3 Historikk

3.1 En oversikt over kapittelet

Utvalget har delt framstillingen av historikken i tre hoveddeler: Utbyggingen av pensjons- og trygdesystemet, utviklingen av samordningssystemet og tidligere utredninger om hvordan samordningssystemet kan forenkles.

Den første hoveddelen, utbyggingen av pensjons- og trygdesystemet, skal vi gjøre rede for i punkt 3.2. Dette er et viktig punkt fordi det var utbyggingen av dette systemet som gjorde at det etter hvert ble nødvendig å innføre bestemmelser om regulering av de tilfellene der en person samtidig hadde rett til ytelser fra to eller flere pensjons- eller trygdeordninger (samordningsbestemmelser).

Punktene 3.3 og 3.4 inneholder den andre hoveddelen av historikken: Utviklingen av samordningssystemet. Framstillingen av dette emnet er bygd opp slik: Først ( punkt 3.3) blir det gjort rede for den historiske bakgrunnen for samordningsloven, og hvordan selve loven ble til. Deretter ( punkt 3.4) blir det gjort rede for utviklingen på noen viktige samordningsområder.

Den tredje hoveddelen av historikken, tidligere utredninger om hvordan samordningssystemet kan forenkles, vil det bli gjort rede for i punktene 3.5 og 3.6. Framstillingen består av to deler. Den første delen ( punkt 3.5) gjør rede for de viktigste utredningene som ble foretatt i forbindelse med innføringen av folketrygden, mens den andre delen ( punkt 3.6) gjør rede for de viktigste utredningene som har vært foretatt etter at folketrygden ble innført.

Det ble også foretatt utredninger om forenkling av samordningssystemet i perioden før folketrygden ble innført. Det er særlig ett utvalg som peker seg ut her: Samordningsutvalget av 1961. I 1963 avgav dette utvalget utredningen: Revisjon av gjeldende bestemmelser om samordning av pensjons- og trygdeytelser. Utvalgets formann var personaldirektør Idar Nordstrand i Samferdselsdepartementet.

Vi skal ikke gjøre nærmere rede for Nordstrand-utvalgets innstilling. Grunnen er at det ikke ble noe av den videre behandlingen av denne innstillingen. Det hadde sammenheng med at da dette utvalget avgav sin innstilling, arbeidet Pensjonsutredningskomiteen (se punkt 3.2.3) med spørsmålet om hvordan de sosiale grunntrygdene kunne suppleres med en tilleggspensjonsordning. Parallellt med dette arbeidet Pensjonskasseutvalget (se punkt 3.5.3) med å revidere reglene i lovene om Statens Pensjonskasse, Statsbanenes pensjonskasse og Pensjonsordningen for statens arbeidere. I høringsuttalelsene til Nordstand-utvalgets innstilling ble det fra flere hold framholdt at innstillingene til de tre utvalgene måtte ses i sammenheng. Siden de to siste utvalgene ikke hadde avgitt innstilling da Nordstand-utvalget avgav sin innstilling, ble den videre behandlingen av dette utvalgets innstilling utsatt. Da Pensjonsutredningskomiteen og Pensjonskasseutvalget avgav sine innstillinger, begynte imidlertid arbeidet med folketrygden og hvordan ytelsene fra denne ordningen skulle tilpasses ytelser fra de andre pensjons- og trygdeordningene for fullt, og det hele endte med at det ikke ble noe av det videre arbeidet med innstillingen til Nordstrand-utvalget.

For ordens skyld nevner vi at de samordningsspørs­målene som Nordstrand-utvalget tok opp, er lite aktuelle i dag. Grunnen er at det den gang var ytelser fra en helt annet lovgivning som skulle samordnes. Vi nøyer oss derfor med å vise til Lund og Rygges utredning fra 1975, hvor det er gitt en utførlig oversikt over hovedpunktene i Nordstrand-utvalgets innstilling. 1

3.2 Utviklingen av pensjons- og trygdesystemet fram til innføringen av folketrygden

3.2.1 Det sosiale trygdesystemet fram til 1965

Etter de gamle landsskapslovene og Magnus Lagabøtes landslov var det slekten som skulle ta seg av gamle, syke og andre trengende. Utover slektsbåndene spilte gården og bygda en tilsvarende rolle. På landsbygda sikret kår­ordningen de eldre en pensjon når gården skiftet eier eller bruker. For fattige uten slektninger og gård hadde man legdordningen. Denne ordningen innebar en form for fattigomsorg innenfor rammen av bygdefellesskapet ved at de fattige ble flyttet fra gård til gård innenfor en bestemt krets.

I løpet av middelalderen vokste det fram andre institusjoner som ble viktige formidlere av hjelp og støtte til nødstilte. Da kristendommen ble innført, tok kirken seg av de viktigste oppgavene, særlig i katolsk tid. Kirkens sosiale virksomhet ble finansiert ved tienden. Etter sedvane skulle en firedel av tienden gå til fattigomsorg i soknet. Ved reformasjonen falt kirkens fattigomsorg i stor grad bort, sammen med dens økonomi. Staten overtok kirkens eiendommer, men bare i liten grad det sosiale arbeidet. På 1600- og 1700-tallet gav stiftanordningene en begrenset offentlig fattigpleie. Først i 1845 ble det gitt fattiglover, én for landet og én for byene.

Mot slutten av forrige århundre skjedde det viktige endringer i samfunnsforholdene. Dette hadde først og fremst sammenheng med industraliseringen. Fabrikkarbeidet medførte farer og skader som var ukjente i det gamle bondesamfunnet. Etter et forslag fra Arbeiderkommisionen av 1885 ble det gitt to viktige lover: Lov om tilsyn med arbeid i fabrikker m.m. av 1892 og lov om ulykkesforsikring for fabrikkarbeidere m.m. av 1894. Den siste loven representerte et brudd med forsorgssystemet fordi en arbeider som ble skadet, fikk et rettskrav på penger – ikke bare en forventning om barmhjertighet.

Etter hvert fikk synet om at det var samfunnets oppgave å sørge for borgernes økonomiske trygghet, stadig større tilslutning. Det ble et mål for sosialpolitikken i størst mulig grad å trygge borgerne mot uforskyldt inntektsbortfall. Man erkjente at denne tryggheten ikke kunne nås ved en skjønnsmessig tildelt sosialhjelp: En virkelig sosial trygghet kunne nås bare ved hjelp av et trygdesystem der den enkelte hadde rett til økonomisk hjelp etter klare kriterier.

Det gikk likevel lang tid før det ble lagt fram en samlet plan for utbyggingen av trygdesystemet. Det var mange stønadsbehov som skulle dekkes, og til å begynne med ble bare de mest påtrengende problemene tatt opp og søkt løst på den måten som til enhver tid ble funnet mulig og formålstjenlig. Ulike prinsipper og ulike tekniske framgangsmåter ble benyttet ved utformingen av de forskjellige ordningene.

I årene fram til første verdenskrig ble det gitt flere viktige trygdelover: Lov om tilskudd til arbeidsløshetskasser i 1906, ulykkesforsikring for fiskere i 1908, sykeforsikring i 1909 og ulykkesforsikring for sjømenn i 1911. I 1923 ble det etter omfattende utredninger gitt en lov om alderstrygd. Denne loven trådte aldri i kraft. De vanskelige tidene som fulgte, førte med seg en stagnasjon også på trygdeområdet.

I siste halvdel av 1930-årene ble den økonomiske situasjonen bedre, og like før andre verdenskrig ble det gitt trygdelover som betydde et avgjørende skritt framover: Lov om alderstrygd og lov om hjelp til blinde og vanføre i 1936 og lov om arbeidsløshetstrygd i 1938.

Da andre verdenskrig var slutt, ble det reist sterke krav om en videre utbygging av trygdesystemet. I felles­programmet som ble vedtatt av de politiske partiene i 1945, heter det:

«Sosiallovgivningen utvikles med sikte på å gjøre forsorgsvesenet overflødig. De sosiale trygdene samarbeides så vi får en felles trygdeordning, ved sykdom, uførhet, arbeidsløshet og alderdom. Spørsmålet om barnetrygd tas opp til ny behandling. Adgang for sjøfolk til å gå i land med pensjon ved en rimelig alder. 2 »

I årene som fulgte, ble det foretatt en samlet og systematisk vurdering av trygdespørsmålet. Og i St.meld nr. 58 for 1948: Om folketrygden, ble det for første gang, og med klar målsetting, lagt fram en samlet plan for den videre utbyggingen av trygdene fram til en folketrygd.

Ordet folketrygd ble brukt allerede under debatten før alderstrygdloven av 1936. Uttrykket var imidlertid ikke klart definert. Det var nærmest ment å dekke alders- og uføretrygd for hele befolkningen. I St.meld. nr. 58 hadde uttrykket en videre betydning. Her var det ment å dekke alle de tilfellene som man mente burde komme inn under en fullt utbygd sosialtrygd: Sykdom, uførhet, arbeidsløshet, alderdom og tap av forsørger.

Den utbyggingsplanen som ble lagt fram i St.meld. nr. 58, tok sikte på å sikre hele befolkningen en sosialt forsvarlig minstestandard. Videre skulle den skape større ensartethet i trygdesystemet når det gjaldt omfang, ytelser, fiansiering og administrasjon: Folketrygden skulle være en finansiell og administrativ enhet. I stede for å ha spesielle trygder for det enkelte stønadstilfellet ville man få én trygd som gav stønad i alle de tilfellene som gikk inn under systemet.

Som det nærmeste målet tok folketrygdmeldingen sikte på å bygge ut de delene av trygdesystemet som ennå manglet: syketrygd for hele befolkningen, uføretrygd, forsørgertrygd for barn og enke- og morstrygd. Det ble innført en obligatorisk syketrygd i 1956, forsørgertrygd i 1957, en ikke-behovsprøvd alderstrygd i 1959, uføretrygd og attføringshjelp i 1960 og enke- og morstrygd i 1964.

Med det fullstendige systemet av grunntrygder som var gjennomført, var man i 1965 kommet så langt at alle borgerne i Norge var sikret lovbestemte ytelser ved innteksbortfall som skyldtes alderdom, uførhet, sykdom, tap av forsørger og arbeidsløshet. Det andre målet som folketrygdmeldingen stilte opp, å samle alle grunntrygdene i en folketrygd med felles finansiering og felles administrasjon, var derimot ennå ikke nådd.

3.2.2 Tjenestepensjonssystemet

3.2.2.1 Lovbestemte pensjonsordninger

Lovbestemte tjenestepensjonsordninger ble først innført i statstjenesten. Den Norske Enkekasse, som skulle gi pensjon til enker etter embetsmenn, senere også enker etter en del andre tjenestemenn, ble opprettet ved regentskapsplakat den 14. mars 1814 – to måneder før grunnloven vår. Pensjon til en embetsmann ble opprinnelig bevilget av Stortinget, uten at embetsmannen hadde krav på pensjon. Ved lov 31. mai 1873 ble Pensionskassen for Statens Bestillingsmænd opprettet. Denne pensjonsordningen var sterkt forsikringspreget, og gav bare alderspensjon. I løpet av de første tiårene etter at pensjonskassen ble opprettet, ble en rekke andre tjenestemenn tatt inn som medlemmer i ordningen, blant annet ble tolloppsynsmennene medlemmer i 1876. Det ble også diskutert om embetsmenn og andre offentlige ansatte skulle bli medlemmer i pensjonskassen. Noen generell ordning ble imidlertid ikke vedtatt.

Etter en stund viste det seg at det forsikringsmessige beregningsgrunnlaget ikke var holdbart, og pensjonskassens underskudd økte sterkt. Ved lov 1. juli 1893 ble pensjonsloven revidert, og pensjonskassens navn ble samtidig endret til Pensjonskassen for statens tjenestemænd.

Heller ikke denne pensjonsordningen ble ansett for tilfredsstillende, og ved lov 20. april 1917 om pensjonsordning for statens tjenestemenn ble det opprettet en ny pensjonsordning: Statens Pensjonskasse. Samtidig ble pensjonsordningens omfang utvidet, slik at de fleste statsstillinger av varig art gikk inn under ordningen, herunder embetsmennene. Opprettelsen av Statens Pensjonskasse førte til at statens embets- og tjenestemenn for første gang fikk en fast pensjonsordning som gav alderspensjon, invalidepensjon, enkepensjon og barnepensjon.

I 1921 og i 1949 ble det gitt nye lover om Statens Pensjonskasse. Den någjeldende loven er av 29. juli 1949, med senere endringer og tilleggslover.

Det ble opprettet lovbestemte tjenestepensjonsordninger for statsbanens personale i 1917 og for statens arbeidere i 1959. Begge disse ordningene ble med virkning fra 1. januar 1974 tatt inn i Statens Pensjonskasse. Andre særskilte yrkesbaserte lovbestemte pensjonsordninger ble opprettet for sjømenn i 1948, stortingsrepresentanter i 1950 (med ny lov i 1981), statsråder i 1951, skogsarbeidere i 1951, apoteketaten i 1953, fiskere i 1957 og sykepleiere i 1962.

3.2.2.2 Kommunale tjenestepensjonsordninger

Det har eksistert kommunale tjenestepensjonsordninger i de største kommunene siden århundreskiftet. Aker kommunale pensjonsfond ble opprettet 1. januar 1901, Kristiania kommunale pensjonskasse 1. januar 1902, Bergen kommunale pensjonskasse 1. januar 1905, Bærum kommunale pensjonskasse 1. april 1910, Drammen kommunale pensjonskasse og Kongsberg kommunale pensjonskasse 1. januar 1911 og Trondheim kommunale pensjonskasse 1. januar 1913.

I dag har alle kommuner og fylkeskommuner opprettet pensjonsordninger for sine ansatte. Tidligere var det vanlig at disse ordningene ble etablert som egne pensjonskasser. Det var også noen kommuner og fylkes­kommuner som tegnet kollektive pensjonsforsikringer i private forsikringsselskaper. I 1949 opprettet kommunene et eget gjensidig pensjons- og livsforsikringsselskap, Kommunal Landspensjonskasse. I dag har de fleste kommuner og fylkeskommuner overført pensjonsordningene sine til dette selskapet. Det finnes imidlertid forsatt noen kommuner og fylkeskommuner som har egne pensjonskasser, eller som har pensjonsforsikringer i private forsikringsselskaper.

3.2.2.3 Private tjenestepensjonsordninger

Interessen for private tjenestepensjonsordninger økte sterkt under og etter første verdenskrig. I 1917 ble Norske Folk opprettet. Dette var Norges første spesialselskap for kollektive pensjonsforsikringer. Samme år tok Norsk Arbeidsgiverforening opp spørsmålet om å opprette en egen pensjonsordning for funksjonærer som var ansatt i bedrifter som var medlemmer i denne foreningen. Det var spørsmål om å etablere en egen pensjonskasse, men dette ble det ikke noe av. Bedriftene ble i stedet henvist til å tegne pensjonsforsikringer i forsikringsselskapene.

