9 Samordning av pensjon fra en offentlig tjenestepensjonsordning med pensjon fra folketrygden

9.1 En oversikt over kapittelet

Dette kapittelet består av tre hoveddeler: Gjeldende rett, viktige kjennetegn ved pensjonene fra tjenestepensjonsordningene og fra folketrygden, og alternativer til dagens pensjons- og samordningssystem.

Den første hoveddelen, gjeldende rett, skal vi gjøre rede for i punktene 9.2 til 9.5. Framstillingen er bygd opp på den måten som samordningsforskrift 15 bestemmer at samordningen med de forskjellige delene av folketrygdpensjonen skal skje i: Tilleggspensjon ( punkt 9.2), særtillegg ( punkt 9.3) og grunnpensjon ( punkt 9.4).

I punktene 9.2 til 9.4 vil det bare bli gjort rede for samordning av alderspensjoner, uførepensjoner og enke- og enkemannspensjoner. Samordning av barnepensjoner vil ikke bli tatt opp i disse punktene. Dette emnet skal vi derimot gjøre rede for i punkt 9.5. Grunnen til at vi skal behandle dette emnet som et eget punkt, er at det gjelder viktige særregler for samordning av disse pensjonene.

I forbindelse med framstillingen av gjeldende rett skal vi gi eksempler som viser hvordan de forskjellige samordningsreglene virker. Mange av disse eksemplene inneholder ikke samordningsberegninger for alle delene av folketrygdpensjonen. I stedet har vi nøyd oss med å vise hvordan samordningsfradragene etter de forskjellige reglene blir beregnet: Poenget med eksemplene er jo å vise hvordan den aktuelle regelen virker. Som et annet ledd i forenklingen har vi i mange tilfeller bare oppgitt pensjonenes størrelse i stedet for å vise hvordan de blir beregnet. Grunnen er at samordningsregelene like godt (i mange tilfeller faktisk bedre) lar seg illustrere på den måten. Og sist men ikke minst: Framstillingen av gjeldende rett tar ikke sikte på å være uttømmende. Vi har bare tatt sikte på å gi en oversikt over hovedstrukturen i regelverket. For en mer fullstendig beskrivelse av gjeldende rett viser vi til Sosial- og helsedepartementets rundskriv nr. 15 om samordning av pensjons- og trygdeytelser.

Den andre hoveddelen, viktige kjennetegn ved pensjonene fra tjenestepensjonsordningene og fra folketrygden, skal vi gjøre rede for i punkt 9.6. Tanken med dette punktet er at det skal fungere som en innledning til den tredje hoveddelen, samtidig som vi skal forsøke å analysere hvordan tjenestepensjonsordningene og folketrygden erstatter den inntekten som faller bort ved et pensjonstilfelle.

I punkt 9.7 finnes den tredje hoveddelen: Alternativer til dagens pensjons- og samordningssystem. Her vil en rekke forslag til endringer bli tatt opp og vurdert. Framstillingen er bygd opp slik at vi gjør rede for de mest radikale forslagene først. Deretter vil det banebrytende i forslagene gradvis avta.

9.2 Samordning med tilleggspensjon fra folketrygden

9.2.1 En oversikt over regelverket

Samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med tilleggspensjon fra folketrygden er regulert i samordningsloven § 23. Denne bestemmelsen gir anvisning på en hovedregel og en rekke unntak. Hovedregelen er grei: Samordningsfradraget for tilleggspensjonen skal svare til hele (100 prosent av) tilleggspensjonen. Unntakene er ikke fullt så enkle. Felles for dem er imidlertid at samordningsfradraget skal være mindre enn det som følger av hovedregelen.

Vi har delt unntakene i tre grupper: (1) reduksjon av samordningsfradraget når tilleggspensjonen er tjent opp av inntekt som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen, (2) reduksjon av samordningsfradraget når tjenestepensjonen og/eller tilleggspensjonen er gradert, og (3) reduksjon av samordningsfradraget når tjenestepensjonen og/eller tilleggspensjonen gis for mindre enn full opptjeningstid.

Det er viktig å se hovedregelen og unntakene i sammenheng: Den endelige størrelsen på samordningsfradraget for tilleggspensjonen vet man først etter å ha anvendt hovedregelen og deretter undersøkt om fradraget skal reduseres etter en eller flere av unntaksbestemmelsene.

9.2.2 Samordning etter hovedregelen

Hovedregelen for samordning med tilleggspensjon fra folketrygden finnes i samordningsloven § 23 nr. 1 første ledd bokstav a første ledd som lyder slik:

«I alderspensjon eller invalidepensjon [fra tjenestepensjonsordningen] ... gjøres samordningsfradrag for hele tilleggspensjonen, ...»

Denne bestemmelsen gjelder når tjenestepensjonen er en alders- eller uførepensjon. Bestemmelsen får tilsvarende anvendelse når tjenestepensjonen er en enke- eller enkemannspensjon, se samordningsloven § 23 nr. 1 første ledd bokstav b.

9.2.3 Unntak 1: Reduksjon av samordningsfradraget når tilleggspensjonen er tjent opp av inntekt som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen

9.2.3.1 En oversikt

I forbindelse med innføringen av folketrygden fant det sted forhandlinger mellom staten og tjenestemannsorganisasjonene om hvordan ytelsene fra de offentlige tjenestepensjonsordningene skulle tilpasses ytelsene fra folketrygden. Når det gjaldt folketrygdens tilleggspensjoner, var det enighet om at den del av tilleggspensjonen som måtte være opptjent ved inntekter som ikke er pensjonsgivende i ... [tjenestepensjonsordningen], heller ikke trekkes fra i tjenestepensjonen.

Ettertiden har vist at det var vanskelig å slå fast hva som lå i denne formuleringen. 1 Vi skal ikke gå inn på forhistorien her, men nøye oss med å konstatere at det i dag er tre typer unntaksregler som er utledet av formuleringen:

1. Det skal ikke samordnes med tilleggspensjon som er tjent opp av inntekt som etter sin art ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen.

2. Det skal ikke samordnes med tjenestepensjon som er tjent opp i et annet tidsrom enn tilleggspensjonen.

3. Det skal ikke samordnes med tilleggspensjon som er tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen.

I punktene nedenfor skal vi gjøre nærmere rede for de tre typene av unntaksbestemmelser.

9.2.3.2 Tilleggspensjonen er tjent opp av inntekt som etter sin art ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen – fiktivfordelsregelen

Bestemmelsen om at det ikke skal samordnes med tilleggspensjon som er tjent opp av inntekt som etter sin art ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen, finnes i samordningsloven § 23 nr. 2 første ledd som lyder slik:

«Ved anvendelsen av ... [hovedregelen] skal det ikke tas omsyn til den del av tilleggspensjonen fra folketrygden som måtte overstige en antatt tilleggspensjon fra folketrygden beregnet slik at sluttpoengtallet settes lik det poengtall som svarer til vedkommendes pensjonsgivende inntekt i pensjonsordningen.»

Den samordningsregelen som er beskrevet her, kalles gjerne fiktivfordelsregelen. Grunnen er at man skal beregne en fiktiv tilleggspensjon som skal legges til grunn ved samordningsberegningen dersom dette gir et lavere samordningsfradrag enn det som følger av hovedregelen.

Bakgrunnen for fiktivfordelsregelen er at folketrygden har et videre inntektsbegrep enn tjenestepensjonsordningene. Dette betyr at en person som er medlem i folketrygden og som samtidig er medlem i en tjenestepensjonsordning, kan ha inntekt som er pensjonsgivende i folketrygden, men som ikke er det i tjenestepensjonsordningen. Samordningsloven § 23 nr. 2 første ledd bestemmer da at samordningsfradraget for tilleggspensjonen ikke skal være større enn det beløpet denne pensjonen utgjør når sluttpoengtallet i folketrygden blir erstattet med et beregnet (et fiktivt) sluttpoengtall som svarer til den pensjonsgivende inntekten i tjenestepensjonsordningen. Etter samordningsforskrift 16 bokstav a første ledd, skal det fiktive sluttpoengtallet beregnes når folketrygdpensjonen og tjenestepensjonen tar til å løpe samtidig.

Eksempel 4

En ugift person har rett til alderspensjoner fra folketrygden og fra Statens Pensjonskasse. Han er født i 1928, og tar ut pensjonene 1. mars 1995.

I folketrygden har vedkommende et sluttpoengtall på 5,00. Han har 25 poengår før 1992 og 3 poengår etter 1991. Tilleggspensjonsprosenten for poengår før 1992 og etter 1991 utgjør henholdvis 45 og 42. Full opptjeningstid for tilleggspensjonen med og uten overkompensasjon utgjør henholdvis 31 og 40 år. Grunnbeløpet utgjør 38 080 kroner.

I Statens Pensjonskasse har vedkommende en pensjonsgivende inntekt (pensjonsgrunnlag) på 200 000 kroner og en tjenestetid på 30 år. Ordningen har en pensjonsprosent på 66, og gir full pensjon etter 30 års tjenestetid. Sluttpoengtallet som svarer til den pensjonsgivende inntekten, utgjør (200 000 – 38 080) : 38 080 = 4,25.

Pensjonsberegningene i de to ordningene blir slik:

Tabell 9-5 

Folketrygden:
Grunnpensjon: 38 080 x 40/40	kr 38 080
Tilleggspensjon:
(38 080 x ((((4,00 x 25/31) x (1,00 x 25/40)) x
0,45) + (((4,00 x 3/31) + (1,00 x 3/40)) x 0,42)))	kr 73 378
Folketrygden skal utbetale	kr 111 458
Statens Pensjonskasse:
Bruttopensjon (200 000 x 0,66 x 30/30)	kr 132 000
Minus samordningsfradrag for folketrygdpensjonen
Tilleggspensjonen
(38 080 x ((((4,00 x 25/31) + (0,25 x 25/40)) x
0,45) +(((4,00 x 3/31) + ­ (0,25 x 3/40)) x 0,42)))	kr 64 445
Grunnpensjonen (3/4 x 38 080)	kr 28 560
Totalt	= kr 93 005
Statens Pensjonskasse skal utbetale	kr 38 995

I dette tilfellet er det fiktive sluttpoengtallet i Statens Pensjonskasse (4,25) lavere enn sluttpoengtallet i folketrygden (5,00). Etter samordningsloven § 23 nr. 1 andre ledd skal da samordningsfradraget for tilleggspensjonen svare til det beløpet denne pensjonen utgjør når den blir beregnet ut fra det fiktive sluttpoengtallet. Differansen mellom den tilleggspensjonen som pensjonisten får utbetalt fra folketrygden (73 378 kroner), og det samordningsfradraget som blir gjort for tilleggspensjonen (64 446 kroner), blir holdt utenfor samordning. Denne differansen kalles populært for fiktivfordelen.

Pensjonistens pensjoner kommer til utbetaling slik:

Tabell 9-6 

Fra folketrygden	kr 111 458
Fra Statens Pensjonskasse	kr 38 995
Totalt til utbetaling	kr 150 453

Fiktivfordelsregelen tar som nevnt sikte på at samordningsfradraget for tilleggspensjonen skal svare til den pensjonsgivende inntekt i tjenestepensjonsordningen, det vil si til det beløpet denne pensjonen utgjør når man forutsetter at medlemmet i tjenestepensjonsordningen ikke har hatt andre inntekter enn lønnen i tjenestestillingen.

Mest direkte kunne dette prinsippet vært gjennomført ved at den pensjonsgivende inntekten i tjenestepensjonsordningen hvert kalenderår ble regnet om til et pensjonspoeng etter reglene i folketrygden. Ut fra disse pensjonspoengene beregnet man så samordningsfradraget for tilleggspensjonen. Denne fremgangsmåten ble imidlertid vurdert som altfor upraktisk, og det ble valgt en enklere teknisk løsning. Metoden går som nevnt ut på at man regner om pensjonsgrunnlaget (egentlig den pensjonsgivende inntekten) i tjenestepensjonsordningen til et fiktivt sluttpoengtall på det tidspunktet hvor pensjonen fra tjenestpensjonsordningen og pensjonen fra folketrygden tar til å løpe samtidig. Dette sluttpoengtallet regnes som representativt for hele opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningen.

En slik fremgangsmåte må regnes som logisk begrunnet, som et motstykke til at de offentlige tjenestepensjonsordningene gir pensjon av sluttgrunnlaget for hele opptjeningstiden. Det kan imidlertid innvendes mot metoden at tilleggspensjon som er tjent opp av inntekt som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen på opptjeningstiden, bare blir holdt utenfor samordning så lenge denne inntekten har ført til at tilleggspensjonen blir større enn det beløpet denne pensjonen utgjør når den blir beregnet ut fra den pensjonsgivende inntekten i tjenestepensjonsordningen (sluttlønnen). En person som i en årrekke har hatt inntekt ved siden av lønnen i tjenestestillingen, kan derfor helt eller delvis miste fiktivfordelen dersom pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen øker sterkt de siste årene før vedkommende trer ut av pensjonsordningen.

Kurvene i figur 9.1 viser inntekten i den yrkesaktive perioden. Kurve 1 viser den pensjonsgivende inntekten (sluttpoengtallet) i folketrygden, mens kurve 2 viser den pensjonsgivende inntekten i tjenestepensjonsordningen.

Feltet mellom kurve 1 og kurve 2 viser inntekt som er pensjonsgivende i folketrygden, men som ikke er det i tjenestepensjonsordningen. Den fiktive tilleggspensjonen tar utgangspunkt i et sluttpoengtall som svarer til den pensjonsgivende inntekten i tjenestepensjonsordningen når medlemmet trer ut av pensjonsordningen, og svarer i prinsippet til tilleggspensjon som er tjent opp av inntekt som er under den vannrette linjen. Denne delen av tilleggspensjonen blir samordnet med tjenestepensjonen, mens den delen av tilleggspensjonen som er tjent opp av inntekt som er over den vannrette linjen, blir holdt utenfor samordning. Dette er som nevnt et motstykke til at den inntekten medlemmet i tjenestepensjonsordningen har når han eller hun trer ut av pensjonsordningen, er pensjonsgivende for hele opptjeningstiden.

9.2.3.3 Tjenestepensjonen er tjent opp i et annet tidsrom enn tilleggspensjonen – samtidighetsregelen

Prinsippet om at det skal samordnes bare med tilleggspensjon som er tjent opp i samme tidsrom som tjenestepensjonen, kalles gjerne for samtidighetsregelen. Hjemmelen for denne regelen finnes i samordningsforskrift 16 bokstav b første setning som lyder slik:

«Er tjenestepensjonen opptjent helt eller delvis til annen tid enn tilleggspensjonen fra folketrygden, skal fradraget for tilleggspensjonen ikke være større enn tilleggspensjon beregnet etter ...[fiktivfordelsregelen], og det antall opptjeningsår (poengår) hvor det samtidig er foregått opptjening av tjenestepensjon.»

Som man ser blir fiktivfordelsregelen anvendt kumulativt i forholdt til samtidighetsregelen der dette er aktuelt. Dette betyr at samordningsfradraget for tilleggspensjonen etter samtidighetsregelen ikke skal være større enn det beløpet denne pensjonen utgjør når man legger til grunn

1. det laveste av sluttpoengtallet i folketrygden og det fiktive sluttpoengtallet i tjenestepensjonsordningen, og

2. det antall år hvor det er tjent opp pensjon i både folketrygden og tjenestepensjonsordningen.

Samtidighetsregelen bruker ordene tjenestepensjon og tilleggspensjon generelt. Det betyr at både tjenestepensjonen og folketrygdpensjonen kan være en alders-, ­uføre-, enke- eller enkemannspensjon.

9.2.3.4 Tilleggspensjonen er tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen – parallellitetsregelen og fridelsregelen

Når to personer er gift2 med hverandre og en av dem dør, blir tilleggspensjonen til den gjenlevende ektefellen beregnet på en spesiell måte, se folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd og § 8–6 nr. 1. Etter disse bestemmelsene får den gjenlevende en tilleggspensjon som svarer til 55 prosent av summen av de tilleggspensjonene som den gjenlevende og den avdøde har tjent opp, se folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd første setning og § 8–6 nr. 1 første ledd første setning. Tilleggspensjonen til den gjenlevende skal likevel ikke være mindre enn vedkommendes egenopptjente tilleggspensjon, se folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd andre setning og § 8–6 nr. 1 andre ledd.

For at den gjenlevende skal få utbetalt en tilleggspensjon som svarer til 55 prosent av summen av de tilleggspensjonene som den gjenlevende og den avdøde har tjent opp, må tilleggspensjonen til den gjenlevende stå i et bestemt forhold til tilleggspensjonen til den avdøde. Der dette er tilfelle, nyter den gjenlevende i en viss grad godt av tilleggspensjonsopptjeningen til den avdøde. I disse tilfellene kan man derfor si at den tilleggspensjonen som den gjenlevende får utbetalt, er tjent opp av både den gjenlevende og den avdøde.

Fram til 1989 ble det samordnet med den tilleggspensjonen som den gjenlevende fikk utbetalt fra folketrygden. Det ble ikke tatt hensyn til hvem av ektefellene som hadde tjent opp tilleggspensjonen. I 1989 ble dette forholdet endret. Stortinget mente at tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen, skulle holdes utenfor samordning, og ved lov 16. juni 1989 nr. 89 fikk samordningsloven § 23 nr. 2 et nytt andre ledd som lyder slik:

«Er tilleggspensjonen fra folketrygden tjent opp av to personer som er gift med hverandre, jf folketrygdloven §§ 7–4 og 8–6, skal fradraget i gjenlevendes tjenestepensjon være 55 prosent av avdødes egenopptjente tilleggspensjon, dersom det er avdøde som har tjent opp tjenestepensjonen. Dersom det er gjenlevende som har tjent opp tjenestepensjonen, skal fradraget være begrenset til gjenlevendes egenopptjente tilleggspensjon. Har medlemmet i tjenestepensjonsordningen ikke tjent opp rett til tilleggspensjon, gjøres ikke noe fradrag. ... [Fiktivfordelsregelen] gjelder tilsvarende.»

Denne bestemmelsen kalles ofte parallellitetsregelen. Tanken bak bestemmelsen er nemlig at det i størst mulig grad skal være parallellitet mellom den ytelsen som blir utbetalt fra tjenestepensjonsordningen, og det samordningsfradraget som blir gjort for tilleggspensjonen. Dette kan illustreres slik:

Et medlem i en offentlig tjenestepensjonsordning tjener opp to pensjoner: En alders- og uførepensjon til fordel for seg selv og en enke- eller enkemannspensjon til fordel for sin ektefelle. Parallelt med opptjeningen i tjenestepensjonsordningen tjener medlemmet opp tilsvarende tilleggspensjonsrettigheter i folketrygden. For sitt eget vedkommende gjelder dette retten til alders- eller uførepensjon (tilleggspensjon). Til fordel for sin ektefelle tjener medlemmet opp en enke- eller enkemannspensjon (tilleggspensjon) som svarer til 55 prosent av den tilleggspensjonen som vedkommende tjener opp til fordel for seg selv. Uansett om ektefellen til medlemmet har tjent opp egen tilleggspensjon eller ikke, er ektefellen sikret en tilleggspensjon som svarer til 55 prosent av den tilleggspensjonen som medlemmet har tjent opp.

Når pensjonen fra tjenestepensjonsordningen er en alders- eller uførepensjon (i disse tilfellene er det den gjenlevende ektefellen som har vært medlem i tjenestepensjonsordningen), innebærer parallellitetsregelen at samordningsfradraget for tilleggspensjonen må svare til (100 prosent av) den tilleggspensjonen som medlemmet har tjent opp. I dette tilfellet er det parallell opptjening i tjenestepensjonsordningen og i folketrygden ved at pensjonsrettighetene blir tjent opp samtidig og skal dekke samme formål. Denne bestemmelsen finnes i samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd andre setning.

I de tilfellene der tjenestepensjonen er en enke- eller enkemannspensjon (i disse tilfellene er det den avdøde ektefellen som har vært medlem i tjenestepensjonsordningen), innebærer parallellitetsregelen at samordningsfradraget for tilleggspensjonen må svare til den tilleggs­pensjonen som medlemmet har tjent opp til fordel for sin ektefelle (55 prosent av sin egenopptjente tilleggs­pensjon). Også i forhold til sikringen av ektefellen fore­ligger det parallell opptjening i tjenestepensjonsordningen og i folketrygden ved at pensjonsrettighetene blir tjent opp samtidig og skal dekke samme formål. Denne bestemmelsen finnes i samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd første setning.

Etter en tid fant Stortinget at parallellitetsregelen ikke gav de ønskede samordningsresultater i de tilfellene der pensjonen fra tjenestepensjonsordningen var en ikke-ervervsprøvd enkepensjon. Ved lov 5. juni 1992 nr. 53 ble det derfor gitt en ny bestemmelse om hvordan disse pensjonene skulle samordnes med tilleggspensjonene fra folketrygden. Den nye bestemmelsen ble tatt inn i samordningsloven § 23 nr. 2 som et nytt fjerde ledd, og lyder slik:

«Ved samordning av enkepensjon fra tjenestepensjonsordning hvor det ikke skal foretas reduksjon på grunn av enkens egen ervervsinntekt, skal den tilleggs­pensjon fra folketrygden som enken har opptjent i sin helhet betraktes som en fridel og holdes utenfor samordningen. Departementet fastsetter nærmere forskrifter for slikt samordningsfritak.»

Med hjemmel i denne bestemmelsen har Sosial- og helsedepartementet bestemt følgende:

«Fullt fradrag for tilleggspensjon fra folketrygden settes lik differansen mellom:

1. en antatt tilleggspensjon fra folketrygden, fastsatt til 55 pst av summen av de tilleggspensjoner hver av ektefellene har opptjent, der poengtallet for den avdøde er fastsatt i henhold til ... [fiktivfordelsregelen], og

2. den tilleggspensjon enken har opptjent.

Når tilleggspensjonen fastsatt under b) er større eller lik tilleggspensjonen under a), gjøres ikke fradrag.»

Denne bestemmelsen kalles ofte fridelsregelen. Grunnen er at i den tilleggspensjonen som enken får utbetalt fra folketrygden, skal man trekke ut et beløp som svarer til enkens egenopptjente tilleggspensjon, og samordne med det som eventuelt er igjen. Enkens egenopptjente tilleggspensjon blir med andre ord betraktet som en fridel som skal holdes utenfor samordningen.

Dette har ført til at samordningsfradraget for tilleggs­pensjonen fra folketrygden skal begrenses på tre forskjellige måter når denne pensjonen helt eller delvis er tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen. Begrensningen er avhengig av hva slags ytelse som kommer til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen, og kan oppsummeres slik:

1. Når tjenestepensjonen er en alders- eller uførepensjon, skal samordningsfradraget for tilleggspensjonen begrenses til 100 prosent av den tilleggspensjonen som den gjenlevende har tjent opp (samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd andre setning).

2. Når tjenestepensjonen er en ervervsprøvd enkepensjon eller en enkemannspensjon, skal samordningsfradraget for tilleggspensjonen begrenses til 55 prosent av den tilleggspensjonen som den avdøde har tjent opp (samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd første setning).

3. Når tjenestepensjonen er en ikke-ervervsprøvd enkepensjon, skal samordningsfradraget for tilleggspensjonen begrenses til den eventuelle differansen mellom den tilleggspensjonen som blir utbetalt, og den tilleggspensjonen som den gjenlevende selv har tjent opp (samordningsloven § 23 nr. 2 fjerde ledd).

Felles for de tre begrensningsreglene er at man skal benytte medlemmets fiktive tilleggspensjon dersom denne pensjonen er lavere enn den tilleggspensjonen som medlemmet har tjent opp i folketrygden. I eksemplene nedenfor skal vi vise hvordan samordningsfradraget for tilleggspensjonen skal begrenses etter de tre reglene. Eksempel 6 illustrerer den første begrensningsregelen (bokstav a), eksempel 7 illustrerer den andre begrensningsregelen (bokstav b) og eksempel 8 illustrerer den tredje begrensningsregelen (bokstav c).

9.2.4 Unntak 2: Reduksjon av samordningsfradraget når tjenestepensjonen og/eller tilleggspensjonen er gradert

Når uføregraden i folketrygden og/eller i tjenestepensjonsordningen er mindre enn 100 prosent, sier man at folketrygdpensjonen og/eller tjenestepensjonen er gradert. Det samme gjelder når tjenestemannen har tatt ut deler av alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen.

I disse tilfellene skal tjenestepensjonen i utgangspunktet reduseres med et beløp som svarer til det laveste av samordningsfradraget etter hovedregelen ( punkt 9.2.2), etter fiktivfordelsregelen ( punkt 9.2.3.2), etter samtidighetsregelen ( punkt 9.2.3.3) eller etter parallellitets- eller fridelsregelen ( punkt 9.2.3.4). Dette går fram av samordningsloven § 23 nr. 1 første ledd bokstav a første ledd, som viser til unntaksbestemmelsene i samordningsloven § 23 nr. 2.

Det er gjort unntak fra dette prinsippet i de tilfellene der uføregraden i tjenestepensjonsordningen er lavere enn uføregraden i folketrygden. Da går det fram av rundskriv nr. 15 at samordningsfradraget for tilleggspensjonen skal svare til en tilleggspensjon beregnet etter den laveste uføregrad. Tilsvarende gjelder ved gradert ­alderspensjon fra tjenestepensjonsordning. Dermed blir pensjonene samordnet bare så langt pensjonsgradene i de to ordningene dekker hverandre.

9.2.5 Unntak 3: Reduksjon av samordningsfradraget når tjenestepensjonen gis for mindre enn full opptjeningstid

De offentlige tjenestepensjonsordningene gir vanligvis full pensjon når medlemmet har en opptjeningstid i ordningen på 30 år. Pensjonen blir tilsvarende mindre når opptjeningstiden er kortere. Hvis opptjeningstiden i ordningen er for eksempel 20 år og full pensjon gis etter 30 år, får altså pensjonisten en pensjon som utgjør 20/30 av full pensjon.

Det skal være samsvar mellom den tjenestepensjonen som kommer til utbetaling, og det samordnigsfradraget som blir gjort i denne pensjonen. Hvis tjenestepensjonen gis for mindre enn full opptjeningstid, skal derfor samordningsfradraget for tilleggspensjonen reduseres tilsvarende. Dette går fram av samordningsloven § 23 nr. 1 første ledd bokstav a andre ledd som lyder slik:

«Har vedkommende ikke full tjenestetid [i tjenestepensjonsordningen], skal det gjøres fradrag i tjenestepensjonen med et beløp som svarer til så stor brøkdel av tilleggspensjonen fra folketrygden som den brøkdel tjenestepensjonen er beregnet etter.»

Dette betyr at samordningsfradraget for tilleggspensjonen skal utgjøre så mye av fullt samordningsfradrag som opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningen utgjør av full opptjeningstid. Fullt samordningsfradrag er det minste av fradraget etter hovedregelen ( punkt 9.2.2), etter fiktivfordelsregelen ( punkt 9.2.3.2), eller etter parallellitets- eller fridelsregelen ( punkt 9.2.3.4). Dette går fram av samordningsloven § 23 nr. 1 første ledd bokstav a første ledd andre setning som viser til unntaksbestemmelsene i § 23 nr. 2.

Det samordningsfradraget man kommer fram til for tilleggspensjonen etter samtidighetsregelen ( punkt 9.2.3.3), skal ikke reduseres i forhold til opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningen. Grunnen er at det blir tatt hensyn til denne tiden når man beregner samordningsfradraget etter samtidighetsregelen. Man skal altså ikke ta hensyn til opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningen to ganger.

9.3 Samordning med særtillegg fra folketrygden

9.3.1 En oversikt over regelverket

Bestemmelser om samordning med særtillegg fra folketrygden finnes i samordningsloven § 23 nr. 1 andre ledd. Av denne bestemmelsen går det fram at ... [hovedregelen for samordning med tilleggspensjon og bestemmelsen om reduksjon av samordningsfradraget når tjenestepensjonen og/eller tilleggspensjonen gis for mindre enn full opptjeningstid] gjelder tilsvarende for særtillegg....

9.3.2 Samordning etter hovedregelen

Hovedregelen for samordning med særtillegg fra folketrygden er at pensjonen fra tjenestepensjonsordningen skal reduseres med et beløp som svarer til hele særtillegget. Dette går fram av samordningsloven § 23 nr. 1 andre ledd som viser til bestemmelsen i første ledd.

9.3.3 Unntak 1: Reduksjon av samordningsfradraget når tjenestepensjonen og/eller særtillegget er gradert

I punkt 9.2.4 kom det fram hvordan samordningsfradraget for tilleggspensjonen fra folketrygden skulle reduseres når tjenestepensjonen og/eller tilleggspensjonen var gradert. I de tilfellene tilleggspensjonen helt eller delvis er erstattet av et særtillegg, skal samordningsfradraget for dette tillegget reduseres på tilsvarende måte. Dette går ikke uttrykkelig fram noe sted, men i rundskriv nr. 15 har Sosial- og helsedepartementet uttalt at reglene om samordning med tilleggspensjon fra folketrygden gjelder ... så langt de passer for særtillegg ....

9.3.4 Unntak 2: Reduksjon av samordningsfradraget når tjenestepensjonen og/eller særtillegget gis for mindre enn full opptjeningstid

I de tilfellene der pensjonen fra tjenestepensjonsordningen gis for mindre enn full opptjeningstid, skal samordningsfradraget – på samme måte som for tilleggspensjonen – stå i forhold til opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningen. Dette betyr at samordningsfradraget for særtillegget skal utgjøre så mye av fullt fradrag som opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningen utgjør av full opptjeningstid. Fullt samordningsfradrag er det fradraget man kan gjøre etter hovedregelen (hele særtillegget). På den måten står samordningsfradraget for særtillegget i forhold til opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningen.

Man skal ikke ta hensyn til trygdetiden (opptjeningstiden) i folketrygden. Grunnen er at det er tatt hensyn til denne tiden når særtillegget blir beregnet. Når tjenestepensjonen blir redusert med et beløp som svarer til det særtillegget som kommer til utbetaling fra folketrygden, er det derfor samsvar mellom det særtillegget som kommer til utbetaling, og det samordningsfradraget som blir gjort for dette tillegget.

I de tilfellene der både tjenestepensjonen og særtillegget gis for mindre enn full opptjeningstid, skjer det på samme måte som for samordning med tilleggspensjonen en dobbeltavkorting av samordningsfradraget.

9.3.5 Forholdet til fiktivfordelsregelen

Fra enkelte hold er det hevdet at når samordningsloven § 23 nr. 1 andre ledd sier at samordningen med særtillegget skal skje etter de bestemmelsene som gjelder for samordning med tilleggspensjon, innebærer dette at fiktivfordelsregelen ( punkt 9.2.3.2) skal gjelde også for samordning med særtillegget. Utvalget kan ikke se at det er noe hold i en slik påstand. For det første er særtillegget likestillt med tilleggspensjonen bare etter § 23 nr. 1 (hovedregelen). Ingen av unntakene i § 23 nr. 2 gjelder etter sin ordlyd for særtillegget. For det andre regnes ikke særtillegget som en opptjent rettighet, men som en grunnytelse man er sikret uavhengig av tidligere inntekt og avgiftsinnbetaling. For det tredje gjaldt de forhandlingene som fant sted i 1966, og som var opphavet til fiktivfordelsregelen, bare hvordan pensjonene fra tjenestepensjonsordningene skulle tilpasses tilleggspensjonene fra folketrygden. For det fjerde ble det i forarbeidene til loven om særtillegg til ytelser fra folketrygden lagt opp til at det skulle gjelde strengere bestemmelser for samordning med særtillegg enn de bestemmelsene som gjaldt for samordning med tilleggspensjon. 4 Endelig nevner vi at særtillegget er en kompensasjon for manglende opptjent tilleggspensjon. Ved å la fiktivfordelsregelen gjelde for dette tillegget vil man derfor kompensere for manglende opptjent tilleggspensjon to ganger. Først ved at pensjonisten får et særtillegg uten å ha betalt noe for det, og så gjennom samordningsloven ved at deler av særtillegget blir holdt utenfor samordning.

9.4 Samordning med grunnpensjon fra folketrygden

9.4.1 En oversikt over regelverket

Bestemmelser om samordning med grunnpensjonsdelen av en folketrygdpensjon er regulert i samordningsloven §§ 19 og 22. Hvilken av de to bestemmelsene samordningen skal skje etter, er avhengig av hva slags ytelse som kommer til utbetaling fra folketrygden. Dersom pensjonen fra folketrygden er en alders- eller uførepensjon, skal samordningen skje etter § 19. Hvis folketrygdpensjonen er en enke- eller enkemannspensjon, skal samordningen skje etter § 22.

Samordning med folketrygdens grunnpensjon er ikke uttømmende regulert i samordningsloven §§ 19 og 22. Det er gitt en rekke forskrifter som utfyller samordningslovens bestemmelser. I framstillingen nedenfor skal vi komme inn på noen av disse forskriftene.

Samordningen med grunnpensjonen fra folketrygden bygger på et annet utgangspunkt enn det utgangspunktet samordningen med tilleggspensjonen og særtillegget bygger på. Mens samordningen med tilleggspensjonen og særtillegget tar utgangspunkt i den tilleggspensjonen og det særtillegget som kommer til utbetaling, tar samordningen med grunnpensjonen utgangspunkt i grunnbeløpet i folketrygden – altså ikke grunnpensjonen.

9.4.2 Samordning etter hovedregelen

Hovedregelen for samordning med grunnspensjon fra folketrygden er at tjenestepensjonen skal reduseres med et beløp som svarer til 3/4 av grunnbeløpet i folketrygden, se samordningsloven § 19 første ledd nr. 1 første ledd og § 22 nr. 2 første ledd.

Eksempel 14

Forutsetningene er de samme som i eksempel 12. Vi forutsetter imidlertid at pensjonisten er gift med en annen pensjonist. Det betyr at vedkommende har rett til en grunnpensjon som svarer til 3/4 av grunnbeløpet i folketrygden. Pensjonsberegningene i de to ordningene blir slik:

Tabell 9-18 

Folketrygden:
Grunnpensjon		kr 28 560
Tilleggspensjon		kr 60 000
Folketrygden skal utbetale		kr 88 560
Statens Pensjonskasse:
Bruttopensjon		kr 100 000
Minus samordningsfradrag for folketrygdpensjonen
Tilleggspensjonen	kr 60 000
Grunnpensjonen (38 080 x 3/4)	kr 28 560
Totalt		= kr 88 560
Statens Pensjonskasse skal utbetale		kr 11 440

Man ser at samordningsberegningen skjer på samme måte som i eksempel 12: Tjenestepensjonen blir først redusert med et beløp som svarer til hele tilleggspensjonen, og deretter med et beløp som svarer til 3/4 av grunnbeløpet.

Pensjonene fra de to ordningene kommer til utbetaling slik:

Tabell 9-19 

Folketrygden	kr 88 560
Statens Pensjonskasse	kr 11 440
Totalt til utbetaling	kr 100 000

Når man sammenligner eksempel 12 med eksempel 13, ser man at den samlede pensjonen som kommer til utbetaling i eksempel 12, er 109 520 – 100 000 = 9 520 kroner større enn den samlede pensjonen som kommer til utbetaling i eksempel 13. Denne forskjellen skyldes at pensjonisten i eksempel 12 er enslig, mens pensjonisten i eksempel 13 er gift med en pensjonist. For en enslig pensjonist svarer grunnpensjonen fra folketrygden til grunnbeløpet, mens den for pensjonistektepar svarer til 3/4 av grunnbeløpet for hver. Dette betyr at en pensjonist som mottar en grunnpensjon som svarer til grunnbeløpet, er sikrert en samlet pensjon etter samordning som svarer til bruttostørrelsen på tjenestepensjonen, pluss et beløp som svarer til 1/4 av grunnbeløpet. En pensjonist som mottar en grunnpensjon som svarer til 3/4 av grunnbeløpet, er bare sikret en samlet pensjon etter samordning som svarer til bruttostørrelsen på tjenestepensjonen.

Forskjellen i den samlede pensjonsutvikling er illustrert med figur 9.2 og figur 9.3 foran.

Kolonnene 1 og 2 viser pensjonene før samordning. Kolonne 3 viser den samlede pensjonen etter samordning. Samordningen skjer ved at tjenestepensjonen blir redusert med et beløp som svarer til hele tilleggspensjonen, og med et beløp som svarer til 3/4 av grunnbeløpet. Den pensjonen som pensjonisten får utbetalt etter samordning, svarer da til bruttostørrelsen på tjenestepensjonen, pluss et beløp som svarer til 1/4 av grunnbeløpet.

Kolonnene 1 og 2 viser pensjonene før samordning. Kolonne 3 viser den samlede pensjonen etter samordning. Samordningen skjer ved at tjenestepensjonen blir redusert med et beløp som svarer til hele tilleggspensjonen, og med et beløp som svarer til 3/4 av grunnbeløpet. Den pensjonen som pensjonisten får utbetalt etter samordning, svarer til bruttostørrelsen på tjenestepensjonen.

Samordningsfradraget for grunnpensjonen fra folketrygden er altså uavhengig av størrelsen på den grunnpensjonen som pensjonisten har rett til fra folketrygden. Allerede da denne bestemmelsen ble innført, var man klar over at en person som fikk utbetalt en grunnpensjon som svarte til grunnbeløpet (den gang var det snakk om alderstrygd til en enslig pensjonist), ville beholde en samlet pensjon etter samordning som var større enn bruttostørrelsen på tjenestepensjonen. Selv om man mente at et rimelig pensjonsnivå etter samordning burde svare til bruttostørrelsen på tjenestepensjonen, lot man hensynet til enkle og praktikable regler gå foran hensynet til at størrelsen på samordningsfradraget for grunnpensjonen skulle være avhengig av den grunnpensjonen som pensjonisten hadde rett til i det enkelte tilfellet.

Andre reelle hensyn taler også for at samordningsfradraget for grunnpensjonen skal være uavhengig av størrelsen på den grunnpensjonen som pensjonisten har rett til. Den reduserte grunnpensjonen er blant annet begrunnet i at det er billigere for to personer å dele husholdning. Dette forholdet kan i like stor grad betinge forskjeller i pensjonsnivået når pensjonisten har rett til tjenestepensjon ved siden av folketrygdpensjonen. Etter vår mening er det ikke noen grunn til at samordningbestemmelsene skal oppheve denne fordelingspolitiske virkningen av folketrygdens bestemmelser om størrelsen på grunnpensjonen.

9.4.3 Reduksjon av samordningsfradraget når tjenestepensjonen og/eller grunnpensjonen er gradert

I punktene 9.2.4 og 9.3.3 ble det gjort rede for hvordan samordningsfradraget for tilleggspensjonen og særtillegget fra folketrygden skulle begrenses når tjenestepensjonen og/eller folketrygdpensjonen var gradert.

Prinsippet er det samme når det skal samordnes med grunnpensjonen fra folketrygden: Pensjonene skal ­samordnes bare så langt pensjonsgradene i de to ordningene dekker hverandre. For uførepensjonenes vedkommende går dette fram av samordningsforskrift 19, som lyder slik:

«Fradraget i tjenestepensjon for uførepensjon fra folketrygden er tilsvarende som for alderspensjon. Er uførepensjonen ikke beregnet for hel uførhet, skal fradragsbeløpet nedsettes forholdsmessig.

Reduksjon av samordningsfradraget skal bare foretas en gang, og det er folketrygdens uføregrad som skal legges til grunn.

Ytes uførepensjon fra tjenestepensjonsordning etter lavere uføregrad enn uførepensjonen fra folketrygden, skal dog den lavere uføregrad i tjenestepensjonsordningen legges til grunn.»

Denne bestemmelsen gjelder etter sin ordlyd bare for samordning av uførepensjoner. Det finnes ikke noen uttalelser i rundskriv nr. 15 som sier at prinsippet skal gjelde også i de tilfellene tjenestemannen har tatt ut en del av alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen. For å få harmoni med bestemmelsen om samordning med tilleggspensjonen fra folketrygden, må det vel kunne sies at prinsippet skal gjelde også i disse tilfellene.

9.4.4 Unntak 2: Reduksjon av samordningsfradraget når tjenestepensjonen og/eller grunnpensjonen gis for mindre enn full opptjeningstid

I punktene 9.2.5 og 9.3.4 kom det fram at samordningsfradraget for tilleggspensjonen og særtillegget fra folketrygden skal utgjøre så mye av fullt samordningsfradrag som opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningen utgjør av full opptjeningstid. Regelen er den samme når man skal samorde med grunnpensjonen fra folketrygden: Samordningsfradraget for grunnpensjonen skal utgjøre så mye av fullt samordningsfradrag (3/4 av grunnbeløpet i folketrygden) som opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningen utgjør av full opptjeningstid. Dette går fram av samordningsloven § 19 første ledd nr. 1 andre ledd og § 22 nr. 2 første ledd andre setning.

