale og fylkeskommunale tjenestepensjonsordninger. Disse er nærmere omtalt i kapittel 8 ( punktene 8.6.1.5, 8.6.2 og 8.6.3).

Forslag til lovbestemmelser i de enkelte lover om forholdet mellom tjenestepensjoner, folketrygd og personskadetrygd, følger i kapitlene 8, 9 og 10.

7.13.1 Folketrygdloven

I lov 17. juni 1966 nr. 12 om folketrygd foreslås følgende nye bestemmelser:

§ 18-3 a Utbetalings- og pensjonsregister

Trygdekontoret fører et register over pensjonister som er registrert som bosatt i kommunen og som har rett til ytelser fra pensjons- og trygdeordninger som nevnt i andre ledd. Folketrygdkontoret for utenlandssaker fører register over pensjonister som er fast bosatt i utlandet.

Registeret skal omfatte personer som har rett til ytelser i følgende pensjonsordninger:

1. Folketrygden

2. Personskadetrygder fastsatt ved lov:

   1. Pensjoner etter særlovgivningen om yrkesskadetrygd

   2. Pensjoner etter lovgivningen om krigspensjonering

3. Offentlige tjenestepensjonsordninger opptjent i arbeidsforhold eller yrke:

   1. Tjenestepensjonsordninger som er fastsatt ved lov eller ved vedtak av Stortinget.

   2. Tjenestepensjonsordninger som er opprettet av kommuner og fylkeskommuner for kommunale og fylkeskommunale tillitsmenn, tjenestemenn og arbeidere.

4. Avtalefestet pensjon med statstilskott og avtalefestet pensjon mellom 64 og 65 år i statlige og kommunale pensjonsordninger (AFP).

5. Pensjonsordninger for tjenestemenn eller arbeidere i selvstendige statlige eller kommunale foretak og i andre institusjoner av offentlig karakter.

Det skal foretas registrering selv om pensjons- eller trygdeytelsen ikke utbetales gjennom trygdekontorene. Det skal også foretas registrering selv om pensjons- eller trygde­ytelsen er bortfalt som følge av reduksjonsregler som gjelder for vedkommende pensjons- eller trygdeordning når pensjonisten har andre ytelser.

Departementet gir forskrift om registeret, herunder om hvilke opplysninger som skal registreres, og om utveksling av opplysninger mellom trygdekontorene og pensjons- og trygdeordningene. Departementet kan bestemme at private tjenestepensjoner som omfattes av regler gitt med hjemmel i skatteloven § 44 første ledd bokstav k, skal inngå i registreringsordningen.

§ 18-3 b Rekkefølgen ved beregning av fradrag i pensjon.

Når en pensjonist har rett til flere pensjons- og trygdeytelser som nevnt i § 18 -3 a andre ledd, og som skal tilpasses hverandre etter særskilte bestemmelser i lov eller vedtekter, skal reguleringen foretas i følgende rekkefølge:

1.  

   1. Innbyrdes regulering av tjenestepensjoner

   2. Innbyrdes regulering av pensjoner fra personskadetrygd

2. Regulering av tjenestepensjon med pensjon fra personskadetrygd

3. Regulering av tjenestepensjon med ytelser fra folketrygden. Fradrag beregnes i denne rekkefølge: Tilleggspensjon, særtillegg og grunnpensjon.

4. Regulering av pensjon fra personskadetrygd med ytelser fra folketrygden. Fradrag beregnes i denne rekkefølge: Tilleggspensjon, særtillegg og grunnpensjon.

7.13.2 Krigspensjoneringsloven for militærpersoner

I lov 13. desember 1946 nr. 21 om krigspensjonering for militærpersoner, foreslås følgende nye bestemmelse:

7.13.3 Krigspensjoneringsloven for sivile m.v.

I lov 13. desember 1946 nr. 22 om krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner foreslås følgende nye bestemmelse:

7.13.4 Yrkesskadetrygden

I lov 12. desember 1958 nr. 10 om yrkesskadetrygd foreslås følgende nye bestemmelse:

7.13.5 Pensjonstrygden for sjømenn

I lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonstrygd for sjømenn foreslås følgende nye bestemmelser:

7.13.6 Pensjonstrygden for fiskere

I lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere foreslås følgende nye bestemmelser:

7.13.7 Statens Pensjonskasse

I lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse foreslås følgende nye bestemmelse:

7.13.8 Pensjonsordningen for statsråder

I lov 14. desember 1951 nr. 11 om pensjonsordning for statsråder foreslås følgende nye bestemmelse:

7.13.9 Pensjonsordningen for apoteketaten

I lov 26. juni 1953 nr. 11 om pensjonsordning for apoteketaten foreslås følgende nye bestemmelse:

7.13.10 Pensjonsordningen for sykepleiere

I lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere foreslås følgende nye bestemmelse:

7.13.11 Pensjonsordningen for Stortingets ombudsmann

I lov 6. mai 1966 om pensjonsordning for Stortingets ombudsmann for forvaltningen, foreslås følgende nye bestemmelse:

7.13.12 Pensjonsordningen for stortingsrepresentanter

I lov 12. juni 1981 nr. 61 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter foreslås følgende nye bestemmelse:

7.13.13 Kommunale og fylkeskommunale tjenestepensjonsordninger

I lov 25 september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner foreslås følgende endringer:

§ 24 nr. 4 andre punktum skal lyde:

Kongen gir forskrift om slike pensjonsordninger, herunder om hvordan ytelsene for disse ordningene skal tilpasses ytelser som pensjonisten har rett til fra andre pensjons- og trygdeordninger.

§ 43 andre ledd skal lyde:

Kongen gir forskrift om slike pensjonsordninger, herunder om hvordan ytelsene fra disse ordningene skal tilpasses ytelser som pensjonisten har rett til fra andre pensjons- og trygdeordninger.