Selv om interessen for å opprette private tjenestepensjonsordninger var stigende, ble ofte gjennomføringen hindret av økonomiske forhold. Det virket imidlertid som en stimulans at skattelovene av 1911 3 gav rett til å gjøre fradrag for pensjonspremiene ved skatteligningen. Opprinnelig var det adgang til å gjøre fradrag bare for pensjonspremier som ble betalt til forsikringsselskapene. Etter hvert ble ordningen utvidet, slik at den også gjaldt for tilskudd og premier til pensjonsfond og pensjonskasser.

De private tjenestepensjonsordningene var vanligvis utformet slik at størrelsen på pensjonene lå innenfor den friinntekten som gjaldt i alderstrygden (alderstrygden var den gang behovsprøvd). Pensjonsutgiftene ble derfor ikke så store for bedriftene. Dette førte til at en stadig større del av befolkningen fikk rett til en tilleggspensjon i tillegg til alderstrygden.

Etter andre verdenskrig ble næringslivets økonomiske stilling bedre. Dette førte blant annet til at avsetningene til pensjonsformål økte sterkt. Etter hvert ble avsetningene så store at det ble nødvendig å revidere de skattereglene som gjaldt for slike avsetninger. Dette skjedde ved at skattereglene ble endret ved lover av 12. desember 1952. Endringene innebar at det ble gitt skattefrihet for premiene og tilskuddene bare så lenge pensjonsordningene var i samsvar med visse regler fastsatt av Kongen.

Regler om private bedriftspensjonsordninger ble gitt ved kongelig resolusjon av 19. desember 1958. En av de viktigste bestemmelsene i disse reglene var at de private tjenestepensjonsordningene ikke måtte gi bedre ytelser enn det Statens Pensjonskasse gav.

Ved de endringene som ble gjort i skattelovene i 1952, fikk også selvstendige yrkesutøvere og andre som ikke var med i noen tjenestepensjonsordning, adgang til å tegne egen pensjonsforsikring med skattefritak for premien. Enkelte yrkesgrupper, blant annet leger og tannleger, fikk brakt i stand kollektive pensjonsordninger for yrkets utøvere.

Under tarifforhandlingene mellom Landsorganisasjonen i Norge og Norsk Arbeidsgiverforening i 1958 krevde Landsorganisasjonen at det ble innført en pensjonsordning for arbeiderne. Dette førte til at de to organisasjonene satte ned en komite som skulle utrede pensjonsspørsmålet etter visse retningslinjer som var fastsatt på forhånd. I desember 1960 ble det inngått en Avtale om tariffestet pensjon. Denne avtalen trådte i kraft 1. januar 1962. Samtidig ble det opprettet en egen pensjonsordning: Fellesordningen for tariffestet pensjon. Denne ordningen gav alderspensjon, enkepensjon (bare for enker mellom 60 og 70 år) og overgangsstønad til den gjenlevende. Ytelsene kom i tillegg til de offentlige trygdene, og ble sett på som et supplement til disse.

Det finnes ingen nøyaktig statistikk over hvor mange personer som var sikret pensjoner i tillegg til grunntrygdene. Man regner likevel med at av landets ca en million arbeidstakere var noe over to tredeler sikret tilleggspensjoner gjennom lovbestemte, kommunale og private tjenestepensjonsordninger.

3.2.3 En pensjonsordning for hele befolkningen – folketrygden

Etter hvert som de sosiale grunntrygdene ble bygd ut, kom det stadig klarere fram at man ikke kunne stoppe her.

I det hele kan man si at det var trengt igjennom et syn om at alle yrkesaktive burde få tilleggspensjon i en eller annen form. Ved alderdom, uførhet og tap av forsørger burde alle være sikret en levestandard som stod i et rimelig forhold til den standarden den enkelte hadde bygd opp i sin yrkesaktive tid, eller som var bygd opp av den avdøde.

Dette synet kom til uttrykk i blant annet St.meld.nr. 60 for 1960–61: Om langtidsprogrammet for årene 1962-65, der det heter:

«Alderstrygden sikrer i dag en minstestandard i alderdommen. Den neste oppgave må være å sikre de eldre et inntektsgrunnlag som står i rimelig forhold til den tilvante inntekt. Dette problem må i første rekke løses ved tilleggspensjoner. 4 »

Det var generell enighet om at alderstrygden ikke gav de eldre et forsvarlig økonomisk grunnlag i alderdommen. Man var også enige om at det var behov for forbedringer. Det var imidlertid usikkert hvordan spørsmålet om tilleggspensjoner skulle løses.

Ved kongelig resolusjon av 26. januar 1962 ble det oppnevnt en komite (Pensjonsutredningskomiteen) som skulle utrede pensjonsspørsmålet i hele sin bredde, slik at alle i Norge skulle få en pensjon i alderdommen som stod i et rimelig forhold til den inntekt som falt bort.

Pensjonsutredningskomiteen avgav sin innstilling den 25. november 1963. Innstillingen tok bare for seg alderspensjoner. Komiteen mente at utformingen av uførepensjoner og familiepensjoner burde utsettes til selve pensjonssystemet var klarlagt.

I Sosialdepartementet ble det videre arbeidet med folkepensjonssaken behandlet av en spesiell utredningsgruppe, og den 17. april 1964 ble St.meld.nr. 75 for 1963–64: Om folkepensjon, lagt fram.

I denne stortingsmeldingen foreslo Sosialdepartementet en pensjonsordning som delvis bygde på forslaget til Pensjonsutredningskomiteen. Det var likevel en del forskjeller, særlig når det gjaldt tilleggspensjonene. Det tilleggspensjonssystemet som departementet foreslo, hadde svært mye til felles med det svenske tilleggspensjonssystemet.

Departementet foreslo at det ble opprettet en felles og obligatorisk pensjonsordning som omfattet hele befolkningen. Denne ordningen skulle gi både alderspensjon, uførpensjon og familiepensjon.

Pensjonene skulle bestå av en grunnpensjon og en tilleggspensjon. Grunnpensjonene skulle erstatte grunntrygdene, mens tilleggspensjonene skulle stå i forhold til den inntekt som falt bort på grunn av pensjoneringen.

Tilleggspensjonene skulle tjenes opp etter et system med pensjonspoeng. Disse poengene skulle fastsettes i forhold til medlemmets årlige arbeidsinntekt. Det ble foreslått at full tilleggspensjon skulle gis når medlemmet hadde tjent opp pensjonspoeng i 40 år eller mer. For personer som ikke hadde mulighet til å tjene opp full tilleggspensjon i tiden fra pensjonsordningen ble satt i kraft og til de ble pensjonert, ble det foreslått overgangsregler. På den måten skulle også disse gruppene få mulighet til å tjene opp full tilleggspensjon.

I Innstilling S.nr. 247 for 1964–65 sluttet Stortingets sosialkomite seg til de forslagene som ble lagt fram i St.meld.nr. 75, og den 4. februar 1966 ble Ot.prp.nr. 17 for 1965-66: Om lov om folketrygd, lagt fram. Sosialdepartementet uttalte at en kodifisering av et så stort og komplisert lovområde som det her var tale om, var et svært omfattende og tidkrevende arbeid. For å kunne legge fram proposisjonen så tidlig at folkepensjonsordningen kunne tre i kraft 1. januar 1967, la departementet fram et forslag som omfattet alderstrygden, attføringshjelpen, uføretrygden, enke- og morstrygden og forsørgertrygden for barn. I neste etappe ville departementet legge fram forslag om å innarbeide yrkesskadetrygdens stønadsregler. Som en siste etappe av kodifiseringsarbeidet ville departementet legge fram forslag om å innarbeide syketrygden og arbeidsløshetstrygden.

Loven om folketrygd ble vedtatt den 17. juni 1966, og trådte i kraft den 1. januar 1967. Med virkning fra 1. januar 1971 ble yrkesskadetrygden, syketrygden og arbeidsløshetstrygden tatt inn i folketrygden.

3.3 Utviklingen av samordningssystemet fram til innføringen av ­samordningsloven

3.3.1 Den historiske bakgrunnen

Fra slutten av forrige århundre og fram til innføringen av folketrygden, ble det bygd ut en rekke pensjons- og trygdeordninger.

Lenge skjedde utbyggingen av disse ordningene uten hensyn til om det eksisterte andre ordninger som helt eller delvis dekket samme behov. Dette forholdet spilte liten rolle så lenge det var få ordninger med et lite tilbud av ytelser, og størrelsen på de ytelsene som ordningene gav, var små. Etter hvert som det ble bygd ut flere ordninger, ble imidlertid overlappingsproblemene større.

Når en ny ordning ble utformet, ble det som regel tatt sikte på at ordningen skulle gi fullgod økonomisk kompensasjon for de stønadsområdene som ordningen dekket. Dette kunne være ved alderdom, ved uførhet (tap av evnen til å utføre inntektsgivende arbeid) eller ved tap av forsørger. Samtidig som omfanget av pensjons- og trygdeordninger økte, ble befolkningen i stadig større grad omfattet av to eller flere pensjons- eller trygdeordninger for samme stønadstilfelle. Dette førte ofte til at en og samme stønadssituasjon utløste rett til ytelser fra flere ordninger samtidig. Siden de fleste ordningene var bygd opp slik at ytelsene fra vedkommende ordning skulle gi full kompensasjon for det stønadstilfellet som oppstod, førte dette ofte til at den stønadsberettigede fikk rett til en samlet pensjonsinntekt som var høyere enn det pensjonsnivået som myndighetene hadde forutsatt da de forskjellige pensjons- og trygdeordningene ble innført. I enkelte tilfeller kunne den samlede pensjonsinntekten utgjøre faktisk bortimot det dobbelte av den inntekten som falt bort.

I enkelte pensjons- og trygdeordninger ble det derfor etter hvert tatt inn bestemmelser om at det ikke skulle ytes noe fra vedkommende ordning dersom den stønadsberettigede samtidig hadde rett til ytelser fra andre pensjons- eller trygdeordninger. Disse fraskrivelsesklausulene dekket imidlertid bare deler av samordningsfeltet. Bestemmelsene var heller ikke alltid fullstendige eller innbyrdes tilpasset hverandre. Det hendte til og med at vedkommende kunne bli stående uten rett til noen ytelse overhodet dersom alle bestemmelsene ble tatt på ordet: Man klarte ikke i ønskelig grad å justere samordningsbestemmelsene i takt med utbyggingen av de forskjellige pensjons- og trygdeordningene.

3.3.2 Samordningsloven av 6. juli 1957

I 1951 begynte arbeidet med å utrede spørsmålet om hvordan man kunne avskaffe behovsprøvingen i alderstrygden. Før man kunne innføre en generell trygdeordning, fant regjeringen det nødvendig å få utredet spørs­målet om hvordan en slik ordning kunne koordineres og tilpasses andre pensjons- og trygdeordninger, og hvordan ytelsene fra de forskjellige ordningene kunne tilpasses hverandre. Ved kongelig resolusjon av 3. juli 1953 ble det oppnevnt et utvalg til å utrede disse spørs­målene. Utvalgets formann var byråsjef Ottar Lund i Sosialdepartementet. Den 1. juli 1954 avgav utvalget en foreløpig innstilling. 5

I denne innstillingen behandlet utvalget blant annet de prinsippielle spørsmålene som reiste seg i forbindelse med samordning av pensjon fra alderstrygden med pensjon fra en tjenestepensjonsordning. Utvalget mente at det ville bli mulig å gjennomføre en hensiktsmessig samordning av disse ytelsene først når behovsprøvingen i alderstrygden var opphevet. I innstillingen gav utvalget en oversikt over de samordningsreglene som gjaldt den gang, og innvendingene mot disse reglene. Videre gav utvalget en oversikt over de problemene som samordningssaken reiste, og hvordan disse problemene best kunne løses.

Etter at den foreløpige innstillingen hadde vært på en omfattende høringsrunde, avgav utvalget sin endelige innstilling den 15. desember 1956. I denne innstillingen videreførte og detaljbehandlet utvalget spørsmålet om samordning av pensjon fra alderstrygden med pensjon fra en tjenestepensjonsordning på grunnlag av det utkastet som forelå til ny alderstrygdlov. Utvalget behandlet også spørsmålene om samordning av pensjoner fra to eller flere tjenestepensjonsordninger, samordning av pensjoner fra to eller flere personskadetrygder, samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med pensjon fra en personskadetrygd, samordning av pensjon fra en personskadetrygd med pensjon fra alderstrygden og endelig samordning av pensjoner fra en tjenestepensjonsordning, en personskadetrygd og alderstrygden. Utvalget foreslo at samordningsbestemmelsene ble samlet i én lov, og la fram et utkast til en slik lov.

Proposisjonen om samordningsloven 6 ble lagt fram for Stortinget den 5. april 1957, og loven ble sanksjonert av Kongen den 6. juli samme år. Samtidig ble det innført en lov om alderstrygd uten behovsprøving. Begge lovene trådte i kraft 1. januar 1959.

Samordningsloven avløste en rekke forskjellige og til dels motstridende samordningsbestemmelser som fantes i lovene og vedtektene til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene som skulle gå inn under den nye loven. Loven bygde på tanken om at jo mer generelt befolkningsomfattende en pensjons- eller trygdeordning var, desto større pensjonsansvar skulle ordningen bære. Ut fra denne tanken ble det bestemt at ytelsene fra grunntrygdene (alderstrygden og forsørgertrygden for barn) alltid skulle gis uten reduksjon når pensjonisten samtidig hadde rett til ytelser fra en personskadetrygd og/eller fra en tjenestepensjonsordning.

Når det gjaldt fordelingen av pensjonsansvaret mellom personskadetrygdene og tjenestepensjonsordningene, ble det samme synspunktet lagt til grunn: Personkretsen som falt inn under personskadetrygdene, var stort sett mer generell enn personkretsen som falt inn under tjenestepensjonsordningene, som dekket mer avgrensede grupper av yrkesutøvere. Det var derfor ytelsene fra tjenestepensjonsordningene som skulle reduseres når en person samtidig hadde rett til ytelser fra en personskadetrygd og fra en tjenestepensjonsordning.

3.3.3 Statspensjonistdommen

Misnøyen over at pensjonen fra tjenestepensjonsordningen ble redusert med et samordningsfradrag for den pensjonen som pensjonisten mottok fra alderstrygden, ble etter hvert stor blant statspensjonistene. De mente det var urimelig at det ble gjort fradrag i en velervervet rettighet for en ytelse som ble gitt til alle.

Den nye alderstrygdloven forutsatte at den enkelte pensjonist skulle søke om alderstrygd. Den tidligere alderstrygden var behovsprøvd, og det var mange som mente at det var en slags forsorgsunderstøttelse det gjaldt, som det var nedverdigende å søke om. Av den grunn var det mange statspensjonister som lot være å søke om alderstrygd.

Sosialdepartementet bestemte imidlertid at tjenestepensjonen skulle samordnes med alderstrygden, uansett om den enkelte pensjonist hadde søkt om ytelser fra denne trygdeordningen eller ikke. Departementet begrunnet dette med at samordningsloven gjaldt for ytelser som en person kunne få. Etter departementets mening skulle derfor tjenestepensjonen samordnes med den alderstrygden som pensjonisten hadde rett til.