Man kan imidlertid ikke stoppe med dette. På samme måte som når man samordner med tilleggspensjonen og særtillegget fra folketrygden, skal man ta hensyn også til opptjeningstiden (trygdetiden) i folketrygden. Dette går fram av samordningsforskrift 22 som sier at når grunnpensjonen gis for mindre enn full opptjeningstid, skal samordningsfradraget utgjøre så mye av fullt fradrag som trygdetiden utgjør av full trygdetid.

Når bare én av pensjonene gis for mindre enn full opptjeningstid, innebærer disse bestemmelsene at samordningsfradraget for grunnpensjonen står i forhold til de pensjonene som pensjonisten har rett til. Dersom begge pensjonene gis for mindre enn full opptjeningstid, fører reglene til – på samme måte som når man samordner med tilleggspensjons- og særtilleggsdelen av folketrygdpensjonen – at samordningsfradrag for grunnpensjonen blir dobbeltavkortet.

9.5 Samordning av barnepensjon fra en tjenestepensjonsordning med barnepensjon fra folketrygden

9.5.1 En oversikt over regelverket

Ved samordning av barnepensjon fra en tjenestepensjonsordning med barnepensjon fra folketrygden, må man skille mellom de tilfellene der folketrygdpensjonen er en vanlig barnepensjon (folketrygdloven § 10–11 nr. 4 andre ledd), og de tilfellene der den er en forhøyd barnepensjon (folketrygdloven § 10–11 nr. 4 tredje ledd), det vil si de tilfellene der den består av en grunnpensjon, en tilleggspensjon og/eller et særtillegg. Samordning med vanlig barnepensjon er regulert i samordningsloven § 22 nr. 1, mens samordning med forhøyd barnepensjon er regulert i samordningsloven §§ 22 nr. 1 og 23 nr. 1 første ledd bokstav c.

Samordningsloven §§ 22 nr. 1 og 23 nr. 1 første ledd bokstav c regulerer ikke samordning av barnepensjoner uttømmende. På samme måte som for samordning med tilleggspensjon, særtillegg og grunnpensjon fra folketrygden er det gitt en rekke forskrifter for å fylle ut bestemmelsene. Et forhold som er spesielt for samordning av barnpensjoner, er at det finnes forskrifter som bestemmer at den pensjonen som kommer til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen etter samordning, ikke skal være mindre enn en visst beløp (garantiregler).

Framstillingen om samordning av barnepensjoner er delt i to deler, avhengig av om pensjonen fra folketrygden er en vanlig barnepensjon, eller om den er en forhøyd barnepensjon. Samordning med vanlig barnepensjon blir det gjort rede for i punkt 9.5.2, mens det i punkt 9.5.3 vil bli gjort rede for samordning med forhøyd barnepensjon.

9.5.2 Samordning med vanlig barnepensjon fra folketrygden

9.5.2.1 Samordning etter hovedregelen

Hovedregelen for samordning av barnepensjon fra en tjenestepensjonsordning med barnepensjon fra folketrygden finnes i samordningsloven § 22 nr. 1 første setning, og lyder slik:

«Barnepensjon fra en tjenestepensjonsordning ... skal settes ned med barnepensjon fra folketrygden».

Dette betyr at samordningsfradraget for barnepensjonen fra folketrygden skal svare til hele (100 prosent av) den barnepensjonen som kommer til utbetaling fra folketrygden.

9.5.2.2 Unntak: Reduksjon av samordningsfradraget når tjenestepensjonen og/eller folketrygdpensjonen gis for mindre enn full opptjeningstid

I punkt 9.4.4 kom det fram at samordningsfradraget for grunnpensjonen fra folketrygden skulle utgjøre så mye av fullt samordningsfradrag som opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningen utgjorde av full opptjeningstid, og som opptjeningstiden i folketrygden utgjorde av full opptjeningstid. Regelen er den samme for samordning av barnepensjoner, se samordningsloven § 22 nr. 1 tredje setning sammenholdt med samordningsforskrift 22: ­Samordningsfradraget for barnepensjonen fra folketrygden skal stå i forhold til opptjeningstiden i både tjenestepensjonsordningen og folketrygden. Dette betyr at så lenge bare én av pensjonene gis for mindre enn full opptjeningstid, står samordningsfradraget for barnepensjonen i forhold til opptjeningstiden i den ordningen det ikke er full opptjeningstid i. Dersom begge pensjonene gis for mindre enn full opptjeningstid, skjer det en dobbeltavkorting av samordningsfradraget for folketrygdpensjonen. Vi viser til punkt 9.4.4 og eksempel 16 som viser hvordan regelen virker.

9.5.2.3 Samordningsgaranti

For at et barn skal få rett til barnepensjon etter de høyeste satsene i en offentlig tjenestepensjonsordning, er det et vilkår at enten begge foreldrene er døde, eller at den gjenlevende av foreldrene ikke har rett til enke- eller enkemannspensjon fra vedkommende ordning. Denne regelen gjelder ikke uten unntak. De fleste tjenestepensjonsordninger har nemlig bestemmelser om at det kan ytes barnepensjon etter de høye satsene selv om den gjenlevende av foreldrene har rett til enke- eller enkemannspensjon fra ordningen. Forutsetningen er at enke- eller enkemannspensjonen er redusert på grunn av inntektsprøving. Slike bestemmelser finnes blant annet i lov om Statens Pensjonskasse § 36 tredje ledd og i vedtektene til Felles kommunal pensjonsordning i Kommunal Landspensjonskasse § 10 nr. 6.

Retten til enke- eller enkemannspensjonen kan føre til at familien får en samlet pensjonsinntekt fra tjenestepensjonsordningen (etter samordning) som er mindre enn den pensjonsinntekten de ville fått dersom dersom den gjenlevende av foreldrene ikke hadde hatt rett til enke- eller enkemannspensjon. For å motvirke slike resultater har Sosial- og helsedepartementet i samordningsforskrift 27 bestemt følgende:

«For enke eller enkemann med barn som har rett til barnepensjon og som selv har rett til enke- eller enkemannspensjon, skal samordningsfradraget for barnepensjon og enke- og enkemannspensjon fra folketrygdens begrenses, slik at summen av redusert enkepensjon (enkemannspensjon) og barnepensjon minst blir lik den reduserte barnepensjon som ville ha kommet til utbetaling, dersom rett til enke- eller enkemannspensjon ikke forelå. Begrensningen gjøres først i samordningsfradraget for barnepensjon.»

Dette betyr at familien er sikret en samlet pensjon fra tjenestepensjonsordningen som svarer til barnepensjon etter de høye satsene, (for så mange barn som har rett til barnepensjon) minus samordningsfradrag for barnepensjonen (for det samme antall barn) fra folketrygden. Hvis den pensjonen som tjenestepensjonsordningen skal utbetale etter samordning, er mindre enn det beløpet de er sikret etter samordningsforskrift 27, skal samordningsfradraget reduseres slik at familen får utbetalt det samordningsforskrift 27 garanterer dem.

9.5.3 Samordning med forhøyd barnepensjon fra folketrygden

9.5.3.1 Samordning etter hovedregelen

Når det ytes forhøyd barnepensjon fra folketrygden, det vil si de tilfellene der den består av en grunnpensjon og en tilleggspensjon og/eller et særtillegg, er samordningen med de forskjellige delene av folketrygdpensjonen regulert i samordningsloven § 22 nr. 1 (grunnpensjonen), § 23 nr. 1 første ledd bokstav c (tilleggspensjonen) og § 23 nr. 1 andre ledd (særtillegget). Felles for disse bestemmelsene er at tjenestepensjonen skal reduseres med et beløp som svarer til hele grunnpensjonen, hele tilleggspensjonen og hele særtillegget. For samordning med grunnpensjondelen av en barnepensjon fra folketrygden gjelder det altså en strengere samordningsregel enn for samordning med grunnpensjonsdelen av en alders-, uføre-, enke- eller enkemannspensjon fra folketrygden. For disse pensjonsytelsene skal som nevnt samordningsfradraget for grunnpensjonen svare til 3/4 av grunnbeløpet i folketrygden.

9.5.3.2 Unntak 1: Reduksjon av samordningsfradraget når tilleggspensjonen er tjent opp av inntekt som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen

I punkt 9.2.3 ble det gjort rede for et svært viktig unntak fra hovedregelen om samordning med tilleggspensjon fra folketrygden: Tjenestepensjonen skal bare samordnes med den delen av tilleggspensjonen som er tjent opp av inntekt som er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Det samme unntaket gjelder for samordning med tilleggspensjonsdelen av en barnepensjon fra folketrygden, se samordningsloven § 23 nr. 1 første ledd bokstav c som viser til § 23 nr. 1 første ledd bokstav a som igjen viser til § 23 nr. 2. For å unngå dobbeltbehandling, viser vi til punkt 9.2.3.

9.5.3.3 Unntak 2: Reduksjon av samordningsfradraget når tjenestepensjonen og/eller folketrygdpensjonen gis for mindre enn full opptjeningstid

I både de offentlige tjenestepensjonsordningene og folketrygden blir barnepensjonen(e) beregnet ut fra den avdøde moren eller farens opptjeningstid. Dersom moren eller faren har mindre enn full opptjeningstid i tjenestepensjonsordningen eller i folketrygden, blir barnepensjonen(e) tilsvarende mindre.

Samordningsfradraget for de forskjellige delene av folketrygdpensjonen skal i disse tilfellene reduseres på den måten som vi har gjort rede for i punktene 9.2.5 (tilleggspensjonen), 9.3.3 (særtillegget) og 9.4.4 (grunnpensjonen): Samordningsfradragene for tilleggspensjonen, særtillegget og grunnpensjonen skal stå i forhold til opptjeningstidene i både tjenestepensjonsordningen og folketrygden. Så lenge det bare er én av ordningene som gir pensjon for mindre enn full opptjeningstid, står samordningsfradragene i forhold til opptjeningstiden i vedkommende ordning. Dersom begge ordningene gir pensjon for mindre enn full opptjeningstid, blir samordningsfradragene dobbeltavkortet.

9.5.3.4 Samordningsgaranti

Både i folketrygden og i de offentlige tjenestepensjonsordningene faller barnepensjonen bort når barnet fyller 18 år. Barnet kan imidlertid få barnepensjon ut over fylte 18 år dersom det er under utdanning. I folketrygden kreves det i tillegg at begge foreldrene er døde.

Dersom det er flere barn som har rett til barnepensjoner fra både tjenestepensjonsordningen og folketrygden og et av barna har rett til forlenget barnepensjon fra tjenestepensjonsordningen, men ikke fra folketrygden (for eksempel fordi bare én av foreldrene er død), vil barna ofte få en nedgang i samlet pensjonsinntekt når det ene barnet får innvilget forlenget barnepensjon fra folketrygden.

Grunnen til dette er ikke så mystisk som man skulle tro: Så lenge barnet som har rett til forlenget barnepensjon fra tjenestepensjonsordningen, har rett til bare én pensjonsytelse, skal denne pensjonen ikke samordnes, se samordningsloven § 1 nr. 1 første ledd. Barnet får altså sin pensjon uten reduksjon.

Når det siste barnet får rett til forlenget pensjon også fra folketrygden, skal pensjonen som barnet har rett til fra tjenestepensjonsordningen, samordnes med barnepensjonen fra folketrygden. Denne samordningen kan føre til at barnekullet får en nedgang i samlet pensjonsinntekt. For å motvirke denne nedgangen har Sosial- og helsedepartementet i samordningsforskrift 28 bestemt følgende:

«Ved tilståelse av forlenget barnepensjon fra folketrygden skal samordningsfradraget for barnepensjon reguleres slik at samlet utbetalt pensjon til barnekullet ikke utgjør mindre beløp enn om slik forlenget barnepensjon ikke var tilstått.»

Dette betyr at barnekullet ikke skal tape på at det blir innvilget forlenget barnepensjon fra folketrygden.

9.6 Viktige kjennetegn ved pensjonene fra folketrygden og fra de offentlige tjenestepensjonsordningene

9.6.1 Innledning

Alderstrygd etter vår første alderstrygdlov av 1936 var en behovsprøvd ytelse. Den 1. januar 1959 ble behovsprøvingen i denne trygdeordningen opphevet. Da fikk alle rett til alderstrygd: Også de som hadde rett til alderspensjon fra en offentlig tjenestepensjonsordning.

Samtidig med opphevelsen av behovsprøvingen i alderstrygden trådte samordningsloven i kraft. Denne loven innebar at alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen skulle tilpasses (samordnes med) alderstrygden. Dette skjedde ved at tjenestepensjonen ble redusert med et beløp som svarte til den grunnpensjonen som et pensjonistpar fikk fra alderstrygden. Selv om behovsprøvingen i alderstrygden ble opphevet, var siktemålet med trygden å sikre pensjonistene en viss grunntrygghet.

Folketrygdloven av 1966 innebar i så måte en omveltning. Tilleggspensjonene i folketrygden gikk inn på tjenestepensjonsordningenes område med ytelser som stod i forhold til tidligere inntekt ved alder, uførhet og tap av forsørger. Tilleggspensjonsordningen dekket i store trekk pensjonsplanen til de offentlige tjenestepensjonsordningene. Nivået på ytelsene var imidlertid et annet.

Når man skal analysere hvilke behov som gjenstår å dekke for tjenestepensjonsordningene etter 1966, er det hensiktsmessig å undersøke hvordan folketrygden møter arbeidslivets behov for tjenestepensjon: På hvilken måte er folketrygden tilpasset virkeligheten i det norske arbeidslivet? I framstillingen nedenfor skal vi konsentrere oss om alders- og uførepensjoner.

Jan Debes har i sin bok I statens tjeneste definert pensjon som en etterlønn, det vil si en periodisk kontantytelse som kommer i stedet for arbeidsinntekten. 5 Et slikt siktemål hadde åpenbart ikke de sosiale grunntrygdene som alders- og uføretrygden: Disse trygdene tok bare sikte på å gi pensjonistene en nødvendig grunntrygghet.

9.6.2 Forskjeller mellom ytelsene fra folketrygden og fra de offentlige tjenestepensjonsordningene

Ytelsene fra folketrygden og fra de offentlige tjenestepensjonsordningene er i store trekk sammenfallende. Nedenfor skal vi gjøre rede for noen viktige forskjeller.

Grunnelementene i tabell 9.1 og tabell 9.2 vil bli nærmere forklart i punktene 9.6.3 og 9.6.4.

9.6.2.1 Alderspensjon

Pensjonsalderen er det tidspunktet hvor arbeidstakeren tidligst kan ta ut alderspensjonen. Aldersgrensen er den alderen hvor arbeidsforholdet opphører uten oppsigelse, se lov 21. desember 1956 nr. 1 om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m v (aldersgrenseloven). Den alminnelige aldersgrensen i de offentlige tjenestepensjonsordningene er 70 år (aldersgrenseloven § 2 første ledd).

Folketrygdens pensjonsalder er 67 år. Dette er den alminnelige pensjonsalderen i Norge, selv om store grupper av arbeidstakere har en lavere pensjonsalder: I dag kan så godt som alle offentlig ansatte og store grupper lønnstakere i privat sektor, ta ut alderspensjon etter de fyller 64 år (avtalefestet pensjon).

For arbeidstakere i offentlig sektor som er i alderen 64 til 65 år, blir den avtalefestede pensjonen beregnet etter folketrygdens regler med et skattepliktig tillegg på 20 400 kroner pr år. Dette gir ytelser som er like gode eller bedre enn ytelsene i de offentlige tjenestepensjonsordningene når arbeidstakerens årsinntekt er mindre enn 200 000 kroner. Etter arbeidstakeren har fylt 65 år, får pensjonisten en årlig pensjon som svarer til det gunstigste alternativet av pensjon beregnet etter tjenestepensjonsordningens regler, og pensjon beregnet etter folketrygdens regler med et tillegg på 20 400 kroner. Det er verdt å merke seg at tjenestepensjonsalternativet etter fylte 65 år, ofte gir det gunstigste resultatet for medlemmene i Statens Pensjonskasse, mens folketrygdalternativet ofte gir det gunstigste resultatet for medlemmene i de kommunale tjenestepensjonsordningene. Dette skyldes at medlemmene i den kommunale sektoren gjennomgående har kortere medlemstid (opptjeningstid), i mange tilfeller har lavere lønnsnivå, og oftere har vært i deltidstjeneste. Dette gjelder særlig for de kvinnelige arbeidstakerne i denne sektoren, noe som har sammenheng med forskjeller mellom arbeidsoppgavene i staten og kommunene, og at den kommunale forvaltningen har økt sterkt de siste tiårene.

Nesten alle medlemmer i en offentlig tjenestepensjonsordning kan altså ta ut alderspensjon før den alminnelige pensjonsalderen i folketrygden. I tillegg har en rekke stillinger særaldersgrenser, noe som blant annet gjelder for politi, militært befal, kommunale brannmenn, lennsmannsetaten, Televerket og helsevesenet. Aldersgrensene for disse stillingene varierer mellom 60 og 65 år.

9.6.2.2 Uførepensjon (invalidepensjon)

For å få rett til uførepensjon fra folketrygden må pensjonssøkeren ha tapt minst 50 prosent av evnen til å utføre inntektsgivende arbeid. For enkelte yrkesgrupper, som for eksempel undervisningspersonale, kan det være hensiktsmessig å gi uførepensjon når tapet av inntektsevnen er mindre enn 50 prosent. Dette regnes for å være i både arbeidsgivernes og arbeidstakernes interesse. De fleste offentlige tjenestepensjonsordninger stiller derfor ikke noe krav om at tapet av inntektsevnen skal være av en viss størrelse. Innenfor hullene i folketrygdens sikkerhetsnett, er det altså fortsatt tjenestepensjonsordningene som dekker tjenestemennenes pensjonsbehov.

9.6.3 Nivået på pensjonsytelsene fra folketrygden og fra de offentlige tjenestepensjonsordningene

I 1917 ble det innført to viktige lover: loven om Statens Pensjonskasse (pensjonsloven) og loven om aldersgrense for offentlige tjenestemenn.

Forutsetningen for å kunne gi embets- og tjenestemennene avskjed når de nådde aldersgrensen, var at de fikk en kompensasjon for inntektsbortfallet. En pensjonsdekning på 66 prosent av lønnen i tjenestestillingen har siden vært regnet som en alminnelig norm for hva denne kompensasjonen bør være, likevel med en viss reduksjon for høyinntektsgruppene.

Folketrygdens kompensasjon for inntektsbortfallet bygger på flere punkter på andre prinsipper. Nedenfor skal vi vise hvordan folketrygden erstatter bortfall av inntekt ved pensjonering, og vurdere om det er nødvendig å gi kompensasjon for inntektsbortfall ut over den kompensasjonen som folketrygden gir.

I den drøftelsen som følger, er to begreper sentrale; pensjonsgivende inntekt og pensjonsgrunnlaget. Pensjonsgivende inntekt er definert i folketrygdloven kapittel 6. Denne inntekten omfatter inntekt av arbeid og virksomhet (ervervsinntekt), og dessuten folketrygdens korttidsytelser til livsopphold (sykepenger, adopsjonspenger, fødselspenger og dagpenger under arbeidsløshet): Jo større den pensjonsgivende inntekten er, jo større blir den tilleggspensjonen som pensjonisten får utbetalt fra folketrygden. Pensjonsgrunnlaget er definert i lov om Statens Pensjonskasse (pensjonsloven) kapittel 3. Etter pensjonsloven § 22, jf. § 15, blir tjenestepensjonen vanligvis beregnet ut fra det pensjonsgrunnlaget som medlemmet har når han eller hun trer ut av stillingen. I tjenestepensjonsordningene er det bare den faste lønnen i tjenestestillingen med visse tillegg, som er pensjonsgivende.

Når pensjonen fra tjenestepensjonsordningen blir sam­ordnet med tilleggspensjonen fra folketrygden, blir den pensjonsgivende inntekten i folketrygden sammenlignet med pensjonsgrunnlaget (egentlig den pensjonsgivende inntekten) i tjenestepensjonsordningen, se sam­ordningsloven § 23 nr. 2 første ledd. Også ellers når man sammenligner ytelsene, er det nødvendig å se på hvilken inntekt pensjonen blir beregnet ut fra. Både i folketrygden og i de offentlige tjenestepensjonsordningene blir pensjonene i hovedsak beregnet etter denne formelen:

Folketrygden og de offentlige tjenestepensjonsordningene definerer den pensjonsgivende inntekten på forskjellige måter. Som en fellesbetegnelse for den pensjonsgivende inntekten i folketrygden og pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningene, skal vi det følgende enkelte steder bruke betegnelsen grunnlag.

Også tiden, eller opptjeningstiden, defineres på forskjellige måter i folketrygden og i tjenestepensjonsordningene, se punkt 9.6.5. I folketrygden gis det normalt full pensjon etter 40 års opptjeningstid, mens det i de offentlige tjenestepensjonsordningen normalt gis full pensjon etter 30 års opptjeningstid.

9.6.4 Forholdet mellom lønn og pensjon

9.6.4.1 Dekningsgraden

Dekningsgraden gir uttrykk for forholdet mellom tidligere lønn og størrelsen på pensjonen. Vi har regnet pensjonsdekningen i forhold til bruttolønnen. Det er ikke tatt hensyn til at det blir betalt en forholdsmessig høyere skatt og folketrygdavgift av lønnen enn av pensjonen. Endelig har vi sett bort fra at tjenestemennene i de fleste tilfeller betaler et medlemsinnskudd på to prosent av lønnen. Dette er utgifter som pensjonistene ikke har. Størrelsene nedenfor kan derfor ikke benyttes i en diskusjon om hva som er et rimelig pensjonsnivå.

Gjennom grunnpensjonen gir folketrygden 100 prosent dekning for inntektsbortfall opptil grunnbeløpet. Ved lavere inntekt er kompensasjonen mer enn 100 prosent.

Når det gjelder tilleggspensjonen, er inntekt mellom en og seks ganger grunnbeløpet pensjonsgivende fullt ut, mens inntekt mellom seks og tolv ganger grunnbeløpet er pensjonsgivende med en tredel. For opptjeningsår før 1992 var inntekt mellom en og åtte ganger grunnbeløpet pensjonsgivende fullt ut, mens inntekt mellom åtte og tolv ganger grunnbeløpet var pensjonsgivende med en tredel. Inntekt over tolv ganger grunnbeløpet er ikke pensjonsgivende.

I 1963 forslo Pensjonsutredningskomiteen at folketrygdens tilleggspensjoner skulle gi 50 prosent dekning av inntekt over grunnbeløpet. I Ot prp nr. 17 (1965-66) om folketrygd ble dette nivået redusert til 45 prosent. Grunnen var at grunnbeløpet i folketrygden ble fastsatt til et såpass høyt nivå som 5 400 kroner (1966-kroner). Hensynet til en god minstepensjon ble altså prioritert foran hensynet til at den yrkesaktive delen av befolkningen skulle få en best mulig dekning av tidligere arbeidsinntekt.

For opptjeningsår etter 1991 er pensjonsdekningen i folketrygden redusert til 42 prosent for inntekt mellom en og seks ganger grunnbeløpet, og 14 prosent for inntekt mellom seks og tolv ganger grunnbeløpet. For opptjeningsår før 1992 er pensjonsdekningen for inntekt mellom en og åtte ganger grunnbeløpet 45 prosent, og 15 prosent for inntekt mellom åtte og tolv ganger grunnbeløpet.

I de offentlige tjenestepensjonsordningene er pensjonsdekningen 66 prosent for inntekt opptil åtte ganger grunnbeløpet. For inntekt mellom åtte og tolv ganger grunnbeløpet er pensjonsdekningen 22 prosent.

Både i folketrygden og i de offentlige tjenestepensjonsordningene blir altså pensjonsdekningen forholdsvis redusert for høyinntektsgruppene. Det er heller ingen av ordningene som gir pensjon av inntekt som overstiger tolv ganger grunnbeløpet.

9.6.4.2 Den pensjonsgivende inntekten i folketrygden og i de offentlige tjenestepensjonsordningene

Man kan skille mellom tre hovedmodeller for godskriving av pensjonsrettigheter; folketrygden, en strengt forsikringsmessig ordning og offentlige tjenestepensjonering.

Folketrygdens pensjoner blir beregnet ut fra de 20 årene hvor medlemmet har hatt størst inntekt i forhold til grunnbeløpet i folketrygden (sluttpoengtallet). Denne måten å beregne pensjonene på gir ikke rettigheter som står i forhold til avgiftsinnbetalingen. Grunnen er bl.a. at folketrygden ikke tar hensyn til de årene hvor medlemmet har hatt lav inntekt. Dessuten behøver man ikke å ha arbeidet et helt kalenderår for å få godskrevet et opptjeningsår i folketrygden (poengår). Det er tilstrekkelig at man i løpet av kalenderåret har hatt en inntekt som overstiger grunnbeløpet. Folketrygdens måte å beregne pensjonene på gir en pensjon som står i forhold til de høyeste inntektene som pensjonisten har hatt: Folketrygden gir ikke på samme måte som de offentlige tjenestepensjonsordningene erstatning for det inntektsbortfallet som pensjonisten har på pensjoneringstidspunktet.

Det er tre forhold som gir forskjeller i grunnlaget i folketrygden og i de offentlige tjenestepensjonsordningene:

1. Folketrygden beregner grunnlaget ut fra inntekten i de 20 beste årene, mens tjenestepensjonsordningene beregner grunnlaget ut fra sluttlønnen.

2. All ervervsinntekt er pensjonsgivende i folketrygden, mens det i tjenestepensjonsordningene normalt bare er lønnen i tjenestestillingen som er pensjonsgivende.

3. Opptjente rettigheter i tiden fram til pensjoneringen blir regulert på forskjellige måter i folketrygden og i de offentlige tjenestepensjonsordningene:

   1. I folketrygden blir opparbeidende pensjonspoeng regulert i takt med endringene i grunnbeløpet i folketrygden (G-regulering).

   2. I Statens Pensjonskasse blir pensjonsgrunnlaget normalt regulert gjennom lønnsendringer fram til pensjonering finner sted. Etter pensjonsloven § 22 blir pensjonen til medlemmet beregnet ut fra det pensjonsgrunnlaget som medlemmet har når han trer ut av stillingen. Dersom medlemmet går over til en stilling med lavere lønn, beholder han det høyere pensjonsgrunnlaget for de tidligere opptjente rettighetene. Dette pensjonsgrunnlaget blir deretter regulert i takt med endringene i grunnbeløpet (G-regulering). Reglene om delt pensjonsgrunnlag finnes i pensjonsloven § 15 andre ledd.

En undersøkelse som ble foretatt i Statens Pensjonskasse i 1992, viser at folketrygdens måte å fastsette den pensjonsgivende inntekten på, gir en pensjonsgivende inntekt som i gjennomsnitt er 30 000 kroner høyere enn den pensjonsgivende inntekten i Statens Pensjonskasse. Det er særlig tre grunner til dette:

1. I løpet av 1970- og 1980-årene har grunnbeløpet i folketrygden økt mer enn den generelle lønnsutviklingen i staten.

2. Folketrygden beregner grunnlaget ut fra de 20 årene hvor medlemmet har hatt størst inntekt i forhold til grunnbeløpet. I tjenestepensjonsordningene blir grunnlaget derimot beregnet ut fra den faste lønnen i tjenestestillingen når medlemmet trer ut av ordningen.

   Besteårsregelen i folketrygden innebærer at grunnlaget i denne ordningen blir fastsatt ut fra de 20 årene hvor medlemmet har hatt størst inntekt i forhold til grunnbeløpet i folketrygden. I motsatt retning trekker forholdet at de fleste er på toppen av sin inntekts­karriere når de fratrer med tjenestepensjon. Slutt­lønnsprinsippet i tjenestepensjonsordningene gir derfor også et gunstig grunnlag.

   Den måten som folketrygden fastsetter grunnlaget på, gir i større grad mulighet for å godskrive rettigheter i forhold til den premieinnbetalingen som medlemmet har gjort enn den måten som tjenestepensjonsordningene fastsetter grunnlaget på. I de offentlige tjenestepensjonsordningene får medlemmene 66 prosent av sluttlønnen uavhengig av tidligere lønn og hvor stor pensjonspremie som er innbetalt. Det offentlige har altså som arbeidsgiver sett det som viktigere at medlemmene i tjenestepensjonsordningene får en pensjon som står i forhold til sluttlønnen enn at de får en pensjon som gjenspeiler tidligere pensjonsinnskudd.

   Vi antar at det er viktig at de offentlige tjenestepensjonsordningene beholder sluttlønnsprinsippet. Dette gjelder både for det offentlige som arbeidsgiver og for de offentlig ansatte. For arbeidstakere som avanserer lønnsmessig på slutten av sin yrkeskarriære, vil en besteårsregel av den typen som vi har i folketrygden, gi et lite tilfredstillende pensjonsresultat. For både arbeidsgiverne og arbeidstakerne er det en fordel at spørsmålet om man opprettholder sitt inntektsnivå, ikke blir det sentrale når en arbeidstaker skal vurdere om han vil ta ut alderspensjon ved fylte 64 år, eller om han eller hun vil vente til fylte 70 år.

3. I folketrygden er all ervervsinntekt pensjonsgivende. I de offentlige tjenestepensjonsordningene er bare den faste lønnen og visse deler av den variable inntekten i tjenesteforholdet pensjonsgivende.

   I folketrygden er all inntekt som er vederlag for eget arbeid, pensjonsgivende, se folketrygdloven § 6–4. I tjenestepensjonsordningene er innskuddsgrunnlaget i praksis begrenset til den faste lønnen i tjenestestillingen. Dette betyr at et medlem i en tjenestepensjonsordning kan ha inntekt som er pensjonsgivende i folketrygden, men som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Eksempler på slike inntekter er overtidsarbeid, bierverv o a. Hvis en person i en del av sitt yrkesaktive liv har vært i tjeneste uten rett til medlemskap i en tjenestepensjonsordning, og har hatt høyere inntekt i denne stillingen, kan også dette føre til at pensjonsgivende inntekt ved fastsettelse av tilleggspensjonen er høyere enn pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen.

   I folketrygden er i prinsippet all ervervsinntekt pensjonsgivende. Det gjelder enten det er fast inntekt, variabel inntekt, overtidsgodtgjørelse eller honorarer av en annen art som for eksempel en ekstrajobb eller et forfatterhonorar.

   Etter forhandlinger mellom staten og hovedsammenslutningene i staten og Norsk Lærerlag, ble det gjort endringer i loven om Statens pensjonskasse da folketrygden ble innført. Etter endringen skulle tillegg til den faste lønnen i større grad være pensjonsgivende. På den måten skulle reglene om pensjonsgrunnlaget i pensjonsloven tilpasses reglene om pensjonsgivende inntekt i folketrygden. Faste tillegg ble pensjonsgivende i 1967. I Kommunal Landspensjonskasse (KLP) ble disse tilleggene pensjonsgivende i 1991. Fra 1993 er variable tillegg pensjonsgivende også for medlemmene i Statens Pensjonskasse.

   Inntekt fra overtidsarbeid er fortsatt ikke pensjonsgivende i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Det samme gjelder godtgjørelse for arbeid som utføres utenfor tjenesten som gir medlemsskap i tjenestepensjonsordningen. Slike inntekter kan jo fort­sette selv om medlemmet i tjenestepensjonsordningen fratrer tjenesten.

   Siktemålet for folketrygden er et annet enn for tjenestepensjonsordningene. Folketrygden er en tjenestepensjonsordning for hele befolkningen. En person som mer eller mindre har vært løsarbeider i hele sitt liv, får sin pensjon beregnet av den inntekt han har betalt folketrygdavgift av, likevel slik at det blir sett bort fra de årene med lavest inntekt.

   Folketrygden er en kombinasjon av to ytelser. På den ene siden har den et element av å være en sosialtrygd, med grunnpensjon, særtillegg og forsørgertillegg for ektefelle og barn. På den andre siden har den en tilleggspensjonsordningen som er bygd opp etter visse forsikringsmessige prinsipper.

   Det er verken helt eller delvis satt av fonds som gjenspeiler pensjonsforpliktelsene til folketrygden. Hvert år får medlemmene i folketrygden gjennom ligningsattesten en orientering om pensjonspoeng de har tjent opp i ligningsåret. Disse opplysningene lagres i Rikstrygdeverkets database. Det blir ikke ført regnskap over verdien av pensjonsrettighetene til medlemmene i folketrygden. Fra høsten 1993 får de medlemmene i folketrygden som er eldre enn 40 år, en orientering om hvor stor deres framtidige folketrygdpensjon vil bli.

9.6.4.3 Fiktivfordelsregelen

Inntektsbegrepet i folketrygden og i de offentlige tjenestepensjonsordningene, er forskjellige. Dette forholdet er tillagt betydning når pensjonen fra tjenestepensjonsordningen skal samordnes med tilleggspensjonen fra folketrygden. I samordningsloven § 23 nr. 2 første ledd er det nemlig bestemt at samordningsfradraget for tilleggspensjonen skal begrenses når den pensjonsgivende inntekten i folketrygden har vært større enn den pensjonsgivende inntekten i tjenestepensjonsordningen (fiktivfordelen). Regelen går i all enkelhet ut på at ­samordningsfradraget for tilleggspensjonen ikke skal være større enn det beløpet denne pensjonen utgjør når den blir beregnet ut fra den pensjonsgivende inntekten i tjenestepensjonsordningen. I dag nyter rundt 60 prosent av de offentlige tjenestepensjonistene godt av denne regelen.

Det er en viss sammenheng mellom størrelsen på biinntektene og størrelsene på fiktivfordelene. Det er likevel grunn til å understreke at sammenhengen mellom de to forholdene ofte er tilfeldig.

Det er særlig to faktorer som påvirker omfanget av fiktivfordelene: Størrelsen på den inntekten som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen, og forholdet mellom reguleringen av grunnbeløpet og lønnsutvikingen i den offentlige sektoren.

Den moderate lønnsutviklingen i den offentlige sektoren de to siste tiårene har ført til at den samlede verdien av fiktivfordelene har blitt store. Særlig for stillinger i høyere lønnssjikt er det skjedd en tildels radikal inntektsnedgang. Dette skyldes blant annet inflasjonen i stillingsbetegnelser, for eksempel er mange kontor- og byråsjefstillinger etter 1967 oppgradert. Kontorfullmektigstillingene har ofte blitt gjort om til førstekontorfullmektigstillinger, kontorsekretærer e l. Det har også skjedd en reell lønnsutjevning som fører til at mange som er i stillinger i de sjikt man oftest pensjoneres fra, har opplevd en klar reallønnsnedgang i forhold til grunnbeløpet. 6

Tabell 9.4 viser forholdet mellom utviklingen av grunnbeløpet og den faste lønnen til en byråsjef.

Kolonne A viser gjennomsnittlig grunnbeløp pr år i løpende kroner. Kolonne B viser den høyeste faste årslønn (pensjonsgrunnlag) for en byråsjef. Kolonne C viser det pensjonspoenget som tjenes opp i folketrygden av byråsjeflønnen.

En byråsjef som har vært i sitt embete siden 1970 og som tar ut alderspensjon 31. desember 1989, vil få samordningsfradraget for tilleggspensjonen beregnet ut fra et fiktivt sluttpoengtall på (236 610 – 32 275) : 32 275 = 6,33.

Uten å ha hatt én krone i lønnsinntekt utenfor den faste tjenesten, vil byråsjefen få et sluttpoengtall i folketrygden på 7,31. Sluttpoengtallet i folketrygden er da 7,31 – 6,44 = 0,98 pensjonspoeng høyere enn det fiktive sluttpoengtallet i tjenestepensjonsordningen. Ved fratreden vil han da få en fiktivfordel (reduksjon i samordningsfradraget for tilleggspensjonen) på 32 275 x 0,98 x 0,45 x 23/40 = 8 148 kroner pr år.

Byråsjefen kan ha en kollega uten høyere utdannelse som har arbeidet seg opp, vært førstesekretær og konsulent og har spedd på den faste inntekten med overtid og arbeid i helgene. Deretter får han et opprykk til byråsjef i 1987 og fratrer 31. desember 1989. Han får kanskje ingen fiktivfordel, selv om biinntektene – som ikke har vært pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen – har bidratt til en stor del av hans opptjente tilleggspensjon. Eksempelet viser at det bare i begrenset grad er biintektene som bestemmer om samordningsfradraget for tilleggspensjonen blir redusert eller ikke.

Hva som er av avgjørende betydning, er hvilken lønns­utvikling man har mot slutten av sin karriere. Hvis man står stille, blir fiktivfordelen ofte høy. Dersom man får et opprykk, kan fiktivfordelen falle bort. Et slik resultat var neppe tilsiktet da regelen ble utformet i perioden fra 1966 til 1973, men det kan godt kalles rettferdig. Den som har betalt det største pensjonsinnskuddet til tjenestepensjonsordningen får også ofte et tillegg til tjenestepensjonen på grunn av at den pensjonsgivende inntekt i folketrygden har vært relativt høy i forhold til den pensjonsgivende inntekten i tjenestepensjonsordningen.

Hvis vi de neste 20 årene skulle oppleve en vedvarende reallønnsøkning for det midlere og det høyere lønnssjikt i stat og kommuner, blir den effekten som er omtalt ovenfor, svekket. Den samlede verdien av fiktivfordelene vil da bli mindre.

9.6.5 Opptjeningstiden i folketrygden og i de offentlige tjenestepensjonsordningene

9.6.5.1 Spørsmålet om å forhøye opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningene fra 30 til 40 år

I dag gir de store offentlige tjenestepensjonsordningene full pensjon når medlemmet har en opptjeningstid i ordningen på 30 år. Her som på andre områder har Statens Pensjonskasse vært mønster for privat pensjonsforsikring, selv om prinsippene i privat forsikring på dette punkt avviker en god del. Dette har sammenheng med den individuelle opptjeningen av rettigheter som skjer i privat livsforsikring.

Etter at folketrygden ble etablert med en opptjeningstid på 40 år, ble bestemmelsene i lov om Statens Pensjonskasse med virkning fra 1. januar 1967 harmonisert, men bare for de oppsatte pensjonsrettighetene. I lov om Statens Pensjonskasse § 24 første ledd finnes følgende:

«Fratrer et medlem sin stilling med minst tre års tjenestetid, men uten rett til straks å få pensjon etter denne lov, har han rett til oppsatt alderspensjon fra den aldersgrense som gjelder for stillingen, dog tidligst fra hans fylte 65. år. Den oppsatte alderspensjon skal utgjøre så mange tredevtedeler av full pensjon som han har tjenesteår, men ikke mer enn full pensjon etter § 23. Oppsatt alderspensjon utbetales senest fra det tidspunkt medlemmet ved fylte 67 år får utbetalt alderspensjon fra folketrygden. Har medlemmet etter bestemmelsene i folketrygdloven § 7–10 nr. 1, ikke tatt ut hel alderspensjon fra folketrygden, skal det bare utbetales en så stor forholdsmessig del av den oppsatte alderspensjon fra Pensjonskassen som svarer til den forholdsmessige del av alderspensjon fra folketrygden som er tatt ut.»

Arbeidstakere som ble medlemmer i Statens Pensjonskasse før 1. januar 1967, har altså tjent opp full pensjon etter 30 år, også om de fratrer uten rett til straks løpende pensjon. Dette viser for øvrig det tidsperspektiv en har i pensjonsretten. En økning av full tjenestetid fra 30 til 40 år representerer en endring i medlemsvilkårene som neppe kan gjøres gjeldende overfor dem som allerede er ansatt. En slik endring vil antakelig stride mot både Grunnloven § 97 og de arbeidsavtalene som er inngått mellom arbeidsgiverne og arbeidstakerne i staten. Det vil derfor ta et par generasjoner før en endring av opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningene får full virkning.

Spørsmålet om å forlenge opptjeningstiden i de offentlige tjenestepensjonsordningene fra 30 til 40 år ble også omtalt av Nettopensjonsutvalget (NOU 1990: 21 Offentlig nettopensjon?). Å ha samme opptjeningstid som i folketrygden ville være ønskelig hvis man går over til et nettosystem. Et problem med en opptjeningstid på 40 år ville imidlertid være at de gruppene som ikke oppnår 40 års tjenestetid, ville få mindre pensjon. Dagens bruttosystem gjør at manglende opptjening i folketrygden blir av mindre betydning. Nettopensjonsutvalget uttalte følgende om dette spørsmålet:

«Det har vært antatt at samordnede egenpensjoner som begynner å løpe år 2007 vil være sammensatt av 70–80 % folketrygdpensjon og resten fra en pensjonskasse. Det vil si at 70–80 % av den samlede pensjon vil være beregnet etter folketrygdens regler. Der det vil gjøre et merkbart utslag, er for tjenestetidsfaktorens del. Man trenger 30 års tjenestetid for å oppnå full pensjon i pensjonskassen, men 40 års tjenestetid for å få full folketrygdpensjon. Dette innebærer at store tjenestemannsgrupper ikke ville rekke å opparbeide full pensjon (f.eks. militært befal og polititjenestemenn). Grupper av langtidsutdannede ville også komme uheldig ut. Mange av dem ville ikke kunne få full pensjon ved oppnådde 65 års alder. Kvinnelige arbeidstakere ville i stor grad bli rammet fordi deres yrkesmønster i svært mange tilfelle viser at de vel kan oppnå 30 års tjenestetid, men ikke 40. Vi står overfor to rettferdsidealer ved fastsetting av pensjoner, enten at pensjonen skal stå i forhold til den innbetalte premie, eller i et visst forhold til sluttlønnen. Det siste er det herskende prinsipp idag i pensjonsordningene. Det vil utvilsomt kreve en viss omstilling å akseptere at to tjenestemenn som slutter samtidig fra likelønnede stillinger, vil få forskjellig pensjon også med samme tjenestetid. Det bryter med det tilvante.» 7

Hvis man skal øke opptjeningstiden i de offentlige tjenestepensjonsordningene fra 30 til 40 år, må man med andre ord vurdere å gi kompensasjon til personer som får forkortet sin yrkeskarriere på grunn av omsorgsoppgaver, lav aldersgrense og lang utdanning.

Dette innebærer at man må vurdere å la disse persongruppene få godskrevet tjenestetid før og/eller etter tilsetting. Et slik system ville imidlertid svekke ordningenes preg av å være tjenestepensjonsordninger, samtidig som man måtte vurdere på hvilken måte arbeidsgiverne skulle belastes for kostnadene ved å godskrive tjenestetiden.

9.6.5.2 Særlig om ordninger med kortere opptjeningstid enn 30 år

Det er enkelte pensjonsordninger for særskilte folkevalgte yrkesgrupper (ombud), som krever mindre enn 30 års opptjeningstid for rett til full pensjon. Dette gjelder for statsråder, stortingsreprensentanter og kommunale ombud. Disse yrkesgruppene får full pensjon når opptjeningstiden er henholdsvis 6, 12 og 16 år.

I en noe annen stilling enn ombudene kommer høyesterettsdommere. Disse dommerne er medlemmer i Statens Pensjonskasse, men de kan få godskrevet inntil 15 års opptjeningstid dersom de venter med å ta ut pensjon til etter at de har fylt 67 år.

I Ot.prp. nr. 31 for 1981–82 er det forutsatt at åremålstilsatte skal kunne få godskrevet opptjeningstid etter avtale. Departementet fikk fullmakt til å inngå slike avtaler da lov 9. november 1956 nr. 1 om Pensjonsordning for åremålstilsatte ble opphevet. Etter loven av 1956 fikk de åremålsansatte full pensjon etter 12 års opptjeningstid. Enkelte slike avtaler er inngått de senere årene.

Alle disse yrkesgruppene har faktisk et særskilt pensjonsbehov. Tidligere yrkeskarriere blir brutt opp, med et tilhørende tap i opptjenting av pensjonsrettigheter eller i egen virksomhet. Dette gjelder særlig for personer som rekrutteres til ombud fra den private sektoren, og som man har hatt et ønske om å rekruttere til offentlige stillinger eller ombud.

I tillegg kan det være behov for å sikre innehavere av tidsbegrensede ombud eller stillinger en fortsatt inntekt etter at valget eller åremålsperioden har løpt ut. Dette hensynet gjør seg sjelden gjeldende for høyesterettsdommere, men det anses som viktig for å få advokater inn i Høyesterett.

Utvalget ser det som en mulighet at man for særlige grupper innfører samme opptjeningstid som i Statens Pensjonskasse, men godskriver ekstra opptjeningstid for tidligere yrkesaktivitet og eventuelt omsorgsarbeid mot at tidligere tjenestepensjonsrettigheter fraskrives til fordel for staten. Slike muligheter må i tilfelle utredes nærmere. Dette vil forhindre overpensjonering. Disse ordningene kunne integreres i systemet med overføringsavtaler mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Administrasjonsdepartementet har i en annen sammenheng, i forbindelse med regelforenklingsprosjektet, som ble innledet med NOU 1987: 18, tatt opp spørsmålet om å harmonisere regelverkene i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene. Utgangspunktet har vært at man ønsket en rammelov for disse ordningene. Dette vil være særlig viktig hvis man tar inn samordningsbestemmelsene i lovene og vedtektene til de forskjellige tjenestepensjonsordningene som i dag går inn under samordningsloven.

9.6.5.3 Harmonisering til folketrygden

For å få logiske resultater av samordningsberegningene er det generelt ønskelig at opptjeningsreglene i tjenestepensjonsordningene og i folketrygden er de samme. I dag er reglene forskjellig på de fleste punkter. Når det gjelder opptjeningsreglene, er full tid i folketrygden 40 år, mens den er 30 år i de fleste tjenestepensjonsordninger. For årene mellom 30 og 40 øker folketrygdopptjeningen, og dermed også størrelsen på samordningsfradragene. Til tross for at det fortsatt betales pensjonsinnskudd, øker ikke rettighetene i tjenestepensjonsordningene. Forbedrede tjenestepensjonsrettigheter er likevel knyttet til at pensjonen beregnes av lønnen ved fratreden, og dette betyr mye for pensjonens verdi. De fleste er på topp i lønn ved pensjonering. I tillegg kommer at hvis innskuddsbetalingen opphører før pensjonering, stiger opptjeningstiden – oftest til 40 år som i folketrygden.

Man kunne av regeltekniske årsaker ha ønsket seg at full opptjeningstid ble satt til 40 år i 1967. Når det ikke skjedde, er det vanskelig å endre reglene nå.

I dag kan man oppnå liknende økonomiske virkninger ved å innføre et nettosystem for de offentlige tjenestepensjonsordningene. Da ville ikke lenger tjenestepensjonsordningene garantere for manglende folketrygd­opptjening som følge av at opptjeningstiden er mellom 30 og 40 år.

Regelteknisk vil det være en fordel om opptjeningstidene i tjenestepensjonsordningene og i folketrygden blir de samme. Da blir det enklere å etablere et mer rendyrket bruttonettosystem (det vil si at man regner ut samordningsfradraget én gang og lar det bli G-regulert) ut fra de tanker som ble presentert i St.meld. nr. 29 (1985–86) og NOU 1985: 8. Skal det til tross for de innvendinger som gjør seg gjeldende, bli mulig å innføre en forhøyd tjenestetid, bør man vurdere om det på en annen måte kan gis kompensasjon til dem som blir rammet. Dette er kanskje det viktigste spørsmålet å løse hvis man skal innføre et nettosystem. Da må det gis erstatning i følgende tilfeller:

1. I de områdene hvor det ikke kommer noen pensjon til utbetaling fra folketrygden, må hele inntektsbortfallet dekkes av tjenestepensjonsordningene.

2. I de områdene hvor det gis folketrygdpensjon, må man vurdere om det skal gis et kvalitetstillegg som helt eller delvis kompenserer for forskjellene i ytelsene fra tjenestepensjonsordningene og fra folketrygden.

9.6.6 Hvor mye kommer til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen etter samordning?

Hovedtankene bak dagens samordningssystem er som tidligere nevnt at pensjonistens samlede pensjonsinntekt skal stå i et rimelig forhold til den inntekt som faller bort på grunn av pensjoneringen. Inntil full tjenestepensjon er tjent opp, er det forholdsmessighet mellom innskuddet som et medlem betaler, og størrelsen på den bruttopensjon som tjenes opp. Det er ikke et slikt samsvar mellom innskuddet og tjenestepensjonen etter samordning (nettopensjon). Utvalget skal i denne forbindelse peke på følgende forhold:

Når tjenestepensjonisten har rett til full pensjon fra folketrygden, skal tjenestepensjonen samordnes med folketrygdpensjonen. Etter de reglene som gjelder for opptjening av tilleggspensjon fra 1992 (en tilleggspensjonsprosent på 42 og et knekkpunkt på seks ganger grunnbeløpet), vil pensjondekningen fra tjenestepensjonsordningen for inntekt mellom en og seks ganger grunnbeløpet være 66 – 42 = 24 prosent av pensjonsgrunnlaget. For inntekt mellom seks og åtte ganger grunnbeløpet vil pensjonsdekningen være 66 – 14 = 52 prosent av pensjonsgrunnlaget, mens den for inntekt mellom åtte og tolv ganger grunnbeløpet vil være 22 – 14 = 8 prosent av pensjonsgrunnlaget.

Samordningsfradraget for grunnpensjonen fra folketrygden svarer til 75 prosent av grunnbeløpet. Grunnpensjonen er uavhengig av den pensjonsgivende inntekten i folketrygden. Fradraget for grunnpensjonen kommer i stedet for fradraget for tilleggspensjonen i bunnen av tjenestepensjonen. Tilleggspensjon tjenes jo bare opp av inntekt som er større enn grunnbeløpet. For inntekt opptil grunnbeløpet får man altså en tjenestepensjon som utgjør 66 prosent av pensjonsgrunnlaget, mens samordningsfradraget for grunnpensjonen svarer til 75 prosent av grunnbeløpet.

Man kan derfor noe upresist si at uavhengig av hvor stor tjenestepensjonen er, blir det gjort et ekstraordinært samordningsfradrag for den delen av inntekten som er tjent opp av inntekt opptil grunnbeløpet. For denne delen av pensjonen blir det ikke gjort noe samordningsfradrag for tilleggspensjonen. Grunnen er at man bare tjener opp tilleggspensjon av inntekt som er større enn grunnbeløpet. Det ekstraordinære samordningsfradraget vil dermed være lik differansen mellom grunnpensjonsfradraget og fradraget for tilleggspensjon, det vil si 75 – 42 = 33 prosent av grunnbeløpet. Når grunnbeløpet utgjør 38 080 kroner, blir det ekstraordinære samordningsfradraget i bunnen av tjenestepensjonen lik 38 080 x 33 : 100 = 12 566 kroner.

Figur 9.5 nedenfor viser forholdet mellom lønn og pensjon, basert folketrygdens regler fra 1. januar 1992. Av forenklingshensyn er det ikke tatt hensyn til særtillegget til ytelsene fra folketrygden.

Med et samordningstillegg som svarer til 3/4 av grunnbeløpet i folketrygden, kommer samlet pensjon over 66 prosent av den pensjonsgivende inntekten i tjenestepensjonsordningen. Av diagrammet framkommer dette i søylen for grunnpensjon, som når opp til 100 prosent dekning.

Når inntekten svarer til grunnbeløpet i folketrygden, er pensjonsprosenten i tjenestepensjonsordningene 66, mens fradraget for grunnpensjonen er 75 prosent. Da er samordningsfradraget større enn tjenestepensjonen, og det kommer ikke noe til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen. Samordningsfradraget blir høyere enn tjenestepensjonen inntil pensjonsgrunnlaget er så høyt at:

Dette betyr at når grunnbeløpet svarer til 38 080 kroner, kommer det ikke noe til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen før pensjonsgrunnlaget utgjør 51 287 kroner. Deretter er dekningen konstant opp til et pensjonsgrunnlag som svarer til seks ganger grunnbeløpet. De lavtlønte får derfor forholdsmessig mindre igjen for sitt innskudd enn de høyere lønte. Utvalget kan ikke se prinsipielle betenkeligheter ved at det er slike forskjeller i forholdet mellom innskuddet og den pensjonen som kommer til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen etter samordning. Man bør imidlertid være oppmerksom på forholdet, slik at det kan tas hensyn til det når verdien av tjenestepensjonen skal beregnes.

Hvis man ser på tjenestepensjonen som en etterlønn, kan det hevdes at høytlønte tjenestemenn med inntekt rundt åtte ganger grunnbeløpet, tar ut en større del av sin samlede livsinntekt i tjenestepensjon enn det de lavere lønte gjør. Til gjengjeld får de lavtlønte en folketrygdpensjon som er bedre, sett i forhold til tidligere lønn.

9.6.7 Skjevheter i regelverket

9.6.7.1 Dobbeltavkortingsregelene

Opprinnelig var det bestemt at når man skulle redusere samordningsfradraget for tilleggspensjonen fra folketrygden på grunn av at pensjonen fra tjenestepensjonsordningen ble gitt for mindre enn full opptjeningstid, skulle man ta utgangspunkt i det samordningsfradraget man kunne gjort for tilleggspensjonen når man forutsatte at denne pensjonen ble gitt for full opptjeningstid. Denne regelen førte imidlertid ofte til at hele den tilleggspensjonen som kom til utbetaling, gikk til fradrag, selv om samordningsfradraget var redusert med opptjeningsbrøken i tjenestepensjonsordningen. Dette var særlig tilfelle de første årene etter at folketrygden ble innført. Regelen ble derfor i 1969 avløst av dagens regel om at man skal ta utgangspunkt i den tilleggspensjonen som faktisk er tjent opp i folketrygden. Dagens regel innebærer som nevnt at samordningsfradraget for tilleggspensjonen i en del tilfeller blir dobbeltavkortet.

Med utgangspunkt i at samordningsfradraget for grunnpensjonen og tilleggspensjonen avkortes proporsjonalt i forhold til tjenestetidsbrøken og at opptjeningen av brutto tjenestepensjon skjer proporsjonalt med opptjeningstidens lengde, skulle man tro at den pensjonen som kommer til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen etter samordning, også står i forhold til opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningen. Når dette likevel ikke er tilfelle, har det sammenheng med dobbeltavkortingen av fradraget for tilleggspensjonen, og at opptjeningstidene i tjenestepensjonsordningene og i folketrygden er henholdsvis 30 og 40 år.

Det vil bli gjort nærmere rede for dobbeltavkortingen i punkt 9.7.6.2.

9.6.7.2 Negativ effekt

I en del tilfeller kan samordningen føre til at man taper på å ha tjent opp eller på å ha fått godskrevet pensjonspoeng i folketrygden. Man får altså en situasjon der den samlede pensjonen etter samordning kunne vært større dersom opptjeningen eller godskrivingen av pensjonspoengene ikke hadde funnet sted. Dette forholdet skal vi omtale nærmere i punkt 9.7.6.6

9.6.8 Hvorfor forandre dagens pensjonssystem?

9.6.8.1 Innledning

Det kan være to grunner for å gå bort fra dagens pensjonssystem: Systemet er for teknisk komplisert og uoversiktelig, og det gir økonomiske resultater som er uheldige.

Disse forholdene griper dels inn i hverandre. At systemet er uoversiktlig, kan bidra til at det blir innført regler som gir uheldige resultater. Det er ikke alltid like enkelt å ha full oversikt over alle virkningene som de nye bestemmelsen kan få.

Hvilke av de to forholdene man legger hovedvekten på, vil være av betydning for hvilke alternative pensjonssystemer man bør foretrekke.

I tillegg til disse to svakhetene kan dagens samordningssystem kritiseres for at kompleksiteten har ført til en betydelig belastning for folketrygdens og tjenestepensjonsordningenes administrasjon. Samordningslovens frynsete rykte kan tenkes å være god nok grunn for å innføre noe nytt. Vi er imidlertid innenfor et felt der tidsperspektivet gjør at det kan være uheldig å foreta endringer i regelverket. Endringsforslag må kunne begrunnes med at man får nye regler som er vesentlig bedre enn de gamle. Ellers sitter man lett tilbake med overgangsregler som gjør at mengden av regler fordobles. I en lang overgangsperiode består det gamle regelverk for en større eller mindre gruppe ved siden av det nye. Valget mellom alternativer vil derfor også avhenge av hvilke overgangsregler som er nødvendige.

9.6.8.2 Kontinuiteten i pensjonssystemet

Det går som regel 40–50 år fra en person starter i arbeidslivet til alderspensjonen begynner å løpe, og deretter 10–20 år før han eller hun dør, og så ofte 10–20 år til de etterlatte dør. Det er derfor svært viktig at det er kontinuitet i pensjonssystemet. Et annet viktig hensyn er at medlemmene har tillit til det pensjonssystemet de er medlem i.

For tjenestemennene i staten var det i tidligere tider en realitet at de som kompensasjon for en lav lønn hadde et bedre pensjonssystem enn andre grupper arbeidstakere som det var naturlig å sammenlikne seg med. Også i dag er pensjonsordningen god, og man har vel også under samordningsloven klart å opprettholde tilliten til den, selv om mange andre grupper har fått tilsvarende eller bedre pensjonsordninger.

De offentlige tjenestepensjonsordningenes rolle som personalpolitisk virkemiddel bør neppe undervurderes, og de sentrale aktører i tjenesteorganisasjonene er på det rene med den fordel som ligger i pensjonslovens bruttogaranti. Det kan i denne forbindelse være verd å merke seg uttalelsen til det partssammensatte Nettopensjonsutvalget:

«Det er idag tjenestemennene selv og pensjonistene som mest er skadelidende ved at bruttopensjonering er vanskelig å forstå. Det er selvsagt også slik at klagene er en belastning både i den politiske og den administrative verden. Innenfor de eksisterende økonomiske rammer bør det først og fremst være arbeidstakerne selv som må ta standpunkt til om de er villige til å ofre noen rettigheter for å få et mer lettforståelig system. Om de ikke er villige til det, må de sies å ha gitt avkall på det lettforståelige system. Dette må da være bruttosystemets forsvar.» 8

9.6.8.3 Endringer

Det har blitt gjennomført flere viktige endringer i folketrygden etter at den ble innført i 1967:

1. Pensjonsalderen har vært forandret to ganger, i 1973 fra 70 til 67 år, og i 1991 fra månedsskiftet før til månedsskiftet etter at pensjonisten fylte 67 år.

2. Ordningen med ventetillegg ble innført i 1973 og opphevet i 1984.

3. Grensen for den pensjonsgivende inntekten har vært justert to ganger. Fra 1967 kunne man tjene opp pensjonspoeng for inntekt opp til åtte ganger grunnbeløpet. Fra 1970 ble inntekt mellom åtte og tolv ganger grunnbeløpet pensjonsgivende med en tredel. Fra 1992 ble det nedre knekkpunkt flyttet fra åtte til seks ganger grunnbeløpet.

4. For opptjeningsår etter 1991 ble tilleggspensjonsprosenten redusert fra 45 til 42.

Ved vurderingen av hvordan supplerende pensjonsordninger skal organiseres, reiser det seg to hovedspørsmål:

1. Vil folketrygden fortsatt ha ytelser på noenlunde det nivået som ble valgt fra 1. januar 1992?

2. Hvis en forutsetter at det kan bli aktuelt med senere endringer i folketrygden – kan supplerende ordninger enkelt tilpasses disse endringene, og vil medlemmene fortsatt ha tillit til de supplerende ordningene?

9.7 Alternativer til dagens pensjons- og samordningssystem

9.7.1 Innledning

9.7.1.1 Plan for framstillingen

I det følgende skal utvalget drøfte eventuelle endringer i de bestemmelsene som regulerer samordning av pensjon fra en offentlig tjenestepensjonsordning med pensjon fra folketrygden. Vi starter med de mest vidtrekkende forslagene.

Under punkt 9.7.2 blir det presentert et nytt alternativ i pensjonsdebatten. Forslaget innebærer at det i utgangspunktet gis pensjon bare fra tjenestepensjonsordningen. På samme måte som for sykepenger og sykelønn foretas det et refusjonsoppgjør mellom tjenestepensjonsordningene og folketrygden.

Under punkt 9.7.3 vil utvalget presentere en modell for et nettosystem for egenpensjoner fra tjenestepensjonsordningene. En vil peke på at det kan være aktuelt å innføre et nettosystem bare for oppsatte egenpensjoner.

I punktene 9.7.4 og 9.7.5 vil utvalget vurdere muligheten for at det innføres et nettosystem for familiepensjoner, henholdsvis for enke- og enkemannspensjoner og for barnepensjoner.

Punkt 9.7.6 tar for seg muligheter for tillempninger og endringer av materiell art innenfor det eksisterende pensjonssystem. Siden utvalget prinsipalt vil foreslå at det innføres et nettosystem for enke- og barnepensjoner, tas spørsmålet om tekniske endringer i reglene for familiepensjoner ikke opp under dette punktet.

Punkt 9.7.7 om såkalt negativ effekt, tar for seg situasjonen når tilleggspensjon fra folketrygden er tjent opp både av medlemmet av tjenestepensjonsordningen og av ektefellen.

I punkt 9.7.8 vil det bli skissert på hvilken måte samordningsreglene kan integreres i regelverket til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene som i dag går inn under samordningsloven, slik at samordningsloven blir overflødig. Det er også vurdert redaksjonelle forenklinger under det eksisterende samordningssystemet. Vi vil ta for oss mulige tillempinger og forenklinger av det eksisterende systemet for egenpensjon.

I punkt 9.7.9 gir vi en kort omtale av hvordan sam­ordningslovens regler om samordning med folketrygd ville kunne forenkles.

I punkt 9.7.10 gir utvalget en kort oppsummering av sine konklusjoner.

9.7.1.2 Tre hovedmodeller

Utvalget har valgt å knytte sine vurderinger av tjenestepensjonenes framtidige koordinering til folketrygden til tre hovedmodeller, se figur 9.6. Av den videre framstilling vil det framgå at utvalget mener det reelt sett bare er en hel eller delvis overgang til et nettosystem – et system der tjenestepensjonen ikke er direkte avhengig av hvilken utbetaling som skjer fra folketrygden – som er et alternativ til det bruttosystem vi kjenner i dag. Et såkalt refusjonssystem, der tjenestepensjonen utbetales ubeskåret er likevel omtalt for fullstendighetens skyld, se punkt 9.7.2.

Egenpensjon

I figuren er det skissert de tre hovedmodellene for egenpensjon som utvalget vil drøfte.

Alternativ 1: Hovedtrekkene i dagens system beholdes. Ytelsene fra folketrygden utbetales fullt ut, mens det blir gjort samordningsfradrag i ytelsene fra tjenestepensjonsordningene for de ytelsene som kommer til utbetaling fra folketrygden. (Personskadetrygd behandles i kapittel 10). Drøftelsene i punkt 9.7.6 ligger innenfor rammen for denne modellen.

Alternativ 2: Et nettosystem der det ikke er noen direkte sammenheng mellom ytelsene fra tjenestepensjonsordningen og fra folketrygden. Drøftelsene i punkt 9.7.3 ligger innenfor rammen for denne modellen. Drøftelsene i punktene 9.7.4 og 9.7.5 er basert på en kombinasjon av alternativ 1 for egenpensjoner og alternativ 2 for familiepensjoner.

Alternativ 3: All pensjonsutbetaling skjer fra tjenestepensjonsordningene. Systemet vil innebære et forenklet refusjonsoppgjør mellom folketrygden og tjenestepensjonsordningene. Se punkt 9.7.2.

Utvalget mener det vil kunne være aktuelt å vurdere spørsmålet om framtidig modell forskjellig for de ulike pensjonsartene.

Det er lite aktuelt å gjøre endringer av betydning i ytelsene til dem som allerede er pensjonister. Forskjellige hensyn kan gjøre seg gjeldende for på den ene siden medlemmer som forlater tjenesten og går direkte over på pensjon, og på den andre siden medlemmer med en oppsatt pensjonsrett. Det kan være sterkere grunner for å opprettholde bruttogarantien for medlemmer som står i stilling på pensjoneringstidspunktet. For disse arbeidstakerne er det bortfallet av lønn ved pensjonering som skal kompenseres.

For følgende tre grupper kan det altså være aktuelt med overgangsregler:

1. Arbeidstakere

2. Personer med oppsatte pensjonsrettigheter

3. Pensjonister

For framtidige arbeidstakere er det ingen bindinger.

Systemet for samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med grunnpensjon og tilleggspensjon fra folketrygden er beskrevet i punktene 9.2 og 9.3. Der går det fram at vi har flere nivåer av, eller lag med regler:

Første nivå er folketrygdens regelverk. Man sier gjerne at folketrygdens pensjonsytelse ligger i bunnen. Folketrygden dekker for vanlige inntekter ca 50-60 prosent av den bortfalte inntekten.

Andre nivå av regler gir rett til pensjon fra tjenestepensjonsordningen. Pensjonsgraden er i utgangspunktet 66 prosent av sluttlønnen. På dette nivået finner vi alle reglene som er hjemlet i regelverket til tjenestepensjonsordningene. Pensjon på dette nivået er aktuelt særlig for dem som får alderspensjon fra en tjenestepensjonsordning før de får rett til alderspensjon fra folketrygden.

Tredje nivå av regler er særlig aktuelle når pensjonisten fyller 67 år. Da får den trygdede som regel rett til grunnpensjon og tilleggspensjon fra folketrygden. I denne situasjonen skal pensjonen fra tjenestepensjonsordningen samordnes med pensjonen fra folketrygden. Det skal gjøres samordningsfradrag for både tilleggspensjonsdelen og grunnpensjonsdelen av folketrygdpensjonen. Samordningsfradraget for de to delene av folketrygdpensjonen svarer etter hovedregelen til hele tilleggspensjonen (tilleggspensjonsdelen) og 3/4 av grunnbeløpet i folketrygden (grunnpensjonsdelen). På dette nivået kommer regelverkene i folketrygdloven og samordningsloven til anvendelse. Slike regler kommer til anvendelse også når pensjonen fra folketrygden er en uførepensjon.

Fjerde nivået av regler knytter seg til de bestemmelsene som begrenser de samordningsfradragene som reglene på det tredje nivået definerer. Disse begrensningsreglene er i enkelte sammenhenger beskrevet som at det gis en fridel. Vi har bestemmelser som begrenser samordningsfradraget for den tilleggspensjonen som medlemmet i tjenestepensjonsordningen selv har tjent opp, og bestemmelser som begrenser samordningsfradraget for den tilleggspensjonen som medlemmets ektefelle har tjent opp.

Bestemmelsene på det femte nivået begrenser samordningsfradraget for den pensjonen som skal komme til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen. Forskriftene til samordningsloven § 23 nr. 2 første ledd inneholder bestemmelser som begrenser samordningsfradraget for tilleggspensjonen når hele eller deler av tjenestepensjonen ble tjent opp før folketrygden ble innført. I disse forskriftene er det bestemt at samordningsfradraget for tilleggspensjonen likevel skal være så stort at den pensjonen som kommer til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen, ikke er større enn den pensjonen som ville kommet til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen dersom denne pensjonen ble gitt for full opptjeningstid og samordnet med folketrygdpensjonen etter de ordinære samordningsreglene. Forskriftene innebærer altså at det settes et tak for hvor stor pensjon som kan komme til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen etter samordning.

Dagens samordningsmodell er et resultat av en historisk utvikling, og noen hovedtrekk skal nevnes her:

Statens Pensjonskasse ble etablert med sikte på å gi ytelser som alene skulle dekke det inntektsbortfallet som det ble ansett rimelig å gi kompensasjon for. Regelverket bygde på en forutsetning om at Statens Pensjonskasse var den eneste pensjonsordningen som eksisterte. I pensjonsloven av 1917 ble det likevel tatt inn et folketrygdforbehold, som ble videreført til senere pensjonslover, se pensjonsloven § 43 andre ledd. Man regnet altså med at det ville bli innført en alminnelig folkepensjonsordning, og da måtte det skje en tilpassing av ytelsene fra denne ordningen og ytelsene fra ordningen for de offentlige tjenestemennene. I Ot.prp. nr. 26 for 1916 er det på sidene 87–88 referert et brev fra Sosialdepartementet der tilpassingen er omtalt. I dette brevet pekes det på at

«der efter de foreliggende utkast til folkeforsikring (folketrygd) i tilfælde vil kunne opstaa en dobbeltforsikring for disse tjenestemænd. I de foreliggende utkast til folketrygd er nemlig ikke fritatt for forsikringspligt de som er forsikret eller sikret pension på anden maate.»

For den enkelte vil en pensjonsordning som regel bidra til en omfordeling av inntektene over livsløpet, ved at pensjonene delvis finansieres av det pensjonsinnskuddet som medlemmet betaler til ordningen. I brevet fra Sosialdepartementet er det pekt på:

«Det maa antages at ville bli for byrdefuldt for disse tjenestemænd at matte utrede indskud til folketrygden i tillægg til sine pensionsindskud, mens paa den anden side de pensioner de faar i folketrygden, maa ansees mindre nødvendige for dem selv.»

Hensynet til at medlemmene av Pensjonskassen skulle slippe å betale innskudd til to pensjonsordninger fullt ut ble ivaretatt både ved innføringen av den alminnelige alderstrygden og senere ved folketrygdens innføring 1. januar 1967. Ved innføringen av alderstrygden ble det bestemt at tjenestepensjonsordningene skulle refundere 3/4 av den avgiften som tjenestemennene betalte til alderstrygden, mens det ved innføringen av folketrygden ble bestemt at innskuddet til tjenestepensjonsordningene skulle reduseres fra 6 til 2 prosent av medlemmets lønn. Samtidig ble medlemmene pålagt å betale 4 prosent av lønnen sin i avgift til folketrygden.

Ved innføringen av to parallelle pensjonssystemer måtte man altså ivareta hensynet til et rimelig samlet pensjonsnivå. I brevet fra 1916 sies det om dette:

«Men det er mulig, at det kan medføre vanskeligheter i en almindelig folketrygd at undta en enkelt klasse personer, og man kan paa sakens nuværende trin ikke uttale noget om, hvorvidt dette lar sig gjøre. Men hvis man ikke fritar statens tjenestemænd fra trygdepligten, vil det neppe la sig gjøre inden folketrygden at opstille særregler for dem av hensyn til deres selvpensionering. Man bør derfor etter nærværende departements mening ved utarbeidelse av forslaget til selvpensionering for statens tjenestemænd ta fornødent hensyn til folketrygden. Dette maatte antagelig skje ved, at der foretages en reduktion i pensionskassens indskud og pensioner. Da der imidlertid mellom disse og folketrygden vil være stor forskjel baade med hensyn til beregningsmaate og verdi, vil det neppe la sig gjøre at bestemme, hvorledes reduktionen skal ske, før folketrygden er gjennomført.»

Forarbeidene til pensjonsloven forutsatte altså at det ville bli innført en folketrygd. I forarbeidene til pensjonsloven så man for seg følgende prosedyre:

1. Statens Pensjonskasse opprettes (1. juli 1917)

2. En alminnelig folkeforsikring innføres. Det skjedde i etapper fram til 1. januar 1967.

3. Hovedstrukturen for samordning ble lagt.

Ved lov av 16. juni 1966 nr. 16 ble det gitt en fullmaktsbestemmelse i § 4 i lov om tillegg til lov om Statens Pensjonskasse. Denne kan ses på som en oppfølging av forutsetningene fra 1917 når det gjelder samordning med folketrygdens tilleggspensjon. Bestemmelsen er senere overført til samordningsloven § 23.

Man fant at det ikke var hensiktsmessig å bestemme hvordan reduksjonen skulle skje før folketrygden var gjennomført. Det ble i årene etter 1966 ført forhandlinger med tjenestemannsorganisasjonene med sikte på å komme fram til et nettosystem for offentlige tjenestepensjonsordninger. Partene kom imidlertid ikke fram til enighet, og bruttosystemet ble videreført.

Det siste hensyn som skal ivaretas av samordningsreglene, er hensynet til pensjonsordningens økonomi. Man var ved pensjonsloven av 1949 gått bort fra kapitaldekningsprinsippet og over til et utlikningsprinsipp, hvor pensjonsutgiftene løpende ble dekket over statsbudsjettet. Pensjonsloven bygger likevel fortsatt på forutsetningen om at utgiftene skal dekkes ved innskudd fra medlemmene og arbeidsgiverne. Da innskuddet fra medlemmene i 1967 ble redusert fra 6 til 2 prosent, var dette ut fra beregninger over hvor mye Pensjonskassens forpliktelser ble redusert pga. at det kunne gjøres fradrag for folketrygdytelser.

Pensjonsloven § 18 første punktum lyder: Departementet kan bestemme at det for visse grupper arbeidstakere skal betales en arbeidsgiverandel i tillegg til medlemmets eget innskott. Denne arbeidsgiverandelen har siden 1973 vært på 8 prosent. Statens forretningsdrivende virksomheter som Postverket og NSB, etater under Sosialdepartementet, fylkeskommunale skoler og andre etater overfører slik arbeidsgiverandel til Statens Pensjonskasse.

Arbeidsgiverandelen ble fram til 1973 fastsatt ut fra forsikringsmatematiske beregninger over hva pensjonsutgiftene ville kunne bli. Medlemsinnskuddet var ved lov av 17. juni 1966 nr. 13 satt til 2 prosent, jfr. lov av 28. juli 1949 nr. 26 § 11. Ved lov av 21. mai 1982 er denne bestemmelsen flyttet til § 16.

9.7.2 En modell for utbetaling fra tjenestepensjonsordningen med refusjon fra folketrygden

9.7.2.1 Innledning

Grunnen til at dagens samordningssystem er så komplisert, er at det er tre regelverk som griper inn i hverandre. På hver sin ytterkant har man regelverkene til folketrygden og tjenestepensjonsordningene, og i midten har man samordningsbestemmelsene som skal knytte de to regelverkene sammen.

Hvis man forestiller seg at hver av de tre regelverkene i en tenkt situasjon hadde ti forskjellige regler, eller alternative muligheter, finnes det 10 x 10 x 10 = 1 000 mulige kombinasjoner av disse reglene. Dersom man tar bort ett av regelsettene, blir valgmulighetene i det tenkte tilfellet redusert hundre ganger, siden samordningsreglene heller ikke kommer til anvendelse. Eksemplet setter problemet på spissen, siden alle regler ikke griper inn i hverandre, men situasjonen er likevel reell.

I private tjenestepensjonsordninger er det retten til tjenestepensjon som ut fra det historiske utgangspunktet delvis faller bort. Forutsetningen om en folketrygdpensjon av en viss størrelse legges imidlertid til grunn for nivået på netto tjenestepensjonen.

Dagens samordningssystem bygger på forutsetningen om at ytelsene fra folketrygden alltid skal gis uten reduksjon, mens de ytelsene som pensjonisten har rett til fra tjenestepensjonsordningen, blir redusert med beløp som svarer helt eller delvis til de ytelsene som kommer til utbetaling fra folketrygden. Folketrygden har følgelig overtatt den vesentligste delen av pensjonsansvaret til tjenestepensjonsordningene. Som nevnt var dette grunnen til at medlemspremiene til tjenestepensjonsordningene ble redusert fra 6 til 2 prosent da folketrygden med sitt tilleggspensjonssystem ble innført. På dette tidspunktet var medlemspremien (pensjonsdelen) til folketrygden 4 prosent som for lønnstakerne ellers. Sammenlagt ble det følgelig på dette tidspunktet fortsatt 6 prosent medlemspremie for de samordnede pensjonene fra offentlig tjenestepensjonsordninger og folketrygden.

Utvalget vil nedenfor vurdere om det kan være mer hensiktsmessig om bruttopensjonen fra tjenestepensjonsordningene blir betalt fullt ut, og at den pensjonen som den enkelte har rett til fra folketrygden, blir refundert til tjenestepensjonsordningene. En slik modell ville bringe en nærmere situasjonen før 1957, jf. Ot prp nr. 60 (1957) Om lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser, side 31, hvor det heter:

«Det har vært departementets utgangspunkt at medlemmer av de nevnte pensjonsordninger burde holdes utenfor alderstrygden – fritas helt for å betale premie og unntas fra retten til pensjon. Denne løsning lar seg ikke gjennomføre av forskjellige grunner.»

Flere forhold, som tildels er nevnt ovenfor, gjør det aktuelt å vurdere å rokere på samordningssystemet. Det vil i all enkelhet gå ut på at all pensjon til medlemmene anvises gjennom tjenestepensjonsordningene.

Noen helt ny ide ville dette ikke representere. For sykepenger er ordningen i dag slik at disse ytelsene fullt ut blir utbetalt av den statlige eller av den kommunale arbeidsgiveren. Dette er riktignok en ytelse uten tilleggs­ytelser og spesialregler av den art man finner i pensjonsreglene. For staten som arbeidsgiver har sykepenger blitt refundert gjennom en summarisk oppgjørsordning. For de kommunale arbeidsgiverne har sykepenger blitt refundert fra folketrygden på samme måte som til private arbeidsgivere som forskotterer slike ytelser, se folketrygdloven § 15–7.

9.7.2.2 Nærmere om den summariske oppgjørsordningen for sykepenger og tidligere for fødselspenger

Syketrygden ble inkorporert i folketrygden med virkning fra 1. januar 1971, se lov 19. juni 1970 nr. 67. Ved inkorporeringen fikk statens embets- og tjenestemenn rett til sykepenger og barselspenger fra folketrygden på samme måte som andre arbeidstakere hadde.

Etter den tidligere ordningen var statens embets- og tjenstemenn, som hadde rett til full lønn under sykdom etter bestemmelsene i lønnsregulativet, unntatt fra reglene om sykepenger fra trygdekassen.

På liknende måte var kvinnelige statsfunksjonærer, som etter lønnsregulativet var sikret full lønn under fødselspermisjonen, unntatt fra reglene om barselspenger fra trygdekassen.

I forbindelse med inkorporeringen ble det reist spørsmål om utbetaling av lønn under sykdom m.v. til statens embets- og tjenestemenn. På dette tidspunktet var folketrygdens dekningsnivå for sykepenger og fødselspenger ca 50 prosent, og lå følgelig betydelig under det kravet på full lønn som de offentlig ansatte var sikret gjennom tariffavtaler. Det var først ved sykepengereformen i 1978 at folketrygden opp til et visst nivå gav full dekning for sykepenger og fødselspenger til arbeidstakere.

Folketrygdloven § 15–7 bestemmer at en arbeidsgiver som betaler full lønn under sykdom, har rett til å kreve enten den trygdedes sykepenger utbetalt til seg, eller gjøre et tilsvarende fradrag i lønnen. Det daværende Lønns- og prisdepartementet bestemte at statens embets- og tjenestemenn etter 31. desember 1970 fortsatt skulle få utbetalt full lønn under sykdom slik som før, og at tjenstemennenes sykepenger skulle kreves utbetalt til staten. Tilsvarende ordning ble bestemt for fødselspenger.

Det ble innført en summarisk oppgjørsform for syke- og fødselspenger i 1971. Denne oppgjørsformen representerte en forenklet form for avregning mellom offentlige budsjetter, og kom som et ledd i en prosess der flere former for oppgjør mellom stats- og trygdebudsjettet ble sløyfet av hensyn til finansielle forenklinger i offentlige budsjetter. Ordningen innebar samtidig et lite arbeidskrevende avregningssystem og administrative fordeler.

For fødselspenger ble ordningen avviklet i 1994.

9.7.2.3 En beskrivelse av modellen

Modellen som beskrives her, innebærer at det i utgangspunktet skal komme bare én pensjon til utbetaling ved et pensjonstilfelle. Dette forutsetter at man tar bort den ubetingede retten til å få utbetalt pensjon fra folketrygden. Den samlede pensjonen vil da kunne være entydig definert.

Dersom det utbetales/forskotteres en bruttopensjon fra tjenestepensjonsordningene, må disse ordningene ha refusjon fra folketrygden. Et slikt system vil kunne ses på som en parallell til den summariske oppgjørsordningen for statstilsatte når det gjelder sykepenger.

Det eksisterende pensjonssystemet definerer den samlede tjeneste- og folketrygdpensjon med utgangspunkt i tjenestepensjonen, vanligvis til 66 prosent av inntektsbortfallet. Modellen innebærer at den samlede pensjonen på en mer direkte måte enn i dag defineres ut fra dette nivået. Det skal ikke gjøres noe fradrag for ytelsene fra folketrygden, men eventuelt gis et tillegg til tjenestepensjonen. Finansieringen av tjenestepensjonene vil i det vesentligste skje gjennom refusjonene fra folketrygden.

Tjenestepensjonen vil være den ytelsen som ligger i bunnen, og som utbetales med eventuelle tillegg for opptjent folketrygdpensjon utenfor tjenesteforhold. Rikstrygdeverket forutsettes å opprettholde sitt register over tilleggspensjonsrettigheter også for denne gruppen av arbeidstakere. Statens Pensjonskasse utbetaler sine pensjoner gjennom trygdekontorene, slik at tilknytningen til folketrygden vil kunne framstå som klar.

I hovedsak bør forslaget utformes slik: Når det er full opptjeningstid i tjenestepensjonsordningen, får ikke pensjonisten utbetalt noe av pensjonen fra folketrygden. Dersom folketrygdpensjonen er høyere, må denne pensjonen kunne komme til utbetaling. Et slikt system likner på den ordningen man har med avtalefestet pensjon fra fylte 65 år, der hovedregelen er at man får utbetalt sin tjenestepensjon, men får en pensjon beregnet etter folketrygdens regler dersom denne beregningen gir en større pensjon.

Hvis man hever det alminnelige pensjonsnivået i tjenestepensjonsordningene fra 66 til 70 prosent, vil økningen kunne kompensere noenlunde for de samordningsfordelene (samordningstilleggene) som faller bort under det foreslåtte systemet.