Landslaget for statspensjonister, som representerte flertallet av tjenestepensjonistene, mente det var i strid med Grunnloven § 97 at det ble gjort samordningsfradrag i tjenestepensjonen. Videre ble det hevdet at det stred mot et borgelig likhetsprinsipp at tjenestepensjonistene, i motsetning til alle andre pensjonistgrupper i samfunnet, ikke fikk full kompensasjon for at behovsprøvingen i alderstrygden var opphevet.

Landslaget tapte i både byretten og lagmannsretten. Saken ble anket til Høyesterett, som behandlet den i plenum. Dom i saken ble avsagt den 10. april 1962. 7 Dommen opprettholdt de lavere rettenes avgjørelse.

Høyesterett begrunnet sin avgjørelse med at ingen hadde noe grunnlovsbeskyttet krav på alderstrygd. Grunnloven §§ 97 og 105 var da ikke til hinder for at staten, i steden for å reduseres alderstrygden for visse personer, flyttet reduksjonen over på de pensjonsrettighetene som statspensjonistene hadde tjent opp. Dette gjaldt selv om tjenestepensjonsrettighetene isolert sett hadde karakter av økonomiske særrettigheter. Forutsetningen måtte imidlertid være at pensjonistene ikke ble påført noe tap ved samordningen. Høyesterett kunne ikke se at pensjonisten var blitt påført noe slikt tap så lenge den enkelte pensjonist fikk en samlet pensjon som svarte til det beløpet vedkommende var sikret i loven om Statens Pensjonskasse. Hvilken kilde staten valgte å utlede pensjonen fra, måtte da være uten betydning for den enkelte pensjonist.

Høyesterett fant videre støtte for sitt resultat i det såkalte folketrygdforbeholdet. Alle pensjonslovene, lovene fra 1917, 1921 og 1949, hadde et forbehold om at det skulle skje en tilpassing av innskudd og pensjoner hvis det ble innført en generell folkepensjon. Dette forbeholdet hadde således alltid vært et vilkår for å være medlem i Statens Pensjonskasse.

Statspensjonistene fikk heller ikke medhold i at sam­ordningsloven, i forhold til dem, krenket et borgelig likhetsprinsipp. Høyesterett uttalte at loven var utformet med tanke på hvilke sosiale sektorer samfunnets resusser skulle tilgodese og med sikte på å få enkle og praktisk brukbare regler. Det dreide seg da ikke om en rett statspensjonistene kunne gjøre gjeldende ved domstolene, men om noe som etter Grunnloven hørte inn under de lovgivende myndighetene.

3.4 Den videre utviklingen på noen viktige samordningsområder

3.4.1 Innledning

Fra samordningsloven trådte i kraft og fram til i dag (1995), er det gitt 23 endringslover til samordningsloven. Mange av disse endringene har liten betydning i denne sammenheng. Dette skyldes at en rekke av dem har vært av redaksjonell art, for eksempel endring av en kapitteloverskrift eller flytting av et kapittel. Hvis man i detalj skulle gjort rede for alle endringene, ville dette ført til at hovedlinjene i utviklingen kunne forsvinne. I punktene nedenfor skal vi derfor gjøre rede for utviklingen på tre viktige områder innenfor samordningsregel­verket som det i de siste årene har vært ført en del debatt om.

3.4.2 Samordning med grunnpensjonsdelen av en enke- eller enkemannspensjon fra folketrygden

Enke- og morstrygden ble innført i 1964. Når det gjaldt samordning med ytelser fra denne ordningen, ble det bestemt at pensjonen fra tjenestepensjonsordningen eller pensjonen fra personskadetrygden skulle reduseres med et beløp som svarte til 100 prosent av den ytelsen som enken fikk utbetalt fra enke- og morstrygden. Bakgrunnen for den strenge samordningsregelen var at man regnet med at den kommende folketrygden ville få et så høyt pensjonsnivå at det ville bli mindre aktuelt med supplerende ytelser fra tjenestepensjonsordningene og fra personskadetrygdene. Av den grunn antok man at det ikke ville bli aktuelt å beholde det samordningssystemet som gjaldt for samordning med ytelser alderstrygden og uføretrygden. 8 For ikke å vanskeliggjøre den senere overgangen til folketrygden, ble det derfor bestemt at sam­ordningsfradraget for ytelsen fra enke- og morstrygden skulle svare til 100 prosent av den ytelsen som enken fikk utbetalt fra denne ordningen. Det ble imidlertid forutsatt at spørsmålet skulle tas opp til ny vurdering når folketrygden ble innført.

Da folketrygden ble innført, beholdt man den strenge regelen som gjaldt for samordning med ytelser fra enke- og morstrygden (100 prosent fradrag). Den samme regelen ble gjort gjeldende for enkemannspensjoner. Også den samordningsregelen som gjaldt for samordning med ytelser fra alderstrygden og uføretrygden (75 prosent fradrag), ble beholdt. Begrunnelsen for å beholde den strenge regelen for samordning med enke- og enkemannspensjoner var at det allerede var etablert et prinsipp. Den vurderingen som ble forutsatt ved innføringen av enke- og morstrygden, ble det heller ikke noe av.

Ved lov 29. mars 1968 nr. 1 ble det lempet på den bestemmelsen som regulerte samordning av pensjon fra krigspensjoneringen med grunnpensjonsdelen av enke- eller enkemannspensjonen fra folketrygden. Etter den nye bestemmelsen skulle samordningsfradraget for denne delen av folketrygdpensjonen svare til 75 prosent av den grunnpensjonen som enken eller enkemannen fikk utbetalt. Det ble ikke gjort noen endringer når det var tjenestepensjonsordningene og yrkesskadetrygden som skulle samordne med grunnpensjonen: Samordningsfradraget i ytelsene fra disse ordningene skulle fortsatt svare til 100 prosent av den grunnpensjonen som enken eller enkemannen fikk utbetalt fra folketrygden.

Misnøyen med den strenge regelen for samordning med grunnpensjonsdelen av enke- eller enkemannspensjonen fra folketrygden ble etter hvert stor, og det ble satt fram flere krav om at den måtte endres. Også Stortinget tok opp dette spørsmålet flere ganger (se punkt 3.4.4). Grunnen til misnøyen var at en rekke enker og enkemenn ble såkalte null-pensjonister, det vil si at de ikke fikk utbetalt noe fra tjenestepensjonsordningen eller fra yrkesskadetrygden etter samordning med folketrygdpensjonen.

Parallelt med diskusjonen om størrelsen på samordningsfradraget for grunnpensjonsdelen av enke- eller enkemannspensjonen fra folketrygden, foregikk striden om det var adgang til å samordne med tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen (se punkt 3.4.4). Denne striden endte med at det i 1989 ble innført en regel som innebar at det skulle samordnes bare med tilleggspensjon som var tjent opp av medlemmet i tjenestepensjonsordningen. Etter hvert økte misnøyen også med denne regelen, og det hele endte med at Sosialdepartementet utarbeidet en stortingsmelding om saken. 9 I denne meldingen holdt departementet fast på den samordningsregelen som ble innført i 1989, men foreslo samtidig at samordningsfradraget for grunnpensjonsdelen av enke- eller enkemannspensjonen skulle begrenses fra 100 til 75 prosent av folketrygdens grunnbeløp. Sosialdepartementets forslag ble vedtatt i lov 18. desember 1992 nr. 143, og trådte i kraft 1. januar 1993.

Dette betyr at i dag er størrelsen på samordningsfradraget for grunnpensjonen fra folketrygden uavhengig av om folketrygdpensjonen er en alders-, uføre-, enke- eller enkemannspensjon: Samordningsfradraget skal som hovedregel svare til 3/4 eller 75 prosent av grunnbeløpet.

For samordning med grunnpensjonsdelen av en barnepensjon fra folketrygden, se folketrygdloven § 10–10 nr. 4 tredje ledd, gjelder fortsatt full samordning. I disse tilfellene skal samordningsfradraget for grunnpensjonen svare til 100 prosent av den grunnpensjonen som barnet får utbetalt, se samordningsloven § 22 nr. 1 første setning.

3.4.3 Samordning med tilleggspensjon som er tjent opp av inntekt som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen

I forbindelse med innføringen av folketrygden fant det sted forhandlinger mellom staten og tjenestemannsorganisasjonene. Temaet i disse forhandlingene var hvordan ytelsene fra tjenestepensjonsordningene skulle tilpasses ytelsene fra folketrygden. Når det gjaldt folketrygdens tilleggspensjon, var det enighet om at pensjonen fra tjenestepensjonsordningen i regelen skulle reduseres med et beløp som svarte til 100 prosent av den tilleggs­pensjonen som pensjonisten fikk utbetalt fra folketrygden. Siden det var foreslått et videre inntektsbegrep i folketrygden enn det inntektsbegrepet som gjaldt i tjenestepensjonsordningene, var man også enige om at hovedregelen ikke kunne gjelde uten begrensning. Staten foreslo derfor at samordningsbestemmelsene skulle utformes slik at den del av tilleggspensjonen som måtte være opptjent ved inntekter som ikke er pensjonsgivende i ... [tjenestepensjonsordningen], heller ikke trekkes fra i tjenestepensjonen.10

Statens tilbud ble ikke umiddelbart godtatt av tjenestemannsorganisasjonene. Invendingene gjaldt imidlertid andre forhold i tilbudet. Statstjenestemannskartellet brøt forhandlingene, og forhandlingene førte blant annet av den grunn ikke til noe resultat.

For ikke å forsinke det videre arbeidet med folketrygden, utarbeidet Sosialdepartementet et forslag til bestemmelser om samordning med tilleggspensjon fra folketrygden. 11 Dette forslaget ble vedtatt i lov 17. juni 1966 nr. 16. 12 Når det gjaldt bestemmelser som skulle unnta den delen av tilleggspensjonen fra folketrygden som var tjent opp av inntekt som ikke var pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen, uttalte departementet at slike regler ville bli detaljerte, og at det ikke fant det hensiktsmessig å ta inn slike bestemmelser i loven. Kongen ble derfor gitt fullmakt til å fastsette nærmere regler om hvordan samordningsfradraget for tilleggspensjonen skulle begrenses.

I 1967 utarbeidet Sosialdepartementet et notat der det drøftet forskjellige måter å utforme begrensningsregelen på. Etter at notatet hadde vært på høring, fikk Pensjonskasseutvalget (se punkt 3.5.3) i oppdrag å finne en løsning på hvordan begrensningsregelen burde utformes. Utvalget foreslo en begrensningsregel som innebar at samordningsfradraget for tilleggspensjonen ikke skulle være større enn det beløpet denne pensjonen utgjorde når sluttpoengtallet i folketrygden ble erstattet med et fiktivt poengtall (derav navnet fiktivfordelsregelen). Dette poengtallet skulle beregnes etter folketrygdens regler og ut fra den pensjonsgivende inntekten som tjenestemannen hadde da han trådte ut av tjenestepensjonsordningen.

I 1972 foreslo Sosialdepartementet 13 at de opprinnelige fullmaktsbestemmelsene ble erstattet med fiktivfordelsregelen. Departementets forslag ble vedtatt i lov 15. desember 1972 nr. 86. Samtidig fikk departementet fullmakt til å gi nærmere bestemmelser om gjennomføringen av fiktivfordelsregelen. Departementet gav slike bestemmelser den 9. april 1973. I disse forskriftene ble også tidsfaktoren tatt med, slik at det skulle samordnes bare med tjenestepensjon som var tjent opp i samme tidsrom som tilleggspensjonen (fiktive poengår).

3.4.4 Samordning med tilleggspensjon som er tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen

Spørsmålet om samordning med tilleggspensjon som er tjent opp av ektefellen14 til medlemmet i tjenestepensjonsordningen, oppstår når to personer er gift med hverandre og en av dem dør. Da går det fram av folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd første setning og § 8–6 nr. 1 første ledd at tilleggspensjonen til den gjenlevende ektefellen minst skal svare til 55 prosent av summen av de tilleggspensjonene som den gjenlevende og den avdøde har tjent opp. Tilleggspensjonen til den gjenlevende skal likevel ikke være mindre enn (100 prosent av) den tilleggspensjonen som den gjenlevende selv har tjent opp, se folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd andre setning og § 8–6 nr. 1 andre ledd.

Da fullmaktsbestemmelsene ble gjort om til lovbestemte begrensningsregler i 1972, ble det ikke bestemt noe spesielt om hvorvidt samordningsfradraget for tilleggspensjonen skulle begrenses når denne pensjonen var tjent opp helt eller delvis av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen. Heller ikke i de forskriftene som Sosialdepartementet gav i 1973, ble dette forholdet tatt opp: Departementet la til grunn at fullmaktsbestemmelsene (og dermed også statens tilbud fra 1966) tok sikte på å begrense samordningsfradraget bare for tilleggspensjon som var tjent opp av medlemmet i tjenestepensjonsordningen. Det skulle derfor gjøres fullt fradrag for tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet.

Tjenestemannsorganisasjonene og pensjonistorganisasjonene mente at dette stred mot statens tilbud fra 1966, og det ble satt fram flere krav om at Sosialdepartementet måtte endre sin tolking: Også tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen, var avledet av inntekt som ikke var pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Følgen måtte da bli at det ikke skulle samordnes med slik tilleggspensjon.

I 1977 foreslo Sosialdepartementet at bestemmelsene om samordning med tilleggspensjon fra folketrygden ble tatt inn i samordningsloven som et eget kapittel. 15 Samtidig foreslo departementet en ny regel for samordning med ikke-ervervsprøvde enkepensjoner fra tjenestepensjonsordningene. 16 Etter forslaget skulle det ikke tas hensyn til den tilleggspensjonen som enken selv hadde tjent opp. Bestemmelser om hvordan samordningsfritaket skulle gjennomføres, ble det foreslått at departementet skulle gi i forskrift.

Bakgrunnen for forslaget hadde ikke noe med tilbudet fra 1966 å gjøre. I proposisjonen uttalte departementet at samordningsbestemmelsene på dette området ikke skilte mellom den tilleggspensjonen som enken selv hadde tjent opp, og den tilleggspensjonen som hun fikk på grunn av mannens opptjening: Det beregnes samordningsfradrag av hele tilleggspensjonen på samme måte som når det gjelder grunnpensjonen.17

Grunnen til at Sosialdepartementets ønsket å lempe på samordningsbestemmelsene for enker med rett til ikke-ervervsprøvde enkepensjoner, var at disse enkene vanligvis gikk kraftig ned i samlet inntekt ved overgangen fra lønn til pensjon. Departementet ønsket derfor å unnta enkens egenopptjente tilleggspensjon fra samordning ut fra denne tankegangen: Når enkepensjonen kom i tillegg til lønnen som yrkesaktiv, burde den tilleggspensjonen som ble tjent opp av denne lønnen, holdes utenfor samordning. Denne tilleggspensjonen var jo erstatning for lønnen som yrkesaktiv.

Stortingets sosialkomite godtok ikke departementets forslag. 18 Komiteen uttalte at hovedregelen for samordning med tilleggspensjon fra folketrygden var at samordningsfradraget for denne pensjonen skulle svare til 100 prosent av den tilleggspensjonen som ble utbetalt. Videre ble det uttalt at departementets forslag ville fremme skjevheter i forhold til andre enkepensjonister. Endelig uttalte komiteen at den ikke kunne se at de enkene det var snakk om, hadde noe større krav på gunstigere sam­ordningsbestemmelser enn det andre grupper av pensjonister hadde krav på.

Komiteen mente likevel at noe måtte gjøres for enkepensjonistene. Dette hadde sammenheng med at mange enker ble såkalte null-enker, det vil si at de ikke fikk utbetalt noe fra tjenestepensjonsordningen etter sam­ordning. Departementet ble derfor bedt om å legge fram et forslag til samordningsregler som gav en mer helhetlig løsning for enkene.

Lovligheten av å samordne med tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet, ble bestridt av enkelte pensjonister. Spørsmålet ble derfor brakt inn for Trygderetten. Retten avsa tre kjennelser der den slo fast at det var adgang til å samordne med slik tilleggs­pensjon. Trygderetten uttalte imidlertid at fiktivfordelsregelen burde komme til anvendelse også på tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet.

Sosialdepartementet bad også Justisdepartementets lovavdeling om å vurdere lovligheten av den samordning som ble foretatt. Lovavdelingen kom til samme resultat som Trygderetten. Dette gjaldt både det prinsipielle spørsmålet om det var adgang til å samordne med tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet, og spørsmålet om anvendelsen av fiktivfordelsregelen.

Som en konsekvens av uttalelsene fra Trygderetten og lovavdelingen, ble det lagt fram en stortingsmelding om saken. 19 I denne meldingen uttalte Sosialdepartementet at fiktivfordelsregelen var blitt anvendt feil når det gjaldt samordning med tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet. Departementet uttalte at denne praksisen ville bli endret med tilbakevirkende kraft.

Stortingets forbruker- og administrasjonskomite tok departementets standpunkt til etterretning. 20 Samtidig framholdt komiteen at selv om fiktivfordelsregelen kom til anvendelse på tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet, ville dette ikke bedre situasjonen nok for enkene. Komiteen uttalte at mange enker plasseres under 0 når samordningsfradraget er trukket fra, og derfor fortsetter under 0 når fiktivfordelen er regnet ut.21 Stortingskomiteen bad derfor Sosialdepartementet om å legge til grunn forutsetningene i forarbeidene til tilleggsloven av 17. juni 1966, der det ble forutsatt regler for å holde tilleggspensjon regnet av inntekter som ikke var pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen utenfor samordningsberegningene .... 22^og23

Sosialdepartementet ønsket på sin side å behandle saken i forbindelse med stortingsmeldingen om folketrygdens økonomi og pensjonssystem, som på den tiden var under utarbeidelse. Før stortingsmeldingen ble lagt fram, gjentok stortingsrepresentant Borghild Røyseland forbruker- og administrasjonskomiteens oppfordring:

«Stortinget ber Regjeringen gjennomføre samordning etter samordningslovens § 23 nr. 2 i samsvar med de forutsetninger som lå til grunn for § 4 nr. 2 i Lov av 1966 nr. 16 om tillegg til lov om Statens pensjonskasse. 24 »

Før forbruker- og administrasjonskomiteen fikk behandlet Røyselands forslag, la Sosialdepartementet fram St.meld. nr. 12 for 1988–89: Om folketrygdens økonomi og pensjonssystem. Her konkluderte departementet med at samordningsloven ikke gav hjemmel for å unnta sam­ordning med tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet. Hvis man ønsket et slikt unntak, måtte loven endres. 25 Dette synspunktet ble støttet av Justisdepartementets lovavdeling.

Røyselands forslag fikk tilslutning av forbruker- og administrasjonskomiteen, og Sosialdepartementet ble bedt om å praktisere den tolkning som ligger i forutsetningen til lov av 17. juni 1966 og som også komiteen legger til grunn.26

Stortingets sosialkomite fulgte opp vedtaket til forbruker- og administrasjonskomiteen ved behandlingen av St.meld. nr. 12:

«Flertallet viser i denne forbindelse til Stortingets vedtak om at den etterlattes egen pensjonsopptjening i Folketrygden skal holdes utenfor samordningen med enkepensjonen fra Statens Pensjonskasse. 27 »

I 1989 foreslo Sosialdepartementet endringer i sam­ordningsloven for å imøtekomme Stortingets ønsker. 28 Etter forslaget skulle det samordnes bare med tilleggs­pensjon som var tjent opp av medlemmet i tjenestepensjonsordningen: Tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet, skulle ikke lenger trekkes inn i samordningen.

Før Stortinget rakk å behandle proposisjonen, avsa Eidsivating lagmannsrett den 17. mars 1989 dom i den såkalte Bjøraanessetsaken. 29 Forholdet i denne saken gjaldt lovligheten av å samordne med tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet, når medlemmet ikke hadde tjent opp egen tilleggspensjon. Retten kom til at samordningsloven ikke gav hjemmel for samordning i slike tilfeller. Samordningsvedtaket ble derfor opphevet. Resultatet i dommen var i samsvar med det lovforslaget som Sosialdepartementet hadde lagt fram for Stortinget, og dommen ble av den grunn ikke anket til Høyesterett.

Stortinget sluttet seg til departementets forslag, og det ble vedtatt ved lov 16. juni 1989 nr. 89. De nye samordningsbestemmelsene ble tatt inn i samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd.

Under behandlingen av Sosialdepartementets lovforslag, var det flere stortingsrepresentanter som bemerket at slik samordningsbestemmelsene nå ble, kunne fraskilte ektefeller komme bedre ut av samordningen enn om ekteskapet bestod ved dødsfallet. Dette hadde sammenheng med at folketrygden stilte strengere krav for rett til etterlattepensjon (tilleggspensjon) enn det tjenestepensjonsordningene gjorde. For å gjøre det helt klart at endringene i samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd skulle gjelde også for fraskilte, foreslo Sosialdepartementet at det ble gitt et nytt tredje ledd til § 23 nr. 2 som slo fast dette. 30 Forslaget ble vedtatt ved lov 15. desember 1989 nr. 90.

Våren 1990 ble det satt fram et privat lovforslag av stortingsrepresentantene John Alvheim og Inger-Marie Ytterhorn. 31 Innledningsvis ble det presisert at forslaget i sin helhet var utarbeidet av Aksjonskomiteen for offentlig ansattes pensjonsrettigheter. Forslaget innebar at samordningsfradraget for tilleggspensjonen skulle begrenses slik at pensjonisten ikke taper på at pensjonisten selv eller ektefellen, har tjent opp pensjonspoeng i folketrygden. Bakgrunnen for forslaget var at man mente lovendringen i 1989, der det ble bestemt at det skulle samordnes bare med tilleggspensjon som var tjent opp av medlemmet i tjenestepensjonsordningen, i en rekke tilfeller førte til at medlemmets opptjening av tilleggspensjon kunne bli tapsbringende for den gjenlevende ektefellen (såkalt negativ effekt).

Under stortingsbehandlingen av Alvheim og Ytterhorns forslag 32 mente flertallet at lovforslaget burde belyses nærmere. Forslaget ble derfor sendt til regjeringen for en nærmere vurdering.

Høsten 1990 satte Sosialdepartementet ned en arbeidsgruppe som skulle vurdere blant annet den negative effekten. Arbeidsgruppen, som avgav sin utredning i desember 1990, mente at samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd gav rimelige og tilsiktede samordningsresultater. Den uttalte at den negative effekten var en uheldig side av samordningssystemet, men mente at dette forholdet var en av omkostningene ved det svært kompliserte regelverket som gjaldt for samordning med tilleggspensjon fra folketrygden. De løsningene som var mulige, ville enten bli for kostbare eller skape nye urimeligheter. Dessuten ville samordningssystemet bli så komplisert at det ikke ville være mulig å forklare innholdet i samordningsberegningene for andre enn pensjonseksperter. Arbeidsgruppen konkluderte derfor med at samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd ikke burde endres eller suppleres.

Den 31. januar 1992 la Sosialdepartementet fram en stortingsmelding om saken. 33 Departementet kom til samme konklusjon som arbeidsgruppen.

Stortingets forbruker- og administrasjonskomite var uenig i departementets konklusjon, 34 og foreslo en ny og gunstigere regel for samordning med tilleggspensjon fra folketrygden når pensjonen fra tjenestepensjonsordningen var en enke- eller enkemannspensjon. Etter komiteens forslag skulle den tilleggspensjon fra folketrygden som enken eller enkemannen har opptjent i sin helhet betraktes som en fridel og holdes utenfor samordningen .... 35 I de tilfellene der tjenestepensjonen var en alders- eller uførepensjon, ble det foreslått at Kongen skulle gi forskrifter som reduserte samordningsfradraget for tilleggspensjonen når tilleggspensjonen i folketrygden er lavere enn tilleggspensjon fastsatt også under hensyn til avdødes opptjening.36

Forbruker- og administrasjonskomiteens forslag ble vedtatt av Odelstinget, 37 men ikke av Lagtinget. 38 Etter en ny behandling i Odelstinget 39 ble forslaget endret slik at den nye og gunstige samordningsregelen skulle gjelde bare når pensjonen fra tjenestepensjonsordningen var en ikke-ervervsprøvd enkepensjon. I de tilfellene der tjenestepensjonen var en alderspensjon, uførepensjon, ervervsprøvd enkepensjon eller enkemannspensjon, ble det foreslått at Kongen skulle gi forskrifter som reduserte samordningsfradraget for tilleggspensjonen når denne pensjonen var lavere enn tilleggspensjon fastsatt under hensyn til begge ektefellers opptjening. De nye lovforslagene ble vedtatt ved lov av 5. juni 1992 nr. 53 og tatt inn i samordningsloven § 23 nr. 2 som et nytt fjerde og femte ledd. Det er ennå (1995) ikke gitt forskrifter i medhold av samordningsloven § 23 nr. 2 femte ledd.

3.4.5 Særlig om Lassung-dommen

I den såkalte Lassung-dommen 40 ble det hevdet at lovendringen fra 1989 var i strid med Grunnlovens forbud mot tilbakevirkende lover. Forholdet i denne saken var i hovedsak slik:

Lassung mottok alderspensjon fra Statens Pensjonskasse og alderspensjon fra folketrygden. Hennes avdøde mann hadde ikke vært medlem i noen offentlig tjenestepensjonsordning. Fra folketrygden fikk Lassung utbetalt en tilleggspensjon som var beregnet etter folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd første setning. Det vil si at hun fikk utbetalt en tilleggspensjon som svarte til 55 prosent av summen av den tilleggspensjonen hun selv hadde tjent opp og den tilleggspensjonen som hennes avdøde mann hadde tjent opp.

Etter samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd andre setning (gjeldende rett) skal samordningsfradraget for tilleggspensjonsdelen av folketrygdpensjonen i disse tilfellene svare til 100 prosent av den tilleggspensjonen som den gjenlevende ektefellen (Lassung) har tjent opp. Lassung hevdet at samordningsfradraget for tilleggspensjonen skulle svare til 55 prosent av den tilleggspensjonen hun hadde tjent opp.

Lassung begrunnet sin påstand med at da bestemmelsene om samordning med tilleggspensjon fra folketrygden ble utformet i 1966, var forutsetningen at det ikke skulle samordnes med tilleggspensjon som var tjent opp av inntekt som ikke var pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Dette unntaket gjaldt ikke bare for tilleggspensjon som var tjent opp av inntekt som etter sin art ikke var pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen, for eksempel overtidsarbeid, men også for tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet: Også dette var tilleggspensjon som var avledet av inntekt som ikke var pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. På denne bakgrunn ble det anført at det allerede i 1966 var etablert en regel som innebar at det ikke skulle samordnes med tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet.

Spørsmålet om hva tilbudet fra 1966 ledet til i Lassungs tilfelle, måtte avgjøres ved en tolkning av folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd. Av denne bestemmelsen gikk det fram at tilleggspensjonen til en gjenlevende ektefelle skulle svare til 55 prosent av summen av de tilleggspensjonene som den gjenlevende og den avdøde hadde tjent opp. Dette innebar at folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd opererte med en etterlattedel og en egendel. Lassung hevdet at når man samordnet med 100 prosent av den tilleggspensjonen som hun hadde tjent opp, ble det samordnet med tilleggspensjon som hun ikke fikk utbetalt. De resterende 45 prosentene ble trukket i den tilleggspensjonen som kom til utbetaling etter mannen, men denne tilleggspensjonen skulle det ikke samordnes med. Dette gikk fram av den regelen som ble etablert i 1966. Og siden tilleggspensjon var en opptjent rettighet som var beskyttet av Grunnloven, ble det etter Lassungs mening derfor gjort inngrep i en grunnlovsbeskyttet rettighet.

Lassung tapte i både Trygderetten og lagmannsretten. Saken ble anket til Høyesterett, og dom ble avsagt den 24. februar 1994. Dommen opprettholdt de lavere rettenes avgjørelser. Høyesterett tok utgangspunkt i statens tilbud fra 1966, og fant at dette tilbudet bare tok sikte på inntekt som etter sin art ikke var pensjonsgivende i Statens Pensjonskasse. Det samme gjaldt da fiktivfordelsregelen ble lovfestet i 1972, også denne regelen tok bare sikte på inntekt som etter sin art ikke var pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. På denne bakgrunnen fant Høyesterett, i motsetning til lagmannsretten i Bjøraanesset-saken, at man ikke kunne stille opp noen regel som innebar at det ikke skulle samordnes med tilleggs­pensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen. Førstevoterende uttalte videre at selv om man skulle mene at tilbudet inneholdt en prinsipputtalelse som burde ha betydning for samordning av enkepensjoner (Bjøraanesset) og egenpensjoner (Lassung), kunne det ikke anses skapt noen rettighet for disse gruppene. Den bestemmelsen i loven som reflekterte tilbudet, var en fullmakstsbestemmelse, og det var ikke mulig for førstevoterende å se at det ble skapt noen rett før fullmaktsbestemmelsen eventuelt var benyttet.

3.5 Utredninger om en forenkling av regelverket om samordning i forbindelse med innføringen av folketrygden

3.5.1 En oversikt

Det viktigste spørsmålet i de utredningene som ble fore­tatt om forenkling av samordningssystemet i forbindelse med innføringen av folketrygden, kan formuleres slik: Hvordan kan de offentlige tjenestepensjonsordningene best tilpasses folketrygden? Bør tilpassingen skje ved at tjenestepensjonsordningene gjøres om til nettopensjonsordninger, det vil si ordninger der ytelsene på forhånd er tilpasset folketrygden uten spesielle samordningsregler, eller bør tjenestepensjonsordningene fortsatt bygge på bruttopensjonsprinsippet, slik at tilpassingen skjer gjennom samordningsloven?