Før pensjonisten fyller 67 år, vil nivået innebære en forbedring, mens det etter 67 år ikke fullt ut vil kompensere for samordningsfordelene som er:

1. 1/4 av grunnbeløpet i folketrygden ved samordning med grunnpensjonsdelen av folketrygdpensjonen når ektefellen ikke er pensjonist (9 520 kroner ved full pensjon), og

2. fiktivfordelene når det ikke skjer fullt fradrag for tilleggspensjonsdelen av folketrygdpensjonen. For dem som mottar egenpensjon fra Statens Pensjonskasse utgjør denne fordelen i dag i gjennomsnitt 7 000 kroner pr år.

9.7.2.4 Oppsatte rettigheter

Den oppsatte pensjonsretten ville ikke være relatert til inntektsnivået ved pensjonering. Reelle hensyn kan altså tale for at den oppsatte pensjonen ikke knyttes til refusjonssystemet. Det må derfor muligens sees på som ønskelig at oppsatte rettigheter utbetales som nettoytelser. Velger man et netto-alternativ for de oppsatte rettighetene, får vi på den annen side langvarige overgangsregler.

9.7.2.5 En vurdering av modellen

Foran er skissert et system hvor de offentlige tjenestepensjonsordninger utbetaler sine bruttoytelser, men med et samlet tilskudd fra folketrygden for de tilleggspensjonsrettigheter som der er opptjent. Personer som bare var i offentlig tjenste en del av sitt yrkesaktive liv, måtte da få utbetalt en del av den ordinære folketrygdpensjonen. Dette ville være aktuelt når de ikke oppnår 30 års pensjonsgivende tjenestetid i tjenestepensjonsordningen. Et slikt system ville for denne gruppen kreve supplerende regler om fastsettelse av såvel pensjonsgivende inntekt som tjenestetid.

Innføringen av en ikke-behovsprøvd alderstrygd i 1959 og særlig folketrygden i 1967 med dens tilleggs­pensjonssystem, medførte som nevnt foran en mer komplisert ordning for offentlig ansatte som nå fikk flere samordningspliktige pensjonsytelser å forholde seg til. Det hevdes ofte at pensjonistene i de offentlige tjenestepensjonsordningene var mer tilfreds den gang de fikk utbetalt sine pensjoner fullt ut fra Pensjonskassen. Dette til tross for at de samordnede egenpensjoner fra tjenestepensjonsordning og folketrygden i dag vanligvis gir betydelig bedre dekning enn de 66 prosent av pensjonsgrunnlaget (vanligvis sluttlønnen) som tjenestepensjonen sikrer gjennom sin bruttogaranti.

Nåværende høyere dekning skyldes dels at folketrygdens grunnpensjon ikke samordnes fullt ut, men begrenses til 3/4 grunnbeløp. I tillegg gir den såkalte fiktivfordelsregelen ved samordning av tjenestepensjon med tilleggspensjonen fra folketrygden vanligvis en viss heving av det samlede pensjonsnivået. Ca 65 prosent av de tjenestepensjonister som også mottar tilleggspensjon fra folketrygden, får slike fiktivfordeler.

Spørsmålet om statspensjonister fortsatt burde fått utbetalt sin statspensjon fullt ut, og vært holdt utenfor den alminnelige ordningen med alderstrygden og senere folketrygden, ble vurdert i forbindelse med innføringen av alderstrygdloven av 1957. En slik ordning ville vært enklere enn dagens samordningssystem. På den annen side er det et viktig prinsipp at folketrygden skal omfatte alle som er bosatt her i landet.

Dersom man skulle legge om til en modell med full utbetaling av tjenestepensjon, måtte man antakelig definere et variabelt samordningstillegg, slik at man ikke uten videre kunne gjøre regning med å bli kvitt de eksisterende samordningsreglene i sin helhet. De interne refusjonsoppgjør i den enkelte sak kunne imidlertid blitt eliminert. Det kan her være grunn til å vise til Pensjonskasseutvalgets Innstilling I fra 1968, side 32 til 33:

«En annen løsning vil være å foreta en særskilt registrering av de pensjonspoeng som opptjenes i folketrygden for pensjonsgivende statsinntekter. Gjennom en slik registrering ville man kunne bringe på det rene hvilke inntekter som skulle holdes utenfor statspensjonenes samordning med folketrygden. Utvalget har imidlertid ikke kunnet akseptere en slik ordning. Den ville medføre administrative problemer og bli så vidløftig at den vanskelig kunne forsvares gjennomført. Etter utvalgets mening bør man tilstrebe en så enkel administrativ løsning som mulig.»

Det må altså tas særskilt stilling til på hvilken måte det skal gis tilleggspensjon for inntekter på medlemmets hånd som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Denne modellen løser ikke problemet på en enkel måte.

Eventuelt kunne det for slike rettigheter gis supplerende ytelser fra folketrygden. Da risikerer man imidlertid å få hele fiktivproblematikken tilbake, men bare i en ny forkledning.

Et system der tjenestepensjonen utbetales uten samordning med folketrygden, har mange fordeler, og vil trolig bli godt mottatt blant offentlige tjenestemenn og i tjenestepensjonsordningene, selv om statspensjonistene nå er vant med også å få folketrygd.

9.7.2.6 Konklusjon

En nærmere vurdering av modellen viser at en ikke kommer utenom supplerende tilpasningsregler når det ikke er tjent opp full tjenestepensjon. I slike tilfelle må en del av folketrygdpensjonen komme til utbetaling. En vil lett kunne få supplerende regler som gjør modellen like komplisert som det systemet vi har i dag.

Utvalget er av den oppfatning at et system som beskrevet ovenfor, kan bli lettere forståelig for dem det gjelder, men fortsatt vanskelig å administrere. Man vil få store kostnader i overgangsperioden – uten at utvalget har vurdert disse nærmere. Det vil fortsatt bli vanskelige beregningsregler å sette seg inn i for dem som ønsker å finne ut på hvilken måte pensjonen er beregnet. En risikerer at bare de tilfellene som i dag er greie, vil bli enkle under et slikt system. Utvalget finner etter en samlet vurdering ikke å ville anbefale modellen.

9.7.3 Modeller for et nettosystem for egenpensjoner

9.7.3.1 En beskrivelse av noen aktuelle modeller

9.7.3.1.1 Innledning

Under et nettosystem vil det ikke være noen direkte sammenheng mellom tjenestepensjonen og andre pensjons- og trygdeytelser. I en bruttoordning er den enkelte arbeidstakeren sikret en viss andel av tidligere lønn i samlet pensjon. Samlet alderspensjon vil ved full opptjeningstid minst være 66 prosent av lønnen. Ved endringer i folketrygden endres tjenestepensjonen, slik at kravet om 66 prosent samlet alderspensjon opprettholdes.

Dagens system definerer en bruttogaranti – samlet folketrygd og tjenestepensjon vil ved full tjenestetid utgjøre minst 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved fratreden. Man vet i ansettelsestiden ikke nøyaktig hva arbeidstakeren på pensjoneringstidspunktet vil få fra tjenestepensjonsordningen. Dette skyldes at pensjonen beregnes på grunnlag av

• lønnen ved fratreden (pensjonsgrunnlaget) og at

• samordningsfradraget for folketrygdpensjon blant annet avhenger av den folketrygdpensjonen som kommer til utbetaling.

Det som ligger fast, er den laveste totale utbetaling til den forsikrede, nemlig 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Selv om dette er en størrelse som fastsettes ved fratreden, vil nivået altså være rimelig klart.

Også i en nettoordning definerer man et ønsket samlet pensjonsnivå i pensjonsordningen, og beregner pensjonen ut fra dette. Man bygger på en forutsetning om at en folketrygdpensjon av en gitt størrelse skal komme til utbetaling. En premie blir beregnet ut fra det tilsiktede pensjonsnivået i tjenestepensjonsordningen. I de modeller som presenteres under punkt 9.7.3.1, bygger utvalget på at et samlet pensjonsnivå på 66 prosent skal opprettholdes i de situasjoner hvor forutsetningene om opptjening av folketrygdpensjon er oppfylt. Utvalget tar ikke uttrykkelig standpunkt til nivået for et nettosystem, men mener at samlet pensjon bør ligge omtrent på samme nivå som i dag – blant annet ut fra hva som er tilvant. Man har operert med to typer av nettosystemer, jf. vedlegg til NOU 1990: 21 utarbeidet av Steinar Stordalen, differanseordninger og tilleggsordninger. Disse vil bli nærmere beskrevet nedenfor under punktene 9.7.3.1.3 og 9.7.3.1.4 flg.

9.7.3.1.2 Situasjonen før rett til egenpensjon fra folketrygden inntrer – bruttoordning

De offentlige tjenestepensjonsordningene gir invalidepensjon når uføregraden er lavere enn 50 prosent. Når særlige grunner foreligger, ytes det også pensjon med høyere uføregrad selv om uførepensjonen fra folketrygden ikke er tilstått. Alderspensjon ytes for enkelte grupper tjenestemenn helt fra 57 år.

Fram til rett til pensjon fra folketrygden inntrer, men senest ved fylte 67 år, må tjenestepensjonen som hittil være 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Dette er aktuelt ved alderspensjon, og ved uførepensjon når uføregraden er lavere enn 50 prosent. Det må vurderes om pensjonsnivået skal justeres når pensjonisten får rett til etterlattepensjon fra folketrygden, se nedenfor under punkt 9.7.3.1.3.

Statens tjenestemenn har rett til sykelønn i ett år, og kan få invalidepensjon ved utløpet av denne tid. Behandlingen av uførepensjonssakene er oftest avsluttet i tjenestepensjonsordningen før folketrygdens behandling. Pensjonsloven skiller ikke på samme måte som folketrygdloven mellom overgangs- og langtidsytelser, slik at invalidepensjon i dag innvilges for den periode som Pensjonskassen i den enkelte sak finner forsvarlig, uavhengig av folketrygdens regler. Saken tas likevel opp til revisjon når uføresaken i folketrygden er ferdigbehandlet. Korttidsytelsene, og ytelsene i overgangsperioder fra folketrygden, det vil si rehabiliteringspenger, attføringspenger og foreløpig uførestønad, gis for en begrenset periode. Det at retten til korttidsytelsene og ytelser i omstillingsperioder fra folketrygden faller bort, har ikke noen ubetinget betydning for tjenestepensjonsordningens saksbehandling.

Vanligvis er det de samme søknadsdokumentene som benyttes i tjenestepensjonsordningen og folketrygden, slik at arbeidstakeren slipper å søke to ganger om uførepensjon. Disse behandlingsprosedyrene må revideres under et nettosystem. Dette er administrative spørsmål som det ikke er naturlig for utvalget å gå nærmere inn på.

9.7.3.1.3 Differanseordninger

Differanseordninger er en type nettoordninger som er en overgangsform mot bruttosystemet. Pensjonen er definert som en ytelse på for eksempel 66 prosent av tidligere lønn minus en standardberegnet folketrygdpensjon. Forskjellen fra bruttosystemet er at man ikke tar hensyn til hvilken folketrygdpensjon som, i det enkelte tilfellet, faktisk kommer til utbetaling. Dette har den fordel at man kan gi tilsagn om en tjenestepensjon av en bestemt størrelse.

I NOU 1990: 21 vurderte et partsammensatt utvalg spørsmålet om å innføre et nettosystem for offentlig tjenestepensjon. I utredningen er det framholdt at differanseordningen er en bekreftelse på at det er ideene bak de offentlige tjenestepensjonsordningene som har fått gjennomslag også i privat sektor.

Også pensjonsordningene i privat sektor var bruttoordninger før 1967. Det var derfor naturlig å bygge videre på de prinsipper man hadde i privat sektor tidligere, blant annet for ikke å endre pensjonsnivået i for stor grad, da man etter 1967 skulle innføre nettosystemer i privat sektor.

Tjenestepensjonen vil under en slik modell være definert som differansen mellom en viss prosent av pensjonsgrunnlaget og en forventet folketrygdpensjon. I praksis blir de folketrygdytelser det skal gjøres fradrag for, beregnet under forenklede forutsetninger, og fradraget har derfor fått betegnelsen beregnet folketrygd. Man tar som oftest hensyn til at pensjonister tilhørende forskjellige årskull, i folketrygdens innføringsperiode fram til år 2007, ikke har hatt mulighet for å tjene opp full tilleggspensjon fra folketrygden.

En differanseordning som ligger nær opp til ytelsene fra de offentlige tjenestepensjonsordningene, ville for egenpensjon se slik ut (lønn 200 000 kroner):

9.7.3.1.4 Tilleggsordninger

I en tilleggsordning defineres pensjonsnivået uavhengig av den folketrygdpensjonen som kan komme til utbetaling. På dette punkt skiller tilleggsordningene seg fra differanseordningene. Dette er i hovedsak et formelt skille. Det tas – selvfølgelig – i begge tilfelle hensyn til at pensjonisten skal ha et samlet pensjonsnivå som opprettholder inntektsnivået på en rimelig god måte etter pensjonering. Faktisk er resultatet ofte på kronen identisk om man bruker den ene eller andre modellen. Det er foran under punkt 9.6.6 forklart hvorfor det ikke gis pensjon fra tjenestepensjonsordningen for de første ca 60 000 kronene av pensjonsgrunnlaget – dette har med samordningsfradraget for grunnpensjonen å gjøre. Nedenfor vil vi komme nærmere inn på forholdet.

Figur 9.10 beskriver hvilken kompensasjon offentlige tjenestepensjonsordninger og folketrygden under forenklede forutsetninger gir for inntektsbortfallet etter pensjonering etter endringen i folketrygdloven 1. januar 1992. Tjenestepensjonsordningene gir 66 prosent kompensasjon opp til 8 ganger grunnbeløpet. Grunnpensjonen sikrer 100 prosent kompensasjon i bunnen, mens folketrygden for høyere inntekter gir 42 prosent dekning opp til 6 G, og deretter 14 prosent. Det er i figuren ikke tatt hensyn til reglene om særtillegg fra folketrygden.

Folketrygdpensjonen går etter dagens regler til fradrag i tjenestepensjonen. Av grunnpensjonen trekkes det 75 prosent i tjenestepensjonen. Fradraget på 3/4 G er altså høyere enn det som en tjenestepensjon av en inntekt på 1 G ville utgjøre – 66 prosent av G. Det kan derfor sies at det ikke gis tjenestepensjon for de første kronene av pensjonsgrunnlaget. Utbetaling av tjenestepensjon skjer først når pensjonsgrunnlaget er 1,43 G eller høyere. Dette gjenspeiler seg i formlene for netto tjenestepensjon nedenfor.

Inntil 1992 var det alminnelige nivået på tjenestepensjonen etter samordning

66 % – 45 % = 21 %

Formelen for alderspensjon under en tilleggsordning med 66 prosent dekningsgrad blir etter regler før 1. januar 1992:

21 % x (pensjonsgrunnlag – 1,43 G) x t/30.

Satsen 1,43 G har sammenheng med fradraget for grunnpensjonen på 3/4 G. For inntekter opp til 1,43 G gis det ikke tjenestepensjon. Man kommer fram til denne grense ved følgende ligning. Vi kan kalle det laveste nivå tjenestepensjon kommer til utbetaling med for x, og har da:

0,66x = 0,75 G + 0,45(x-G)

0,66x = 0,75 G + 0,45x – 0,45G

0,66x – 0,45x = 0,30G

0,21x = 0,30G

x = 1,43 G

Etter reglene som gjelder fra 1. januar 1992, med 42 prosent pensjonsdekning blir formelen.

Grensen på 1,375 G kommer fram ved følgende beregning:

0,66x = 0,75G + 0,42(x-G)

0,66x = 0,75G + 0,42x – 0,42G

0,66x – 0,42x = 0,33G

0,24x = 0,33G

x = 1,375 G

Før rett til folketrygdpensjon inntrer ved 67 år, er det som hittil utbetales en bruttoytelse.

9.7.3.1.5 Etterlattepensjon fra folketrygden

En person kan ha rett til egen tjenestepensjon ved siden av at han har rett til etterlattepensjon fra folketrygden.

Det kan reises spørsmål om det bør skje noen form for koordinering av egenpensjon i forhold til etterlattepensjon fra folketrygden. Hvis denne koordineringen begrenses til å gjelde grunnpensjonen, vil samlet pensjon regelmessig bli høyere før 67 år enn når pensjonisten ved fylte 67 år går over på de lave satser for tjenestepensjon. Før 67 år vil merytelsen være et beløp begrenset oppad til 55 prosent av avdøde ektefelles opptjente tilleggspensjon. Det kan framstå som rimelig at en i disse sakene velger en sats for pensjonen som i det minste tar hensyn til at det kommer grunnpensjon fra folketrygden til utbetaling.

Utvalget mener det kan være god grunn til også å begrense nivået på samlet pensjon i disse tilfellene, uavhengig om man har et netto- eller bruttosystem. Dette må i tilfelle skje ved at det gjøres fradrag i tjenestepensjonen for avdøde ektefelles tilleggspensjon.

Når det før pensjonistens fylte 67. år løper etterlattepensjon fra folketrygden, må en vurdere om det skal utbetales pensjon med 66 prosent av pensjonsgrunnlaget, eller beregnet etter en mellomliggende sats, hvor en tar hensyn til grunnpensjonen. Formelen for denne ytelsen kunne være:

0,66 (pensjonsgrunnlag – 1,43 G) x t/30

9.7.3.1.6 Oppsummering

Under et nettosystem vil utvalget gå ut fra at en bør ha tre pensjonsnivåer.

Første nivå er når det ikke foreligger rett til folketrygdpensjon. Da bør en som i dag ha 66 prosent pensjonsdekning.

Andre nivå forutsetter at det foreligger rett til egenpensjon fra tjenestepensjonsordning og rett til etterlattepensjon fra folketrygden.

Hvis det da skal gjøres fradrag for grunnpensjonen fra folketrygden med 3/4 G, blir pensjonsformelen:

0,66 (pensjonsgrunnlag – 1,43 G) x t/30 for tid opptjent før 1.1.1992

0,66 (pensjonsgrunnlag – 1,375 G) x t/30 for tid opptjent etter 31.12.1991

Det kan dessuten være grunn til å gjøre fradrag for en del av tilleggspensjonen fra folketrygden. Ellers vil man oppleve at samlet pensjon går ned når pensjonisten fyller 67 år eller av andre årsaker får egenpensjon fra folketrygden. Skal det defineres et nettonivå som tar hensyn til tilleggspensjon som ektefellen kan ha opptjent, uten at en faktisk undersøker hvor stor denne tilleggspensjonen er, får en lett urettferdige resultater. Utvalget ser ingen enkel løsning på dette problemet.

Tredje nivå beskriver den alminnelige situasjon; det foreligger rett til egenpensjon fra folketrygden og fra tjenestepensjonsordning. Pensjonsformelen blir med en 66 prosent -ordning:

21% x (pensjonsgrunnlag – 1,43 G) x t/30 for tid opptjent før 1.1.1992.

24% x (pensjonsgrunnlag – 1,375 G) x t/30 for tid opptjent etter 31.12.1991.

I praksis er det for tid opptjent etter 31.12.1991 at det vil være aktuelt å innføre et nettosystem

9.7.3.2 Modell 1 for et nettosystem (en tilleggsordning hvor gjeldende pensjonsnivå videreføres)

Under denne skissen opprettholdes den nåværende samlede pensjonsdekning fra folketrygd og tjenestepensjonsordning for inntekter opp til 12 G. Vi får fire intervaller:

1. Pensjonsgrunnlag opp til 1,375 G (52 360 kroner)

   Ingen dekning

2. Pensjonsgrunnlag mellom 1,375 og 6 G:

   66 % x (pensjonsgrunnlag – 1,375 G) x t/30

3. Pensjonsgrunnlag mellom 6 og 8 G:

   66 % – (42 % x 1/3) = (66 – 14) % = 52 % dvs. 52% av pensjonsgrunnlaget

4. Pensjonsgrunnlag mellom 8 og 12 G:

   (66 % x 1/3) – (42 % x 1/3) = 22 – 14 = 8 % dvs. 8 % av pensjonsgrunnlaget

Figur 9.11 beskriver pensjon fra tjenestepensjonsordningen i prosent av lønn ved fratreden under modellen beskrevet i skisse 2. Det gis ingen tjenestepensjon for den delen av inntekten som er lavere enn minstegrensen på 1,375 G. Over dette nivået er pensjonsdekningen 24 prosent opp til 6 G. For inntekt mellom 6 og 8 G er pensjonsdekningen hele 52 prosent, slik at man reelt sett når knekkpunktet for den samlede pensjon ved en inntekt på 8 G, 304 640 kroner. For inntekt mellom 8 og 12 G er pensjonsdekningen 8 prosent, slik at den sammen med folketrygdpensjonen som gir 14 prosent, som i dag dekker 22 prosent av inntektsbortfallet.

Den skisserte nettoordning dekker ikke opp for manglende folketrygd når sluttpoengtallet i folketrygden er lavere enn et poengtall beregnet ut fra pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen (fiktivt sluttpoengtall). Da blir tilleggspensjonen fra folketrygden lavere enn forventet, og dette erstattes ikke av tjenestepensjonsordningen. Dette gjelder i dag ca 1/3 av pensjonistene med statspensjon og tilleggspensjon fra folketrygden. De er oftest arbeidstakere som har avansert sent i karrieren, og ikke har hatt biinntekter av betydning.

Derimot vil arbeidstakerne uten videre få beholde verdien av tilleggspensjonsrettigheter i folketrygden opptjent såvel i som utenfor tjenesten, i samsvar med folketrygdlovens regler.

Særtillegget har ikke betydning for ytelser til tjenestemenn med en viss yrkesaktivitet. For personer med kort opptjeningstid vil særtillegget gi en merytelse både under et brutto- og et nettosystem.

9.7.3.3 Modell 2 for nettosystem (tilleggsordning med en fast prosentsats)

Modell 2 er en modell for en tilleggsordning. Det beregnes ikke et bestemt fradrag for folketrygdpensjon som i en differanseordning. Den er likevel bygd på forutsetningen om at en folketrygdpensjon av dagens størrelse ligger i bunnen. Det økonomiske resultat for pensjonisten kan bli det samme såfremt den forventede folketrygdpensjonen kommer til utbetaling.

Ønsker man å etablere et nettosystem som viderefører den fordelingsprofilen som folketrygdens regelverk gir for offentlige tjenestemenn, kan reglene i tjenestepensjonsordningen gjøres meget enkle. Pensjonen kan da rett og slett settes til en fast prosent av pensjonsgrunnlaget. Lavtlønte ville da få en forholdsmessig god pensjon. Pensjonsprosenten kunne da for eksempel være 24 prosent fra første krone.

Etter 1992 er det alminnelige tjenestepensjonsnivået etter samordning 66 % – 42 % = 24 %. Formelen for netto tjenestepensjon blir etter regler fra 1. januar 1992:

24 % x (pensjonsgrunnlag – 1,375 G) x t/30.

Med en tjenestepensjon basert på denne formelen blir tjenestepensjonens størrelse løsrevet fra reglene for hva pensjonisten får fra folketrygden. Det forutsettes altså en fast prosentsats på 24, uavhengig av folketrygdens pensjonsnivå.

For inntekter mellom folketrygdens knekkpunkt 6 G og 8 G synker pensjonen med 28 prosent (66 – 14 – 24 = 28). Dekningen blir 16 prosent bedre enn i dag for inntekter mellom 8 og 12 G.

Figur 9.12 beskriver pensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen i prosent av lønn ved fratreden under modellen beskrevet i modell 2.

Den skisserte nettoordning dekker ikke opp for manglende folketrygd når sluttpoengtallet i folketrygden er lavere enn et poengtall beregnet ut fra pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen (fiktivt sluttpoengtall). Da blir tilleggspensjonen fra folketrygden lavere enn forventet, og dette erstattes ikke av tjenestepensjonsordningen. Det er i dag ca 1/3 av pensjonistene med statspensjon og tilleggspensjon fra folketrygden som ikke har denne fiktivfordelen. De er oftest arbeidstakere som har avansert sent i karrieren, og ikke har hatt biinntekter av betydning.

Derimot vil arbeidstakerne uten videre få beholde verdien av tilleggspensjonsrettigheter i folketrygden opptjent såvel i som utenfor tjenesten, i samsvar med folketrygdlovens regler. De som har fiktivfordeler, får altså beholde disse.

Som nevnt under avsnittet om pensjonsgivende tjenestetid i punkt 9.6, vil en måtte akseptere at folketrygdens krav til yrkesaktivitet i 40 år for å få full pensjon, indirekte også blir gitt virkning for offentlige tilsatte. Et nettosystem hvor pensjonen utgjorde en fast prosent av pensjonsgrunnlaget vil på den andre siden innebære at man viderefører folketrygdens sosiale profil til tjenestepensjonsordningen. I et nettosystem har man da ikke samme behov for noe knekkpunkt for å begrense pensjonen til de høyere lønte. Med en fast prosentsats vil folketrygdpensjonen bidra til en slik begrensning av den samlede pensjonsinntekten. Maksimal tjenestepensjon ville bli 24 prosent av 12 G, eller i underkant av 3 G. Utgiftene ved en slik modell ville bli lavere enn under dagens bruttosystem.

9.7.3.4 Modell 3 for et nettosystem (en tilleggsordning med høyere pensjonsnivå enn i dag for høytlønte)

For fullstendighets skyld beskrives også en modell uten knekkpunkt. Modellen går ut på å gi 66 prosent pensjonsdekning for inntekter helt opp til 12 G. Utvalget finner ikke grunn til å gå inn på spørsmålet om å gi pensjon for inntekt over 12 G.

Pensjonsdekningen blir i så fall når en eliminerer knekkpunktet:

1. Pensjonsgrunnlag opp til 1,375 G:

   Ingen dekning.

2. Pensjonsgrunnlag mellom 1,375 og 6 G:

   24 % av pensjonsgrunnlaget.

3. Pensjonsgrunnlag mellom 6 og 8 G:

   52 % av pensjonsgrunnlaget.

4. Pensjonsgrunnlag mellom 8 og 12 G:

   også her 52 % av pensjonsgrunnlaget.

Figur 9.13 beskriver pensjon fra tjenestepensjonsordningen i prosent av lønn ved fratreden.

Det vil kunne være behov for en oppgradering av pensjonsnivået i tjenestepensjonsordningen for inntekter over 6 G for å dekke reduksjonen av folketrygdens tilleggspensjon. I intervallet mellom 6 og 8 G gir nåværende regler denne virkningen. De fordelingspolitiske synspunkter som kan gjøres gjeldende for den eksisterende trygdeordning for hele den yrkesaktive befolkningen, har ikke samme tyngde når man skal gi regler for supplerende ordninger i arbeidsforhold. Da er det – som nevnt under punkt 9.7.6 – viktigere å videreføre et inntektsnivå som står i et rimelig forhold til den lønn som faller bort. Denne modellen representerer i så måte en videreføring av det tilvante nivået. Modellen innebærer sågar at samordningstillegget på 1/4 G beholdes.

Flertallet i Pensjonskasseutvalget av 1968 foreslo at det overhodet ikke skulle være noe knekkpunkt i tjenestepensjonsordningen. På side 34 i innstillingen heter det:

«Da regelen om å regne pensjon med bare 1/3 av lønnen utover lønnsklasse 22 ble innført ved lovendring fra 1. juni 1960 var det på det rene at det ble innført et brudd på det prinsipp som ved pensjonsloven av 28. juli 1949 var blitt godtatt som naturlig og rettferdig, at det skulle gjelde samme pensjonsprosent for all lønn som blir lagt til grunn for fastsettelse av pensjonene. Flertallet finner det ikke rimelig at disse pensjoner som regnes av høyere lønnssatser skal baseres på degressive pensjonsprosenter når det samtidig åpenbart blir pålagt progressive skattesatser, og foreslår derfor at pensjonsprosenten skal være 66 uten hensyn til lønnens størrelse, men finner at det – slik som bestemt i pensjonsloven av 28. juli 1949 – allikevel bør gjelde en øvre grense for lønnen, og foreslår at den settes ved lønnsklasse 5 i sjefsregulativet.»

Tjenestepensjonens formål – å være en etterlønn som bidrar til at høytlønte først og fremst velger fratredelsestidspunkt ut fra arbeidsmessige hensyn – kan isolert sett tale for å forbedre pensjonsnivået over 8 G. I Sverige har man ikke et slikt knekkpunkt. Skal det gis ordinær pensjonsdekning også for slik lønnsinntekt, blir modellen omtrent som under modell 3.

Utvalget finner det ikke naturlig å ta et standspunkt i dette spørsmålet, som avhenger av en bredere politisk vurdering.

Som man ser er det store variasjonsmuligheter, som til syvende og sist avhenger av politiske vurderinger.

9.7.3.5 Nettosystemer for egenpensjon – en vurdering av modellene

9.7.3.5.1 Innledning

Utgangspunktet for framstillingen er at folketrygden i store trekk opprettholdes slik vi kjenner den i dag. Supplerende pensjonsordninger må da ivareta hensynet til en rimelig god pensjon til rette tid – altså hensynet til kvantitet og kvalitet.

Hvis det skal etableres et nettosystem for egenpensjon, vil det være ønskelig å komme fram til en allment akseptert norm for denne pensjonsordningen. Det bør være et siktemål at man får relativt ensartede pensjonssystemer i privat og offentlig sektor. Modellen som er beskrevet under punkt 9.7.3.2, kalt modell 1, vil kunne representere et godt utgangspunkt for en slik nettoordning. I forlengelsen av dette arbeidet er det ønskelig med en endring av opptjeningsreglene i privat forsikring til en såkalt lineær opptjening, slik Pensjonsforsikringsutvalget foreslår i NOU 1994: 6 og i St.meld. nr. 35 (1994-95) Velferdsmeldingen. I dag er oftest de pensjonsrettigheter som tjenes opp fram til de siste yrkesaktive år, forholdsvis mindre verdt. Dette skyldes at det ikke tas hensyn til forventet fall i kroneverdien. En drøftelse av pensjonsforholdene i privat sektor ligger forøvrig utenfor utvalgets mandat, og dette er forhold en derfor ikke vil gå nærmere inn på.

9.7.3.5.2 Inntektstap som folketrygden ikke dekker – kvalitet

Som omtalt under punkt 8.4.1.1 kommer alderspensjon fra folketrygden i mange tilfeller til utbetaling flere år etter at arbeidstakeren har rett til å fratre tjenesten med alderspensjon fra tjenestepensjonsordning. Dette skyldes at de aller fleste tjenestemenn etter innføringen av avtalefestet pensjon i 1988 har rett til å fratre med alderspensjon før de er 67 år gamle. De må i slike situasjoner få hele sin pensjon fra tjenestepensjonsordningen.

Folketrygden yter ikke alderspensjon før fylte 67 år, men mange får uførepensjon før de fyller 67 år. I NOU 1994: 2 Fra arbeid til pensjon er det på side 57 under punkt 3.5.4 opplyst at 100 000 personer mellom 60 og 67 ved utløpet av 1992 mottok uførepensjon fra folketrygden. kap3.5.4

Belastningen på tjenestepensjonsordninger på grunn av alderspensjon som ytes før 67 år, er i høy grad knyttet til etater som har stillingsgrupper med særaldersgrenser. Det sier seg selv at kostnadene ved alderspensjon er betydelig større for tjenestepensjonsordningene før folketrygden overtar den vesentlige delen av utgiftene. Folketrygdpensjonen kommer til utbetaling når rett til etterlatte- eller uførepensjon inntrer, eller når alderspensjon tas ut etter fylte 67 år. Pensjonsdekningen bør fortsatt være 66 prosent for gruppene med særaldersgrenser, og for tjenestemenn som etter fylte 65 år fratrer med avtalefestet pensjon etter reglene i pensjonsloven § 21 tredje ledd.

9.7.3.5.3 Forbedring av det samlede pensjonsnivå – kvantitet

I dag forbedres pensjonsnivået i tjenestepensjonen ved økende inntekt på en måte som opphever folketrygdens sosiale profil. Et argument for systemet kan være at når man har nådd et visst inntektsnivå, er det ikke lenger behov for den utjevningseffekt som grunnpensjonen inne­bærer. Grunnpensjonen gir jo 100 prosent pensjonsdekning eller mer i bunnen. Over den yter folketrygden den inntektsrelaterte pensjonen. Denne er supplert med regler om særtillegg, som har begrenset betydning for yrkesaktive.

Det skjer en begrensning av pensjonsnivået for inntekter over åtte ganger grunnbeløpet (knekkpunktet). I den grad det er ønskelig med en utjevning ut over den som ligger i begrensningsreglene for pensjonsgivende inntekt (knekkpunktet), er det hensiktsmessig at denne skjer gjennom skattereglene. Når en søker å oppnå utjevning, eller gi kompensasjon for samme forhold i flere forskjellige regelverk, vil det være vanskelig å beholde oversikten over de samlede virkninger. Til dette kommer at en skal være forsiktig med å bygge inn sosialpolitiske hensyn i tjenestepensjonsordningene.

Nettosystemet sikrer på et enklere vis enn bruttosystemet at man får beholde verdien av opptjent tilleggspensjon utenfor tjenesten. Under bruttosystemet er det de såkalte fiktivfordelsreglene som skal ivareta dette hensynet, se punkt 9.7.7. Nettosystemet fremstår på flere vis som enklere enn bruttosystemet. På den annen side gir nettosystemet neppe noen enklere oversikt over det samlede pensjonsnivået, og det ivaretar ikke like godt som bruttosystemet hensynet til at inntekten som pensjonist skal stå i rimelig forhold til lønnen ved fratreden.

Utvalget finner det ikke urimelig at man også under et nettosystem tar sikte på å beholde et pensjonsnivå på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget pluss et samordningstillegg på 1/4 G for alle medlemmer med 30 års pensjonsgivende tjenestetid. Dette vil vanskelig kunne oppnås for alle arbeidstakere under et nettosystem for egenpensjoner.

9.7.3.6 Overgangsregler ved et nettosystem for egenpensjoner

Hoveddrøftelsen om overgangsregler er gitt i tilknytning til utvalgets forslag om å innføre et nettosystem for enke- og enkemannspensjoner under punkt 9.7.4.7.

Omfanget av overgangsregler vil avhenge av om man velger å beholde det eksisterende regelverk for grupper av medlemmer eller ikke. Utvalget vil i det følgende skille mellom de som er pensjonert, de som er arbeidstakere, de som har oppsatte pensjonsrettigheter og framtidige arbeidstakere.

Pensjonister:. Spørsmålet om å bringe grupper av pensjonsbestanden inn under et nytt system, vil kunne vurderes løpende. Det må forutsettes at det i såfall ikke skal skje vesentlige endringer i pensjonsnivået. Utvalget forutsetter at pensjonistene bør få beholde det samlede beløp de tidligere har fått utbetalt. Utvalget vil for sin del anbefale at det eksisterende bruttosystem blir beholdt for dem som ved innføringen av et nytt nettosystem er pensjonister.

Arbeidstakere. Det har vært reist spørsmål ved om det kan innføres et nettosystem som gis virkning for framtidig opptjening av pensjon. I NOU 1990: 21 Offentlig nettopensjon? ble det pekt på at en slik kombinasjon av et brutto- og et nettosystem for samme person ville bli svært komplisert. Man måtte vurdere nærmere hvordan fradrag for folketrygdpensjon skulle skje.

Retten til et pensjonsnivå på 66 prosent av sluttlønnen er lovfestet. Arbeidskontrakten gir dessuten den enkelte tjenestemann tilsagn om en tjenestepensjonsordning med bruttogaranti. Det vil ikke være praktisk mulig å kjøpe en tilsvarende individuell forsikring. På den andre siden har bruttogarantien ikke noen målbar økonomisk verdi. En tar jo sikte på at et alternativt nettosystem skal opprettholde omtrent det samme pensjonsnivået som i dag. Noen tjenestemenn ville antakelig komme dårligere ut under et nettosystem. Disse tjenestemennene ville kunne vinne fram med et krav mot sin arbeidsgiver eller mot tjenestepensjonsordningen om å få kompensert dette tapet. Hvis man innførte et nettosystem som gav alle medlemmer minst like gode ytelser som de har i dag, ville selvfølgelig systemet kunne innføres. Ved en senere forringelse av pensjonsvilkårene i folketrygden ville man da likevel kunne risikere å måtte kompensere tapet i samlet pensjon.

I hvilken utstrekning lovgiver vil kunne oppheve bruttogarantien for de yrkesaktive medlemmene i Statens Pensjonskasse, vil avhenge av tyngden av de samfunnsmessige hensyn som gjør det nødvendig å gå fra løftet tjenestemennene har fått om et tilsikret samlet pensjonsnivå. Disse hensyn må veies opp mot de enkelte medlemsgruppers behov for å beholde den trygghet som ligger i garantien.

Medlemmer av Statens Pensjonskasse har etter pensjonsloven § 26 tredje ledd tredje punktum en særlig rett til å få tilbake tidligere alderspensjon. Bestemmelsen, som sjelden kommer til anvendelse, lyder:

«Løpende alderspensjon faller også bort ved ny innskottsplikt dersom grunnlaget i den nye stilling er minst like stort som grunnlaget i den tidligere stilling. Er grunnlaget i den nye stilling mindre, utbetales pensjon av forskjellen mellom grunnlagene. Dersom medlemmet ved endelig fratreden ikke har rett til straks å få pensjon fra den siste stilling, får han igjen sin opprinnelige pensjon inntil han når aldersgrensen i den siste stilling. Fra da av får han pensjon beregnet etter den samlede tjenestetid. Pensjonen beregnes etter reglene i § 22.»

Bestemmelsen gir føringer i retning av at et nettosystem ikke bør innføres for medlemmer som har kort tid igjen til aldersgrensen. Det er et viktig prinsipp uavhengig av bestemmelsen i § 26 tredje ledd tredje punktum.

Utvalget er av den oppfatning at en omlegging kunne gjennomføres overfor de yngste tjenestemennene. Dette er dog et syn som vil kunne være omstridt. Siden det ikke foreslås innført noe nettosystem, går en ikke nærmere inn på disse problemstillingene.

Oppsatte pensjonsrettigheter:. Det vil parallelt med opptjeningen av oppsatte pensjonsrettigheter være tjent opp trygderettigheter som en kjenner størrelsen på. Disse trygdeytelsene vil kunne representere et laveste samordningsfradrag. På dette grunnlag vil det kunne være mulig å definere den oppsatte pensjonen som en nettoytelse. En slik omlegging ville gi merutgifter i forhold til å opprettholde den oppsatte pensjonsretten som en bruttoytelse. Dette vil kreve en stor administrativ engangsinnsats.

Det er vanskelig å se sterke grunner for å gjøre inngrep i de oppsatte pensjonsrettighetene på denne måten. Derimot måtte man ved gjeninntreden i stilling med rett til medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning kunne stille krav om at medlemmet ikke lenger beholder bruttogarantien.

Framtidige arbeidstakere:. Det vil i og for seg være uproblematisk å bringe arbeidstakere som nyansettes inn under et nettosystem. Administrativt vil det være uheldig at en i en overgangsperiode på 50-70 år har to parallelt løpende pensjonsordninger for ansatte i samme virksomhet. Tjenestepensjonsordningen vil måtte administrere to parallelle pensjonssystemer i 50-70 år. Skjer det endringer i rammevilkårene som gjør at pensjonsretten for bruttomedlemmer og nettomedlemmer blir vesensforskjellige, vil dette innebære en forskjellsbehandling som av personalpolitiske årsaker vil være uheldig.

Administrativt vil innføringen av et nettosystem medføre merkostnader og administrative ulemper i lang tid såvel for pensjonsordningene som for den enkelte offentlige arbeidsgiver.

9.7.3.7 Flertallets konklusjon

Det er arbeidsgivere og arbeidstakere som i fellesskap bidrar til finansieringen av tjenestepensjonsordningen. De har en felles interesse i at pensjonsordningen viderefører lønnsnivået som yrkesaktiv.

Utvalgets flertall, Kjønstad, Kristensen, Moen, Pettersen og Theisen mener at til tross for visse fordeler kan det stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig å innføre et nettosystem for egenpensjoner. Flertallet legger til grunn at et samlet pensjonsnivå på 66 prosent av tidligere lønn i og for seg ikke er urimelig høyt. Dette er et pensjonsnivå og et system som har vært opprettholdt i mer enn 75 år. Bruttogarantien gir tjenestemennene en trygghet som i og for seg ikke behøver å gi økte uttellinger. Selv om dette ligger utenfor utvalgets mandat, er det nærliggende å vise til den diskusjon som pågår om skattereglene for pensjonister. Når enkelte pensjonister får en meget god disponibel realinntekt, har dette i stor grad sammenheng med skattereglene.