Meningene om dette spørsmålet har vært mange og delte. Det er da heller ikke noe lett spørsmål å ta stilling til. Her skal vi nevne at en omlegging til et nettopensjonssystem vil bli svært kostbart hvis den enkelte pensjonist skulle være sikret like store ytelser som før. Alternativt kan man etablere et nettopensjonssystem for personer som blir medlemmer i tjenestepensjonsordningen etter en viss dato. Ulempen med en slik løsning er at man da vil få to pensjonssystemer som løper ved siden av hverandre i en overgangsperiode på rundt 50 år. Et annet problem at en rekke tjenestemenn har særaldersgrenser, det vil si at de får rett til alderspensjon lenge før de når pensjonsalderen i folketrygden. En omlegging til et nettopensjonssystem innebærer da at man enten må innføre særaldersgrenser i folketrygden, eller at man må beholde tjenestepensjonene som bruttopensjoner fram til tjenestemennene når pensjonsalderen i folketrygden. Et siste forhold som skal nevnes, er at man kan innføre et nettosystem bare for medlemstid i tjenestepensjonsordningene etter 31. desember 1966. Før denne tiden fantes ikke folketrygden, noe som innebar at man heller ikke kunne tjene opp tilleggspensjon.

Det ble nedsatt flere utvalg til å utrede hvordan tilpassingen til folketrygden burde skje: Alexander-utvalget som utredet forholdet til de private tjenestepensjonsordningene, og Debes-utvalget (Pensjonskasseutvalget) som utredet forholdet til de offentlige tjenestepensjonsordningene. Det ble også oppnevent et eget utvalg som skulle bistå Sosialdepartementet med å utrede forskjellige samordningsspørsmål som oppstod i forbindelse med utformingen av folketrygden: Knut H. Johansen-utvalget (Samordningsutvalg III).

I punktene nedenfor skal vi konsentrere oss om utredningene til Debes-utvalget og Knut H. Johansen-utvalget. Begge disse utredningene tar opp en rekke forskjellige problemer, men vi skal omtale bare de delene av utredningene som tar opp spørsmålet om hvordan de offentlige tjenestepensjonsordningene burde tilpasses folketrygden. Utredningen til Alexander-utvalget vil ikke bli nærmere omtalt. De private tjenestepensjonsordningene ble i prinsippet utformet som nettopensjonsordninger da folketrygden ble innført.

3.5.2 Knut H. Johansen-utvalget (Samordningsutvalg III)

3.5.2.1 Innledning

Den 28. oktober 1963 ble det oppnevnt et utvalg til å utrede forskjellige samordningsproblemer som oppstod i forbindelse med innføringen av folketrygden. Formann for utvalget var direktør Knut H. Johansen i Pensjonstrygden for sjømenn. Utvalget avgav aldri noen samlet innstilling, men en rekke delutredninger i form av brever og notater til Sosialdepartementet.

I et brev til Sosialdepartementet av 28. januar 1964 uttalte utvalget at på grunn av de foreløpige opplysningene som forelå om utbyggingen av folkepensjonsordningen, hadde det begrenset sitt mandat til å registrere samordningsproblemene, til å drøfte generelle samordningsproblemer og til å antyde ulike problemstillinger. Utvalget uttalte at det prinsipielt var av den oppfatning at når folkepensjoneringen var fullt utbygd, ville det være en fordel om tjenestepensjonsordningenes ytelser var utformet som nettoytelser. Det vil si ytelser som på forhånd var tilpasset ytelsene fra folkepensjonsordningen, og som kom i tillegg til ytelsene fra denne ordningen uten samordning.

3.5.2.2 Samordning av pensjon fra to eller flere tjenestepensjonsordninger

I et brev av 8. april 1965 gav Samordningsutvalget en redegjørelse om visse spørsmål i forbindelse med sam­ordning av pensjoner fra to eller flere tjenestepensjonsordninger.

Utvalget tok utgangspunkt i de tjenestepensjonsordningene som ikke var etablert ved lov. Det mente at hvis man fant fram til brukbare retningslinjer for disse ordningene, kunne retningslinjene være bestemmende eller veiledende for de lovbestemte tjenestepensjonsordningene.

Utvalget drøftet først spørsmålet om tjenestepensjonsordningene burde bygges opp etter bruttoprinsippet eller etter nettoprinsippet. Bruttoprinsippet gikk ut på at man tok utgangspunkt i bruttostørrelsen på tjenestepensjonen og reduserte denne pensjonen ved samordning med andre pensjons- og trygdeytelser som medlemmet hadde rett til. Etter nettoprinsippet så man tjenestepensjonen som en supplerende ytelse som kom i tillegg til andre pensjons- og trygdeytelser som medlemmet hadde rett til, uten samordning.

Utvalget framholdt at hvis en tjenestepensjonsordning skulle bygges opp forsikringsteknisk med et fondsopplegg, ville det være en fordel å anvende nettoprinsippet. Selv for tjenestepensjonsordninger som ikke var bygd opp med et fondsopplegg, ville nettoprinsippet være å foretrekke, fordi også slike ordninger normalt hadde en finansieringsramme som bygde på forsikringstekniske beregninger.

Utvalget uttalte at det hadde vist seg at bruttoprinsippet ikke var heldig overfor pensjonistene og publikum for øvrig. I realiteten innebar bruttoprinsippet en ordning med betingede pensjonsrettigheter. Erfaringer hadde vist at det var vanskelig å få pensjonistene til å forstå, og enda vanskeligere å få dem til å akseptere, slike betingede pensjoner. Mange av misforståelsene av samordningsloven og av de angrepene som hadde vært rettet mot den, skyldtes hovedsaklig at tjenestepensjonsordningene var bygd opp etter bruttoprinsippet.

Utvalget mente at hvis tjenestepensjonsordningene ble bygd opp etter nettoprinsippet, kunne man lettere etablere tjenestepensjonsordninger som publikum var fornøyd med, og unngå mange misforståelser. Pensjonistene ville da i alminnelighet være klar over pensjonens størrelse og forstå hvordan den var beregnet allerede før den ble utbetalt.

Utvalget var klar over at nettoprinsippet neppe kunne gjennomføres fullt ut for alle. Dette gjaldt særlig for de personene som var for gamle til å kunne tjene opp full folkepensjon fra ordningen ble innført og til de ble pensjonert. Her måtte muligens tjenestepensjonene bygge på bruttoprinsippet. Utvalget anbefalte imidlertid at de lovbestemte, kommunale og private tjenestepensjonsordningene i størst mulig grad ble etablert som nettopensjonsordninger.

3.5.2.3 Pensjonskasseutvalgets foreløpige utkast til lov om en pensjonsordning for statens arbeidstakere

I utvalgets notater av 16. juni og 9. juli 1965 ble det pekt på at Pensjonskasseutvalgets ( punkt 3.5.3) foreløpige utkast til en pensjonsordning for statens arbeidstakere bygde på bruttoprinsippet.

Når det gjaldt de samordningsspørsmålene som ville oppstå, mente utvalget at det ville være en fordel om man forsøkte å gjøre om de offentlige tjenestepensjonsordningene til nettopensjonsordninger. Utvalget anbefalte at det ble utarbeidet et alternativt utkast til Pensjonskasseutvalgets utkast:

«Dette utvalg vil igjen fremheve at man ved innføringen av folkepensjoneringen har alle muligheter for å kunne gjennomføre et enkelt, harmonisk og rasjonelt pensjoneringssystem i det norske samfund hvor folkepensjoneringen utgjør den obligatoriske og grunnleggende pensjonering som blir den vesentligste. Suppleringsordningene må derimot anses som selvstendige påbygninger. Dette kan best gjennomføres ved at suppleringsordningene bygger på nettoprinsippet. Det er forankringen i det nåværende system og tanken på overgangsproblemene som frister til anvendelse av bruttoprinsippet. Vi mener at man for fremtiden ikke bør være bundet av tidligere tradisjonell tankegang. Overgangsproblemene som man i alle tilfelle vil ha, må løses spesielt. For en fullstendig og tilfredsstillende behandling av pensjoneringssystemet, anser utvalget det nødvendig at det fremlegges et utkast til pensjonsordning for Statens arbeidstakere bygget på nettoprinsippet.» 41

3.5.2.4 En utredning om en nettopensjonsordning for statens arbeidstakere

Den 18. november 1965 la utvalget fram en utredning om hvordan en nettopensjonsordning for statens arbeidstakere kunne bygges opp. Utredningen ble lagt fram som et alternativ til den eksisterende bruttopensjonsordningen.

Utvalget uttalte at på grunn av den korte tiden som hadde stått til rådighet, hadde det bare kunnet lage et utkast til hvordan pensjonsordningen kunne bygges opp. Det idemessige grunnlaget som utvalget hadde valgt, var ikke det eneste som kunne komme på tale. Det hadde vært avgjørende for utvalget at prinsippene kunne gi akseptable løsninger på de mange og til dels kompliserte overgangsproblemene som ville oppstå.

Når det gjaldt pensjonsnivået, uttalte utvalget at det i en viss grad hadde tatt hensyn til at pensjonsnivået skulle være omtrent det samme før og etter at folkepensjonsordningen ble innført. Utvalget mente imidlertid at et krav om at tjenestepensjon pluss trygd før 1. januar 1967 skulle være nøyaktig lik tjenestepensjon pluss folkepensjon etter 31. desember 1966, ikke kunne være en riktig målsetting i den nye situasjonen. Folkepensjoneringen innførte vilkår og forutsetninger som til dels var uforenelige med de prinsippene som gjaldt for pensjonering i arbeidsforhold. Hvis man i en bruttopensjonsordning som forutsatte den nevnte målsettingen, skulle operere med en beregnet folkepensjon når samordningsfradraget skulle fastsettes, oppgav man i realiteten forutsetningen for en bruttopensjonsordning. I en nettopensjonsordning ville ikke den nevnte målsettingen kunne oppfylles i alle fall. Hvis man ville sikre seg mot at noen gikk ned i samlet pensjon når folkepensjonsordningen ble innført, ville det være nødvendig med overgangsbestemmelser i likhet med bestemmelsene i samordningsloven § 26 (i dag § 27) der Sosialdepartementet kunne gi nærmere regler om gjennomføring av loven, og eventuelt fravike loven for enkelte pensjonister eller for grupper av pensjonister.

Når det gjaldt beregningen av ytelsene i en nettopensjonsordning, pekte utvalget på at det var naturlig at tjenestepensjonene ble definert som en viss prosent av lønnen. Utvalgets prinsipielle oppfatning var at prosentsatsen burde være fast og ha virkning for hele lønnsskalaen. Utgangspunktet var at et medlemsskap i en tjenestepensjonsordning skulle gi rett til pensjon, og betingelsene for å få denne retten burde være uavhengig av arbeidslønnens størrelse.

Utvalget foreslo at de personene som ble medlemmer i Statens Pensjonskasse etter 31. desember 1966, skulle tjene opp en supplerende nettopensjon som kom i tillegg til folkepensjonen uten samordning. Den supplerende pensjonen skulle utgjøre 10 prosent av pensjonsgrunnlaget for inntekt opptil to ganger grunnbeløpet i folketrygden, og 25 prosent av pensjonsgrunnlaget for inntekt som var større enn to ganger grunnbeløpet.

Utvalget uttalte at de nevnte prosentsatsene og grenseinntektens størrelse burde være gjenstand for forhandlinger mellom arbeidsgiverne og arbeidstakerne.

Utvalget forutsatte at nettopensjonsordningen skulle gjelde bare for de medlemmene i Statens Pensjonskasse som hadde en aldersgrense på 70 år. For de medlemmene som hadde en aldersgrense som var lavere, forutsatte utvalget at det ble innført en spesiell pensjonssats som gjaldt på de områdene som folkepensjoneringen ikke dekket.

Et annet spørsmål var overgangstilfellene. Dette var de tilfellene der medlemmet i Statens Pensjonskasse ikke kunne tjene opp full folkepensjon, og de tilfellene der medlemmet hadde tjent opp pensjonsrettigheter i Statens Pensjonskasse før 1. januar 1967.

For å løse problemene med lavere aldersgrense enn 70 år, og overgangstilfellene, mente utvalget at det var hensiktsmessig at det ble innført et mål for hvordan folkepensjonen ble realisert for det enkelte medlem. Utvalget kalte dette målet for folkepensjoneringens dekningsgrad. Den ble definert som forholdet mellom faktisk utbetalt folkepensjon og beregnet full folkepensjon på samme poenggrunnlag.

Utvalget belyste det foreslåtte systemet med eksempler, og mente at det automatisk tok hensyn til en rekke varianter av overgangstilfellene.

3.5.2.5 En bredere utredning om en nettopensjonsordning for statens arbeidstakere

Etter at Sosialdepartementet hadde innledet forhandlinger med statstjenestemennens organisasjoner om forskjellige spørsmål i forbindelse med hvordan tjenestepensjonene skulle tilpasses folkepensjonen, ble utvalget bedt om snarest mulig å gi en bredere utredning om hvordan en nettopensjonsordning for statens arbeidstakere kunne bygges opp. Utvalget avgav en slik utredning den 15. januar 1966.

Innledningsvis ble det pekt på at folketrygdens høye pensjonsnivå og nye måte å beregne pensjonene på, ville føre til at det oppstod en helt ny pensjonssituasjon for tjenestepensjonsordningene. Mens de offentlige grunnpensjonene tidligere var relativt små og de supplerende tjenestepensjonene kunne være relativt store, ville forholdet bli omvendt når folketrygden ble innført. I framtiden ville folketrygdpensjonen bli relativt stor, mens behovet for en supplerende tjenestepensjon ville bli relativt lite. Hvis tjenestepensjonsordningene hadde en pensjonsalder som var lavere enn pensjonsalderen i folketrygden, forelå det imidlertid et spesielt pensjonsbehov som måtte dekkes av tjenestepensjonsordningene.

Den nye situasjonen med en stor folketrygdpensjon førte til at samordningshensynene ble mindre tungtveiende, og dette kunne tale for at det ble etablert et enklere og mindre nyansert samordningssystem.

Utvalget delte tjenestepensjonsordningene i fire kategorier: Lovbestemte ordninger, kommunale ordninger, private ordninger som var i samsvar med reglene for private tjenestepensjonsordninger etter skatteloven (reglene), og frie ordninger som ikke var regulert. Utvalget pekte på at statens tjenestepensjonsordning i stor grad hadde vært normgivende både når de kommunale tjenestepensjonsordningene ble godkjent, og når reglene for private tjenestepensjonsordninger ble utformet.

Utvalget mente at de eventuelle hovedretningslinjene som skulle gjelde for den nye situasjonen, i prinsippet burde være like for alle kategoriene, og derfor generelle. Fordi de private ordningene var forsikringsteknisk bygd opp, og vanligvis ikke regulerte løpende pensjoner, kunne man ikke legge samme mål på beregningen av pensjonenes størrelse. Hvis hovedretningslinjene skulle være de samme, syntes det påkrevd å ta utgangspunkt i de tjenestepensjonsordningene som ikke var fastsatt ved lov. Hvis man kunne etablere brukbare generelle retningslinjer for disse pensjonsordningene, kunne retningslinjene være veiledende for de lovbestemte tjenestepensjonsordningene. Dersom man gikk den motsatte veien, hadde man ingen sikkerhet for at det som ble gjennomført for de lovbestemte tjenestepensjonsordningene, også lot seg gjennomføre for de andre tjenestepensjonsordningene.

Deretter gjorde utvalget nærmere rede for forskjellene mellom et bruttosystem og et nettosystem, og pekte på fordelene og ulempene som de to systemene hadde.