Det er etter flertallets syn på det rene at et nettosystem vil gi mindre trygghet for at pensjonsnivået på 66 prosent vil bli opprettholdt. Utvalget ser det som rimelig at pensjonsnivået på 66 prosent opprettholdes. Det har vært pekt på at pensjonsordningen har gitt en tilfredsstillende rekruttering til offentlig tjeneste til tross for at lønnsnivået ofte er lavere for sammenlignbare stillinger i samfunnet ellers. Dette er en gevinst ved bruttosystemet som ikke skal undervurderes.

Før man innfører et nettosystem for egenpensjoner, bør man ta stilling til om det i overskuelig framtid er aktuelt med betydelige omlegginger av trygdesystemet. Det nye systemet vil kunne bli unødig komplisert, om man for eksempel ikke tar hensyn til trygdereformen som er forestående. I den utstrekning tjenestepensjonen skal tilpasses endringene i folketrygden, måtte man operere med forskjellige pensjonssatser for opptjening før og etter endringstidspunktet.

Flertallet legger således vekt på at endringer i folketrygdens tilleggspensjonsystem vil kunne føre til at et nettosystem ikke nødvendigvis blir enklere enn det bruttosystem for egenpensjoner vi har i dag.

I tillegg får man overgangsordninger som vil gå over mange tiår.

9.7.3.8 Dissens fra utvalgets mindretall

Et mindretall, bestående av Rokvam og Sletbak, deler ikke flertallets konklusjon om at dagens bruttosystem bør videreføres for egenpensjon.

Mindretallet er enig med flertallet i at et samlet pensjonsnivå fra tjenestepensjon og folketrygd på 66 prosent av sluttlønnen, er et akseptabelt nivå som det bør tas sikte på å opprettholde. Etter mindretallets oppfatning kan imidlertid et slikt nivå sikres de fleste på en enklere måte enn i dag.

Fra et trygdefaglig synspunkt mener mindretallet at tjenestepensjon for personer over 67 år i offentlig sektor nå burde utformes mer som en supplerende ordning til folketrygden, slik det er vanlig i privat sektor. Dagens samordning av to parallelt opptjente bruttopensjoner er for komplisert til at systemet bør videreføres som framtidens ordning.

Mindretallet viser til at pensjonsordningen i offentlig sektor ble etablert i 1917, det vil si på et tidspunkt da den var eneste pensjonsordning for offentlig ansatte. Bruttoordningen har også hatt stor betydning i oppbygningsfasen av folketrygden, hvor mange av pensjonistene ikke har opptjent særlig tilleggspensjon. De som blir pensjonister i årene framover, vil derimot ha tjent opp en parallell tilleggspensjon i folketrygden samtidig med tjenestepensjonen.

Når folketrygden heretter gir mulighet til full pensjonsopptjening – og personer med omsorgsarbeid gis poengtall for dette – er det vanskelig å finne tilstrekkelige gode grunner for å videreføre dagens ordning med et komplisert samordningssystem for to bruttoordninger med forskjellig inntektsbegrep, pensjonsgrunnlag og opptjeningstid.

Tjenestepensjonsordningen i staten er en lovfestet del av tjenestemennenens lønns- og arbeidsvilkår og er ikke en del av trygdesystemet. Det synes derfor naturlig at også tjenestepensjonen i staten løsrives fra folketrygden og utformes som en tidsmessig supplerende tjenestepensjonsordning.

Det forhold at folketrygdens tilleggspensjon beregnes ut fra familierelaterte elementer som omsorgspoeng og avledet tilleggspensjon, medfører at vi nå ser tilfeldige og utilsiktede resultatet etter samordning. Mange offentlig ansatte føler at de ikke får nytte av sin opptjente tilleggspensjon i folketrygden, mens andre kommer særlig gunstig ut. Trygdeetaten ser stadig oftere at offentlige ansatte ønsker å fraskrive seg rettigheter i folketrygden, noe det ikke er adgang til. Dette er et problem som vil øke i årene framover. Se nærmere omtale under punkt 9.7.7 nedenfor om negativ effekt.

Som nevnt foran er nettoordninger i privat sektor utformet som tillegg til folketrygdens pensjoner. Ordningene definerer et nærmere bestemt tillegg som er basert på en standardberegnet pensjon fra folketrygden i bunnen, men er uten en individuell garanti om et samlet nivå. Nettoordningene utformes på flere måter, for eksempel ved påslag av

1. bestemte prosenter av ulike sluttslønnsintervall eller

2. en lik prosentsats av sluttlønnen, eller

3. et påslag som sammen med en standardberegnet tilleggspensjon i folketrygden gir en viss prosent av sluttlønn.

Ad b)

En nettoordning etter fylte 67 år med omtrent samme dekning som i dag, men med en lik prosentsats basert på sluttlønn, kunne f.eks. enkelt utformes slik:

28 prosent (10 G minus 1,5 G) Se figur 9.14

9.7.4 Forslag om et nettosystem for enke- og enkemannspensjoner

9.7.4.1 Innledning

I Ot.prp. nr. 23 (1975-76) foreslo Sosialdepartementet at enkepensjonen fra Statens Pensjonskasse skulle inntektsprøves. Samtidig ble det innført en alminnelig rett til enkemannspensjon.

Departementet tok opprinnelig sikte på at behovsprøving av enkepensjonen skulle innføres samtidig med folketrygden i 1967. Blant annet forhandlinger om innføring av et nettosystem førte til at saken ble utsatt, slik at en ervervsprøving etter mønster av den man har i folketrygden, først ble gjennomført med virkning for dem som ble ansatt etter 1. oktober 1976.

Enkepensjonsordningene er i dag svakere begrunnet enn tidligere. Den almindelige norske Enkekasse ble opprettet 14. mars 1814, og var den eneste form for forsikring man så det nødvendig at statens embets- og tjenestemenn hadde. I et samfunn hvor det er vanlig at begge ektefeller har sin egen inntekt, står begrunnelsen for enkepensjonen svakere. Det har vært anført at man i økende grad bør begrense seg til å ha individbaserte pensjonsordninger. I St.meld. nr. 12 (1988-89) om folketrygdens økonomi og pensjonssystem ble det imidlertid på s. 222 presisert: Dette forutsetter imidlertid et mer likestilt samfunn og mer like muligheter for inntektsgivende arbeid enn vi har i dag.

Utvalget vil skissere ulike modeller for et nettosystem for enke- og enkemannspensjoner.

9.7.4.2 Modell 1 for et nettosystem for enkepensjon – 55 prosent av samordnet alderspensjon

Når pensjonsnivået fastsettes, kan det være et alternativ å ta utgangspunkt i avdødes samordnede pensjon. Man beregner avdødes tjenestepensjon minus ordinært sam­ordningsfradrag for folketrygdytelser. Enkepensjonen utgjør i private pensjonsordninger en viss prosent, ofte 55 prosent av alderspensjonen. Alternativet vil altså gi økonomiske resultater som likner på dem man kan finne i private ordninger. Det som taler for løsningen, er at det blir et fast forhold mellom den pensjon som utbetales fra tjenestepensjonsordningen til medlemmet og til enken. Enkens samlede inntekt tar en ikke ansvar for. Fastsettes enkepensjonen som en bestemt prosent av avdødes egenpensjon, innebærer dette at høyere lønte får en forholdsmessig større utbetaling enn lavere lønte. Det er da indirekte gjort samordningsfradrag for grunnpensjonen. Dette medfører at den samlede pensjonsutbetaling står bedre i samsvar med avdødes lønnsinntekt ifall det kommer en folketrygdpensjon til utbetaling hvor tilleggspensjonen er beregnet på grunnlag av avdødes sluttpoengtall.

Ulempen med modellen er at man gjør seg avhengig av en komplisert samordningsmodell, uten at dette kan sies å gi en annen fordeling av ytelsene enn det enklere modeller gjør. Utvalget vil derfor ikke anbefale modellen. Under et nettosystem for egenpensjon ville den kunne være mer aktuell.

9.7.4.3 Modell 2 for et nettosystem for enkepensjon – nettosystem med ervervsprøving.

Ønsker man i større grad å opprettholde den fordelingsprofil som dagens regelverk gir, er det et alternativ å opprette en enkepensjonsordning uten samordning med folketrygd, men med ervervsprøving.

Enkepensjonsnivået kunne være ca 20 prosent av pensjonsgrunnlaget, eller ca 30 prosent av dagens ureduserte alderspensjon. Hvis modell 2 skulle være aktuell, ville vi anbefale at det alltid skulle komme et fribeløp på 5 prosent av pensjonsgrunnlaget til utbetaling, men at utbetaling ut over dette bare skulle skje når etterlatte har en lavere ervervsinntekt enn avdøde. Den overskytende pensjonen kunne for eksempel regnes av differansen mellom avdødes pensjonsgrunnlag og etterlattes ervervsinntekt.

Enkepensjon i % av:

Skissen bringer en inn i diskusjonen om hvorvidt en skal kunne kreve at en enke eller enkemann som har vært forsørget av sin ektefelle, skal måtte forsørge seg selv hvis ektefellen faller fra. Kompensasjon for manglende ervervsevne eller ervervsmulighet gis i dag av forskjellige andre trygdeordninger, særlig

• etterlattepensjon fra folketrygden, men også

• sykepenger

• rehabiliteringspenger

• attføringspenger

• foreløpig uførestønad.

• uførepensjon

• dagpenger under arbeidsløshet

Modellen innebærer at man får en komplisert utregning av pensjon, som blant annet blir basert på forventet ervervsinntekt.

Den alminnelige forutsetningen er at voksne mennesker skal forsørge seg ved egen arbeidsinntekt når ikke særlige forhold gjør seg gjeldende. Dette gjør etter Utvalgets oppfatning modellen mindre aktuell. Utvalget vil derfor ikke anbefale den.

9.7.4.4 Modell 3 for et nettosystem for enkepensjon – et rent nettosystem

Det er ut fra en forsikringstankegang argumenter som taler mot å gjøre en enkepensjon ervervsprøvd. Private forsikringsselskaper ville ha vanskelig for å forholde seg til en slik ervervsprøvd ytelse, hvor størrelsen av den oppsparte pensjonen vil avhenge av forhold utenfor pensjonsordningens kontroll, og dette er vanskelig å forutsi. Hovedfilosofien i tjenestepensjonsforsikring – at det skal være et visst forhold mellom medlemmets pensjonsgivende inntekt og den pensjon som utbetales – modifiseres også. Det er likevel lettere å begrunne ervervsprøving under et bruttosystem for enkepensjon enn under et nettosystem. Alle er sikret en ervervsprøvd etterlattepensjon fra folketrygden, som under et nettosystem ligger i bunnen. Det kan være behov for et fast tillegg til en slik betinget ytelse fra folketrygden. Dette tillegget kan dekke en del av de faste fellesutgifter som gjenlevende må bære alene etter dødsfallet.

Det kan være verd å merke seg et partssammensatt utvalg (Pensjonsutvalget) i kommunal sektor i protokoll av 17. august 1987 foreslo at vedtektene endres slik at etterlattepensjonen alltid utgjør minimum 8 prosent av pensjonsgrunnlaget.

Under forutsetningen av at enkepensjonen skulle være et tilskudd til egen inntekt gjennom arbeid, trygd eller pensjon, fremstår nettosystemet som den logiske løsning. Dette standpunktet er basert på forutsetningen om at hovedtrekkene i vårt velferdssamfunn opprettholdes.

9.7.4.5 Nivået på netto enkepensjoner

Det vil nedenfor bli gjort visse anslag over hvilke ytelser enke- og enkemannspensjonistene vil få hvis dagens regelverk beholdes. Anslagene er basert på forenklede forutsetninger, som blant annet ikke tar hensyn til endringene i folketrygdens regelverk som påvirker pensjonsnivået over tid. Vi tar utgangspunkt i dagens folketrygdregler.

På grunn av inntektsprøvingen vil pensjonsnivået senkes i framtiden hvis någjeldende system beholdes. De såkalte gullenkene, enker etter arbeidstakere tilsatt før 1. oktober 1976 står i denne forbindelse i en særstilling. Dette gjelder også etter de forbedringer som er gjort i samordningsreglene etter 1989. Vi har pr i dag i grove trekk følgende grupper enke- og enkemannspensjonister:

1. Enke etter medlem tilsatt før 1. oktober 1976 ( gullenker)

Når en skal vurdere framtidig pensjonsnivå ut fra dagens regelverk, er det ikke naturlig å ta med denne gruppen, som på grunn av overgangsregler får bedre ytelser enn etterlatte etter arbeidstakere som blir medlemmer av pensjonsordningen i dag, se forøvrig Ot.prp. nr. 38 (1975-76). Utvalgets forslag til nye regler vil heller ikke omfatte denne gruppen. De har en forventning om å opprettholde tilvante enkenivå som ikke bør rokkes. Det er likevel for sammenlikningens skyld interessant å se på hvilke ytelser tidligere regler ville gitt.

Samordningsfradragene vil variere med avdødes fødselsår, både på grunn av at de eldste ikke vil oppnå 40 poengår, og på grunn av at opptjening etter 31.12.1991 gir lavere pensjon enn før 1.1.1992.

2. Enkemann og enke etter medlem tilsatt etter 1. oktober 1976

Det var to mål med innføringen av regler for ervervsprøvd enkepensjon i 1976. For det første ønsket man en likestilling mellom kvinners og menns pensjonsrettigheter gjennom innføringen av rett til enkemannspensjon. For det andre gjorde gifte kvinners økende yrkesdeltakelse det ønskelig å innføre regler om begrensning av enkepensjonen når enken hadde arbeidsinntekt. Dette innebar også en ønsket tilpasning til regler i folketrygdloven. Det er de tre tabellene som følger nedenfor som er av interesse ved vurdering av fremtidig pensjonsnivå for enker og enkemenn.

Samordningsfradragene vil variere med avdødes fødselsår.

Vi ser av eksemplene over at en enke og enkemannspensjon som utgjør en fast prosent av pensjonsgrunnlaget, vil gi en utjevningseffekt i forhold til dagens regler. Dette vil kunne anses som en fordel, men det kan også ses som en innvending mot forslaget. Det vil dermed kunne være at enker etter høyere lønte i noe mindre grad enn tidligere gis kompensasjon for bortfallet av ektefellens bidrag til dekning av husholdningens fellesutgifter. Enkelte grupper enker og enkemenn har rett til enke- eller enkemannspensjon fra tjenestepensjonsordning, men ikke rett til etterlattepensjon fra folketrygden. Dette gjelder etterlatte hvor ekteskapet har vart kortere tid enn 5 år, og enkelte fraskilte enker og enkemenn. Når det ikke har vært et politisk ønske at folketrygden skulle gi etterlattepensjon til disse, er det etter utvalgets oppfatning for disse tilfellene den rimeligste løsningen at tjenestepensjonen ikke kompenserer for dette.

Begrunnelsen for å videreføre enkepensjonsordningen er at toinntektsfamiliene oftest har utgifter som det er vanskelig å fjerne eller redusere vesentlig når den ene inntekten faller bort. Disse kan relatere seg til bolig eller andre investeringer. En nettoordning med ytelser på 10 prosent av pensjonsgrunnlaget, uten ervervsprøving, framstår etter utvalgets oppfatning som et naturlig alternativ tilpasset endrede samfunnsforhold. Dette vil i realiteten være et generøst tilbud, med utgangspunkt i de forventede fremtidige virkninger av dagens regelverk. Gjennomsnittlig pensjonsgrunnlag for de enke(manns)pensjoner som nå innvilges, er 202 477 kroner (1994). Pr 31. desember 1994 utgjorde gjennomsnittlig utbetalt enke(manns)pensjon fra Statens Pensjonskasse 28 927 kroner.

I framtiden forventes pensjonene å bli lavere. For nye ervervsprøvde pensjonister i 1994 var de tilsvarende tall:

Gjennomsnittlig pensjonsgrunnlag var i 1994 for de nye ervervsprøvde enkepensjonene 200 228 kroner, og for enkemannspensjonene 172 002 kroner.

På grunn av at et økende antall enker i framtiden vil ha ervervsinntekt som reduserer enkepensjonen, vil pensjonsnivået under ellers like forutsetninger bli lavere enn i dag. De enker som fikk redusert sin pensjon på grunn av ervervsprøving, hadde i 1994 en gjennomsnittlig ervervsinntekt på 141 769 kroner. Enkemennene som fikk ervervsreduksjon hadde i gjennomsnitt en inntekt på 241 231 kroner i 1994. Da er altså personer som ikke hadde ervervsinntekt holdt utenfor. For denne gruppen er enkepensjonen 4,7 prosent av pensjonsgrunnlaget, mens enkemannspensjonen er 5,2 prosent av pensjonsgrunnlaget. De to gruppene er ikke sammenlignbare, på grunn av at enkene gjennomgående er kvinner som ikke er blitt alderspensjonister i folketrygden. Eldre enker har oftest rett til pensjon etter andre regler.

Spredningen i størrelsen på utbetalingen til enker og enkemenn gjenspeiler det ervervsmønster vi har hatt. Etterlatte menn har i dag fortsatt gjennomgående en høyere ervervsinntekt enn kvinner i samme situasjon. Reglene om ervervsprøving av enkemannspensjon etter pensjonsloven § 34 b fører til at det i de fleste tilfeller hvor rett til enkemannspensjon foreligger, ikke kommer enkemannspensjon til utbetaling i det hele tatt. Dette gjelder såvel for pensjonsbestanden som for nye pensjoner. De fleste enkepensjonene er ikke ervervsprøvd. Er avdøde mannlige medlem blitt medlem av tjenestepensjonsordningen etter 1. oktober 1976, er enkens inntekt oftest lavere enn avdøde ektefelles, slik at det kommer pensjon av en viss størrelse til utbetaling.

Når etterlatte ektefelle ikke er yrkesaktiv lenger, kommer også enkemannspensjonen som regel til utbetaling, samordnet med pensjon fra folketrygden.

For enkemenn vil modellen innebære en forbedring av de alminnelige pensjonsvilkår. Dette gjelder imidlertid først og fremst på kort sikt. Med et mer utjevnet lønnsnivå mellom kvinner og menn vil pensjonsytelsen etter kvinnelige medlemmer også etter de eksisterende regler med tiden bli mer likeverdige med dem man har etter mannlige. Utvalget finner det vanskelig å begrunne at det på dette punkt skal være noen forskjell mellom kvinnelige og mannlige medlemmers pensjonsrettigheter.

Av de tre alternativer vil Utvalget anbefale modell 3, blant annet fordi den innebærer enklere beregninger og informasjon. Vi forutsetter at ytelsen suppleres med et høyt engangsbeløp i form av en gruppelivsforsikring.

9.7.4.6 Gruppelivsforsikring.

Hovedtariffavtalen i staten og kommunene § 23 gir regler om utbetaling av gruppelivsforsikring når en tjenestemann dør. Nivået på ytelsen er 10 ganger folketrygdens grunnbeløp (G) når arbeidstakeren er 50 år eller yngre. Beløpet faller gradvis til 5 ganger grunnbeløpet når arbeidstakeren er over 59 år. Etter arbeidstakere som var i deltidsstilling, betales en forholdsmessig del av beløpet, likevel minst 2 G. Gruppelivsforsikringen utbetales gjennom Statens Pensjonskasse. For arbeidstakere med 85 prosent stilling eller mer utbetales fullt beløp. Dersom det ikke finnes nære etterlatte, ektefelle, samboer eller barn under 20 år, utbetales 1 G til dødsboet.

Arbeidsgiver betaler en premie som for 1994 utgjør 409 kroner pr. årsverk. Forsikringsytelsen er skattefri for mottaker, mens arbeidstakerne blir beskattet for fordelen ved at arbeidsgiver betaler premien. Etterlatte har med visse begrensede unntak ikke rett til gruppelivsforsikring etter en arbeidstaker som er fratrådt med pensjon.

Det var KLP som i 1988 tok initiativet til å øke engangsutbetalingene ved død. I kommunal sektor kommer den også til utbetaling etter medlem som er fratrådt med uførepensjon.

Skulle gruppelivsforsikringen helt erstatte enkepensjon, måtte den i tillegg til å omfatte yrkesaktive, komme til utbetaling såvel etter uføre- som alderspensjonister, men med beløp synkende ved økt alder. Utvalget foreslår at gruppelivsordningen blir lovfestet.

Det er av interesse å vite forholdet mellom verdien av engangsutbetalinger og løpende ytelser

En engangspremie på 380 800 kroner (10 G), ville med utgangspunkt i alminnelige dødelighetstabeller gi følgende løpende ytelser pr. år når vi legger en avkastning på kapitalen på 5 prosent til grunn:

Det kan gi et bilde av forholdet mellom verdien av terminvise utbetalinger og engangsbeløp at en engangsutbetaling på 10 G ville kunne representere omtrent samme økonomiske verdi som en pensjon på 10 prosent av pensjonsgrunnlaget. Etter et medlem med pensjonsgrunnlag 200 000 kroner vil enkepensjonen da utgjøre ca 10 000 kroner pr. år, mens 5 G er 190 400 kroner når G=38 080 kroner. Pensjonen tilsvarer altså i dette eksempelet en forrentning på vel 5 prosent av 5 G.

Ved behandlingen av Ølbergsaken i Høyesterett, Rt. 1993 s. 1525, ble det innhentet sakkyndig uttalelse fra Ådne Cappelen og Aanund Hylland, hvor det ble gitt en redegjørelse om prinsippene for kapitalisering av løpende ytelser. Høyesterett la i denne saken, og i to andre erstatningssaker som også gjaldt kapitalisering av forventet løpende inntektstap (Horseng og Skoland) til grunn at man skulle operere med en kapitaliseringsrente på 5 prosent.

En minstepensjon på 5 prosent av pensjonsgrunnlaget som beskrevet foran, kunne altså erstattes av en større engangsutbetaling ved dødsfall (gruppelivsforsikring). Det skal svares folketrygdavgift av de beløp som av arbeidsgiver og arbeidstaker avsettes til framtidig pensjon, men de er fritatt for ordinære skatter. Pensjon blir beskattet når den kommer til utbetaling. Det er ikke skattefrihet for premie til gruppelivsforsikring, mens gruppelivsforsikringen representerer en skattefri utbetaling til de etterlatte.

For personer med høy gjeld er gruppelivsforsikring meget hensiktsmessig. Også for andre kan det være hensiktsmessig at man får et større beløp til fri rådighet som kan settes i bank eller investeres etter den enkeltes behov, men man forsikrer seg ikke som ved en løpende pensjon mot risikoen ved å leve lenge. Utvalget er av den oppfatning at det fortsatt vil være den beste alternativ å kombinere en relativ lav løpende ytelse med et relativt høyt engangsbeløp.

9.7.4.7 Vurdering av et nettosystem for enke- og ­enkemannspensjoner

Det er en ny situasjon at svært mange pensjonister har rett til både egen- og enke(manns)pensjon. Disse sam­ordningstilfellene gir kompliserte beregninger. Det kan heller ikke påstås at bruttosystemet lenger sikrer rimelige resultater i slike saker.

Såvel i Sverige som i Danmark har man i sosialtrygdene avskaffet den ordinære enke- og enkmannspensjon, riktignok med langsiktige overgangsregler. I Trygdemeldingen (St.meld. nr. 12 (1988-89) ble det på side 70 gitt en prinsipputtalelse om at man på lengre sikt også i Norge burde vurdere å gå over til mer individbaserte ytelser:

«Dersom folketrygdens stønadsprogram i større grad orienteres mot individbaserte ytelser, og den enkelte person betraktes som en selvstendig økonomisk enhet, kan det være naturlig å vurdere om man på lengre sikt bør avvikle/-redusere ytelser som er avledet av ektefellens inntekt og forsørging. De viktigste ytelsene er forsørgertillegg for ektefelle og etterlattepensjon. Dette forutsetter imidlertid et mer likestilt samfunn og mer like muligheter for inntektsgivende arbeid enn vi har i dag.»

Et slikt individbasert system behøver ikke gi et annet økonomisk resultat enn en ervervsprøvd etterlattepensjon. I det ene tilfellet gir man ytelser til en enslig som har redusert ervervsevne. Dette skjer i dag gjennom sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og uførepensjon. I det andre tilfellet reduserer man enkepensjonen fordi gjenlevendes inntekt overstiger et visst nivå. Likevel er inngangsvilkårene for rett til ytelsene forskjellig. I det ene tilfelle er bortfall av egen ervervsevne på grunn av sykdom årsaken. I det andre tilfellet er den utløsende pensjonsbegivenheten ektefellens dødsfall.

De regeltekniske problemer man har under dagens system, er i seg selv grunn god nok til å forlate vårt bruttosystem. Disse problemer skyldes at forskjellige regelverk skal kombineres. Problemet er blant annet knyttet til folketrygdlovens regler om rett til uførepensjon og alderspensjon basert på ektefellens pensjonsgivende inntekt, se for eksempel folketrygdloven § 7-4.

Med et nettosystem for enkepensjon i tjenestepensjonsordningene ville en unngå at økt opptjening av tilleggspensjon av medlemmet av tjenestepensjonsordningen ville kunne føre til redusert samlet pensjonsutbetaling i enkelte tilfeller når etterlatte mottar egenpensjon fra folketrygden, jf. samordningsloven § 23 femte ledd. Disse kompliserte forhold er omtalt under punkt 9.7.7.3.3.

Nettopensjonsutvalget pekte på behovet for engangsutbetalinger ved dødsfall. Gruppelivsforsikringen for statstilsatte er avtalefestet i hovedtariffavtalens fellesbestemmelser. Dette er en ytelse som faller utenfor rammen for tjenestepensjonsordningen.

I 1989 og 1992 ble det gjennomført betydelige lempninger i reglene for samordning av enkepensjon fra tjenestepensjonsordning med tilleggspensjon fra folketrygden. Endringene gir seg særlig utslag når begge ektefeller har tjent opp pensjonsrettigheter. Dette vil i framtiden være den alminnelige situasjon. Det kan i denne situasjonen være grunn til å foreta en samlet vurdering av de fordelingsmessige virkninger av enkepensjon i folketrygden og i tjenestepensjonsordningene etter disse endringene i samordningsloven. Ved et nettosystem for enkepensjon unngår man en del av de uheldige virkninger som det er pekt på i blant annet St.meld. nr. 29 (1991-92) Om samordning av tjenestepensjon og tilleggspensjon fra folketrygden når opptjeningen er ved forskjellige personer, se særlig side 8. Utvalget legger vekt på at et nettosystem for enke- og enkemannspensjon har betydelige regeltekniske fordeler når både pensjonisten og avdøde medlem av tjenestepensjonsordningen har tjent opp rettigheter i folketrygden.

Det kan ses på som et problem at folketrygden ikke gir etterlattepensjon i alle tilfelle hvor tjenestepensjonsordningene gjør det. Dette gjelder når ekteskapet har hatt kort varighet, og til fraskilte. For rett til etterlattepensjon fra folketrygden gjelder at ekteskapet har vart i fem år, eller gjenlevende har hatt barn med avdøde. I offentlig såvel som privat tjenestepensjonsordning er det ingen slik begrensning i retten til enkepensjon.

Skilt ektefelle har rett til etterlattepensjon fra folketrygden dersom dødsfallet finner sted innen 5 år etter skilsmissen og

1. ekteskapet varte i minst 25 år, eller

2. ekteskapet varte i minst 15 år og det var barn i ekteskapet.

Etter 1. januar 1993 er det et krav for at fraskilt ektefelle skal få rett til enke- eller enkemannspensjon fra tjenestepensjonsordning at ekteskapet har vart i 10 år og at gjenlevende var minst 45 år ved skilsmisse. Ekteskapsloven av 1991 bestemmer i § 94 nr. 3 at reglene om rett til ektefellepensjon ikke gjelder der pensjonstilfellet er inntruffet før loven trådte i kraft. De nye reglene blir imidlertid gjort gjeldende for tilfelle hvor ekteskapet er oppløst før 1. januar 1993, mens dødsfallet skjer etter denne dato. Det har vært stilt spørsmål ved om dette er holdbart i forhold til Grunnloven § 97.

Det er altså strengere vilkår for å få etterlattepensjon fra folketrygden enn enkepensjon fra tjenestepensjonsordning. Det er ikke gjennomført noen harmonisering av reglene i folketrygden og tjenestepensjonsordningene på dette punkt.

Utvalget ville finne det hensiktsmessig at det ble gjennomført en slik harmonisering. Behovet for dette er imidlertid mer påtrengende under et brutto- enn under et nettosystem. Under bruttosystemet øker tjenestepensjonen når det ikke løper folketrygdpensjon, slik at uttellingen blir større enn under et nettosystem

Utvalget tilrår at det innføres et nettosystem for enkepensjon. Pensjonsnivået foreslås satt til 10 prosent av avdødes pensjonsgrunnlag. I tillegg foreslår utvalget at en lovfester gruppelivsforsikringen på 10 G.

9.7.4.8 Konklusjon

Utvalget tilrår at det innføres et nettosystem for enkepensjon. Pensjonsnivået foreslås satt til 10 prosent av avdødes pensjonsgrunnlag. Reglene om pensjonsgrunnlag og tjenestetid blir som før.

I tillegg foreslår utvalget at en lovfester gruppelivsforsikringen på 10 G for alle medlemmer av tjenestepensjonsordningene.

9.7.4.9 Grunnloven som skranke

Tidligere drøftelser av spørsmålet om behovet for overgangsregler har i vesentlig utstrekning vært knyttet til medlemmers egen pensjonsrett, mens det her er spørsmål om gjenlevendes pensjonsrett. Det kan likevel være naturlig å ta utgangspunkt i disse drøftelsene. Det er da innledningsvis verdt å peke på at det er forskjeller i vurderingstemaet. På den ene siden er retten til enkepensjon en avledet rett. Det kan sies å være en større uvisshet forbundet til spørsmålet om og når retten til enkepensjon vil inntre enn til spørsmålet om og når retten til alderspensjon vil inntre. I likhet med uførepensjonen er det vanlig å kalle enkepensjonsforsikringen en risikoforsikring, i motsetning til alderspensjonen, som man sparer opp. Også for alderspensjonen er det imidlertid uvisshet om pensjonsretten som er forbundet med medlemmets levealder. Lever en lenge, blir de samlede utbetalinger høye; faller man tidlig fra, kommer kanskje ingen pensjon til utbetaling i det hele tatt.

Når det gjelder enkepensjon, vil det nok ha skjedd en forandring i den alminnelige sammfunnsoppfatning. Da pensjonsloven ble innført, var synsmåten at enker var forsørget av sine menn og måtte være sikret en pensjon for sitt utkomme og også etter hans død. I dag vil oppfatningen være at enkepensjonen i de fleste tilfelle tross alt bare er et supplement til enkene eller enkemennenes egen inntekt i form av lønn eller pensjon. Hvilken rettslig betydning de forandrede samfunnsforhold og oppfatninger har, er uvisst; de er uansett årsak til at forandringer i enkepensjonsreglene nå tas opp til diskusjon.

Enkeltpensjonist eller grupper av arbeidstakere vil kunne vise til at de ville ha fått høyere ytelser under tidligere regler.

Utvalget går ut fra at arbeidstakere vil måtte kunne finne seg i visse avvik mellom de ytelser de kunne ha fått etter tidligere og etter nye lovregler, så lenge pensjonsretten ikke er inntrådt. Drøftelser av temaet er ofte knyttet til rettighetsteorien og standardteorien. Disse teoriene er utviklet ved anvendelsen av Grunnloven § 97, som lyder: Ingen Lov må gives tilbagevirkende Kraft.

Som tilhengere av rettighetsteorien regner man blant annet T. H. Aschehoug, B. Morgenstierne og F. Castberg, som alle har uttalt seg om grunnlovsvernet for statspensjonene. Rettighetsteoretikernes metode var ofte å gjennomgå store deler av rettssystemet, og å gi en mest mulig presis beskrivelse av hvilke rettigheter og interesser som lovgiveren kan gripe inn i, og hvilke han ikke kan gripe inn i., A. Kjønstad, Trygderettighetenes grunnlovsvern, Oslo 1994 s. 25.

Rettighetsteorien kan være egnet til å fremme en viss objektivitet i rettstenkningen. Den kan være mer velegnet ved vurderingen av grunnlovsvernet for lovfestede pensjoner, hvor forutsetningene for drøftelsene over tid er relativt stabile, enn i andre sammenhenger, hvor samfunnsutviklingen kan føre til at forutsetningene som er lagt til grunn, forandres raskere. Et problem som kan gjøre det vanskelig å oppstille generelle regler om grensene for lovgivers myndighet, er at Grunnloven i § 97 gir et individuelt vern mot inngrep i pensjonsrettighetene. Det kan godt tenkes at en lovendring som innebærer et grunnlovsstridig inngrep i en persons pensjonsrettigheter, kan være rettmessig overfor andre. Vanligvis vil det ikke være slik at en lovbestemmelse må anses som ugyldig på grunn av at den innebærer et urettmessig inngrep i opptjente rettigheter. Det vil som regel være slik at Grunnloven § 97 innebærer at den aktuelle lovbestemmelsen må fortolkes innskrenkende eller ikke kommer til anvendelse i enkelte situasjoner. Det kan i denne sammenheng være verd å merke seg den bestemmelse som ble gitt i samordningsloven § 29 tredje ledd:

«Dersom særlige grunner taler for det, kan departementet fastsette at lovens bestemmelser i en overgangstid heller ikke skal gjøres gjeldende – eller bare gjøres delvis gjeldende – for visse personer eller persongrupper som først får pensjon etter lovens ikrafttreden.»

I de komplekse forhold som samordningsloven skulle regulere, resignerte altså lovgiver overfor oppgaven om å gi overgangsregler som ytte alle rettferdighet. Metoden kan generelt ikke anbefales.

Rettighetsteorien har siden 1920-årene vært på vikende front i forhold til standardteorien. Av standsrdteoriens tilhengere har P. Augdahl uttalt seg om pensjonenes grunnlovsvern i et vedlegg til Pensjonslovkomiteens Innstilling av 1935. Standardteoriens tilhengere forutsetter at Grunnloven § 97 inneholder et forbud mot utilbørlig tilbakevirkning. Når man tar stilling til om en lovbestemmelse innebærer en utilbørlig tilbakevirkning, vil det etter omstendighetene være aktuelt å foreta en bred rimelighetsvurdering, hvor blant annet endrede samfunnsforhold kan tillegges vekt. Kjønstad (1994) gir på side 26 uttrykk for at reale hensyn blir en tungtveiende rettskilde ved vurderingen av trygderettighetenes grunnlovsvern, dersom en legger standardteorien til grunn. Ved vurderingen av tjenestepensjonsrettighetenes grunnlovsvern, vil det nok, blant annet med bakgrunn i plenumsdommen fra 1962, være grunn til i tillegg til reale hensyn å legge betydelig vekt på andre rettskilder.

Selv om standardteorien i dag står sterkt, kan det kanskje være et tolkingsmoment at man, da pensjonsloven av 1917 ble vedtatt, hadde et mer statisk syn på rettighetenes karakter. Også under standardteorien ville man selvfølgelig legge betydelig vekt på at det er viktig at tjenestemennene skal kunne ha tillit til at pensjonsrettighetene består over tid. De to teorier vil uansett bare være hjelpemidler når man skal finne fram til det som samlet sett er det riktige resultat.

I pensjonsloven § 43 er det inntatt to forbehold som ble innført i pensjonslovgivningen nettopp for å møte behovet for systemendringer. Folketrygdforbeholdet i § 43 andre ledd lyder:

«De bestemmelser om innskott og pensjonsrettigheter som er gitt i denne lov eller blir truffet i medhold av den, kan tas opp til revisjon og regulering i det tilfelle at pensjonskassens medlemmer også måtte bli pålagt plikt til å tre inn som medlemmer av en alminnelig folkeforsikring eller bli berettighet til alminnelig folkepensjon (folketrygd).»

Dette forbeholdet hadde man i pensjonsloven av 1917. I statspensjonistdommen fra 1962 uttaler førstevoterende med tilslutning fra 15 av de 17 øvrige dommere at forbeholdet også omfatter dem som ville være statspensjonister når folketrygden ble innført. Dette innebærer at man må tåle begrensninger i pensjonsretten som følge av samordning med ytelser fra folketrygden.

Hvilken betydning bestemmelsen har i dag, snart 30 år etter at folketrygden er innført, kan være usikkert. Det er ikke åpenbart at man på et hvilket som helst tidspunkt må finne seg i skjerpede samordningsbestemmelser.

Det alminnelige forbehold i § 43 første ledd, som ble tatt inn i loven i 1937, lyder:

«Rettigheter og plikter etter denne lov kan endres ved senere lov for dem som er blitt medlemmer av Statens Pensjonskasse etter 23. april 1937.»

Lovforbeholdet avløste tidligere forbehold som var tatt inn i de enkelte innlemmingsbeslutninger for medlemmene i Statens Pensjonskasse. Disse tidligere forbehold var ansett å være rettslig virkningsløse, jf. en betenkning av daværende høyesterettsjustituarius Scheel, inntatt som bilag 3 til St.prp. nr. 75 (1926).

Slike lovforbehold kan ikke tolkes bokstavelig, men har en viss betydning. Betydningen av forbeholdene vil kunne bli forskjellig avhengig av om de vurderes etter rettighetsteorien eller standardteorien. Om forbeholdet fra 1937 sier Pensjonskasseutvalget i sin Innstilling I fra 1968 på side 26.

«Et slikt forbehold kan ikke oppfattes som ubegrenset. Utvalget er for sin del enig med Augdahl (1. c. avsn VII) når han uttaler at enhver som senere er ansatt, må ha hatt en velbegrunnet antagelse om at et slikt forbehold bare ville bli brukt i rimelig utstrekning. Endringene måtte ikke ha karakter av fundamentale endringer i pensjonsrettighetene. Statens embets- og tjenestemenn har klart innrettet seg etter dette, statens organer har likeledes vært klar over at dette har vært den gjengse rettsoppfatning, og det har fra intet hold vært hevdet at forbeholdet skulle gi hjemmel for annet enn rimelige og nødvendige endringer i pensjonsrettighetene og pliktene. Men hermed har man klart nærmet seg den situasjon at forbeholdsbestemmelsen av 1937 ikke hjemler sterkere inngrep enn grunnloven selv tillater. Utvalget finner det unødvendig å understreke på et rent teoretisk grunnlag om det skulle finnes endringer i pensjonsrettighetene som måtte være hjemlet i forbeholdet av 1937 uten å være tilstedelig etter grunnlovens §§ 97 og 105.»

Pensjonskasseutvalget begrunnet dette med at det ville være lite hensiktsmessig å måtte skille mellom tjenestemenn tilsatt før og etter 1937. Dette utvalget ser for sin del ikke bort fra at forbeholdet kan tillegges en viss vekt når man skal vurdere om en lovendring er tilstedelig. Særlig mener vi dette gjelder endringer som er ønskelige på grunn av endrede samfunnsforhold eller pensjonstekniske forhold. Lovgiver har en aktverdig interesse i at regelverket holdes ajour over tid. Forbeholdet må i det minste ses på som et signal om det vil kunne skje endringer på begrensede områder.

Retten til tjenestepensjon har det til felles med retten til tilleggspensjon fra folketrygden at opptjeningen av rettigheter er en del av et gjensidig forpliktende forhold. I folketrygden er dette oftest knyttet til å ha arbeidsinntekt når man er bosatt i Norge. For tjenestemennene er retten knyttet til den enkelte tjenestemanns arbeidsavtale. Tjenestemannen har en særrett til tjenestepensjon, jf. pleumsdommen i Rt. 1962 s. 334 hvor førstevoterende uttaler: Jeg bygger på at statspensjonistene har en økonomisk særrett til pensjon. F. Castberg har i sin bok Norges statsforfatning II, Oslo 1964, (side 231) under kapitlet om forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft, i forhold til statstjenestemennenes rettsstilling uttalt:

«Rettsforholdet mellom staten eller kommunene og de offentlige tjenestemenn er efter norsk rett et offentligrettslig kontraktsforhold. De almindelige lønns- og pensjonsrettigheter som tjenestemennene har efter gjeldende lover og bestemmelser på ansettelsestiden, kan ikke senere fratas dem. Og det samme gjelder slike rettigheter, som tjenestemennene oppnår efter sin ansettelse. At rettigheter som på lovlig måte er spesielt tilsagt den enkelte tjenestemann, ikke kan berøves ham ved senere lov, er selvsagt.»

Castberg presiserer (s. 232):

«Tjenestemennenes lønnskrav også for deres fremtidige ytelser og deres krav på pensjon ved fremtidig avskjed er altså ervervede, grunnlovbeskyttede rettigheter.»

Han uttaler dog videre at forbehold om adgang til lønnsreduksjon og til reduksjon av pensjonsrettighetene er gyldige når de er fastsatt ved – eller har hjemmel i – en beslutning av det statsorgan som har fastsatt vedkommende lønns- eller pensjonsregler. Utvalget deler ikke dette kategoriske standpunktet.