Som en fordel med bruttosystemet nevnte utvalget at i en bruttopensjonsordning var pensjonisten garantert en pensjon av en viss størrelse etter samordning, uansett hva han eller hun hadde tjent opp i folkepensjon. Den totale pensjonen ville ikke bli berørt hvis pensjonsnivået i folketrygden ble redusert.

Til dette bemerket utvalget at spørsmålet om det ville være en fordel for arbeidstakerne å få fastsatt en total bruttopensjon eller ikke, ville være avhengig av hvordan folketrygden utviklet seg. Hvis den måtte redusere sine ytelser på grunn av en uheldig samfunnsøkonomisk utvikling, ville et bruttosystem gi sikrere resultater. I et nettosystem kunne man likevel oppnå det samme resultatet hvis man hadde bestemmelser om at nettoordningens ytelser skulle økes like mye som ytelsene i folketrygden ble redusert. Uavhengig av om man valgte brutto- eller nettosystemet, ville en uheldig samfunnsøkonomisk utvikling som førte til at ytelsene i folketrygden ble redusert, føre til en endring i de bestående pensjonsforholdene. Resultatet behøvde ikke bli så forskjellig om man la brutto- eller nettosystemet til grunn.

Utvalget drøftet målsettingen for et nettosystem, og pekte på at behovet for en supplerende tjenestepensjon grunnet seg på at folketrygden ikke tilfredstilte enkelte gruppers pensjonsbehov. Hvis man kunne påvise et slikt behov, var det naturlig å etablere den supplerende pensjonsordningen slik at den gav ytelser i tillegg til ytelsene fra folketrygden. Utvalget uttalte at det var lite realistisk å bygge opp tjenestepensjonsordningene ut fra hensynet til størrelsen på medlemmets totale pensjon.

Utvalget mente at en ordning med en supplerende tjenestepensjon måtte ta hensyn til det spesielle pensjonsbehovet som var til stede når medlemmets behov ikke var eller kunne bli tilfredsstillende dekket gjennom folketrygden. Det naturlige ville da bli å knytte den supplerende tjenestepensjonen til pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen og til den eventuelt lavere pensjonsalderen som var i den pensjonsordningen som vedkommende var medlem i. Først når medlemmet nådde pensjonsalderen i folketrygden, oppstod det et behov for en supplerende pensjon i tillegg til folketrygdpensjonen.

Utvalget hevdet at når man gjorde om en tjenestepensjonsordning fra en bruttopensjonsordning til en nettopensjonsordning, kunne det være naturlig at medlemmet fikk mulighet til å tjene opp en alderspensjon som var like stor som den pensjonen som vedkommende hadde mulighet til å tjene opp i bruttopensjonsordningen.

Utvalget mente imidlertid at en slik målsetting ville føre til problemer i framtiden. Etter utvalgets mening burde ikke en slik målsetting være avgjørende når man skulle gjøre om en bruttopensjonsordning til en nettopensjonsordning. Det ble uttalt at målet måtte være å etablere en suppleringspensjon som dekket spesielle behov, og da kunne ikke løsningen i den tidligere pensjonsordningen være veiledende. Uansett hvilke kriterier man valgte for den ideelle målsettingen, måtte man alltid huske på at etablering av en pensjonsordning skjedde med framtiden for øye. Det naturlige måtte derfor være at det er framtidens pensjoneringssituasjon og tilpasningen til denne som fikk avgjørende betydning ved vurderingen.

Ved overgangen fra et bruttopensjonssystem til et nettopensjonssystem mente utvalget at man også måtte løse problemene for de personene som allerede var medlemmer i en tjenestepensjonsordning, eventuelt gjennom overgangsregler. Utvalget mente derfor at den konkrete målsettingen for en nettopensjonsordning måtte være:

1. Tilfredsstillende løsning av tilpasningen til en fullt utbygget folketrygd

   1. kvantitativt (tillegg til folketrygdpensjon)

   2. kvalitativt (supplering for det pensjonsområdet som folketrygden ikke dekker).

2. Tilfredsstillende løsning av overgangsproblemene.» 42

Utvalget mente at hvis man fant en løsning på problemene under bokstavene a og b i punkt 1, ville man automatisk finne en løsning på overgangsproblemene (punkt 2). Dette skyldtes at alle overgangsproblemene kunne ses på som problemer om kvalitetstilpasning.

Når det gjaldt den praktiske løsningen av nettoprinsippet, gjorde utvalget nærmere rede for dekningsgraden. Det vil si i hvilken grad folketrygden dekket pensjonsbehovet for den enkelte tjenestepensjonist.

Med hensyn til den delen som folketrygden dekket, måtte man legge til grunn en lav sats i den supplerende tjenestepensjonsordningen. Med hensyn til den delen som folketrygden ikke dekket, måtte man legge til grunn en høy sats i tjenestepensjonsordningen. Dekningsgraden var null når folketrygden ikke kom til utbetaling i det hele tatt, og 100 prosent når folketrygden, målt ut fra sitt nivå, dekket fullt ut. Etter utvalgets mening ville man løse problemene med både kvalitativ og kvantitativ supplering hvis man bygde opp de supplerende tjenestepensjonene ved hjelp av dekningsgraden. Videre kunne man løse overgangsproblemene.

Utvalget viste hvordan man kom fram til dekningsgraden for alderspensjoner:

«(i) For visse arbeidstakere er det behov for en lavere aldersgrense enn den som er gjennomført i

folketrygden (70 år) – kvalitetssupplering

(ii) Det er for visse grupper et spesielt behov for å forbedre folketrygdens pensjonsprosent – kvantitetssupplering.» 43

Utvalget hevdet at disse to behovene førte til forskjellige supplerende pensjoner. Når aldersgrensen i tjenestepensjonsordningen var lavere enn 70 år, skulle det gis pensjon fra den supplerende tjenestepensjonsordningen fordi folkepensjonen ikke kom til utbetaling før medlemmet fylte 70 år. Etter fylte 70 år skulle det gis et tillegg til pensjonen fra folketrygden.

Utvalget mente at nå som man stod foran folketrygdens innføring, var situasjonen at en ny supplerende tjenestepensjonsordning skulle avløse en gammel supplerende tjenestepensjonsordning, mens medlemsbestanden var den samme. Man ville derfor i en lang overgangstid ha pensjonstilfeller i den nye ordningen der medlemmet bare delvis hadde tjent opp folketrygdpensjon. Hvis medlemmet ikke hadde tjent opp pensjon i folketrygden, måtte man benytte en høy sats på den supplerende tjenestepensjonen. Hvis medlemmet hadde tjent opp folketrygdpensjon, måtte man benytte en lav sats på den supplerende tjenestepensjonen. Satsen på suppleringspensjonen når folketrygden ikke kom til utbetaling, fikk man derfor også behov for i andre tilfeller enn når aldersgrensen i tjenestepensjonsordningen var lavere enn 70 år.

Dekningsgraden gav uttrykk for forholdet mellom faktisk utbetalt folketrygdpensjon og beregnet full folketrygdpensjon på samme poenggrunnlag. Den gav altså uttrykk for i hvilken utstrekning folketrygden dekket pensjonsbehovet for den enkelte pensjonist.

Forskjellen mellom faktisk folketrygdpensjon og full folketrygdpensjon ville i en overgangstid hovedsaklig skyldes at pensjonisten ikke hadde tjent opp full folketrygdpensjon. Vedkommende hadde for eksempel mindre enn 20 år igjen til pensjonsalderen da folketrygden ble innført.

Hvis man tenkte seg situasjonen så langt fram i tid at folketrygden var fullt utbygd, og begrepene overkompensasjon og manglende opptjeningstid var uten betydning, ville dekningsgraden for en alderspensjon være:

«enten null, for pensjonist som ikke har nådd folketrygdens aldersgrense for alderspensjoner,

eller 100 pst. for pensjonist som har nådd pensjonsalder i folketrygden.» 44

Når det gjaldt den supplerende tjenestepensjonen, mente utvalget at man kunne bygge opp en nettopensjonsordning ved hjelp av dekningsgraden og to pensjonsprosenter. Størrelsen på de to pensjonsprosentene burde være et forhandlingstema. Når det gjaldt størrelsen på den høye pensjonsprosenten, mente utvalget det var naturlig at den var på samme nivå som i den gamle tjenestepensjonsordningen. Det vil si 66 prosent av pensjonsgrunnlaget.

For å illustrere bruken av dekningsgraden gav utvalget et praktisk eksempel:

«En statsfunksjonær som er 60 år 1. januar 1967 har hatt minst 20 års tjeneste i staten, slik at han ved aldersgrense 70 år har opptjent full pensjon i staten. Sluttlønnen setter vi til kr 22 000, og gjennomsnittslønn i folketrygden for den tid han har vært trygdet der, forutsettes å være kr 20 000. 10 år etter folketrygdens ikrafttreden, fyller han 70 år og får rettigheter i folketrygden og etter lov om pensjonering av statens arbeidstakere.

I hvilken grad er folkepensjoneringen realisert? eller Hvor stor er dekningsgraden?

Alderspensjon fra folkepensjoneringen beregnes etter formelen

Beregnet full folkepensjon på samme pensjonsgrunnlag og utgjør kr 11 970.

Pensjonisten har etter forutsetningene rett til full opptjent pensjon fra staten.

Beregningen av den totale suppleringspensjon må utføres i to operasjoner, da dekningsgraden ikke er 100 pst.

72,6 pst er supplerende pensjon med lav pensjonsprosent

24,4 pst er supplerende pensjon med høy pensjonsprosent.

Hvis samme person hadde yrke med aldersgrense 65 år, og bare opptjener pensjonspoeng i folketrygden i 5 år, ville regneeksempelet blitt slik:

Alderspensjon fra folkepensjoneringen fra 70 år utgjør kr 7 043.

Beregnet full folkepensjon blir som foran kr 11 970.

Dekningsgraden fra pensjonsalder 65 år til det fylte 70. år blir da 0.

Dekningsgraden etter det 70. år blir

» 45

Utvalget gjorde videre rede for hvordan man kom fram til dekningsgraden for uførepensjoner, enkepensjoner og barnepensjoner.

Systemet med dekningsgrad, og en høy og en lav pensjonsprosent skulle løse problemene for alle medlemmene i tjenestepensjonsordningen. Det skulle også løse overgangsproblemene for dem som var medlemmer i tjenestepensjonsordningen når den ble gjort om til en nettopensjonsordning.

Utvalget stilte følgende spørsmål:

1. Hva gav dekningsgraden uttrykk for?

2. Var det nødvendig å innføre begrepet dekningsgrad?

3. Hva innebar det at man anvendte dekningsgraden i pensjonsordningen for statens arbeidstakere som mål for i hvilken grad folketrygden var realisert for den enkelte?

Utvalget besvarte spørsmål a slik:

«Dekningraden gir uttrykk for i hvilken utstrekning folketrygden realiseres i det enkelte pensjonstilfelle, idet det tas hensyn til overkompensasjon og manglende muligheter for opptjening eller godskriving.» 46

Utvalget besvarte spørsmål b slik:

«Det er ikke nødvendig å innføre dette begrep, men gjennom dette løser man nærmest automatisk alle problemer som reiser seg for den aktuelle medlemsbestand som blir medlemmer i den nye supplerende ordningen. Dekningsgraden er det beregningsmessige bindeledd mellom den gamle og den nye pensjonsordning for statens arbeidstakere. Dekningsgraden eliminerer de regulære overgangsproblemer som man ellers måtte ta hensyn til på annen måte, nemlig overkompensasjon og manglende muligheter for full opptjening eller godskriving i folketrygden. Løsningene av de problemer som knytter seg til de forskjellige varianter som kan forekomme, vil være så mangeartede og uoversiktlige at dette fullt ut forsvarer innføringen av ett nytt begrep i pensjonsberegningen.» 47

Utvalget besvarte spørsmål c slik:

«Når folketrygden innføres, vil den nye supplerende pensjonsordning for statens arbeidstakere overta ansvaret for opparbeidede rettigheter i den utstrekning den gamle ordningen ikke opprettholdes. Ved å anvende dekningsgraden, vil rettighetene i den gamle ordningen bli erstattet med rettigheter i den nye suppleringsordningen og folketrygden. For den aktuelle bestanden kan man ikke tale om rettigheter dels etter gammel og dels etter ny ordning. Man orienterer seg således i fremtiden. Hvorvidt og i hvilken grad det skal bli beløpsmessig samsvar mellom samlede pensjoner beregnet etter gamle lover og de nye lover, avhenger ikke av dekningsgraden, men av de nye pensjonsvilkår.» 48

3.5.2.6 Et utkast til reviderte samordningsbestemmelser i Pensjonskasseutvalgets forslag til en ny pensjonsordning for statens arbeidstakere

I et brev av 11. april 1970, supplert med brever av 1. juli, 23. september og 16. november 1970, la utvalget fram et utkast til reviderte samordningsbestemmelser i forbindelse med at Pensjonskasseutvalget hadde lagt fram et forslag til en ny pensjonsordning for statens arbeidstakere. Utvalgets utkast var en delskisse som bare omfattet alderspensjon som ble gitt fra aldersgrensen, men det ble uttalt at det ville bli arbeidet videre med de andre pensjonsytelsene.

Delskissen bygde på nettosystemet. Utvalget framholdt at den ordningen som skissen bygde på, innebar en vesentlig forenkling av pensjonssystemet i forhold til situasjonen med folketrygd og tjenestepensjon og sam­ordningsregler som regulerte forholdet mellom dem. Prosentsatsene hadde utvalget valgt under forutsetning av at pensjonsnivået i størst mulig grad skulle være uendret. I det utkastet som utvalget la fram, var ikke nettopensjonssystemet bygd opp rundt folketrygdens dekningsgrad.

3.5.2.7 Et nytt lovutkast til samordningsbestemmelser i pensjonsordningen for statens arbeidstakere basert på nettoprinsippet

I et brev av 29. juni 1970 la utvalget fram et nytt utkast til en nettopensjonsordning for statens arbeidstakere. Utkastet var utarbeidet etter anmodning fra Sosialdepartementet. Det var basert på at alderspensjonen skulle utgjøre 25 prosent av sluttlønnen. Forslaget inneholdt videre regler som skulle gi kompensasjon for at medlemmet i tjenestepensjonsordningen ikke kunne tjene opp full folketrygdpensjon fordi han eller hun var født før 1937 (overkompensasjon). Utvalget hadde beregnet meromkostningene ved lovforslaget, og kom fram til at det ville koste ca 83 millioner kroner mer enn det daværende bruttopensjonssystemet. Utvalget uttalte at det utkastet som ble lagt fram, ville koste like mye som forslaget til mindretallet i Pensjonskasseutvalget.

3.5.2.8 To alternative lovutkast til en nettopensjonsordning for statens arbeidstakere

I et brev av 1. desember 1970 bad Sosialdepartementet utvalget om å utrede følgende alternativer i et nettosystem:

1. Full alderspensjon utgjør 25 prosent av lønn over 8 G.

2. Full alderspensjon utgjør 25 prosent av lønn mellom G og 8 G, samt 12 prosent av eventuell lønn over 8 G.» 49

Den 9. januar 1971 la utvalget fram to nye lovutkast med pensjons- og kostnadsberegninger og kommentarer. Utkastet bygde på de to alternativene som departementet hadde lagt fram i brevet av 1. desember 1970.