Det er den økonomiske verdi av pensjonsretten som er beskyttet. Hvis pensjonen blir like høy, men etter andre beregningsmetoder, har arbeidsgiver oppfylt sin plikt. Førstevoterende i plenumsdommen av 1962 fremholdt: Avgjørende må det etter min mening være at statspensjonistene også etter den nye ordning har rettskrav på et beløp som svarer til full tjenestepensjon. Høyesterett uttalte imidlertid ikke at dette var nødvendig.

Det er tvilsomt om tjenestemannen kan gjøre krav på noen form for indeksregulering av pensjonens størrelse ved fall i kroneverdien. Pensjonsloven § 42 bestemmer bare at spørsmålet om å regulere pensjonene skal legges fram for Stortinget når lønningene reguleres.

Castberg gir i Statsforfatning II fra 1964 s. 232 uttrykk for at i den utstrekning staten har adgang til å si opp tjenestemennene, må man også kunne gjennomføre en reduksjon av deres lønn:

«Forutsetningen er imidlertid at de gjeldende bestemmelser gir adgang til avskjedigelse av en hvilken som helst saklig grunn. Dersom tjenestemannen efter gjeldende bestemmelser bare kan avskjediges, når han er uskikket, eller når hans stilling skal nedlegges, kan adgangen til avskjedigelse ikke benyttes som middel til å gjennomføre lønnsreduksjonen. Og de utpreget kontraktsrettslige synspunkter som ligger til grunn for vår retts regler på dette område, medfører visstnok også at adgangen til opsigelse ikke ved en ny lov kan utvides med virkning for tjenestemenn, som er ansatt før kunngjørelsen av den nye lov.»

Uansett disse synspunktene kan ikke lovgiver være avskåret fra å foreta nødvendige omlegginger av pensjonssystemet. Forsåvidt kan man si at forbeholdet i pensjonsloven fra 1937 innebærer et varsel om at rettsreglene på området ikke lenger skulle være så utpreget kontraktsrettslige. Castbergs synspunkter gir en illustrasjon av hva det historiske utgangspunktet har vært, og man skal utvilsomt fortsatt være varsom med å gjøre omfattende inngrep i tjenestemennenes rett til alderspensjon. Som når det gjelder eiendomsretten må det imidlertid om Stortinget finner at samfunnsforholdene tilsier det, kunne foretas forandringer i pensjonsrettens innhold uten at dette er i strid med Grunnloven § 97.

Augdahls betenkning av 1935 bygger på standardteorien. Spørsmålet blir for ham om inngrepet i pensjonsretten er urettferdig: En persons rettsstilling må ikke ved lov forrykkes på en måte som inneholder en urettferdighet – et overgrep (side 110). Han peker på at lovens materielle regler i hovedsak er av den art at de selv angir pensjonsbetingelsene. På samme måte som Castberg uttaler han at hva det kan bli spørsmål om, er å gjennomføre begrensninger i retten til framtidig pensjon for de oppsigelige tjenestemenn. Fra det øyeblikk de kunne ha vært oppsagt, skal de i forhold til pensjonsloven stå i samme stilling som om de var fratrådt i henhold til oppsigelse fra statens side. Herved vil Staten kunne undgå at disse personers senere tjenestetid kommer i betraktning ved pensjonens beregning (op.cit. 117). Oppsigelsesreglene tillegges her etter vår oppfatning for stor vekt. I dag ville det ikke være aktuelt å foreslå noe slikt skille mellom grupper av tjenestemenn.

Når det gjelder medlemmer av kommunale tariffestede tjenestepensjonsordninger, vil man generelt kunne gå ut fra at disse, blant annet som en konsekvens av den overføringsavtale som er inngått mellom statlige og kommunale tjenestepensjonsordninger, vil måtte finne seg i de samme endringer i pensjonsordningene som medlemmer av Statens Pensjonskasse. Det kan i denne forbindelse også vises til at de kommunale pensjonsordningene har forpliktet seg til å foreta endringer i sine pensjonsvilkår som overføringsavtalene gjør nødvendige jf. pensjonsloven § 46. Avtalen forutsetter at pensjonsreglene skal være ensartede i de offentlige tjenestepensjonsordningene.

9.7.4.10 Overgangsregler ved innføring av et nettosystem for enke- og enkemannspensjon

9.7.4.10.1 Overgangsregler for løpende enkepensjon

Løpende enke- og enkemannspensjoner bør ikke omfattes av de nye reglene. Dette gjelder også om pensjonen midlertidig ikke kommer til utbetaling på grunn av erversprøving. Utvalget antar at nye regler må begrenses til å gjelde for dem som blir enker etter en gitt framtidig dato.

9.7.4.10.2 Beskyttede pensjonsrettigheter til enker ­etter personer som er blitt medlemmer av ­tjenestepensjonsordninger før 1. oktober 1976

I den utstrekning medlemmer som har samme tilknytning til tjenestepensjonsordningen skal vurderes forskjellig, er forskjellen knyttet til hvorvidt det gjelder regler for ervervsprøving av pensjonen eller ikke, jf. pensjonsloven §§ 34a og 34 b. Det er enke etter (mannlig) medlem tilsatt før 1. oktober 1976 som er fritatt for slik ervervsprøving av sin enkepensjon.

Ervervsprøvingen gjennomføres altså for alle enkemannspensjoner, og for enkepensjon til kvinne som er enke etter medlem tilsatt 1. oktober 1976 eller senere. Etterlatte registrerte partnere står i samme stilling som disse, jf. lov 30 april 1993 nr. 40 om partnerskap.

Utvalget vil ikke foreslå forandringer i enkepensjonsreglene for enker etter mannlig medlem tilsatt før 1. oktober 1976. Utvalget antar at det vil være uheldig å gjøre forandringer i disse pensjonsrettighetene. Dette gjelder uavhengig av om resultatet i det enkelte tilfelle skulle innebære at pensjonen ble lavere eller høyere. Den videre drøftelse refererer seg derfor bare til de ervervs­prøvede enke- og enkemannspensjoner.

9.7.4.10.3 Overgangsregler når ektefellen (medlemmet) er blitt pensjonist

Medlemmer som er fratrådt med alders- eller invalidepensjon, er ikke lenger i den stilling at endringer i tjenesteforholdene kan påvirke pensjonsretten. Ved senere ekteskap inntrer som oftest ikke rett til enkepensjon, se pensjonsloven § 33. Disse forhold kan tale for å være forsiktig med å gjennomføre endringer i reglene for de avledede pensjoner for denne gruppen.

I de fleste tilfellene vil enkens økonomi være knyttet til den løpende statspensjon også mens ekteskapene består (før enkepensjonen begynner å løpe), men man har noen relativt få fraskilte enker, som kan få en ensidig forbedring av sin økonomi. I forhold til pensjonister og personer med oppsatte rettigheter står de tilfeller hvor ektefellen er blitt pensjonist i en mellomstilling. Forventningen om en framtidig enkepensjon av en bestemt størrelse er sterkere enn når medlemmet av tjenestepensjonsordning er yrkesaktiv. Utvalget finner det likevel rimelig at det ved en lovendring, for denne gruppen gis de samme overgangsregler som for medlemmer i stilling. Avhengigheten av medlemmets økonomi likner på den som foreligger mens ektefellen er yrkesaktiv.

Hoveddrøftelsen av overgangsspørsmålene vil man finne under punkt 9.7.4.10.4. Utvalgets konklusjon er at ektefeller som har nådd en alder av 50 år ved endringslovens ikrafttreden, bør få pensjon i henhold til reglene i det eksisterende system, med de justeringer som til enhver tid måtte være nødvendige. Dette er aldersgruppen som må antas, i større grad enn yngre ektefeller, å ha en forventning om å kunne få pensjon etter bruttosystemets regler. Ektefeller som ikke har nådd denne alderen ved lovens ikrafttreden, gis pensjon i henhold til reglene i det foreslåtte nettosystemet.

9.7.4.10.4 Overgangsregler for enker etter arbeidstakere

Gruppen omfatter ektefeller av yrkesaktive medlemmer og av medlemmer som under permisjon eller annet midlertidig fravær fra tjeneste, opprettholder ordinære medlemsrettigheter, se pensjonsloven § 20.

I enkelte tilfelle, eller for grupper av pensjonister vil det etter en omlegging kunne vise seg at tapet for enkelte medlemmer av pensjonsordningen er av en kvalifisert størrelse. Dette vil forekomme når etterlatte ektefelle ikke har egen arbeidsinntekt. Da vil den tidligere pensjon på 39,6 prosent av pensjonsgrunnlaget kunne vise seg å være vesentlig høyere enn den nye nettopensjon på 10 prosent av pensjonsgrunnlaget. Dette kan for eksempel være aktuelt når dødsfallet skjer kortere tid enn 5 år etter at ekteskapet ble inngått og det ikke er barn i ekteskapet. I disse tilfeller vil det ikke foreligge rett til etterlattepensjon fra folketrygden mens det her foreligger rett til overgangsstønad etter folketrygdloven § 10-4. Det er her verdt å merke seg at det etter pensjonsloven § 34 a er en del av den forventede, og ikke en del av den faktiske ervervsinntekt enken har, som skal gå til fradrag i enkepensjonen. Enkepensjon skal ytes

«dersom enken ut fra alder og ervervsevne, foreliggende ervervsmuligheter og omstendighetene for øvrig ikke kan ventes å få en årlig ervervsinntekt som overstiger 50 prosent av grunnbeløpet i folketrygden».

Formålet med bestemmelsen er å sikre inntekt for gjenlevende ektefelle som ikke kan forventes å gå ut i arbeidslivet. Utvalget finner det likevel ikke rimelig å gjennomføre det nye nettossystem med virkning for etterlatte ektefeller som ved lovens ikrafttreden har nådd en viss alder. Vi vil foreslå at grensen settes ved fylte 50 år. De som er yngre, må etter utvalgets forslag finne seg i å bli vurdert etter de nye reglene, hvor enkepensjonen bare gir et tilskudd til inntekten.

9.7.4.10.5 Overgangsregler for enker etter medlemmer som er fratrådt med rett til oppsatt alderspensjon

Oppsatte pensjonsrettigheter skal i medhold av pensjonsloven § 15 fjerde ledd reguleres på samme måte som de løpende pensjonene. Pensjonsloven § 42 har bestemmelse om at spørsmålet om å regulere pensjonene skal legges fram for Stortinget hver gang lønningene reguleres. Etter 1986 reguleres dog pensjonene (G-regulering) på en annen måte enn lønningene.

Retten til oppsatt ervervsprøvet enkepensjon må i denne sammenheng ses på som en mer avledet rettighet enn den ordinære enkepensjonen. Utvalget vil foreslå at man også for denne gruppen innfører nye regler med virkning for ektefeller som ved lovens ikrafttreden ikke er fylt 50 år.

9.7.4.10.6 Utvalgets konklusjon

1. Folketrygden ligger i bunnen, slik at enke- og enkemannspensjonen fra tjenestepensjonsordningen kommer i tillegg til den etterlattepensjonen enken mottar fra folketrygden.

2. Netto tjenestepensjon til enker og enkemenn skal utgjøre 10 prosent av avdødes pensjonsgrunnlag. Det skal ikke skje noen samordning av denne pensjonen.

3. Retten til engangsutbetaling ved død (gruppelivsforsikring) fra lovfestede offentlige tjenestepensjonsordninger foreslås lovfestet. Det foreslås at det ytes et engangsbeløp på 10 G til alle som er 50 år eller yngre. Ved fylte 50 år trappes ytelsen ned 0,5 G for hvert år til den blir 5 G ved 60 år.

4. Det eksisterende regelverk opprettholdes

   1. for dem som er etterlattepensjonister ved lovens ikrafttreden,

   2. for enker etter mannlige arbeidstakere tilsatt før 1. oktober 1976,

   3. for enker og enkemenn som er født før 31. desember 1947.

9.7.5 Forslag om et nettosystem for barnepensjoner

9.7.5.1 Gjeldende rett

Framstillingen tar sitt utgangspunkt i reglene i lov om Statens Pensjonskasse. Det vil bare være begrensede avvik mellom disse reglene og reglene i andre lovbestemte, avtalefestede og kommunale ordninger.

Når et medlem dør og etterlater seg barn under 18 år, betales barnepensjon. Dette gjelder også adoptivbarn. Barn over 18 år gis pensjon inntil det fyller 21 år dersom omsynet til barnets utdanning gjør det rimelig og barnet ikke forsørger seg selv, jf. pensjonsloven § 35 andre ledd.

Barnepensjonen regnes i prosent av det beløp avdødes alderspensjon ville utgjort etter følgende satser, jf. pensjonsloven § 36:

«For 1 barn 20 prosent av alderspensjonen

For 2 barn 30 prosent av alderspensjonen

For 3 barn 40 prosent av alderspensjonen

For 4 barn 50 prosent av alderspensjonen

For 5 barn eller flere 60 prosent av alderspensjonen.»

Når begge foreldre er døde, og ellers når enke-/enkemannspensjon ikke kommer til utbetaling til ektefelle som er i familie med eller bor sammen med barna er satsene:

«For 1 barn 50 prosent av alderspensjonen

For 2 barn 70 prosent av alderspensjonen

For 3 barn 80 prosent av alderspensjonen

For 4 barn 90 prosent av alderspensjonen

For 5 barn eller flere 100 prosent av

alderspensjonen.»

Pensjonen utbetales etter de høyeste satsene, det vil si 50 prosent av alderspensjonen, for første barn når

1. Begge foreldre er døde, eller

2. Behovsprøving eller samordning fører til nullpensjon. Dette er særlig aktuelt for enkemenn og for enker med høy inntekt.

Loven gir styret adgang til å bestemme at de høye satsene skal anvendes også hvis enkepensjon bare delvis kommer til utbetaling på grunn av at den er ervervsprøvd, eller samordnet.

Det er gitt supplerende garantiregler av Sosialdepartementet og styret i Statens Pensjonskasse, som omtales nedenfor under punktene 9.7.5.2 og 9.7.5.3.

9.7.5.2 Garanti ved ervervsprøving av enkepensjon

Pensjonskassens styre fattet den 14. desember 1976 et vedtak som innebar en garanti om forhøyet barnepensjon når enkepensjonen er redusert på grunn av at enken har arbeidsinntekt. Uten en slik garanti ville man oppleve at samlet pensjon til enke og barn ville bli høyere når hele enke- eller enkemannspensjonen faller bort på grunn av ervervsprøving, enn når en liten pensjon fortsatt kom til utbetaling. Regelen lyder:

«Når en enke/enkemannspensjon etter pensjonslovens kap. 7 er redusert av annen årsak enn at avdøde medlem har avkortet tjenestetid, skal barnepensjonen til det barnekull pensjonisten forsørger, om nødvendig forhøyes slik at summen av enke/enkemannspensjon og barnepensjon alltid er minst like stor som forhøyet barnepensjon til det samme antall barn.»

Man kan eksempelvis tenke seg at barnepensjon etter lave satser er 20 000 kroner, og etter høye satser er 50 000 kroner. Hvis en ervervsprøvet enkepensjon kommer til utbetaling med 10 000 kroner, blir barnepensjonen regulert til 40 000 kroner, slik at samlet enke- og barnepensjon utgjør 50 000 kroner, det samme som barnepensjon etter høye satser ville ha vært.

9.7.5.3 Garanti ved samordning av enkepensjon

Når enken eller enkemannen ikke lenger er yrkesaktiv, kan samordningsreglene føre til at enkepensjonen som kommer til utbetaling, blir lav.

Den 15. oktober 1980 gav Sosialdepartementet forskrift i medhold av samordningsloven § 27 som hadde samme siktemål som den garantiregelen Pensjonskassens styre gav i 1976. Man skulle unngå at barnet skulle komme dårligere ut når enken mottok en liten utbetaling etter samordning, enn når ingen enkepensjon kom til utbetaling etter samordning:

«For enke eller enkemann med barn som har rett til barnepensjon og som selv har rett til enke- eller enkemannspensjon fra tjenestepensjonsordning, skal samordningsfradraget for barnepensjon og enke- og enkemannspensjon fra folketrygden begrenses, slik at summen av redusert enkepensjon (enkemannspensjon) og barnepensjon minst blir lik den reduserte barnepensjon som ville ha kommet til utbetaling, dersom rett til enke- eller enkemannspensjon ikke forelå. Begrensningen gjøres først i samordningsfradraget for barnepensjon.»

Resultatet blir det samme som under 9.7.5.2 – man er sikret at enke- og barnepensjonen tilsammen utgjør det beløp barnepensjonen ville ha blitt utbetalt med om enken eller enkemannen ikke hadde mottatt pensjon.

Disse såkalte garantiregler setter indirekte de ordinære reglene i pensjonslovgivningen om samordning og ervervsprøving av enkepensjon delvis ut av kraft. Det gjør garantireglene ved å sikre familien som en enhet en viss størrelse på den samlede utbetalte pensjon fra Statens Pensjonskasse så lenge barna oppebærer barnepensjon.

Resultatet er åpenbart blitt et annet enn det lovgiver hadde tenkt seg da regler om ervervsprøving ble innført i 1976. Det er regelen i § 36 første ledd bokstav b som bidrar til dette. Bestemmelsen går som nevnt ut på at det skal betales forhøyd barnepensjon når begge foreldre er døde, og:

«når det ellers ikke ytes enke- eller enkemannspensjon.»

Ervervsprøvingen av den høytløntes enke- eller enkemannspensjon blir på grunn av denne bestemmelsen motvirket av at barnepensjonen forhøyes. Bestemmelsen kom inn i pensjonsloven ved lov av 31. mai 1957. I folketrygden er det bare når begge foreldre er døde at forhøyd barnepensjon kommer til utbetaling. Etter pensjonslovens regler får man ikke forhøyd barnepensjon når enken ikke har andre inntekter enn enkepensjonen fra Statens Pensjonskasse. Når enken også har andre inntekter, som vil overstige reduksjonen i enkepensjonen, gis det altså en ekstra kompensasjon i barnepensjonen.

Utvalget mener at det kan være grunn til å forhøye de alminnelige satsene for barnepensjon, men samtidig fjerne retten til forhøyd barnepensjon. Det vises til at så lenge folketrygden gir høyere ytelser når begge foreldre er døde, er dette behovet ivaretatt. Det bør altså ikke være noen forskjell på satsene alt etter som om barnas gjenlevende far eller mor mottar enkepensjon.

9.7.5.4 Ervervsprøving av barnepensjon

Det er et vilkår for å gi forlenget barnepensjon mellom 18 og 21 år at barnet ikke forsørger seg selv og ikke har midler til det, jf. pensjonsloven § 35 andre ledd.

I medhold av denne bestemmelsen har styret i Statens Pensjonskassen 10. oktober 1978 fattet følgende vedtak:

«I medhold av pensjonsloven § 35, 2. ledd bestemmes: Forlenget utbetaling av barnepensjon under utdannelse bevilges etter satsene i pensjonsloven § 36 dersom barnet ikke har en årlig arbeidsinntekt som overstiger 75 prosent av folketrygdens grunnbeløp.

Er inntekten høyere skal pensjonen reduseres med 50 prosent av overskytende inntekt.

Er det flere barn i kullet, skal reduksjon etter foregående ledd anvendes på den merpensjon barnekullet vil få ved uredusert bevilgning.

Pensjonen deles mellom barna på følgende måte:

1. Ved uredusert bevilgning deles pensjonen likt mellom alle barn.

2. En redusert bevilgning til ett eller flere barn over 18 år, skal ikke påvirke pensjonen til øvrige barn i samme barnekull. Sistnevnte barn skal alltid ha samme pensjon som de ville fått etter pkt. a, med uredusert bevilgning.

Dersom barnet har formue eller hvis andre spesielle forhold gjør det rimelig, kan styret fravike disse bestemmelser.»

Når et medlem dør, vil vedkommendes etterlatte barn og ektefelle med pensjonsrettigheter få sin pensjon fra samme tidspunkt. På grunn av garantireglene ved beregning og samordning skjer det imidlertid endringer i hver av de enkelte ytelser når ett barn av flere mister pensjonsretten.

Retten til forlenget barnepensjon er knyttet til utdanning. Det må søkes for hver periode man kan dokumentere skolegang/studier. Forlenget barnepensjon ytes som hovedregel for ett år av gangen, det vil si fra 1. juli og ett år fremover, men fordi opptak til skoler ofte skjer senere, må pensjon i slike tilfelle gis med tilbakevirkende kraft når dokumentasjon innsendes, og mors eller fars og søskens pensjoner regnes om.

Antallet barnepensjoner i Statens Pensjonskasse har sunket jevnt fra 3 254 tilfelle i 1977 til 1 867 pr. 31. desember 1994. Den samlede gruppe av alders- uføre- og etterlattepensjoner er på 141 166 pensjoner.

9.7.5.5 Nærmere om forslaget til nettosystem

Gjeldende lov opererer med barnepensjon etter lave og høye satser, avhengig av om medlemmet etterlater seg ektefelle eller ikke i tillegg til barn. Hvis reglene hadde nøyd seg med dette skillet, ville garantireglene vært unødvendige. Det omtalte skillet kommer imidlertid også inn når det er en ektefelle i bildet og denne enten får utbetalt en lav enke-/enkemannspensjon eller ikke får noen pensjon utbetalt.

Når en enke-/enkemann ikke får utbetalt pensjon på grunn av sin høye inntekt, vil barna bli berettiget til barnepensjon etter de høyere satser. De konkrete utslag disse reglene etter hvert har fått, synes ikke å harmonere godt med reglenes intensjon. Lovreglene om ervervsprøving av enkepensjon fra 1976 blir motvirket av garantiregler på forskriftsnivå når det løper barnepensjon ved siden av en ervervsprøvd enkepensjon. Problemstillingen blir den samme når det er høye samordningsfradrag i enkepensjonen på grunn av at enken eller enkemannen har andre pensjonsinntekter. Lovgiver har ikke ønsket disse virkninger; de er en følge av at det også kan gis forhøyd barnepensjon når gjenlevende ektefelle er i live. Denne siden kunne ha vært løst ved at uttrykket og når det ellers ikke ytes enke- eller enkemannspensjon i lov om Statens Pensjonskasse § 36 b ble tatt ut av loven, og av KLP's vedtekter § 10.

Nettopensjonsutvalget foreslo i sin utredning av 9. august 1990 (NOU 1990:21) at det innføres nye regler for barnepensjon i loven om Statens Pensjonskasse. Høringsinstansene sluttet seg stort sett til forslaget om et nettosystem for barnepensjoner. Forslaget medfører to prinisppielle endringer i forhold til dagens system:

1. Barnepensjonen utbetales som en nettopensjon uten samordning med folketrygdpensjon eller andre samordningspliktige ytelser etter lov av 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser (samordningsloven).

2. Pensjonen fastsettes med samme pensjonsprosent til alle barn.

Nettopensjonsutvalget mente det var god grunn til å vurdere hensiktesmessigheten av dagens regler nærmere. De kompliserte reglene gjør det nærmest umulig å gi fyldestgjørende informasjon om hvor høye barnepensjonene faktisk kommer til å bli.

Når det gjelder reglenes materielle virkninger, kan det først pekes på at folketrygden gir barnepensjon fram til 18 år med 0,4 G for første barn, og med 0,25 G for de påfølgende barn. Det ytes høyere pensjon når begge foreldrene er døde. Ved fastsettelsen av satsene for barnepensjon i et nettosystem, kan lovgiver ta hensyn til de faste beløp som alltid kommer til utbetaling fra folketrygden. Her ser man forskjellen fra folketrygdens andre pensjonsytelser, hvor størrelsen på folketrygdpensjonen varierer sterkt fra person til person.

Forslaget vil innebære en administrativ gevinst. Faren for feilutbetalinger vil også bli vesentlig redusert under et enklere system.

Ved nettopensjon gir man avkall på bruttogarantien. Dette innebærer at i de tilfeller hvor folketrygd ikke utbetales, vil de samlede ytelsene bli lavere enn de er i dag. Dette er av betydning for ungdom mellom 18 og 21 år. Gjennomsnittlig utdanningstid er i dag vesentlig lenger enn den var tidligere. Dette kan tale for en høyere utdanningspensjon etter fylte 18 år. En må i denne forbindelse ta stilling til i hvilken utstrekning det skal ses på som pensjonsordningens oppgave å dekke utgiftene til barnets utdanning. Utvalget vil legge vekt på at dette vil være en verdifull støtte for ungdom under utdanning, som på den andre side ikke belaster pensjonsordningens økonomi i vesentlig grad.

Et annet spørsmål er om det skal tas hensyn til at barnet er under utdanning. Det vil gi en administrativ gevinst dersom pensjonen utbetales enten etterlatte er under utdanning eller ikke. I dag må pensjoner som løper mellom 18 og 21 år, stanses hvert semester i påvente av at en mottar studiebevis.

Det er stadig flere unge i denne aldersgruppen som er under utdanning. Det vil ofte være de unge som ikke blir tatt inn på skole og går arbeidsløse, som heller ikke får rett til barnepensjon mellom 18 og 21 år. Vernepliktige vil kunne peke på at de har fått utdanningen utsatt. Etter etablert praksis utbetales barnepensjon under utdanning ut over 21 år i den tid studier er blitt forsinket på grunn av førstegangstjeneste eller siviltjeneste. Det er altså flere gode grunner for at ytelsen utbetales alle i aldersgruppen over 18.

9.7.5.6 Nivået for barnepensjon

Barnepensjonene i Statens Pensjonskasse utgjorde i 1994 i prosent av pensjonsgrunnlaget i gjennomsnitt:

Garantireglene for barnepensjon førte dessuten til økte enke- og enkemannspensjoner. Det foreligger ikke sikre tall for hvor mye dette tillegget utgjør, men det vil i gjennomsnitt kunne tilsvare ytterligere 1-2 prosent av pensjonsgrunnlaget, slik at det samlede nivået blir ca. 14 prosent. Pr. 31. desember 1994 var det 1 867 barnepensjoner i Statens Pensjonskasse.

Etter 18 år kommer barnepensjon fra folketrygden ikke til utbetaling uten i de sjeldne tilfeller når begge foreldre er døde. Skal man videreføre prinsippet om at nivået på den samlede barnepensjon er like høy før og etter at barnet er fylt 18 år, må altså pensjonen etter fylte 18 år forhøyes med et beløp, som for første barn utgjør 0,4 G, altså vel 15 000 kroner pr. år. Dette utgjør 7,5 prosent av 200 000 kroner. Pensjonsnivået skulle i såfall ligge på 17,5 prosent av pensjonsgrunnlaget.

Det er en mulig løsning at man skiller ut den forlengede barnepensjon som egen ytelse. Dette kan skje ved at man etablerer en utdanningspensjon fra 18 til 21 år. Utvalget vil imidlertid tilrå at man gir en barnepensjon som utgjør 15 prosent av pensjonsgrunnlaget for alle fram til fylte 20 år. Vi legger til grunn at en finansiering av studier etter 20 år i dag kan skje på annen måte. Grensen er tilpasset den man har i folketrygden når begge foreldre er døde.

9.7.5.7 En vurdering av modellen

Barnepensjon er ikke en svært kostbar ytelse i pensjonssammenheng, men er viktig for dem det gjelder. Garantireglene vil føre til at ytelsene etter dagens regler vil øke i fremtiden. En samordningsfri barnepensjon vil føre til at vi får et enklere og mer forutberegnelig pensjonssystem både for medlemmene og pensjonskassene. Dette kan tilsi en viss romslighet ved fastsettelse av pensjonsprosenten i en nettopensjon til barn.

Regler om pensjonsberegning og samordning er i dag meget kompliserte, og de fører til at det oftest ikke er mulig for de berettigede å forutberegne sine rettigheter og også å forstå de forklaringer som gis.

En av begrunnelsene for de nåværende reglene var av forsikringsøkonomisk art. Man ønsket ikke at samlet barnepensjon skulle overstige full alderspensjon. Dette kan likevel forekomme hvor medlemmet etterlater seg flere kull. Økonomisk sett er dette argumentet ikke av stor betydning med den familiestruktur vi har i dag. Det er nå oftere flere kull, men sjelden mange barn i hvert kull. Det har i en årrekke vært synkende antall barn pr. familie. I de saker som pr. i dag løper med familieberegning, er gjennomsnittet anslagsvis 1,8 barn pr. familie.

Reglene for enke-/enkemannspensjoner ble endret i 1976, slik at pensjonsretten ble ervervsprøvd. Dette var en naturlig konsekvens av at det var et stadig økende antall toinntektsfamilier. Ved den ene forsørgers død er det således ikke hele familiens lønnsinntekt som skal erstattes, men bortfall av den ene parts bidrag.

Pensjonskassenes ytelser endrer seg også ved at det enkelte medlem ofte etterlater seg flere barnekull, særlig på grunn av et stadig økende antall skilsmisser og gjengifte. De skjerpede regler for rett til ektefellepensjon for fraskilte i ekteskapsloven av 4. juli 1991 nr. 47 som trådte i kraft 1. januar 1993, vil i forhold til tidligere regler føre til at siste ektefelle oftere enn før mottar enkepensjonen udelt. Etter de tidligere regler beholdt man retten til enkepensjon etter skilsmisse hvis man var 35 år ved skilsmissen og ekteskapet hadde vart i 5 år, eller det var barn i ekteskapet. Etter de nye reglene må ekteskapet ha vart i 10 år, og etterlatte må ha fylt 45 år ved skilsmissen.

Etter dagens regler vil det, når man ser bort fra inntektsbegrensningsregelen for utdanningspensjoner, alltid foreligge en barnepensjonsytelse ut over det folketrygden gir. Siden folketrygd ytes etter faste satser og fradragene såleds er konstante, skulle det ikke by på problemer å ta hensyn til dette ved fastsettingen av nettopensjonssatser.

Ordningen vil også være mer i samsvar med lovens någjeldende ordlyd og intensjon – at pensjon også nå anses gitt med like stort beløp til hvert barn innen det enkelte kull. Reglenes kompleksitet medfører at saksbehandling og kontroll tar unødig mye tid. I tillegg medfører det store problemer for de berettigede med hensyn til oversikt og forutberegnelighet. Resultatene kan også ofte framstå som tilfeldige. Etter dagens system kan familiens samlede ytelse vanskelig anslås før pensjonstilfellet inntreffer. Av familiesakene er det for eksempel ca. 20 prosent som må beregnes manuelt på grunn av komplisert samordning. I forbindelse med dette vil vi legge til at den sammenligningen som etter dagens regler må skje her, medfører mye arbeid, som også i stor grad må skje manuelt, med øket risiko for forsinkelser og beregningsfeil. Dette er arbeidsoperasjoner som skjer samtidig med endringer i den samlede barnepensjonsprosent. Også denne siden må vurderes hver gang det skjer en endring i antall pensjonsberettigede etter medlemmet.

Et system som gjør det enklere å gi god og riktig informasjon, vil være å foretrekke. Et system med like satser for hvert barn løser de fleste av de problemene som knytter seg til dagens ordning.

En barnepensjon som utbetales med lik sats til hvert barn, vil innebære vesentlige forenklinger og reduserte administrasjonskostnader for tjenestepensjonsordningene. Dette gjelder både hva angår behov for løpende informasjon, og med hensyn til beregning, kontroll og utbetaling.

Lar en alle barn få barnepensjon fram til 20 år uavhengig av om de studerer, slipper en å opprettholde et system med særskilt begrunnet søknad i hver enkelt sak.

En ser muligheten for at samlet barnepensjon skal overstige full alderspensjon, men mener at dette i så fall vil være for en begrenset tid, og sannsynligvis for et meget begrenset antall tilfeller. Dette skjer også i dag i de tilfeller der avdøde etterlater seg flere kull.

Et slikt skille mellom pensjonsberegning til gjenlevende ektefelle og pensjonsberettigede barn vil medføre at de kompliserte garantireglene etter en overgangsperiode ikke lenger vil være aktuelle.

Den innbyrdes avhengigheten av pensjonene i et barnekull gjelder både når det utbetales enkel og forhøyd pensjon til barna. Dette medfører en del tilfeldige utslag som kan virke nokså urimelige. En fast sats for barnepensjoner vil etter utvalgets oppfatning gi resultater som er mer sosialt forsvarlige og forenlige med andre typer ytelser i dagens samfunn.

9.7.5.8 Overgangsregler

Utvalget foreslår at de nye reglene innføres for nye pensjonstilfeller. Vi vil anta at det ikke bør skje noen endringer i samordningsloven § 22 nr. 1 om samordning av allerede løpende barnepensjoner fra Statens Pensjonskasse, og for pensjoner fra andre tjeneste- og personskadetrygdordninger. En vil altså få en overgangsperiode hvor det eksisterende regelverk vil gjelde for allerede løpende pensjoner, men de aller fleste av disse vil være avviklet i løpet av en tiårsperiode. Mindre enn 20 prosent av barnepensjonistene i Statens Pensjonskasse var ved utløpet av 1993 yngre enn 10 år. En ser det som aktuelt i løpet av tyveårsperioden å tilby pensjonistene en overføring til et eventuelt nytt system. Det bør tas stilling til dette når de nye reglene har vært i funksjon en tiårsperiode.

Det som gjenstår, er da å vurdere rettsstillingen for dem som senere blir etterlatt. Barn over 18 år har oftest ikke rett til barnepensjon fra folketrygden, og de får således beregnet sin pensjon brutto uten samordningsfradrag. En fast prosentsats som foreslått vil derfor føre til at barn under utdanning i noen tilfeller vil få mindre pensjon etter de nye reglene. Siden det etter någjeldende regler ikke er en ubetinget rett til pensjon, og det er adgang til å gi delvis pensjon, kan det ikke ses å være noe til hinder for å gjøre de foreslåtte bestemmelser gjeldende for denne gruppe uten overgangsregler. Dette er tilfelle selv om utslaget for barn over 18 år kan bli større enn umyndige barnepensjonister.

9.7.5.9 Konklusjon

De reglene som foreslås for barnepensjon kan oppsummeres som følger:

1. Folketrygden ligger i bunnen slik at barnepensjon fra tjenestepensjonsordningene kommer i tillegg til den barnepensjon etterlatte mottar fra folketrygden.

2. Barnepensjon ytes fram til barnet er fylt 20 år.

3. Barnepensjon ytes med samme sats til alle barn uavhengig av gjenlevende fars eller mors inntektsforhold. Utvalget foreslår at satsen settes til 15 prosent av pensjonsgrunnlaget.

4. Det foretas ikke samordning eller inntektsprøving av barnepensjonene.

9.7.6 Tillempinger og forenklinger i det eksisterende pensjonssystem – egenpensjoner

9.7.6.1 Innledning

Under dette punktet vil det bli tatt opp forslag om enkelte konkrete endringer i det eksisterende pensjonssystemet.

9.7.6.2 Dobbeltavkorting

Med dobbeltavkorting menes en ekstraordinær reduksjon av samordningsfradraget når pensjonsgrad eller tjenestetid er redusert i to samordningspliktige ytelser.

Pensjonsgrad:. Etter 1. april 1978 foretar tjenestepensjonsordningen ikke dobbeltavkorting ved redusert pensjonsgrad. Hvis pensjonsgraden (uføregraden) for eksempel er 50 prosent både i folketrygdpensjonen og i invalidepensjonen, ville dobbeltavkorting føre til at samordningsfradraget blir 0,50 x 0,50 = 25 prosent av full folketrygdpensjon.

I tillegg til et beløp, som utgjør tjenestepensjonen, får man da beholde 25 prosent av full folketrygdpensjon. Pensjonisten vil kunne ha halv lønn, og pensjon som tilsammen utgjør halv invalidepensjon fra tjenestepensjonsordning og en firedel av full uførepensjon fra folketrygden. Dette ville gi en overkompensasjon som er ubegrunnet.

Det har for utvalget fremstått som sannsynlig at tidligere lovkonsipister ikke i alle tilfelle har vært oppmerksomme på virkningen av at en person som mottar to graderte pensjoner, får redusert samordningsfradraget med produktet av de to prosentsatsene.

For gradert invalidepensjon som samordnes med uførepensjon fra folketrygden er det gitt regler (forskrift) i brev av 7. februar 1978 fra Sosialdepartementet. Er pensjonsgraden 50 prosent i begge ordninger, skal samordningsfradraget for grunnpensjonen også være halve grunnpensjonen. Når det gjelder invalidepensjon fra tjenestepensjonsordning, ble dette forholdet rettet opp med virkning fra 1. april 1978, men man har fortsatt slike regler for samordning av personskadetrygd.

Tjenestetid:. En har siden 1. juli 1969 regler om dobbeltavkortning etter tjenestetid ved samordning av tjenestepensjon med folketrygdens tilleggspensjon. I tilleggsloven fra 1966 het det opprinnelig:

«Har vedkommende ikke full tjenestetid i staten, skal det gjøres fradrag i tjenestepensjonen med et beløp som svarer til så stor brøkdel av full tilleggspensjon fra folketrygden som den brøkdel tjenestepensjonen er beregnet etter, dog ikke mer enn faktisk opptjent tilleggspensjon.»

Disse reglene ble foreslått endret i Ot.prp. nr. 12 (1969-70). Etter 1. juli 1969 reduseres samordningsfradraget med produktet av de to tjenestetidsreduksjonsfaktorene. Begrunnelsen var:

«Unntaksbestemmelsen i bokstav a, annet ledd får liten betydning i folketrygdens oppbyggingsperiode da tilleggspensjonene ved oppnådd alder bare utgjør en liten del av full pensjon. I praksis vil det derfor som regel bli gjort fullt fradrag også når tjenestepensjonen er redusert på grunn av at den ikke er beregnet for full tjenestetid.»

Hvis det er for eksempel 20 års pensjonsgivende tjenestetid i Statens Pensjonskasse og 20 poengår i folketrygden, blir fradraget for tilleggspensjonen redusert til:

Har man bare 10 års yrkesaktivitet, blir reduksjonen:

I sistnevnte tilfelle blir samordningsfradraget for tilleggspensjonen altså sterkt begrenset. Begrunnelsen for endringen i 1969 har altså knapt lenger gyldighet.

Utvalgets flertall, Kjønstad, Kristensen, Moen, Rokvam og Sletbak, vil foreslå at en for nye pensjoner gjeninnfører regelen som gjaldt fram til 1969, og reduserer fradraget bare med tjenestetidsfaktoren i tjenestepensjonsordningen. Det vil i praksis være den laveste av de to tjenestetidsfaktorene i tjenestepensjonsordningen og i folketrygden. Endringen vil over tid blant annet få betydning for personer som bare har en del av sitt yrkesaktive liv i Norge. EØS-avtalen gjør at det over tid vil bli en økende økonomisk betydning at regelen endres. I siste eksempel ovenfor ville fradraget istedet for å utgjøre 1/12, bli 1/4 av full tilleggspensjon fra folketrygden. Med et sluttpoengtall på 4, og grunnbeløp 38 080, utgjør differansen 10 662 kroner pr. år. Selv om utslagene i de fleste tilfeller ikke ville bli så store, vil de samlede økonomiske virkningene for tjenestepensjonsordningene over tid, avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn, kunne nærme seg 100 mill. kroner pr. år.

Forslaget om å oppheve dobbeltavkortingen ved samordning med grunnpensjon ved redusert trygdetid vil i dag ha begrensede økonomiske konsekvenser.

Utvalget har vurdert i hvilken utstrekning det er hensiktsmessig å avskaffe dobbeltavkortingsreglene ved samordning med tilleggspensjon for personer med kort yrkeskarriere. Endringen vil ofte ramme kvinner. Det kan være et alternativ fortsatt å la dobbeltavkortningsreglene komme til anvendelse for personer som ikke har andre pensjonsrettigheter i Norge eller i utlandet. Avgrensningen måtte da skje på en måte som ikke gir administrative problemer. Flertallet i utvalget medlemmer holder likevel under noen tvil fast ved at hovedregelen må være at dobbeltavkorting ikke skjer.

Et mindretall, Pettersen og Theisen slutter seg ikke til forslaget om å oppheve den såkalte dobbeltavkortningsregel. Utvalgets hovedoppgave er å forenkle og forståeliggjøre samordningsregelverket, og mindretallet finner det ikke naturlig å anbefale en ny regel som etter mindretallets mening er mer komplisert og mindre forståelig enn den regel som gjelder i dag. Denne regel tar utgangspunkt i den tilleggspensjon som medlemmet har opptjent i folketrygden, og fradraget fastsettes til en brøk av denne tilleggspensjonen som svarer til opptjeningsbrøken i tjenestepensjonsordningen. Dette er en enkel og forståelig regel som er vel kjent etter å ha vært praktisert i 25 år. Den nye regelen tar utgangspunkt i begrepet medlemmets fulle tilleggspensjon. Dette er en lite kjent størrelse for de fleste, og det må etter regelen også foretas en alternativ beregning. Samordningsberegningen blir da etter mindretallets mening mer komplisert og utilgjengelig.