Utvalget uttalte blant annet:

«Folketrygdloven har skapt en ny situasjon som må gi seg utslag i reglene for de supplerende pensjonsordningers tilpassing til folketrygden. Blant annet derfor har Samordningsutvalget gått inn for løsninger etter nettosystemet. Samordningsloven som forutsetter bruttosystem, passer ikke lenger for den utvikling som vi står foran. Skal det fortsette som nå, vil vi oppleve at samordningsinstituttet blir mer og mer komplisert.

Vi minner også om at på alle hold – politiske og forvaltningsmessige myndigheter, administrasjon, publikum og presse – er det en stigende misnøye med de nyanserte og innviklede samordningsregler. Det kreves vesentlige forenklinger.» 50

Utvalget pekte videre på at i alle de utredningene det hadde avgitt, hadde det vært sterkt opptatt av ønsket om forenklinger og om oversiktlige regler og pensjonsberegninger. Utvalget framholdt at dette ikke lot seg gjennomføre hvis man ikke var villig til å akseptere et høyere utgiftsnivå.

Utvalget sa at dette hadde sammenheng med at folketrygdens pensjonsprosent sank med stigende pensjonsgrunnlag. Men det skyldtes også at man ved høyere pensjonsgrunnlag i en nettopensjonsordning kunne fange opp en del av de tilfellene der folketrygdpensjonen ikke ble så stor som forutsatt – i første rekke som følge av lavere pensjonsalder i tjenestepensjonsordningen og at folketrygdpensjonen ikke ble beregnet av sluttlønnen. Prinsipielt burde det samlede pensjonsnivå for den enkelte ikke bli lavere enn ved den nåværende bruttoordningen.

3.5.3 Debes-utvalget (Pensjonskasseutvalget)

Ved kongelig resolusjon av 15. desember 1961 ble det såkalte Pensjonskasseutvalget oppnevnt. Dette utvalget skulle primært utrede hvordan lovene om Statens Pensjonskasse, Statsbanenes pensjonskasse og Pensjonsordningen for statens arbeidere kunne revideres, men mandatet ble etter hvert utvidet til å utrede også hvordan ytelsene fra de statlige pensjonsordningene skulle tilpasses ytelsene fra den kommende folketrygden. Formann for utvalget var underdirektør Jan Debes i Lønns- og prisdepartementet.

I et brev fra Sosialdepartementet til utvalget datert den 27. mai 1966, uttalte departementet at Knut H. Johansen-utvalget (se punkt 3.5.2) hadde anbefalt at de statlige tjenestepensjonsordningene skulle gjøres om til nettopensjonsordninger. Departementet sendte samtidig over dette utvalgets utredninger om disse spørsmålene.

Sosialdepartementet framholdt at da reglene om tilpassing til folketrygden ble utarbeidet, hadde departementet ikke hatt mulighet til å gjennomdrøfte og vurdere nettosystemets resultater og konsekvenser. Departementet framholdt videre at det i Ot.prp. nr. 38 for 1965–66 hadde uttalt at hvis nettosystemet senere skulle vise seg å innebære tekniske fordeler, og hvis det kunne innføres uten økonomiske konsekvenser, ville spørsmålet kunne tas opp på ny. Under henvisning til dette ble Debes-utvalget bedt om å vurdere spørsmålet om man kunne gjøre om de statlige tjenestepensjonsordningene til nettopensjonsordninger.

Debes-utvalget avgav sin innstilling den 30. mars 1968. Den har betegnelsen Innstilling I om revisjon av gjeldende regler for Statens pensjonskasse, Statsbanenes pensjonskasse og Pensjonsordningen for Statens arbeidere og om tilpassing av de statlige pensjonsordninger til folketrygden.

I denne innstillingen uttalte utvalget at både bruttosystemet og nettosystemet kunne gi den samme totale pensjonsutbetalingen. For et nettosystem ville det likevel bli individuelle variasjoner, alt etter hvor stor folketrygdpensjon medlemmet i tjenestepensjonsordningen hadde tjent opp.

Under henvisning til folketrygdforbeholdet, som hadde stått i loven om Statens Pensjonskasse siden 1917, mente utvalget at det kanskje var dekning for å innføre et nettosystem. Utvalget mente imidlertid at spørsmålet var så tvilsomt at det ikke ville være riktig å basere en lovendring på en slik rettsoppfatning. Utvalget la videre vekt på at folketrygden ennå var ny, og at den videre utviklingen syntes usikker for mange. Det ville da ikke være riktig, og heller ikke nødvendig, å bringe denne følelsen av usikkerhet inn i tilværelsen til de tjenestemenn som var vant til et annet system. De tjenestemenn som ble ansatt i staten i framtiden, ville etter utvalgets mening på en annen måte bli fortrolig med at folketrygden var den allmenne pensjonsordningen.

Utvalget pekte videre på at i et bruttosystem var pensjonisten garantert en samlet pensjon av en viss størrelse etter samordning. I et nettosystem kunne man bare garantere dette for gjennomsnittet. I praksis ville noen få mer, mens andre ville få mindre. Hvis begge systemene ble modifisert, kunne man imidlertid få sluttresultater som lå ganske nær hverandre. I et nettosystem måtte man imidlertid i en relativt lang overgansgperiode, nemlig inntil folketrygden nådde normaltilstanden, ha overgangsregler.

Utvalget anbefalte ikke et nettosystem som var bygd opp ved hjelp av folketrygdens dekningsgrad. Utvalget mente at denne løsningen på problemene hadde svakheter, var komplisert og måtte ventes å virke nokså uforståelig for den enkelte pensjonist.

Utvalgets flertall konkluderte med at det gjeldende bruttosystemet i statens pensjonsordninger burde opprettholdes.

Mindretallet foreslo at det ble innført et tillempet nettosystem. Forslaget innebar at tjenestepensjonen skulle deles i to deler, en grunnpensjonsdel og en tilleggspensjonsdel. Grunnpensjonen skulle være unntatt for samordning, mens tilleggspensjonen skulle samordnes med folketrygdpensjonen og andre tjenestepensjoner som pensjonisten hadde rett til.

Mindretallet foreslo at grunnpensjonen for en enslig alders- eller uførepensjonist skulle utgjøre 25 prosent av pensjonsgrunnlaget. Tilleggspensjonen for en alders- eller uførepensjonist skulle utgjøre 50 prosent av pensjonsgrunnlaget for inntekt opptil fire ganger grunnbeløpet i folketrygden, og 45 prosent av pensjonsgrunnlaget for inntekt som var større. Inntekt som var større enn lønnen i lønnstrinn 23 i Statens lønnsregulativ (byråsjef den gang), skulle ikke være pensjonsgivende.

Grunnpensjonen skulle være fritatt for samordning, mens tilleggspensjonen skulle samordnes med den pensjonen som medlemmet i tjenestepensjonsordningen hadde rett til fra folketrygden og fra andre tjenestepensjonsordninger som han eller hun hadde vært medlem i.

Når folketrygden nådde normaltilstanden, og under forutsetning av at folketrygdpensjonen ble regulert i takt med den statlige tjenestepensjonen, ville (tjeneste-) tilleggspensjonen i de fleste tilfeller bli erstattet av folketrygdpensjonen. Grunnpensjonen på 25 prosent av pensjonsgrunnlaget ville da i realiteten være en nettopensjon.

Uttalelsene fra høringsinstansene gikk stort sett i favør av flertallets forslag om å beholde det gjeldende bruttosystemet.

3.5.4 Sosialdepartementets kontakt med tjenestemannsorganisasjonene om innføring av et nettosystem for nyansatte i staten fra 1. januar 1973

I et brev av 14. juni 1972 ble samtlige tjenestemannsorganisasjoner, Statens Pensjonskasse og Statsbanenes pensjonskasse underrettet om at Sosialdepartementet ville foreslå at arbeidstakere som ble ansatt i staten etter 31. desember 1972, skulle få tjenestepensjonene som nettoytelser som kom i tillegg til folketrygdpensjonen uten samordning. Nettoytelsene skulle fastsettes etter følgende regler:

1. Alderspensjonen skulle utgjøre 20 prosent av pensjonsgrunnlaget. Full pensjon skulle gis etter 40 års tjenestetid.

2. For rett til uførepensjon skulle det være et vilkår at medlemmet hadde tapt minst 50 prosent av evnen til å utføre inntektsgivende arbeid (inntektsevnen). Tapet av inntektsevnen skulle fastsettes etter samme regler som i folketrygden.

3. Ektefellepensjonen skulle være inntektsprøvd etter samme regler som i folketrygden. Full ektefellepensjon skulle utgjøre 12 prosent av medlemmets pensjonsgrunnlag.

4. Det skulle ikke gis vartpenger hvis en stilling ble inndratt.

5. Når alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen ble gitt etter en særaldersgrense, skulle den være en bruttopensjon. De personer som ble ansatt i staten før 1. januar 1973, og de personene som allerede var pensjonister, skulle ikke gå inn under den nye nettopensjonsordningen. Denne persongruppen skulle heller ikke få adgang til å velge den nye nettopensjonsordningen.

Den 27. juni 1972 ble det holdt et møte som ble ledet av sosialministeren. Her var representanter for alle tjenestemannsorganisasjonene og de nevnte tjenestepensjonsordningene til stede. Sosialministeren gjorde rede for de forslagene som var satt fram i brevet. I en protokoll fra møtet heter det at representantene fra organisasjonene reiste en del spørsmål som ble besvart. Statsråden bad videre organisasjonene om å si fra hvis de ønsket å være med i en arbeidsgruppe som skulle legge fram forslag til konkrete løsninger på de forskjellige pensjonsspørs­målene.

3.5.5 Spørsmålet om innføring av et nettosystem for nyansatte i staten stilt i bero

I Ot.prp.nr. 20 for 1972–73 om endringer i lov om Statens Pensjonskasse og i andre lover ble det foreslått en rekke endringer – særlig i forbindelse med at pensjonsalderen i folketrygden skulle settes ned fra 70 til 67 år med virkning fra 1. januar 1973.

I proposisjonen uttalte Sosialdepartementet at det hadde kommet til at det ikke ville være praktisk mulig å få til en sammenslåing av de tre statlige tjenestepensjonsordningene til en felles pensjonsordning for statens arbeidstakere allerede fra 1. januar 1973. Departementet tok derfor ikke opp noe slikt forslag i proposisjonen. Videre ble det uttalt at man heller ikke tok opp noe forslag om å innføre en nettopensjonsordning for nyansatte i staten.

3.6 Utredninger om en forenkling av regelverket om samordning i perioden etter innføringen av folketrygden

3.6.1 En oversikt

Etter at det i 1972 ikke ble noe av å innføre et nettopensjonssystem for personer som ble ansatt i staten etter 31. desember 1972, lå utredningsarbeidet om en forenkling av regelverket om samordning nede et par år. I 1974 mente imidlertid Sosialdepartementet at det var på tide at det ble lagt fram en melding for Stortinget som gjorde rede for hvordan gjeldende samordningsbestemmelser virket, og om det utredningsarbeidet som til da var fore­tatt. I et brev av 3. juli 1974 bad departementet derfor tidligere departementsråd Ottar Lund og aktuar Oddvar Rygge om å bistå departementet med å utarbeide en stortingsmelding om de gjeldende bestemmelsene om samordning av pensjons- og trygdeytelser og om mulighetene for å endre dem.

I 1989 ble det oppnevnt et utvalg til å utrede mulighetene for å gjennomføre tekniske forenklinger i det bestående pensjonssystemet, slik at pensjonsberegningene ble enklere å forstå for pensjonistene, eller som kunne forenkle det administrative pensjonsarbeidet. I utvalgets mandat ble også spørsmålet om å gjøre om de offentlige tjenestepensjonsordningene til nettopensjonsordninger tatt opp. Utvalget fikk derfor i oppdrag å utrede også hvordan en eventuell nettopensjonsordning kunne bygges opp, og om man kunne kombinere en bruttopensjonsordning med enkelte nettofastsatte ytelser.

3.6.2 Lund og Rygge-utvalget

3.6.2.1 Innledning

Den 14. mai 1975 la tidligere departementsråd Ottar Lund og aktuar Oddvar Rygge fram utredningen Om samordning av pensjons- og trygdeytelser og om mulighetene for endringer i gjeldende bestemmelser.

Den siste delen av utredningen tok opp forskjellige samordningsspørsmål og mulighetene for å gjøre sam­ordningen enklere. Det ble foreslått og antydet flere muligheter for forenkling. En del av forslagene ble tatt opp av Sosialdepartementet i Ot.prp. nr. 36 for 1977–78. En rekke av forslagene i denne proposisjonen ble vedtatt i lov 8. juni 1979 nr. 53. I det følgende skal vi gjøre rede for bare de forslagene som ikke ble tatt opp av departementet, og som fortsatt kan være aktuelle.

3.6.2.2 Samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med pensjon fra en personskadetrygd

Samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med pensjon fra en personskadetrygd er regulert i samordningsloven kapittel III. Lovens § 16 regulerer de tilfellene der pensjonisten har rett til uførepensjon fra både en tjenestepensjonsordning og en personskadetrygd. Nr. 2 gjelder når uførepensjonene gis for samme skadetilfelle, og nr. 3 gjelder når pensjonene gis for forskjellige skadetilfeller.

Forskjellen mellom de to bestemmelsene er at pensjonsmaksimumet blir fastsatt på ulike måter. Når pensjonene gis for samme skadetilfelle, skal pensjonsmaksimumet fastsettes ut fra de beløpene pensjonene faktisk utgjør. Det samme gjelder for samordningstillegget (1/4 av grunnbeløpet i folketrygden). Dette tillegget skal stå i forhold til den faktiske uføregraden i personskadetrygden.

Når pensjonene gis for forskjellige skadetilfeller, skal pensjonsmaksimumet fastsettes på en annen og gunstigere måte. Da skal man legge til grunn de beløpene pensjonene utgjør når man forutsetter at de gis for full opptjeningstid og hel (100 prosent) arbeidsuførhet. Også tillegget (1/4 av grunnbeløpet) gis uten reduksjon.

Lund og Rygge uttalte at i mange tilfeller var det vanskelig å avgjøre om pensjonene fra tjenestepensjonsordningen og fra personskadetrygden ble gitt på grunnlag av samme eller forskjellige skadetilfeller. Dette var i seg selv en grunn til ikke å skille mellom de to tilfellene. Videre ville det være enklere for både pensjonistene og pensjonsordningene om man fikk felles samordningsbestemmelser på dette punktet.