At man – etter den regelen som foreslås av flertallet – får en strengere samordning, har ikke hatt betydning for mindretallets standpunkt. Det kan – som anført av flertallet – anføres logiske grunner for denne innskjerpingen. Mindretallet vil likevel påpeke at den foreslåtte innskjerping først og fremst vil ramme kvinner. Dette skyldes at mange kvinner på grunn av omsorg for barn og andre forhold knyttet til det tradisjonelle kjønnsrollemønster, ofte har kort opptjeningstid. Den nåværende dobbelavkortingseffekt kommer derfor i særlig grad denne gruppe tilgode.

9.7.6.3 Krav om at det skal tas ut folketrygdpensjon

For Statens Pensjonskasse kan Administrasjonsdepartementet gi forskrift om vilkår i medhold av pensjonsloven § 44 syvende ledd:

«Pensjonskassen kan sette som vilkår for tilståelse av ytelser at vedkommende samtidig setter fram krav om ytelser etter lov om folketrygd. Departementet fastsetter nærmere regler om dette.»

Det er i dag et problem for tjenestepensjonsordningene at enkelte pensjonister venter til de er 70 år med å ta ut alderspensjon fra folketrygden. På grunn av at grunnpensjonen for begge ektefeller blir redusert til 3/4 G når de begge er folketrygdpensjonister, kan det for familien lønne seg at den av ektefellene som mottar tjenestepensjon, venter med å ta ut folketrygd. Ektefellen som har offentlig tjenestepensjon kan få det samme uansett om han eller hun har folketrygd. Den andre ektefellen får en differanse på 1/4 G. Det er ikke alltid slik at det vil lønne seg for statspensjonisten ikke å ta ut folketrygd. Når det ikke er tjent opp full pensjon, eller når det ellers ikke foretas samordningsfradrag for hele tilleggs­pensjonen, kan det gi høyere samlet ytelse å ta ut pensjonen. For å finne ut hva som lønner seg må man foreta en fullstendig pensjons- og skatteberegning.

Utvalget er av den oppfatning at pensjonisten her ikke bør ha en valgadgang. Tjenestepensjonsordningen bør i disse tilfellene kunne sette som vilkår for å utbetale pensjon at folketrygd tas ut. Eventuelt kan det gis hjemmel for at tjenestepensjonsordningene gjør fradrag som om folketrygdpensjon var tatt ut. En må dog holde fast ved at det bare samordnes med den pensjonen pensjonisten ville ha fått utbetalt fra folketrygden. Hvis for eksempel pensjonen fra folketrygden faller bort på grunn av inntektsprøving, skal tjenestepensjonen utbetales uavkortet.

Ved fylte 70 år skjer det samordning med den alderspensjon fra folketrygden som pensjonisten kan få. Når folketrygd ikke tas ut, er fradraget begrenset til å gjelde grunnpensjon og særtillegg, men dermed lønner det seg alltid å motta folketrygdpensjonen. Særlig for de kommunale pensjonsordningene som har en egen økonomi utenfor statsbudsjettet, er dette samordningsspørsmålet av ganske stor økonomisk betydning.

Konklusjon: Utvalget foreslår at § 44 syvende ledd endres slik at det blir et vilkår for å få tjenestepensjon at man setter fram krav om tilsvarende pensjon etter folketrygdloven.

9.7.6.4 Justering av folketrygddata mellom 67 og 70 år

Sluttpoengtallet i folketrygden er gjenstand for justering. For alderspensjonister vil dette kunne gjelde ved justering av sluttpoengtall og antall poengår ved fylte 70 år. Dette er aktuelt når pensjonisten har hatt pensjonsgivende inntekt etter fratreden med folketrygdpensjon, se folketrygdloven § 7-10 tredje ledd andre punktum. Det skjer også en foreløpig fastsettelse av poengtallet for siste yrkesaktive år, som justeres når ligningen foreligger.

Det vil ligge en betydelig informasjonsmessig og administrativ forenkling i at antallet omregninger reduseres. Omregning på grunnlag av siste års inntekt kunne unngås. For siste års inntekt kunne man fastsatte et veiet poengtall med utgangspunkt i nest siste års inntekt. Poengtallet kunne fastsettes på grunnlag av normal inntekt fra årets begynnelse regnet fram til pensjoneringstidspunktet.

Inntekt etter fratreden med full pensjon kunne være avgiftspliktig uten å gi pensjonsrett, på samme måte som inntekt ut over 12 G er avgiftspliktig. Alternativt kunne slik inntekt være fritatt for såvel pensjonsrett som avgiftsplikt, på samme måte som inntekt etter fylte 70 år. Arbeidsgivere vil antakelig ikke ha betydelige problemer med å finne fram til slike regler om bortfall av avgiftsplikten. Dette er et spørsmål som utvalget ikke finner å gå nærmere inn på.

Det vil ha såvel informasjonsmessige som administrative fordeler at det fastsatte sluttpoengtall og antall poengår endres i minst mulig utstrekning. Revisjon behøver etter det foreslåtte ikke skje mer enn en gang etter alderspensjonering, etter fylte 70 år. Det er vanskelig å se andre hensyn som taler mot forslaget enn at enhver forandring av denne art krever en ikke ubetydelig administrativ omlegging.

Utvalget foreslår at folketrygdloven § 7-10 tredje ledd endres, slik at det fastsettes et foreløpig poengtall for det 66. året, med endelig omregning etter fylte 70 år.

9.7.6.5 En vurdering av forslagene

De tre forslagene som her er presentert baserer seg på at bruttosystemet opprettholdes for egenpensjoner.

Vi vil forøvrig peke på tre viktige forenklinger av vårt pensjons- og trygdesystem som er gjennomført etter 1967:

Den ene var opphevingen av ordningen med ventetillegg i 1984. Ventetillegg ble gitt til folketrygdens grunnpensjon og tilleggspensjon når en trygdet utsatte uttak av alderspensjon til etter 67 år. Tillegget var 0,75 prosent pr. måned. Høyeste tillegg var på 27 prosent til person som ventet til 70 år med å ta ut folketrygdpensjon.

Den andre forenklingen var avviklingen av kompensasjonstillegget i 1991. Dette tillegget var riktignok ikke en samordningspliktig ytelse. Opphevingen av tillegget var likevel en forenkling, særlig på det informasjonsmessige plan.

Den tredje forenklingen var innføringen av G-regulering i de offentlige tjenestepensjonsordningene i 1986 (St.meld. nr. 129 for 1985-86). Når tjenestepensjon og folketrygd reguleres på samme måte, blir forskjellen på et brutto- og et nettosystem begrenset etter at pensjonen er begynt å løpe. I NOU 1985: 8 ble pensjonssystemet etter dette kalt et brutto- nettosystem. Samordningsfradraget kan i prinsippet beregnes ved pensjonering, deretter kan pensjonen etter samordning – nettopensjonen – G-reguleres.

Ved innføringen av G-regulering i 1986 ble det pekt på at systemet heretter kunne karakterieseres som et brutto-nettosystem. Siden pensjon fra folketrygden og Statens Pensjonskasse reguleres på samme måte, kan medlemmet på en enkel måte regne ut både hvordan den samlede pensjonen og de forskjellige deler av den utvikler seg. Unntak fra dette opplever vi bare når selve pensjonsretten forandrer seg. For eksempel kan uføregraden i en uførepensjon bli endret fra 50 til 100 prosent, et barnetillegg falle bort når barnet blir 18 år, eller folketrygdens særtillegg få en ekstra oppjustering.

Selv om det er vanskelig å si hvor stor pensjonen fra KLP eller Statens Pensjonskasse blir, kan man oftest enkelt fastslå hva den samlede pensjonen minst vil bli: som regel 66 prosent av pensjonsgrunnlaget + 1/4 av folketrygdens grunnbeløp. Man har antakelig ikke vært flinke nok til å utnytte disse mulighetene i informasjonssammenheng.

Det er når standardeksemplet fravikes at medlemmet ofte ikke har noen mulighet for å finne ut av sine rettigheter. Unntak fra hovedreglene forekommer hyppigere enn før på grunn av:

• redusert tjenestetid,

• deltidstjeneste,

• redusert pensjonsgrad (uføregrad)

• ervervsinntekt som fører til nedsetting av etterlatte- eller alderspensjon m.v.

9.7.6.6 Konklusjon

Flertallets konklusjon blir at vi holder fast på gjeldende bruttosystem for egenpensjoner, men vi foreslår at man foretar visse endringer av mer begrenset betydning.

For avledede pensjoner foreslår utvalget at man går over til et nettosystem.

Endringene i bruttosystemet som et flertall i utvalget foreslår, gjelder først og fremst opphevelse av bestemmelsene om dobbeltavkorting ved samordning av

1. tjenestepensjon med folketrygdens grunnpensjon når tjenestepensjonen er beregnet for mindre enn full pensjonsgivende tjenestetid og medlemmet har redusert trygdetid, og

2. tjenestepensjon med folketrygdens tilleggspensjon når både tjenestepensjonen og tilleggspensjonen er beregnet på grunnlag av redusert opptjeningstid.

9.7.6.7 Overgangsregler

9.7.7 Den såkalte Negative effekt

9.7.7.1 Innledning

I dag er det store samordningsproblemer knyttet til sam­ordning av pensjon fra en offentlig tjenestepensjonsordning med tilleggspensjon fra folketrygden, se punkt 9.3. Det er også disse problemene som vil ha størst økonomisk betydning i framtiden, – for arbeidsgivere og pensjonsordningen på den ene siden, og for pensjonistene på den andre.

Situasjonen når tilleggspensjonen fra folketrygden er tjent opp av ektefellen til medlemmet av tjenestepensjonsordningen

– Beskrivelse av den såkalte Negative effekt

Folketrygdloven § 7–4 nr. 1 første ledd lyder:

«1. En alderspensjonist får, hvis ektefellen dør og vilkårene i § 10-5 nr. 1 er oppfylt, rett til en tilleggspensjon som utgjør 55 prosent av summen av egen tilleggs­pensjon og avdødes tilleggspensjon som nevnt i § 10-5 nr. 2 første ledd. Gjenlevendes tilleggspensjon skal ikke være mindre enn egen tilleggspensjon etter § 7-3 nr. 2.»

Denne bestemmelsen gir anvisning på alternative beregningsmåter for den tilleggspensjonen som den etterlatte skal ha når han eller hun har rett til tilleggspensjon også av eget arbeid. Når folketrygden er fullt utbygd, gjelder følgende som er særlig aktuelt når den avdødes lønnsnivå har vært noenlunde like høyt som den gjenlevendes eller høyere:

Den gjenlevende ektefelle får utbetalt en tilleggspensjon som svarer til 55 prosent av summen av de tilleggspensjonene som den gjenlevende og avdøde har tjent opp, se alternativ a i figur 9.15 til venstre. Dersom den gjenlevende har vesentlig høyere inntektsnivå, får vedkommende utbetalt en tilleggspensjon som svarer til 100 prosent av den tilleggspensjonen vedkommende selv har tjent opp, se alternativ b i figuren til høyre. De alternative beregningsmåtene gir like høye tilleggspensjoner når den avdøde har tjent opp en tilleggspensjon som svarer til 81,8 prosent av den tilleggspensjonen som den gjenlevende har tjent opp.

Figuren beskriver den alternative beregningsmåte for tilleggspensjon som folketrygdloven § 7-4 nr. 1 andre ledd og § 8-6 nr. 1 gir anvisning på.

Alternativ a. til venstre beskriver situasjonen når ektefellens opptjente tilleggspensjon er mer enn 81,8 prosent av pensjonistens. Da blir tilleggspensjonen som kommer til utbetaling beregnet lik 55 prosent av summen av ektefellenes tilleggspensjon.

Alternativ b. til høyre beskriver situasjonen når ektefellen ikke har tjent opp en tilleggspensjon som er 81,8 prosent av gjenlevende ektefelles. Da blir tilleggspensjonen som kommer til utbetaling lik den pensjonisten selv har tjent opp.

De problemer som senere beskrives med hensyn til utslagene av samordningsberegningen, skyldes at samordningsfradragene for tilleggspensjonen delvis beregnes uavhengig av den tilleggspensjon som kommer til utbetaling. Den utbetalte tilleggspensjon kan være beregnet på grunnlag av inntekter tjent opp av annen person enn den personen som har tjent opp tjenestepensjonen (som regel av ektefellen).

Ved lov 16. juni 1989 nr. 89 ble det gjort endringer i samordningsloven § 23. Siktemålet med reglene var at det i hovedsak skulle gjøres samordningsfradrag bare for tilleggs­pensjon opptjent av medlemmet av tjenestepensjonsordningen. Disse endringene bidrog til å komplisere samordningssystemet. De økonomiske resultatene ble imidlertid stort sett gunstige for pensjonistene. Samlet pensjon ligger oftest på et nivå som gir et godt utkomme for pensjonister som har pensjonsrettigheter på grunnlag av både egen og ektefellens arbeidsinntekt. Resultatene av samordningen kan likevel innenfor begrensede områder fremstå som ulogiske.

Dette gjelder blant annet for tjenestemenn som mottar egen tjenestepensjon og etterlattepensjon fra folketrygden før de fyller 67 år. Disse pensjonistene vil i tiden fram til den 1. i måneden de fyller 67 år, som regel få en høyere samlet utbetaling enn etter at etterlattepensjonen fra folketrygden regnes om til alderspensjon ved 67 år. Dette forhold blir beskrevet under punkt 9.7.7.2. Under punkt 9.7.7.3 beskrives de mer kompliserte forhold knyttet til den såkalte negative effekt, som oppstår når begge ektefeller har tjent opp pensjonspoeng i folketrygden. I punkt 9.7.7.4 gis det en omtale av rapport av 14. juni 1994 fra en arbeidsgruppe under Sosialdepartementet, som hadde i oppdrag å utarbeide forslag til forskrifter til samordningsloven § 23 nr. 2 tredje og fjerde ledd. I punkt 9.7.7.5 presenteres alternative løsninger på problemene ved samordning av tjenestepensjon med tilleggspensjon opptjent av ektefellen til den som har vært medlem av en tjenestepensjonsordning. Punkt 9.7.7.6 inneholder utvalgets konklusjon når det gjelder samordning av egenpensjon fra tjenestepensjonsordning med etterlattepensjon fra folketrygden.

9.7.7.2 Samordning av egenpensjon fra tjenestepensjon med etterlattepensjon fra folketrygden (før fylte 67 år)

Retten til etterlattepensjon fra folketrygden faller bort når man får rett til egenpensjon – uføre- eller alderspensjon. Dette skjer senest ved fylte 67 år.

Personer med alderspensjon fra tjenestepensjonsordning og etterlattepensjon fra folketrygden, vil regelmessig få høyere samlet pensjon før de fyller 67 år, enn etter at de får rett til alderspensjon fra folketrygden ved fylte 67 år.

Årsaken til dette forholdet er reglene for beregning av, og samordning med tilleggspensjon fra folketrygden. Etter 1989 gjøres det ikke samordningsfradrag i tjenestepensjon for tilleggspensjon opptjent av ektefellen til medlemmet av tjenestepensjonsordningen. Før rett til å få utbetalt egen pensjon fra folketrygden inntrer, gjøres det derfor ikke fradrag for tilleggspensjon i etterlatepensjon fra folketrygden. Etter at egen tilleggs­pensjon kommer til utbetaling, gjøres det derimot fradrag med 100 prosent av egen opptjent tilleggspensjon. For grupper med særaldersgrense 60 år og dermed pensjonsalder 57 (85-årsregelen), vil det altså kunne fore­komme en høyere samlet pensjonsutbetaling i 10 år. Alternativene framgår av figur 9.16. Det er i eksempelet forutsatt at ektefellene har hatt omtrent samme inntektsnivå.

TA= tilleggspensjon til avdøde

TE=egen opptjent tilleggspensjon

St.Pk = Statens Pensjonskasse

Figur 9.16 (venstre del) beskriver situasjonen for en person som fratrer med alderspensjon fra tjenestepensjonsordning før 67 år. Etter det såkalte parallellitetsprinsippet som ble lagt til grunn for samordningsloven § 23 ved behandlingen av Ot.prp. nr. 38 (1988-89), skal fradraget for tilleggspensjonen svare til den tilleggspensjon medlemmet av tjenestepensjonsordningen har rett til. Når medlemmet før 67 år ikke har rett til egen tilleggspensjon, blir det heller ikke noe samordningsfradrag for tilleggspensjonen.

Dermed blir det bare gjort fradrag for grunnpensjonen. I tillegg til tjenestepensjon med fradrag for 3/4 G, mottar pensjonisten da grunnpensjon, samt en tilleggs­pensjon svarende til 55 prosent av avdøde ektefelles opptjente tilleggspensjon. Vi forutsetter at 55 prosent av ektefellens tilleggspensjon overstiger særtillegget.

Ved 67 år, eller når pensjonisten før 67 år mottar uførepensjon fra folketrygden, får pensjonisten rett til egen tilleggspensjon. Da blir det foretatt et samordningsfradrag som tilsvarer inntil 100 prosent av egen opptjent tilleggspensjon. Samlet pensjon reduseres da i eksemplet med 45 prosent av den tilleggspensjonen medlemmet har tjent opp. Dette vil være reduksjonen når 55 prosent av summen av ektefellenes tilleggspensjon overstiger egen opptjent tilleggspensjon og det ikke skal beregnes et fiktivt sluttpoengtall i medhold av samordningsloven § 23 nr. 2.

Differansen i utbetaling vil ofte være 55 prosent av den tilleggspensjonen som ikke-medlemmet har tjent opp i folketrygden.

Innføringen av avtalefestet pensjon i offentlig sektor i 1988 har økt omfanget av disse tilfellene. I privat sektor faller retten til etterlattepensjon bort når en arbeidstaker tar ut avtalefestet pensjon, jf folketrygdloven § 10-10 andre ledd.

Det kunne være grunn til å vurdere en utvidelse av lovhjemmelen til også å gjelde når en person tar ut avtalefestet pensjon i statlig eller kommunal sektor.

9.7.7.3 Samordning med tilleggspensjon opptjent ved blandede poengtall

9.7.7.3.1 Innledning

Under dette punktet tar utvalget opp spørsmål i tilknytning til samordning av pensjoner som mottas av en person, men som er tjent opp av både medlem av en offentlig tjenestepensjonsordning og medlemmets ektefelle eller samboer. Under dette punktet vil vi forsøke å gi en oversikt over problemstillingen. I punkt 9.7.7.3.2 gis det en nærmere beskrivelse av situasjonen når tjenestepensjonen er en egenpensjon, mens 9.7.7.3.3 beskriver situasjonen når tjenestepensjonen er en enkepensjon.

Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 38 (1988-89) valgte Stortinget parallellitetsprinsippet framfor fridelsprinsippet ved samordning med tilleggspensjon opptjent ved såkalt blandede poengtall, det vil si når tilleggspensjonen fra folketrygden er beregnet av såvel medlemmets som ektefelles poengopptjening. Parallellitetsprinsippet er i Ot.prp. nr. 38 (1988-89) s. 3 beskrevet som følger:

«Samordning av tjenestepensjon med tilleggspensjon fra folketrygden skal skje ved at man bare samordner med en tillegspensjon som er opptjent av medlemmet av tjenestepensjonsordningen».

Det ble presisert at fradraget skal være begrenset i forhold til en tilleggspensjon regnet ut fra medlemmets pensjonsgrunnlag i tjenestepensjonsordningen. Eventuell overskytende tilleggspensjon som er en følge av at også ektefellen har opptjent tilleggspensjon, skal holdes utenfor samordningen.

Når det løper egenpensjon fra tjenestepensjonsordning gir parallellitetsprinsippet som resultat:

Vi ser av alternativ b til høyre i figur 9.17 at hvis tilleggspensjonen som kommer til utbetaling, er beregnet på grunnlag av begge ektefellers inntekt, går aldri hele tilleggspensjonen til fradrag i tjenestepensjonen. I figuren er det forutsatt at pensjonistens sluttpoengtall i folketrygden er høyere enn et beregnet poengtall basert på pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen.

Hvis begge ektefeller har hele sin yrkesaktive karriere etter 1992, og begge har et sluttpoengtall i folketrygden på 4,00, svarende til en pensjonsgivende inntekt på 200 000 kroner, blir samlet pensjon når vi forutsetter at pensjonsgrunnlaget også er 196 150 kroner (forenklet beregningsmåte):

Fridelsprinsippet er i Ot.prp. nr. 38 (1988-89) beskrevet på følgende måte

«Den tilleggspensjon fra folketrygden som enken (ikke-medlemmet) har opptjent, skal i sin helhet betraktes som en fridel som holdes utenfor samordningen.»

Av figur 9.18 framgår det at en del av tilleggspensjonen som tilsvarer 55 prosent av den tilleggspensjonen som ektefellen har tjent opp, alltid vil bli holdt utenfor samordning. Samlet pensjon vil dermed alltid bli minst summen av egen tjenestepensjon, det vil si 66 prosent av pensjonsgrunnlaget, pluss 55 prosent av ektefellens (ikke-medlemmets) opptjente tilleggspensjon.

Hvis begge ektefeller har hele sin yrkesaktive karriere etter 1992, og begge har et sluttpoengtall i folketrygden på 4,25, svarende til en pensjonsgivende inntekt på 200 000 kroner, blir samlet pensjon når vi forutsetter at pensjonsgrunnlaget også er 200 000 kroner (forenklet beregningsmåte):

Fridelsprinsippet vil løse de problemer som nedenfor er betegnet som negativ effekt. Med begrepet negativ effekt har en arbeidsgruppe nedsatt av Sosialdepartementet 18. juni 1992 beskrevet visse situasjoner hvor opptjening av tilleggspensjon i folketrygden for et medlem av en offentlig tjenestepensjonsordning kan ha ført til at samlet pensjon er blitt lavere. Fridelsprinsippet vil samtidig gi høyere pensjoner enn etter parallellitetsprinsippet. Det er de pensjonister som fra før har de beste pensjonsrettighetene, som sammenliknet med dagens situasjon ved en innføring av fridelsprinsippet får den største forhøyelsen av sin inntekt. Virkningene er beskrevet i St.meld. nr. 29 (1991-92) s. 35-42.

Når det løper enkepensjon fra en tjenestepensjonsordning, innebærer parallellitetsprinsippet:

Under alternativ a har vi beskrevet situasjonen når 100 prosent av egen opptjent tilleggspensjon er høyere enn 55 prosent av summen av ektefellenes tilleggspensjon. Under alternativ b har vi beskrevet situasjonen når 55 prosent av summen av ektefellenes tilleggspensjon er høyest. Dette er når avdøde medlem av tjenestepensjonsordningen har tjent opp en tilleggspensjon som er minst 81,8 prosent av gjenlevende enke- eller enkemann.

Etter alternativ b er det med dagens regler en viss sammenheng mellom den tilleggspensjonen som kommer til utbetaling, og det fradraget som blir gjort for tilleggspensjonen. Øker tilleggspensjonen, så øker også fradraget. Etter alternativ a er det ikke en slik sammenheng. En økning av medlemmets opptjente tilleggspensjon, fører til en økning i samordningsfradraget, men ikke til at den tilleggspensjonen som kommer til utbetaling, øker. Det er særlig i de tilfellene der pensjonen fra tjenestepensjonsordningen er en enkemannspensjon, at man kan oppleve at den gjenlevende har hatt en vesentlig høyere pensjonsgivende inntekt i folketrygden enn det den avdøde ektefellen har hatt. Da blir situasjonen slik som skissert i alternativ a.

Også i folketrygdens oppbyggingsperiode vil man kunne oppleve at den personen som har vært medlem i tjenestepensjonsordningen, har liten eller ingen tilleggspensjonsopptjening i folketrygden. Det siste var tilfelle i Bjøraanessetsaken. Der var det fru Bjøraanessets avdøde mann som hadde tjent opp enkepensjonen før 1967, mens enken hadde tjent opp tilleggspensjon i folketrygden.

Fridelsprinsippet ble ved lov 5. juni 1992 nr. 53 innført for ikke ervervsprøvede enkepensjoner. I Statens Pensjonskasse og de fleste andre lovfestede pensjonsordninger og tariffestede kommunale pensjonsordninger vil dette være enkepensjoner etter arbeidstakere tilsatt før 1. oktober 1976.

Når etterlatte har tjent opp en tilleggspensjon som er 122 prosent av avdøde medlem, blir samordningsfradraget for tilleggspensjonen null kroner som vist under alternativ a. Har medlemmet tjent opp en tilleggspensjon som er 81,8 prosent av gjenlevende pensjonists tilleggspensjon, gjelder at utbetalingen fra tjenestepensjonsordningen stiger i takt med økningen av gjenlevendes (ikke-medlemmets) opptjente tilleggspensjon. Den som selv har høyest pensjon, får også mest fra tjenestepensjonsordningen. Vi ser at størrelsen på tjenestepensjonen påvirkes av en for tjenestepensjonsordningen ukjent ytre faktor, nemlig avdøde ektefelles, det vil si ikke-medlemmets tilleggspensjon.

9.7.7.3.2 En beskrivelse av negativ effekt når tjenestepensjonen er en alders- eller uførepensjon

Fremstillingen nedenfor er basert på forutsetningen om at det er et vilkår for å være medlem av offentlige tjenestepensjonsordninger at man er pensjonstrygdet etter folketrygdloven og betaler folketrygdavgift av de samme inntekter som er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen, se pensjonsloven § 6. Dette er en bestemmelse som ikke er begrunnet i hensynet om å unngå overpensjonering, men i hensynet til tjenestepensjonsordningens økonomi. Da pensjonsinnskuddet 1. januar 1967 ble redusert fra 6 til 2 prosent, skjedde dette ut fra forventningen om å ha en parallell opptjent tilleggspensjon å gjøre samordningsfradrag for. Heri ligger et argument for at det skal kunne gjøres fradrag for tilleggspensjon fra folketrygden.

A og B har begge rett til alderspensjoner både fra folketrygden og fra Statens Pensjonskasse. De har full opptjeningstid i begge pensjonsordningene. Tilleggs­pensjonene til A og B utgjør henholdsvis 70 000 og 60 000 kroner. Grunnbeløpet i folketrygden utgjør 38 080 kroner. Bruttopensjonene fra Statens Pensjonskasse utgjør 132 000 kroner.

Som man ser er bruttopensjonene fra Statens Pensjonskasse like store, mens tilleggspensjonene fra folketrygden er forskjellige. Dette skyldes at A og B har hatt forskjellig inntektsutvikling i løpet av sin yrkeskarriere, og at pensjonene fra de to ordningene blir beregnet på forskjellige måter. Tjenestepensjonene er like store fordi de blir beregnet ut fra sluttlønnen, og tilleggspensjonene er forskjellige fordi de blir beregnet ut fra sluttpoengtallet, som gir uttrykk for gjennomsnittsinntektene i de 20 årene hvor A og B har hatt høyest inntekt i forhold til grunnbeløpet i folketrygden.

A og B er enkemenn. Tilleggspensjonene til de avdøde ektefellene utgjør for begge 89 500 kroner.

Etter folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd får en gjenlevende ektefelle utbetalt en tilleggspensjon fra folketrygden som svarer til det største beløpet av

1. den gjenlevendes egenopptjente tilleggspensjon, og

2. 55 prosent av summen av de tilleggspensjonene som den gjenlevende og den avdøde har tjent opp.

Både A og B får utbetalt en tilleggspensjon som svarer til 55 prosent av summen av de tilleggspensjonene som den gjenlevende og den avdøde har tjent opp. Det betyr at A får utbetalt en tilleggspensjon på (70 000 + 89 500) x 0,55 = 87 725 kroner, mens B får utbetalt en tilleggspensjon på (60 000 + 89 500) x 0,55 = 82 225 kroner. Årsaken til at tilleggspensjonene beregnes på denne måten, er at dette gir større tilleggspensjoner enn om A og B skulle fått utbetalt sine egenopptjente tilleggspensjoner på henholdsvis 70 000 og 60 000 kroner.

A og B får altså hver utbetalt en tilleggspensjon som svarer til 55 prosent av summen av de tilleggspensjonene som den gjenlevende og den avdøde har tjent opp. Systematikken i folketrygdloven §§ 7-3 og 7-4 kan imidlertid gjøre det like nærliggende å si at de får utbetalt sine egenopptjente tilleggspensjoner pluss et tillegg fordi tilleggspensjonene til de avdøde ektefellene er av en viss størrelse.

Pensjonene til A og B skal samordnes etter bestemmelsene i samordningsloven § 19 første ledd nr. 1 første ledd og § 23 nr. 2 andre ledd andre setning. Først skal man gjøre samordningsfradrag for tilleggspensjonsdelen av folketrygdpensjonen og deretter for grunnpensjonsdelen.

9.7.7.3.3 En beskrivelse av negativ effekt når tjenestepensjonen er en enke- eller enkemannspensjon

C og D har rett til alderspensjon fra folketrygden og enkemannspensjoner fra Statens Pensjonskasse. Det er full opptjeningstid i begge pensjonsordninger. Tilleggs­pensjonene til C og D utgjør 90 000 kroner (for hver av dem), mens tilleggspensjonene til de avdøde ektefellene utgjør henholdsvis 70 000 kroner (Cs avdøde ektefelle) og 60 000 kroner (Ds avdøde ektefelle). Grunnbeløpet i folketrygden utgjør 38 080 kroner. Bruttopensjonene fra Statens Pensjonskasse utgjør 79 200 kroner.

Etter folketrygdloven § 7-4 nr. 1 andre ledd får en gjenlevende ektefelle utbetalt en tilleggspensjon fra folketrygden som svarer til det største beløpet av

1. den gjenlevendes egenopptjente tilleggspensjon, og

2. 55 prosent av summen av de tilleggspensjonene som den gjenlevende og den avdøde har tjent opp.

Både C og D får da utbetalt en tilleggspensjon som svarer til sin egenopptjente tilleggspensjon på 90 000 kroner. Grunnen er at de egenopptjente tilleggspensjonene er større enn 55 prosent av summen av de tilleggspensjonene som den gjenlevende og den avdøde har tjent opp (for C (90 000 + 70 000) x 0,55 = 88 000 kroner og for D (90 000 + 60 000) x 0,55 = 82 500 kroner).

Pensjonene til C og D skal samordnes etter bestemmelsene i samordningsloven § 19 første ledd nr. 1 første ledd og § 23 nr. 2 andre ledd første setning. Først skal man gjøre samordningsfradrag for tilleggspensjonsdelen av folketrygdpensjonen og deretter for grunnpensjonsdelen.

Pensjons- og samordningsberegningene for C blir slik:

Først blir enkemannspensjonen fra Statens Pensjonskasse redusert med et beløp som svarer til 55 prosent av den tilleggspensjonen som C avdøde ektefelle har tjent opp (sl. § 23 nr. 2 andre ledd første setning). Deretter blir tjenestepensjonen redusert med et beløp som svarer til 3/4 av grunnbeløpet i folketrygden (sl. § 19 første ledd).

Cs pensjoner kommer til utbetaling slik:

Pensjons- og samordningsberegningene for D blir slik:

Ds tjenestepensjon blir samordnet på nøyaktig samme måte som Cs tjenestepensjon. Førs blir pensjonen redusert med et beløp som svarer til 55 prosent av den tilleggspensjonen som den avdøde ektefellen har tjent opp (sl. § 23 nr. 2 andre ledd første setning). Deretter blir den redusert med et beløp som svarer til 3/4 av grunnbeløpet i folketrygden (samordningsloven § 19 første ledd nr. 1 første ledd).

Ds pensjoner kommer til utbetaling slik:

Hvis man sammenligner pensjons- og samordningsberegningene til C og D, ser man at de får utbetalt en samlet pensjon etter samordning på henholdsvis 140 220 og 145 720 kroner. C får med andre ord en pensjon som er 145 720 – 140 220 = 5 500 kroner mindre enn den pensjonen som D får. Grunnen er at Cs avdøde ektefelle har tjent opp 10 000 kroner mer i tilleggspensjon enn Ds avdøde ektefelle. Denne meropptjeningen gjør at sam­ordningsfradraget for tilleggspensjonen øker med 55 prosent, det vil si 10 000 x 0,55 = 5 500 kroner (på grunn av samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd første setning), mens den tilleggspensjonen som C får utbetalt, er den samme (på grunn av folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd). I forhold til D fører altså Cs ektefelles meropptjening av tilleggspensjon til at C får en negativ effekt på 5 500 kroner.

Når tilleggspensjonen til Ds avdøde ektefelle er så stor at 55 prosent av summen av tilleggspensjonene til C og hans avdøde ektefelle er like stor som Cs egenopptjente tilleggspensjon, vil en videre opptjening av tilleggs­pensjon ikke lenger føre til negativ effekt. Fra dette grensepunktet vil en videre opptjening føre til at den tilleggspensjonen som C får utbetalt, øker like mye som samordningsfradraget for denne pensjonen, det vil si at den samlede pensjonsutbetalingen ikke lenger går ned. I eksempelet ovenfor vil denne grensen nås når tilleggs­pensjonen til Cs avdøde ektefelle er 0,8181 ganger så stor som tilleggspensjonen til C. Hvis man kaller tilleggs­pensjonene til C og hans avdøde ektefelle for henholdsvis x og y, kommer man fram til skjæringspunktet ved å løse denne ligningen: 0,55x + 0,55y = x. For C betyr dette at den negative effekten vil opphøre når tilleggspensjonen til hans avdøde ektefelle utgjør 90 000 x 0,8181 = 73 629 kroner.

Det er bare den delen av tilleggspensjonen til Cs avdøde ektefelle som overstiger 73 629 kroner, som gir like høy eller økt samlet pensjon. Den negative effekten som oppstår i opptjeningsintervallet mellom 60 000 og 73 629 kroner, vil fortsatt være til stede.

Den negative effekten vil også opphøre når tilleggs­pensjonen til Cs avdøde ektefelle når en annen grense. Etter fiktivfordelsregelen i samordningsloven § 23 nr. 2 første ledd skal samordningsfradraget for tilleggspensjonen ikke beregnes av et større beløp enn det beløpet denne pensjonen utgjør når den blir beregnet ut fra den pensjonsgivende inntekten som C's avdøde ektefelle har i Statens Pensjonskasse. Ved tilleggspensjonsopptjeningen ut over denne grensen vil derfor samordningsfradraget for tilleggspensjonen ikke øke. Da vil den samlede pensjonsutbetalingen øke med tilleggspensjonsopptjeningen. Fiktivfordelsregelen skal vi omtale nærmere i punkt 9.7.8.4.

Hvilke av de to grensene som nås først, varierer fra pensjonstilfelle til pensjonstilfelle. Den første grensen er avhengig av forholdet mellom tilleggspensjonen til den gjenlevende ektefellen og tilleggspensjonen til den avdøde ektefellen. Den andre grensen er avhengig av forholdet mellom den pensjonsgivende inntekten i tjenestepensjonsordningen og den pensjonsgivende inntekten (slutt-poengtallet) i folketrygden.

Tabell 9.16 viser hvordan netto tjenestepensjon under tenkte forutsetninger (tjenestepensjon etter samordning) ville blitt påvirket av at tilleggspensjonen til den avdøde ektefellen øker. Det er tatt utgangspunkt i en tilleggspensjon som rent forutsetningsvis svarer til en i praksis minst tenkelig tilleggspensjon. Tabellen viser virkningen av at tilleggspensjonen til den avdøde øker med 1 000 kroner fra dette utgangspunktet.

Bokstavforklaringer til tabell 9.16:

Så lenge TA er mindre enn TAB, øker samordningsfradraget for tilleggspensjonen, mens den tilleggspensjonen som den gjenlevende får utbetalt, er den samme. I dette opptjeningsintervallet vil en økning av TA på 1 000 kroner føre til en negativ effekt på 550 kroner. Når TA er like stor som TAB, vil den negative effekten opphøre.

9.7.7.4 Rapport av 14. juni 1994 om Negativ effekt.

I brev av 29. august 1994 fra Sosial- og helsedepartementet, ble utvalget bedt om å behandle spørsmålet i tilknytning til en rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt 18. juni 1992. Beskrivelsen ovenfor under punkt 9.7.7.3.2 og 9.7.7.3.3 bygger på arbeidsgruppens rapport.

De forhold som er omtalt i punkt 9.7.7.2 vedrørende samordning av egen tjenestepensjon med etterlattepensjon fra folketrygden, er en mer eller mindre utilsiktet følge av de endringene som ble gjort i samordningsloven i 1989. Det samme må i enda større grad kunne sies om den såkalte negative effekten, som er omtalt under foregående punkt, og som er beskrevet av en interdepartemental arbeidsgruppe under Sosialdepartementet i sin rapport av 14. juni 1994. Arbeidsgruppens mandat var å lage utkast til forskrift i medhold av samordningsloven § 23 nr. 2 femte ledd, som lyder:

«Kongen gir forskrift om lemping i samordningen etter annet ledd i tilfelle hvor tilleggspensjonen i folketrygden er lavere enn tilleggspensjon fastsatt under hensyn til begge ektefellers opptjening.»

I rapporten heter det innledningsvis at Sosialdepartementet mente det var hensiktsmessig at en gruppe sakkyndige personer utarbeidet et utkast til de forskriftene som skulle gis med hjemmel i de nye bestemmelsene.

Med utgangspunkt i beskrivelsen ovenfor under punkt 9.7.7.3 vil man se at pensjonerte medlemmer av tjenestepensjonsordningen som har rett til tilleggspensjon opptjent av ektefellen, innenfor visse områder vil få lavere samlet pensjon som følge av at de også selv har tjent opp tilleggspensjon i folketrygden. En økning i medlemmets opptjente tilleggspensjon på 55 øre vil kunne gi inntil 1 krone høyere fradrag. Disse virkningene har arbeidsgruppen kalt negativ effekt.

Utvalget benytter samme betegnelse, men peker på at den er blitt kritisert for å være misvisende, blant annet i Regjeringsadvokatens høringsuttalelse til rapporten.

Utvalget er av Sosialdepartementet i brev av 29. august 1994 – i samsvar med arbeidsgruppens forslag – blitt bedt om å vurdere rapporten i en helhetlig sammenheng. Departementet ber om at utvalget vurderer det aktuelle spørsmål og mulige løsninger. Rapporten inneholder et ytterst komplisert forslag til hvordan man kunne unngå at økt folketrygdopptjening i visse tilfeller gir lavere samlet pensjon.

Utvalget går ikke nærmere inn på det løsningsforslaget som arbeidsgruppen i henhold til sitt mandat presenterte, men selv ikke anbefalte. Arbeidsgruppen pekte på at lovbestemmelsen ikke gav den ønskede hjemmel:

«Arbeidsgruppen gjør oppmerksom på at samordningsloven § 23 nr. 2 femte ledd ikke gir adgang til å kompensere for den negative effekten som oppstår når tjenestepensjonen er en enke- eller enkemannspensjon. Denne bestemmelsen gir heller ikke adgang til å kompensere for den negative effekten som er til stede når tjenestepensjonen er en alders- eller uførepensjon og medlemmet i tjenestepensjonsordningen har tjent opp en tilleggspensjon i folketrygden som er større enn det beløpet denne pensjonen utgjør når den blir beregnet ut fra begge ektefellers opptjening (såkalt blandede poengtall). Hvis man ønsker å gi kompensasjon for den negative effekten i disse tilfellene, må samordningsloven § 23 nr. 2 femte ledd endres.

Den negative effekten oppstår når en pensjonist mottar ytelser som fører til at folketrygdloven § 7–4 nr. 1 andre ledd, eller § 8–6 nr. 1, og samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd kommer til anvendelse samtidig. Hvis man ønsker å fjerne problemet med negativ effekt, må man endre bestemmelsene i enten folketrygdloven eller samordningsloven.»

Det lå utenfor arbeidsgruppens mandat å foreslå slike lovendringer.

Departementet sendte ved brev av 29. august 1994 rapporten på høring til berørte instanser. Flere av høringsinstansene har i sine uttalelser vist til samordningsforskrift nr. 34a fra november 1988, som lyder:

«I tillegg til gjeldende lover og forskifter fastsettes følgende bestemmelser for tilfeller hvor en person får flere pensjoner som omfattes av samordningsloven:

1. Dersom pensjonisten får høyere samlet pensjon ved ikke å motta en eller flere av pensjonene, skal den pensjonsordning som er sist i samordningsrekkefølgen, begrense samordningsfradraget slik at samlet pensjon ikke blir lavere enn om vedkommende ikke mottok en eller flere av pensjonene. Blir det fortsatt nedgang, skal det manglende dekkes opp av neste ordning i samordningsrekkefølgen.

2. Dersom noen av pensjonene økes (brutto før samordning) og det oppstår nedgang i samlet utbetalt pensjon, skal samordningsfradraget begrenses på tilsvarende måte som etter nr. 1.

3. Bestemmelsen under nr. 1 og nr. 2 gjelder ikke for pensjonister med reduserte ytelser på helseinstitusjon. De gjelder heller ikke i forbindelse med pensjon fra privat tjenestepensjonsordning.