Lund og Rygge mente at den mest hensiktsmessige løsningen var at man opphevet § 16 nr. 2, slik at all samordning skjedde etter § 16 nr. 3. En slik løsning ville ikke føre til at noen pensjonister fikk en mindre samlet pensjonsinntekt, men enkelte som tidligere fikk pensjonene samordnet etter § 16 nr. 2, ville få større samlet pensjonsinntekt. Lund og Rygge uttalte at pensjonsutgiftene ville øke noe, men ikke nevneverdig. I tillegg nevnte de at hvis pensjonen fra både tjenestepensjonsordningen og fra personskadetrygden ble gitt for hel arbeidsuførhet, og tjenestepensjonen dessuten ble gitt for full tjenestetid, ville det være likegyldig om samordningen skjedde etter § 16 nr. 2 eller § 16 nr. 3. De nevnte videre at lovens § 17 regulerte samordning av en rekke mulige pensjonskombinasjoner. Her ble det konsekvent vist til § 16 nr. 3.

3.6.2.3 Enklere trekantsamordning

Lund og Rygge pekte på at de bestemmelsene som gjaldt for samordning av pensjoner fra en tjenestepensjonsordning, en personskadetrygd og folketrygden, var kompliserte og i en del tilfeller førte til uheldige samordningsresultater. Det kunne forekomme at en person som fikk innvilget uførepensjon fra en personskadetrygd etter en høyere uføregrad enn tidligere, noe som normalt skulle føre til at vedkommende fikk behov for en større samlet pensjon etter samordning, faktisk fikk mindre samlet pensjon enn tidligere. Det kunne også forekomme at en person som hadde pensjon fra en personskadetrygd og fikk innvilget pensjon fra en tjenestepensjonsordning, eller som hadde pensjon fra en tjenestepensjonsordning og fikk innvilget pensjon fra en personskadetrygd, ville få mindre samlet pensjon etter samordning enn tidligere etter at den andre pensjonsytelsen var innvilget og sam­ordnet med folketrygdpensjonen. I praksis ble disse feilene rettet opp ved at det var gitt garantiregler som sikret at en person som fikk innvilget pensjon fra en personskadetrygd etter høyere uføregrad enn tidligere, eller som fikk innvilget en ny pensjonsytelse, ikke skulle få mindre samlet pensjon etter samordning enn det han eller hun hadde før uføregraden ble forhøyd, eller før den nye pensjonsytelsen ble innvilget.

Grunnen til at trekantsamordningen kunne føre til at pensjonisten fikk en mindre samlet pensjonsinntekt, var at de samordningsreglene som gjaldt for samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med pensjon fra en personskadetrygd, og for samordning av pensjon fra tjenestepensjonsordningen med pensjon fra folketrygden (eller samordning av pensjon fra en personskadetrygd med pensjon fra folketrygden), bygde på forskjellige prinsipper.

For samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med pensjon fra en personskadetrygd gjaldt det begrensningsregler og ikke beregningsregler, slik at det var satt et tak for hvor stor summen av pensjonene etter samordning kunne være. Dette taket varierte lite med uføregraden. Når summen av pensjonene nådde taket, spilte det liten rolle for pensjonenes størrelse hvor høy uføregraden var. Uføregraden ville derimot ha stor betydning for det samordningsfradraget som man kunne gjøre for tilleggspensjonsdelen av pensjonen fra folketrygden etter at pensjonene fra tjenestepensjonsordningen og fra personskadetrygden var samordnet. Samordningsfradraget for tilleggspensjonen ville da øke mer enn det summen av de samordnede ytelsene fra tjenestepensjonsordningen og fra personskadetrygden økte med. Dette førte til at en person som hadde en lav uføregrad, ville få en høy pensjon.

Lund og Rygge uttalte at hvis man mente at pensjonsnivået ved hel (100 prosent) arbeidsuførhet gav en rimelig kompensasjon for tapet av inntektsevnen, var det mye som talte for at pensjonsnivået var for høyt når en person hadde tapt deler av sin inntektsevne. Den riktige løsningen på de store skjevhetene som hadde oppstått, ville derfor være å innføre samordningsregler som gav ytelser som stod i et bedre i forhold til tapet av inntektsevnen. Lund og Rygge framholdt at slike samordningsregler ikke ville gjøre samordningen enklere, men garantireglene ville ikke komme så ofte til anvendelse.

Lund og Rygge mente imidlertid at det lå en mulighet for forenkling i samordningsrekkefølgen. De foreslo at man burde vurdere å endre samordningsrekkefølgen slik at man først samordnet pensjonen fra personskadetrygden med pensjonen fra folketrygden, og deretter samordnet den samlede pensjonen fra personskadetrygden og fra folketrygden med pensjonen fra tjenestepensjonsordningen. Dette ville være naturlig fordi både personskadetrygdene og folketrygden ble administrert av Rikstrygdeverket. Det ville da bli opp til tjenestepensjonsordningene å tilpasse sine pensjoner til den samlede pensjonen fra personskadetrygden og folketrygden. Etter Lund og Rygges mening ville en slik omlegging lette arbeidet for trygdekontorene.

Lund og Rygge uttalte at en slik omlegging trolig ville føre til en viss økning av pensjonsutgiftene til tjenestepensjonsordningene. De hadde imidlertid ikke materiale til å beregne hva forslaget ville bety økonomisk.

3.6.2.4 Samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med tilleggspensjon fra ­folketrygden

Lund og Rygge foreslo en radikal forenkling av de sam­ordningsreglene som gjaldt for samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med tilleggspensjon fra folketrygden. De foreslo at man skulle holde en generell del av tilleggspensjonen utenfor samordning, for eksempel slik at det ble samordnet med bare 85 til 90 prosent av den tilleggspensjonen som pensjonisten fikk utbetalt fra folketrygden. Som en sikkerhetsventil ble det foreslått at samordningen skulle skje etter (den gang) gjeldende regler hvis den nye regelen gav åpenbart urimelige resultater.

Sosialdepartementet gikk ikke inn for forslaget. Hovedgrunnen var at den regelen som Lund og Rygge foreslo, i en del tilfeller kunne føre til urimelige resultater som måtte rettes opp ved hjelp av unntaksbestemmelser. Dessuten ville regelen føre til økning i pensjonsutgiftene for tjenestepensjonsordningene etter hvert som medlemmene der tjente opp tilleggspensjon i folketrygden.

Departementet foreslo imidlertid en lovteknisk forenkling. Det foreslo at reglene om samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med tilleggspensjons- og/eller særtilleggsdelen av pensjonen fra folketrygden, som var gitt i tilleggslover til de forskjellige pensjons- og trygdelovene, skulle tas inn i samordningsloven som et nytt kapittel IV. Departementets forslag ble vedtatt ved lov 8. juni 1979 nr. 52.

3.6.2.5 Bør enkelte bestemmelser i folketrygden med tilknyttede lover forenkles med sikte på å forenkle samordningen?

Lund og Rygge uttalte at det særlig var to forhold som hadde ført til at samordningsregelverket var blitt så komplisert. Det ene forholdet var at man hadde vært for opptatt av å komme fram til nyanserte og rettferdige samordningsregler, nesten uansett hvilke praktiske konsekvenser dette fikk. Lund og Rygge framholdt at hvis man var villig til å gi avkall på dette, kunne samordningsreglene forenkles. Det andre forholdet var at da de forskjellige pensjons- og trygdeordningene ble bygd opp, hadde det ikke blitt lagt noe særlig vekt på å tilpasse de forskjellige lovene og bestemmelsene til hverandre. Det hadde heller vært slik at man gjennom samordningsbestemmelsene gav regler for å avdempe de mest uheldige utslagene. Samordningslovgivningen måtte derfor løse problemer den ikke var beregnet på.

Lund og Rygge uttalte at den kompliserte oppbygningen som folketrygden hadde fått med grunnpensjon, tilleggspensjon, ventetillegg, særtillegg og forsørgertillegg for barn og ektefelle, i seg selv gjorde samordningen vanskelig. Det førte også til komplikasjoner at grunnlagene for beregningene av størrelsene på pensjonene fra folketrygden, personskadetrygdene og tjenestepensjonsordningene var forskjellige. For eksempel ble tilleggspensjonene fra folketrygden beregnet ut fra gjennomsnittsinntekten, mens pensjonene fra tjenestepensjonsordningene normalt ble beregnet ut fra sluttlønnen. Lund og Rygge mente at dette forholdet antakelig var vanskelig å gjøre noe med, men samordningen ville bli enklere om man kunne komme nærmere en av de opprinnelige intensjonene til folketrygdloven, nemlig at loven skulle være så enkel at de fleste pensjonistene kunne forstå hvordan pensjonen deres ble regnet ut.

På grunn av tidsnød hadde Lund og Rygge ikke anledning til å foreta en systematisk gjennomgang av de pensjons- og trygdelovene som kunne være aktuelle å forenkle.

3.6.2.6 Forslag om å knytte personskadetrygdene til folketrygden

Lund og Rygge pekte på at det var uheldig å ha to grupper av yrkesskadde, en gruppe som gikk inn under folketrygdens regler, og en gruppe som gikk inn under yrkesskadetrygdloven av 1958. De pekte på at det var forutsatt at også den eldre gruppen av yrkesskadde skulle tas inn i folketrygden. De innrømte at arbeidet var vanskelig og tidkrevende, men det var nødvendig at arbeidet ble påskyndet.

Den 15. desember 1989 ble ordningen endret slik for nye tilfelle. I dag går yrkesskader som er oppstått før 1. januar 1971, og som er meldt til trygdeetaten første gang etter 31. desember 1989, inn under folketrygdlovens regler om yrkesskader. Yrkesskader som er oppstått før 1. januar 1971, og som er meldt til trygdeetaten første gang før 1. januar 1990, går imidlertid fortsatt inn under den gamle loven om yrkesskadetrygd.

Hvis alle yrkesskadde ble overført til folketrygden, ville bare krigspensjonene være igjen av personskadetrygdene. Lund og Rygge uttalte at man også burde utrede spørsmålet om å knytte krigspensjoneringen til folketrygden. De uttalte at folketrygden var grunnlaget for all pensjonering, og i de kommende årene ville den overta mer og mer av pensjonsansvaret til tjenestepensjonsordningene og personskadetrygdene. Den beste formen for samordning måtte da være at krigspensjonene ble gitt som netto tilleggsytelser til folketrygdpensjonen uten samordning. Lund og Rygge forutsatte at rett til krigspensjon også skulle gi rett til pensjon fra folketrygden selv om det ikke forelå noen selvstendig rett til folketrygdpensjon. Spørsmålet ble da hvilke ytelser fra folketrygden som burde suppleres ved en krigsskade, og eventuelt med hvor mye. Lund og Rygge forutsatte at de rettighetene som krigspensjonslovene gav, ikke skulle svekkes. De forutsatte videre at personskadetillegget skulle reguleres i takt med grunnbeløpet i folketrygden.

3.6.2.7 Spørsmålet om å holde pensjonstrygdene for sjømenn, fiskere og skogsarbeidere utenfor de vanlige samordningsreglene

Etter at folketrygden ble innført, har pensjonstrygdene for sjømenn, fiskere og skogsarbeidere gått over til å bli førtids alderspensjonsordninger som gir pensjon fra en lavere pensjonsalder og fram til medlemmet fyller 67 år, da folketrygden overtar pensjonsansvaret.

Lund og Rygge foreslo at de tre pensjonstrygdene skulle holdes utenfor de vanlige samordningsbestemmelsene, og at det skulle foretas en særskilt utredning om hvilke samordningsregler som skulle gjelde for disse trygdene. Lund og Rygge foreslo at slike regler skulle gis i en egen tilleggslov til samordningsloven, eventuelt at samordningsbestemmelsen ble tatt inn i lovene til de respektive pensjonstrygdene.

3.6.2.8 Et nettopensjonssystem

Lund og Rygge behandlet også spørsmålet om å gjøre om de offentlige tjenestepensjonsordningene fra bruttopensjonsordninger til nettopensjonsordninger. De anbefalte imidlertid ikke dette.

Lund og Rygge uttalte at den største ulempen med et nettopensjonssystem var at garantien for en samlet pensjon av en viss størrelse etter samordning ville falle bort. De satte imidlertid et spørsmål ved om det var tjenestepensjonsordningenes (arbeidsgivernes) sak å sørge for den pensjonen som medlemmet i tjenestepensjonsordningen ikke fikk fra annet hold, slik bruttopensjonssystemet gjorde. Et nettopensjonssystem ville imidlertid hardest ramme de pensjonistene som hadde minst å leve av fra annet hold. Lund og Rygge pekte på at da folketrygden ble innført, var forutsetningen at den ikke skulle forringe pensjonsvilkårene for noen.

Lund og Rygge mente at nettopensjonssystemet ikke hadde noen særlige fordeler framfor bruttopensjonssystemet, bortsett fra at nettosystemet hadde større muligheter for forenkling. De minnet ellers om at hvis de offentlige tjenestepensjonsordningene ble gjort om til nettopensjonsordninger, måtte man ha to forskjellige pensjonssystemer i to generasjoner framover.

Lund og Rygge innrømmet at forenklingshensynet kunne være en god grunn til å gå over til et nettosystem hvis det ikke hadde vært mulig å foreta forenklinger innenfor bruttosystemet. De anbefalte at man beholdt bruttosystemet under den absolutte forutsetning at de forenklingene som var mulig, faktisk ble gjennomført.

3.6.3 Debes-utvalget (Nettopensjonsutvalget)

Den 28. juli 1989 ble det oppnevnt et utvalg til å utrede spørsmålet om å etablere de offentlige tjenestepensjonsordningene som nettopensjonsordninger. Blant utvalgets medlemmer var det blant annet representanter for alle tjenestemannsorganisasjonene i stat og kommune. Utvalgets formann var rådgiver Jan Debes i Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Utvalgets innstilling ble avgitt den 9. august 1990.

Utvalgets mandat var å utrede hvordan en eventuell nettopensjonsordning kunne bygges opp, og om man kunne kombinere en bruttopensjonsordning med enkelte nettofastsatte pensjonsytelser. Utvalget skulle videre utrede om det kunne gjennomføres tekniske forenklinger i det bestående pensjonssystemet som kunne gjøre pensjonsberegningene lettere å forstå for pensjonistene, eller som kunne forenkle det administrative pensjonsarbeidet. Mandatet forutsatte at utgiftsnivået totalt sett skulle være uforandret.

Før utvalget ble nedsatt, var tjenestemannsorganisasjonene skeptiske til å fjerne bruttogarantien i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Organisasjonene var likevel villige til å være med og utrede spørsmålet. Etter en tid fant imidlertid et flertall i utvalget det lite hensiktsmessig å fullføre utredningsarbeidet, fordi det ikke forelå gode nok grunner til å gå bort fra prinsippet om bruttopensjonering.

Utvalgets mindretall, representantene fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet og Sosialdepartementet, pekte på at utvalgets oppgave var å utrede, ikke å anbefale bestemte løsninger. Det arbeidet som forelå, gav heller ikke grunnlag for å anbefale bestemte løsninger.

Når det gjaldt spørsmålet om en forbedring av enke- og enkemannspensjonene fra tjenestepensjonsordningene, 51 fant utvalget dette vanskelig innenfor den omkostningsrammen som var satt. Utvalget gav uttrykk for at de forbedringene som syntes ønskelige, burde innføres ved kollektive forsikringsordninger som ble etablert ved tariffavtaler.

Utvalget anbefalte imidlertid at barnepensjonene ble gjort om til nettoytelser.