4. Forskriftene her trer i kraft straks.»

Forslag om slik forskrift ble gitt av en arbeidsgruppe nedsatt av Sosialdepartementet for revisjon av samordningsrundskriv nr. 15. Forslaget tok sikte på å unngå at en pensjonist må fraskrive seg en pensjon for ikke å få lavere samlet pensjon etter samordning enn før den nye ytelsen ble tilstått. Forskriftens § 1 er formulert i overensstemmelse med dette formålet.

Det kan hevdes at forskriften ut fra formålet er for bredt formulert, men ordlyden gir tildels støtte for at forskriften ikke tok sikte på å løse forhold i tilknytning til samordning av tjenestepensjon med tilleggspensjon fra folketrygden, jf. formuleringen den pensjonsordning som er sist i samordningsrekkefølgen. Det er som regel når en samordner flere ytelser ved siden av folketrygdpensjon at en snakker om en samordningsrekkefølge. I nr. 1 brukes forskriften betegnelsen en eller flere av pensjonene. En pensjon fra folketrygden består av både grunnpensjon og tilleggspensjon. Forskriften gir altså etter sin ordlyd heller ikke anvisning på at man bare skulle kunne frasi seg tilleggspensjonen eller en del av tilleggspensjonen. Under behandlingen av Lassung­saken i Eidsivating lagmannsrett frafalt Synnøve Lassung påstanden om at forskrift 34a skulle gi anvisning på anvendelse av fridelsprinsippet ved samordning med tilleggspensjon opptjent av ektefellen som ikke er medlem av tjenestepensjonsordningen. Utvalget mener det er på det rene at forskriften ikke tok sikte på å regulere de forhold som her diskuteres, og at den ikke kan komme til anvendelse.

Av høringsinstansene har Aksjonskomiteen for offentlige ansattes pensjonsrettigheter uttalt: Rapporten er dessverre et eksempel på et dokument som aldri burde vært laget. Aksjonskomiteen fremfører kritikk av såvel arbeidsgruppen som av Sosialdepartementet. Kritikken er begrunnet på et måte som tilkjennegir at Aksjonskomiteen, slik utvalget forstår det, mener at når den av ektefellene som ikke har vært medlem av tjenestepensjonsordningen har tjent opp pensjonspoeng i folketrygden, skal en tilsvarende del av tilleggspensjonen alltid være fritatt for samordning. Det uttales at en riktig sam­ordning må tilfredsstille følgende krav:

1. Forutsetningene som lå til grunn i loven av 1966 (lov 17. juni 1966 nr. 16 § 4 nr. 2) må respekteres på alle områder.

2. Et samordningsfradrag i statspensjonen må ha full erstatning i den ytelsen det samordnes med.»

Aksjonskomiteen tar opp en argumentasjon som likner på den som ble framført av pensjonisten for Eidsivating lagmannsrett og Høyesterett i Lassungsaken Rt. 1994 s. 215. Det springende punktet er om den delen av tilleggs­pensjon som er opptjent av ektefellen til medlemmet av tjenestepensjonsordningen, i alle relasjoner skal komme til utbetaling uten samordning.

Regjeringsadvokaten foreslår i sin høringsuttalelse følgende definisjon av uttrykket negativ effekt:

«det forhold at innenfor visse samordningsintervaller vil en økning i medlemmets tilleggspensjonsopptjening gi et større samordningsfradrag enn den del av økningen som kommer til utbetaling».

Han peker på at tjenestepensjonsordningens enkle prinsipp, der man som hovedregel tar utgangspunkt i tjenestemannens lønn ved fratreden, på tre vesentlige punkter fraviker i folketrygden, når

• pensjonsgrunnlaget bygger på et gjennomsnitt av pensjonspoeng for de 20 beste år,

• også inntekt utenom lønn (biinntekter, overtidsgodtgjørelse m.v.) inngår i pensjonsgrunnlaget

• også ektefelles opptjening kan inngå i pensjonsgrunnlaget, jf. folketrygdloven §§ 7–4, 8–6 og 10–7.

Regjeringsadvokaten peker på at besteårsregelen i folketrygden avviker fra det sluttlønnsprinsippet man har for fastsettelse av pensjonsgrunnlag i tjenestepensjonsordningen. Han presenterer følgende eksempel:

«A har i de siste 20 år av sin karriere hatt en relativt stabil lønnsutvikling mens B i slutten av karrieren har hatt en betydelig lønnsøkning. Her vil A ha en tilleggs­pensjonsopptjening som tilnærmet vil være lik en (fiktiv) tilleggspensjon basert på sluttlønnen – det vil si tilnærmet full parallellitet mellom opptjening i tjenestepensjonsordning og folketrygden. B vil ikke ha rukket å oppnå en gjennomsnitt av pensjonspoeng som tilsvarer sluttlønnen og vil følgelig ha opptjent en langt lavere tilleggspensjon. Forutsettes samme sluttlønn vil de likevel få samme samlet utbetaling tjenestepensjon + trygd. En slik samordning vil for B's vedkommende representere et klart avvik fra parallellitetsprinsippet.

Ut fra en slik sammenligning vil vel mange hevde at det er urimelig at B, som har langt lavere opptjening enn A i folketrygden, skal få utbetalt like mye som A. En annen måte å se dette på er å si at B nyter godt av den svært gunstige ordningen som tjenestepensjonsordningen bygger på – nemlig at pensjonsgrunnlaget knyttes til sluttlønn uten at det stilles noe tidsmessig vilkår. Siden man har ønsket å opprettholde et slikt gunstig pensjonsgrunnlag, har man dermed akseptert at tilfellet B fraviker parallellitetsprinsippet.

På den annen side må tilfellet B finne seg i å komme atskillig ugunstigere ut sammenlignet med A i en annen relasjon – nemlig i forhold til samordningen av tilleggs­pensjon opptjent på grunnlag av biinntekter, overtidsgodtgjørelse og andre ytelser som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Mens slike inntekter gir tilnærmet full samordningsfritak for tilfellet A, vil det for tilfellet B medføre full samordning inntil tilleggs­pensjon opptjent av slike inntekter sammen med tilleggs­pensjon opptjent av ordinær lønn tilsvarer en (fiktiv) tilleggspensjon basert på sluttlønnen.»

Forholdet er illustrert i figur 9.22.

Ved samordning av egenpensjon fra tjenestepensjonsordningen vil en økning av egenopptjent tilleggs­pensjon kunne føre til at samordningsfradraget for tilleggspensjonen øker mer enn den tilleggspensjonen som kommer til utbetaling. Det vil altså kunne lønne seg å ha så lav egenopptjent tilleggspensjon som mulig. Regjeringsadvokaten peker på at økningen i den pensjonsgivende inntekten i folketrygden ofte også vil gi en økning i pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen. Denne økningen vil ofte bety mer økonomisk enn økningen i tilleggspensjon.

Regjeringsadvokaten kommer ikke inn på de situasjonene der antall poengår øker og dette gir en negativ effekt. Særlig urimelig kan det framstå at godskriving av pensjonspoeng ved omsorg for barn skal gi lavere samlet pensjon når antall poengår øker. Siden kravet til full tjenestetid er 30 år i tjenestepensjonsordningen og 40 år i folketrygden, vil dette jevnlig kunne være tilfelle.

Utvalget ser det slik at det under dagens regelverk vil være situasjoner hvor pensjonister sammenlignet med andre kan få lavere pensjon uten at dette er logisk begrunnet.

9.7.7.5 Alternative løsninger på problemene om samordning av tjenestepensjon med tilleggspensjon opptjent av medlemmets ektefelle

Utvalget vil primært behandle spørsmål i tilknytning til samordning av egenpensjon. For etterlattepensjoner har utvalget foreslått at det innføres et nettosystem. I en lang overgangsperiode vil problemstillingen også være aktuell for en del av enkepensjonene som fortsatt følger bruttosystemet. Dette gjelder enkemannspensjonen og pensjon til enke etter medlem tilsatt etter 1. oktober 1976. For enke etter medlem tilsatt før 1. oktober 1976 gjelder i dag fridelsprinsippet. Utvalget foreslår at fridelsprinsippet fortsatt skal gjelde for enkepensjoner som ikke ervervsprøves.

Nedenfor omtales fire alternativer for samordning med folketrygdens tilleggspensjon. Innledningsvis vil vi vise til at et flertall i utvalget har foreslått en innstramming i reglene for samordning med tilleggspensjon – opphevelse av den såkalte dobbeltavkortingen av fradraget når både tjenestepensjonen og tilleggspensjonen er beregnet etter redusert opptjeningstid. Dette er lagt til grunn i de fire alternativene som beskrives.

9.7.7.5.1 Alternativ 1 – det nåværende bruttosystemet beholdes for egenpensjoner

Vi vil først vurdere om det, til tross for de svakheter som er påvist, kan være hensiktsmessig å beholde parallellitetsprinsippet ved samordning med tilleggspensjon som ble innført med Ot.prp. nr. 38 (1988-89).

Dette vil innebære at man aksepterer at det i enkelte tilfelle når det foreligger rett til tilleggspensjon opptjent av begge ektefeller, vil kunne gi høyere pensjon at:

• sluttpoengtallet i folketrygden er lavest mulig. Dette gjelder når det faktiske sluttpoengtallet er lavere enn det beregnede (fiktive) etter samordningsloven § 23 nr. 2, jf forskrifter av 9. april 1973.

• antall poengår i folketrygden ikke øker.

I mange tilfelle vil årsaken til at slike situasjoner oppstår, være at medlemmet av tjenestepensjonsordningen har fått lønnsopprykk mot slutten av sin karriere. Tilleggs­pensjonen vil da kunne være lavere enn det sluttlønnen normalt skulle tilsi. I noen tilfelle kan det likevel pekes på at noen pensjonister får en fordel som er begrunnet i manglende folketrygdopptjening, eller motsatt, at noen pensjonister kan peke på at samlet pensjon ville ha vært høyere hvis de hadde fått redusert sin poengopptjening i folketrygden. Det har særlig vært pekt på at godskriving av poengtall under omsorgspermisjon vil kunne føre til at samlet pensjon fra tjenestepensjonsordning og folketrygden synker.

Utvalget mener at en for enkepensjonens vedkommende burde kunne akseptere disse stort sett mer marginale forskjeller i en overgangsperiode. Vi legger vekt på at det foreslås innført et nettosystem for enkepensjoner.

For egenpensjoner blir situasjonen en annen. Omfanget av disse tilfellene vil øke etterhvert som yngre generasjoner hvor begge ektefeller har tjent opp tilleggspensjon, når pensjonsalderen. Spørsmålet blir om dette er en ulempe man må akseptere hvis vårt nåværende bruttosystem for egenpensjoner skal beholdes. Nedenfor vil utvalget vurdere om det finnes alternativer som gjør det mulig å beholde bruttosystemet for egenpensjon uten at det enten oppstår individuelle ulikheter som kan kritiseres, eller at pensjonene blir så høye at kostnadene ikke kan forsvares.

9.7.7.5.2 Alternativ 2 – Fridelsprinsippet innføres

Fridelsprinsippet er anbefalt av grupper som representerer de offentlige tjenestepensjonistene. Problemet med prinsippet er at det fører til at tjenestepensjonsordningene blir pålagt å kompensere for den begrensningsregel som folketrygdloven § 7-4 gir når begge ektefeller har tjent opp tilleggspensjon. Retten til tilleggspensjon er da begrenset til den høyeste av to størrelser, enten

• egen opptjent tilleggspensjon, eller

• 55 % av summen av begge ektefellers tilleggspensjon.

Fridelsprinsippet vil innebære at tjenestepensjonen forhøyes som om man hadde rett til 55 % av ektefellens tilleggspensjon i tillegg til 100 % av sin egen.

Medlemmer av tjenestepensjonsordninger som har ektefeller som ikke har tjent opp en høy tilleggspensjon, vil under ellers like vilkår få en lavere utbetaling fra tjenestepensjonsordningen enn medlemmer som har ektefeller med høy inntekt. Det kan hevdes at dette vil innebære en forskjellsbehandling, som verken kan begrunnes med fordelingspolitiske eller rettslige argumenter.

Som vist i St. meld. nr. 29 (1991-92) Om samordning av tjenestepensjon og tilleggspensjon fra folketrygden når opptjeningen er ved forskjellige personer, vil fridelsprinsippet over tid gi så høye pensjonsutgifter til den store gruppe etterlattepensjonister hvor begge ektefeller har vært yrkesaktive, at en overgang til et nettosystem etter utvalgets oppfatning blir en sannsynlig konsekvens.

9.7.7.5.3 Alternativ 3 – Samordningsgaranti

Forholdet som er beskrevet under punkt 9.7.7.2 med nedgang i samlet pensjon ved fylte 67 år når det løper egenpensjon fra tjenestepensjonsordning og etterlattepensjon fra folketrygden, kan avhjelpes ved at man gir en særskilt garantibestemmelse om at samordningsfradraget i tjenestepensjonsordningen ikke skal settes høyere enn at man opprettholder det samlede pensjonsnivå man hadde før fylte 67 år. Forslaget er anbefalt i flere av høringsuttalelsene til rapporten om negativ effekt. Det har vært hevdet at samordningsforskrift 34a gir anvisning på en slik regel. Utvalget er som nevnt ovenfor under punkt 9.7.7.4 ikke enig i dette. Forslaget løser ikke problemet med negativ effekt, medmindre man forutsetter at forslaget innebærer at fridelsprinsippet innføres.

Forslaget vil kunne innebære en ny omdreining på samordningsspiralen. En ny gruppe vil kunne gi uttrykk for berettiget harme over forskjellsbehandling ved innføringen av en slik forskrift. Det gjelder medlemmer med blandet poengopptjening, men som er yrkesaktive til etter fylte 67 år. Hvorfor skal disse få noe mindre enn kolleger som fratrer med alderspensjon før 67 år? Hvis man velger å gå denne veien, er etter utvalgets oppfatning den logiske konklusjon at man går over på fridelsprinsippet, se punkt 9.7.7.5.2.

9.7.7.5.4 Alternativ 4 – Samordning med standardberegnet (fiktiv) tilleggspensjon

En måte å rette opp de skjevheter som er beskrevet både i dette og foregående punkt på, er å samordne med en standardberegnet tilleggspensjon basert på tjenestepensjonen. Alternativet er omtalt i St.meld. nr. 29 (1991-92) Om samordning av tjenestepensjon og tilleggspensjon fra folketrygden når opptjeningen er ved forskjellige personer, på side 11. Samordningsfradraget skal, når ikke andre begrensninger av fradraget er aktuelle, utgjøre det laveste beløp av

1. faktisk utbetalt tilleggspensjon – uavhengig av hvilken av ektefellene som har tjent den opp

2. en tilleggspensjon beregnet etter det fiktive sluttpoengtallet som er fastsatt på grunnlag av medlemmets pensjonsgivende inntekt og medlemmets poengår. Når rett til egen opptjent tilleggspensjon ikke foreligger, kan man, istedet for medlemmets faktiske poengår, benytte pensjonsgivende tjenestetid i tjenestepensjonsordningen ved samordningsberegningen.

I ettertid ser man at dette – ved siden av fridelsprinsippet – er den måten man ved endringene i samordningsloven § 23 i 1989 kunne ha unngått deler av slike merkverdigheter som negativ effekt på. Dette gjelder for tenkte situasjoner hvor sluttpoengtallet varieres når det er lavere enn det beregnede sluttpoengtallet i tjenestepensjonsordningen. Alternativet løser likevel ikke problemene knyttet til den situasjon at medlemmets poengår øker i antall, for eksempel som følge av godskriving av omsorgspoeng. Da ville man fortsatt kunne finne tilfeller hvor en person som har tilleggspensjon etter blandede poengtall, får en lavere samlet pensjon ved å bli godskrevet omsorgspoeng.

Etter Lassungdommen i Høyesterett, Rt. 1994, s. 215, er det ikke tvilsomt at samordninsloven etter 1967 gav nødvendig hjemmel for å gjøre fradrag i tjenestepensjonen for tilleggspensjon opptjent av medlemmets ektefelle. Dette er altså problemstillinger som utvalget har foranledning til å vurdere.

9.7.7.5.5 Alternativ 5 – Å gjeninnføre fradrag for tilleggspensjon opptjent av medlemmets ektefelle

Modellen til løsning på de problemer som er beskrevet, innebærer en skjerpelse i forhold til de regler som ble innført ved lov 16. juni 1989 nr. 89. Den vil innebære at man gjør fradrag for en del av den tilleggspensjonen som er opptjent av medlemmets ektefelle. Alternativet innebærer at det gjøres et så stort inngrep i ektefellens (ikke-medlemmets) opptjente tilleggspensjon som er nødvendig for å avskaffe de effekter som er beskrevet av arbeidsgruppen.

Etter dagens regler skal det gjøres fradrag for en tilleggspensjon beregnet etter det laveste av

1. medlemmets sluttpoengtall i folketrygden

2. det poengtall som svarer til vedkommendes pensjonsgivende inntekt i pensjonsordningen, jf. folketrygdloven § 23 nr. 2 første ledd første punktum med forskrifter 9. april 1973.

Utvalget vil skissere hvordan disse reglene kan suppleres med regler om fradrag for en del av den tilleggspensjonen som er opptjent av ikke-medlemmet, som oftest medlemmets ektefelle.

For egenpensjoner vil det fjerne den negative effekten at det gjøres fradrag for den del av ikke-medlemmets tilleggspensjon som gir en forhøyelse av samlet tilleggspensjon. Medlemmet får med andre ord beholde sin fiktivfordel av egen opptjent tilleggspensjon, men får ikke noen merytelse på grunn av tilleggspensjon som er opptjent av ektefellen.

Fradraget reduseres i såfall med den laveste av tjenestetidsbrøkene i tjenestepensjonsordningen og i folketrygden. Er det for eksempel tjent opp 20/30 av full tjenestepensjon og 20/40 av full tilleggspensjon, blir fradraget for egen opptjent tilleggspensjon 20/40 av tilleggspensjonen. For den overskytende del av samlet tilleggspensjon reduseres fradraget med 20/30.

Eksempel 25

To ektefeller har begge tjent opp 40 poengår i folketrygden etter 1992 med et sluttpoengtall på 4,00.

Gjenlevende har 30 år pensjonsgivende tjenestetid i Statens Pensjonskasse. Pensjonsgrunnlaget er 5 G, som også svarer til et sluttpoengtall på 4,00. Vi skal se på hvilken måte samlet pensjon varierer når vi forandrer på faktorene.

Tabell 9-47 

A Hovedeksempel
Tjenestepensjon	kr 132 000
Egen tilleggspensjon	kr 67 973
55 % av egen tilleggspensjon	kr 37 385
Samlet tilleggspensjon	kr 74 770
	i dag	utkast
Samordningsfradrag for ­tilleggsp.	kr 67 973	kr 74 770
Samordningsfri del	kr 6 797	kr 0
B. Medlemmet har 30 poengår
Egen tilleggspensjon	kr 50 980
55 % av egen tilleggspensjon	kr 28 039
Samlet tilleggspensjon	kr 65 426
	i dag	utkastet
Samordningsfradrag for ­tilleggsp.	kr 50 980	kr 65 424
Samordningsfri del	kr 14 444	kr 0
C. Medlemmet har 30 poengår og pensjonsgrunnlag 4 G (beregnet sluttpoengtall 3,00)
Egen tilleggspensjon	kr 49 430
55 % av egen tilleggspensjon	kr 27 186
Samlet tilleggspensjon	kr 63 435
	i dag	utkastet
Samordningsfradrag for ­tilleggsp.	kr 37 072	kr 51 077
Samordningsfri del	kr 26 363	kr 12 358

Modellen er basert på den rettsoppfatning som er kommet til uttrykk i Lassung-dommen, Rt 1994 s. 215, se omtalen av dommen under punkt 3.4.5. Vi anser at det i 1966 var lovgivers forutsetning at det skulle gjøres fradrag for tilleggspensjon opptjent av medlemmets ektefelle.

I Velferdsmeldingen (St.meld. nr. 35 (1994-95)) er det gitt uttrykk for at tilleggspensjonen bør bygges noe ned i tilfeller hvor begge ektefellene har tjent opp tilleggspensjonen. Dette kan redusere den negative effekten.

For enker etter arbeidstakere tilsatt før 1. oktober 1976, foreslår vi at fridelsprinsippet opprettholdes. For andre enkepensjoner og for enkemannspensjoner ville en fjerning av den negative effekten måtte innebære at det gjøres fradrag for en del av enkens opptjente tilleggspensjon. Fradrag må gjøres med 45 prosent av den del av egen opptjent tilleggspensjon som overstiger 55 prosent av medlemmets opptjente tilleggspensjon.

9.7.7.5.6 Konklusjon

Utvalget er under noen tvil kommet til den konklusjon at den mest hensiktsmessige løsning vil være at dagens regler om fradrag i tjenestepensjon for tilleggspensjon opptjent av ektefellen beholdes. Når det gjelder enkepensjon har det gjort avgjørelsen lettere at det foreslås innført et nettosystem for enkepensjoner. Forslaget vil riktignok ikke vil få stor betydning for løpende pensjoner de første årene. I samme retning trekker at vi ikke anser det for å være aktuelt å gjøre forandringer som berører enker etter medlem tilsatt før 1. oktober 1976.

For egenpensjoner er situasjonen en annen. Etableringen av toinntektsfamilien som det normale sosiale mønster innebærer at begge ektefeller i dag tjener opp pensjonspoeng i folketrygden. Dagens regler representerer altså en ordning som innenfor begrensede områder kan gi visse urimeligheter også i framtiden.

Det er i seg selv uheldig å forandre pensjonssystemer. Når utvalget nå foreslår nettosystemer for etterlattepensjoner, innebærer det, nest etter endringene i forbindelse med folketrygdens innføring, den vesentligste endring i tjenestepensjonsordningen siden 1917. Det er nå seks år siden det nåværende parallellitetsprinsippet ble innført. Vi vil tilrå at man holder den nåværende modell under observasjon. Hvis man ikke kan slå seg til ro med at bruttosystemet, som sikrer tjenestemennene stor grad av trygghet for sin pensjon, også har disse svakhetene, kan alternativet være å innføre et nettosystem også for egenpensjon.

Utvalget har for sin del observert at tjenestemennenes organisasjoner i det store og hele er tilfreds med bruttosystemet. Prisen for systemet er at det på begrensede områder er uoversiktlig – fordelen er at det sikrer et godt pensjonsnivå for alle.

9.7.7.6 Fradrag i egenpensjon fra tjenestepensjonsordningen når det løper etterlattepensjon fra folketrygden

Utvalget har vurdert å foreslå at utgangspunktet er at tilleggspensjonen i disse tilfellene i sin helhet går til fradrag i tjenestepensjonen. Er tjenestepensjonen redusert på grunn av redusert tjenestetid eller på grunn av at medlemmet bare har tatt ut pensjon for en del av sin stilling, reduseres fradraget forholdsmessig.

Det vil kunne hevdes at en slik regel innebærer et grunnlovsstridig inngrep i opptjente rettigheter. Såfremt regelen får den nødvendige lovhjemmel, kan utvalget ikke se at en slik endring, for nye pensjonstilfeller, vil være i strid med Grunnloven § 97.

Når det gjelder samordning med tilleggspensjon opptjent av medlemmets ektefelle, er situasjonen noe mer komplisert.

Gjennom behandlingen av Ot.prp. nr. 38 (1988-89) ble parallellitetsprinsippet innført. Med den fortolkning utvalget gir prinsippet, kommer en i den situasjon at prinsippet innebærer et inngrep i tilleggspensjon opptjent av medlemmets ektefelle. Etter Høyesteretts dom i Lassungsaken er det rimelig klart at det fra 1967 til 1989 forelå tilstrekkelig lovhjemmel for å samordne med slik pensjon. I 1989 ble dette på bestemte vilkår videreført for personer med såkalt blandede poengtall, det vil si tilleggspensjon opptjent av begge ektefeller. For fraskilte fikk man i 1989 i samordningsloven § 23 tredje ledd hjemmel for å trekke samordningsfradrag i tilleggspensjon som ikke i det hele tatt var opptjent på medlemmets hånd.

Det at man går ned i pensjon ved 67 år, er en økonomiske grunn som taler for å foreta denne innstrammingen, men disse kolliderer med pensjonistenes interesser i å få høyest mulig pensjon innenfor regelverkets rammer. Etter en samlet vurdering finner utvalget at dette ikke er en innstramming som bør gjennomføres.

Vi bygger på at parallellitetsprinsippet også skal gjelde for denne gruppen pensjonister.

9.7.8 Overføring av samordningsbestemmelsene til de enkelte lovene

9.7.8.1 Innledning

Vi skal her ikke gå nærmere inn på bakgrunnen for at vi fikk en egen lov om samordning, men nevne at det viktigste hensynet var at alle på den ene siden skulle få folketrygdpensjon på like vilkår, og på den andre siden at medlemmene skulle beholde bruttogarantien i de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Utvalget foreslår at samordningsloven oppheves. For de spørsmål som behandles under punkt 9.7, innebærer dette at reglene om samordning av tjenestepensjon med pensjon fra folketrygden tas inn i lover eller vedtekter for tjenestepensjonsordningene. En vil unngå ordet sam­ordning, og istedet bruke en mer direkte uttrykksmåte ved å gi regler om fradrag for ytelser fra folketrygden.

Det må være en forutsetning at man fortsatt har et enhetlig regelverk innenfor offentlig tjenestepensjonsforsikring etter en opphevelse av samordningsloven. En slik desentralisering av reglene har da klare fordeler. Den viktigste fordelen er at den som skal anvende reglene, vil finne dem på ett sted. Utvalgets konklusjon er at denne desentraliseringen bør finne sted, og at selve samordningsbegrepet bør avskaffes i takt med avviklingen av samordning med personskadetrygder og mellom offentlige tjenestepensjonsordninger. Dette er en avvikling som må gjennomføres over tid.

Det har etter 1959 vært en vedvarende misnøye med samordningsloven. Dette til tross for at pensjonsytelsene samlet sett fortsatt har vært minst like gode etter at folketrygden ble innført. Forskjellen mellom statspensjonistene og de som bare er folketrygdpensjonister, er mindre enn før, men det er et ønsket politisk resultat.

Man kan hevde at statspensjonistene får en ufullstendig orientering om sine pensjonsrettigheter hvis de bare leser lov om Statens Pensjonskasse og lov om folketrygd. I pensjonsloven står det – med et lite forbehold i § 43 – at full alderspensjon er 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Samordningsloven har på den andre side en oppbygging og et innhold som gjør reglene vanskelig tilgjengelige også om man finner fram til de rette lovbestemmelsene. Reglene er vanskelige å forstå både for det vanlige medlem og for de fleste trygdefunksjonærer. Poenget er at samordningsreglene er en integrert del av pensjonsvilkårene. Det kan derfor hevdes at de hører hjemme i den lov eller det regelverk hvor man kan forvente å finne pensjonsutmålingsreglene.

I Danmark, hvor man tildels har hatt pensjonsordninger som har gitt mer generøse resultater enn hos oss, har kritikken mot samordningen også vært sterk. Dette til tross for at mange har fått utbetalt en høyere samlet pensjon enn de hadde i lønn. I 1993 tok man konsekvensen av dette, og opphevet samordningsreglene. Dette var det mindre problematisk å gjøre i Danmark enn det vil være i Norge, siden man der ikke har noen tilleggspensjon i folketrygden bygget opp som hos oss. Den viktigste trygdeytelse er folkepensjonen (grunnpensjon). Det vises forsåvidt til omtalen av det danske pensjonssystemet under kap. 6, punkt 4.

Samordningsbegrepet er kommet i betydelig miskreditt. Samordningen av tjenestepensjon med tilleggspensjon fra folketrygden opptjent av ektefellen ble fram til 1987 foretatt krone for krone. Bjøraanessetsaken førte til at samordningsloven § 23 ble endret i samsvar med dommen. Ialt henimot 20 000 pensjoner ble omregnet med etterbetalinger helt tilbake til 1976. Staten vant i 1994 en annen rettssak i Høyesterett, Lassungsaken Rt. 1994 s. 215. Høyesteretts konklusjon er at det hele tiden hadde foreligget tilstrekkelig lovhjemmel for å foreta samordning med tilleggspensjon som var opptjent av medlemmets ektefelle.

9.7.8.2 Nærmere om reglene for fradrag i tjenestepensjon for pensjon fra folketrygden.

Det vil være behov for to sett av slike regler, ett for samordning av (fradrag i) egenpensjon, og ett for samordning av enke(manns)pensjon. Reglene om fradrag i egenpensjon får anvendelse på alders- og uførepensjoner fra tjenestepensjonsordningene.

Reglene om fradrag i enke- og enkemannspensjoner vil etter utvalgets forslag ha betydning for samordning av løpende enke- og enkemannspensjoner for enkepensjon etter mannlig medlem tilsatt før 1. oktober 1976, og ellers for nye enke- og enkemannspensjoner til etterlatte som ved reglenes innføring er fylt 50 år. I utkastet er det lagt til grunn at loven trer i kraft 1. januar 1997, det vil si at reglene om nettopensjon innføres for personer som er født etter 1. januar 1947. For løpende pensjoner vil den nåværende lovgivning kunne fortsette å gjelde.

Når samordningsbestemmelsene skal integreres i dagens pensjonslover, er det naturlig å plassere dem i loven om Statens Pensjonskasse og de øvrige pensjonslovene. På tilsvarende måte kan bestemmelsene tas inn i de øvrige lovfestede tjenestepensjonsordningene. I de kommunale tjenestepensjonsordningene må bestemmelsene integreres i vedtektene. Det er tilfeldig at bestemmelsen får samme nummer som § 23 i samordningsloven. Forslaget til § 23 c nedenfor innebærer at regelen om dobbeltavkortning ved redusert trygdetid avskaffes.

9.7.8.3 En vurdering av forslaget

Modellen innebærer at reglene om fradrag i offentlig tjenestepensjon for ytelser fra folketrygden samles i lover eller vedtekter for de respektive pensjonsordningene. Den innebærer et begrenset brudd med det eksisterende regelverk, slik at de administrative systemer på kort sikt i det vesentlige kan bestå uendret.

Utvalget har foreslått en overgang til nettosystem for enkepensjoner, og at de såkalte dobbeltavkortningsreglene oppheves. Forslaget om en integrering av fradragsreglene er imidlertid ikke avhengig av at disse materielle endringene gjennomføres.

Det har etter utvalgets syn vært uheldig at det regelverket som berører fastsettelsen av tjenestepensjon har vært delt i tre, folketrygdloven, tjenestepensjonsordningens regelverk og samordningsloven. Administrasjonen av regelverket vil bli mer hensiktsmessig hvis det bare blir lover på to nivåer, folketrygdloven og tjenestepensjonslovene.

Som det er gjort rede for, foreslås det visse innstramminger i samordningsreglene når begge de samordningspliktige ytelsene er redusert på grunn av redusert opptjeningstid.

En integrering av samordningsreglene i pensjonslovene vil over tid kunne aktualisere spørsmålet om å gi en rammelov for offentlige tjenestepensjonsordninger. Det omfattende og kompliserte lov- og forskriftsverket en har spesielt når det gjelder samordning, gjør at det kan være en risiko for at de enkelte pensjonskasser vil ha vanskelig for å holde vedlike sitt regelverk. Dette er imidlertid spørsmål som faller utenfor utvalgets mandat.

Systemet innebærer altså at reglene om samordning av tjenestepensjon med folketrygd i alle fall kan integreres i de respektive pensjonslovene. Samordningsreglene må for de kommunale pensjonskassene innarbeides i vedtektene.

9.7.8.4 Overgangsregler

Modellen bygger stort sett på gjeldende rett. Det viktigste unntaket fra dette er at vi foreslår et nettosystem for enke-, enkemanns- og barnepensjoner. Utvalget foreslår at løpende pensjoner ikke skal regnes om.

9.7.8.5 Særlig om pensjonstrygdene for sjømenn og fiskere

Pensjonstrygdene for sjømenn og fiskere tilpasser seg direkte til folketrygden gjennom bestemmelser i egne lover, det vil si at de normalt ikke yter pensjon når pensjonisten kan få pensjon fra folketrygden, det vises til beskrivelsen av pensjonsordningenes regelverk foran i punkt 4.4.

Tilpassingsbestemmelsene omfatter ikke tilfeller hvor en person med alderspensjon fra pensjonstrygden for fiskere har overgangsstønad eller etterlattepensjon fra folketrygden. Det samme gjelder for en alderspensjonist fra Pensjonstrygden for sjømenn som ikke er fylt 67 år og ikke har uførepensjon fra folketrygden/avtalefestet pensjon.

I slike tilfelle skal alderspensjon fra pensjonstrygden for fiskere/sjømenn samordnes med grunnpensjon fra folketrygden etter samordningsloven § 22. Det dreier seg normalt om etterlattepensjon fra folketrygden, men bestemmelsen omfatter også overgangsstønad etter folketrygdloven § 10-9 ( etterlatt familiepleier) og § 12-3 (ugift, skilt eller separert mor eller far). Overgangsstønad etter § 12-3 er uaktuelt i denne aldersgruppen.

Det skal også foretas samordningsfradrag for særtillegg etter samordningsloven § 23. Ytes det tilleggspensjon, vil den være opptjent av ektefellen og unntatt fra samordning.

Utvalget foreslår at bestemmelser tilsvarende de som gjelder i dag, tas inn i lovene om pensjonstrygd for sjømenn og fiskere (bortsett fra overgangsstønad etter folketrygdloven § 12-3).

9.7.9 Redaksjonelle endringer

Utvalget foreslår at reglene for samordning av tjenestepensjon med pensjon fra folketrygden flyttes til de enkelte pensjonslovene. Dersom dette forslaget ikke tas til følge, bør det gjennomføres omfattende redaksjonelle endringer i samordningsloven.

Reglene for samordning av tjenestepensjon med pensjon fra folketrygden m.v. bør plasseres i ett kapittel i samordningsloven. Det er disse reglene som har størst praktisk betydning i dag, og i enda større grad i framtiden. De er i dag spredt i lovens kapittel IV, V og VI.

Det kan være grunn til å presisere deler av hjemmelsgrunnlaget for samordning. Eksempelvis bør det vurderes å ta inn i samordningsloven en uttrykkelig bestemmelse om at samordningsfradraget i tjenestepensjon for grunnpensjon og tilleggspensjon fra folketrygden ikke påvirkes av at folketrygdpensjonen settes ned når pensjonisten oppholder seg i institusjon.

Hjemmel for samordning med sykepenger bør også tas inn i samordningsloven hvis denne skal opprettholdes som i dag.

9.7.10 Konklusjon

Utvalget samler seg om følgende forslag:

1. Enke- og enkemannspensjon

   1. Det innføres en nettopensjonsordning for enke- og enkemannspensjon.

   2. Pensjonen utgjør 10 prosent av medlemmets pensjonsgrunnlag.

   3. Det skjer en lovfesting av retten til gruppelivsforsikring

2. Barnepensjon.

   1. Det innføres en nettopensjonsordning for barnepensjon.

   2. Barnepensjonen utgjør 15 prosent av pensjonsgrunnlaget.

   3. Det innføres en alminnelig aldersgrense på 20 år hvor retten til barnepensjon bortfaller

3. Egenpensjon:

   1. Flertallet foreslår at brutto/nettosystemet videreføres.

   2. Bestemmelsene om fradrag i tjenestepensjon for pensjon fra folketrygden (samordning) tas i sin helhet inn i tjenestepensjonslovene.

   3. Flertallet foreslår at dobbeltavkortningsreglene avskaffes, mens et mindretall vil beholde disse reglene.

   4. Utvalget angir en løsning på problemet med såkalt negativ effekt, men foreslår at gjeldende regler består, og at forskriftshjemmelen i samordningsloven § 23 oppheves.

   5. Et mindretall foreslår en standardisert bruttoordning for egenpensjon.

9.7.11 Forslag til lovbestemmelser med merknader

Punkt 9.7.11 inneholder lovforslag med kommentarer. Først omtales under 9.7.11.1 forslag til opphevelse av bestemmelser i samordningsloven, deretter under 9.7.11.2 forslag til endringer i folketrygdloven og under 9.7.11.3 i lov om Statens Pensjonskasse (pensjonsloven). Videre følger under 9.7.11.4 de viktigste andre pensjonslovene i kronologisk rekkefølge og dernest i punkt 9.7.11.5 forslag til endrede vedtektsbestemmelser for Felles kommunal pensjonsordning i Kommunal Landspensjonskasse (KLP).

9.7.11.1 Samordningsloven

I lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser foreslås §§ 19, 22 og 23 opphevet.

9.7.11.2 Folketrygdloven

Utvalget foreslår følgende endring i lov 17. juni 1966 nr. 12 om folketrygd § 7-10 tredje ledd:

Alderspensjon som tas ut før fylte 70 år, ytes på grunnlag av rettigheter opparbeidet før det året vedkommende fyller 67 år. Det kan medregnes et foreløpig poengtall for det året vedkommende fyller 66 år. Dette foreløpige poengtallet settes lik det poengtallet vedkommende har fått godskrevet for det foregående kalenderåret. Etter fylte 70 år omregnes pensjonen under hensyn til pensjonsrettigheter som er opparbeidet fra og med det kalenderåret vedkommende fylte 66 år.

Merknader

Etter gjeldende bestemmelser i § 7-10 tredje ledd, ytes alderspensjon fra folketrygden mellom 67 og 70 år på grunnlag av de rettigheter vedkommende har opparbeidet til og med det kalenderåret vedkommende fyller 66 år. For de fleste foreligger ikke dette poengtallet når vedkommende tar ut pensjon ved fylte 67 år, og trygdeetaten må derfor omregne pensjonen når tallet foreligger ved ligningen om høsten. Dette medfører også at sam­ordningen må foretas på nytt i løpet av et års tid og deretter endelig etter fylte 70 år. Endringen innebærer en forenkling ved at man fastsetter pensjonen med ett foreløpig poengtall, som benyttes fram til den endelige omregning etter fylte 70 år.

9.7.11.3 Statens Pensjonskasse

Utvalget foreslår følgende nye bestemmelser i lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse:

9.7.11.4 Forslag til endringer i andre lover

Utvalget har i kapittel 8 foreslått at pensjonsordningen for apoteketaten omfattes av reglene om overføring av tjenestetid.

I loven foreslås det på denne bakgrunn gjennomført tilsvarende endringer som i lov om Statens Pensjonskasse.

I kapittel III. Alderspensjon foreslås bestemmelser om fradrag for ytelser fra folketrygden tatt inn som ny § 8 nr. 3, tilsvarende forslag til § 23a i lov om Statens Pensjonskasse. Utvalget foreslår at enkeltreglene om fradragsberegningen samles i lov om Statens Pensjonskasse, og det vises til § 23 b og 23 c i pensjonsloven. Det foreslås ikke en egen bestemmelse om fradrag i alderspensjon for sykepenger. Disse tilfellene er upraktiske. Lovens § 11 femte ledd har bestemmelse om slikt fradrag. Bestemmelsen foreslås flyttet til § 11 a.

Utvalget foreslår:

§ 8 nr. 3 (ny) skal lyde:

Alderspensjonen reduseres med tilleggspensjon, særtillegg og grunnpensjon fra folketrygden.

Nærmere bestemmelser om fradragsberegningen er gitt i lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse § 23 b for tilleggspensjon og særtillegg, § 23 c for grunnpensjon og § 23 d for sykepenger.

Fradrag gjøres for rehabiliteringspenger, attføringspenger, foreløpig uførestønad, uførepensjon, alderspensjon, overgangsstønad og etterlattepensjon fra folketrygden. Det samme gjelder når pensjonisten mottar avtalefestet pensjon med statstilskott og avtalefestet pensjon mellom 64 og 65 år i statlige og kommunale pensjonsordninger (AFP).

Departementet gir forskrift om pensjonsberegningen, og om koordinering med pensjon etter utenlandsk lov eller avtale.

Merknader

Paragrafen gir en oversikt over fradragsreglene. Første ledd angir sammenholdt med fjerde ledd hvilke trygde­ytelser det skal gjøres fradrag for.

Andre ledd viser til de nærmere bestemmelser om fradrag i §§ 23 b og 23 c.

Tredje ledd presiserer hvilke ordninger det er som det skal gjøres fradrag for ytelser fra. Når det gjelder bestemmelsens andre punktum, kan det være verd å merke seg at avtalefestet pensjon i offentlige arbeidsforhold, samordningsmessig skal behandles som en ytelse fra folketrygden fram til pensjonisten er fylt 65 år. Deretter er ytelsen ikke fradragspliktig. Selv om pensjon etter fylte 65 år i enkelte tilfeller er beregnet etter folketrygdlovens regler, er den i denne sammenheng å anse som en tjenestepensjon, jf. pensjonsloven § 21 tredje ledd.

Fjerde ledd hjemler nødvendige forskrifter, som kan relatere seg til bestemmelsene i §§ 32 c til 32 f. Det vil være aktuelt å gi forskrifter som gjelder både alders-, uføre- og enkepensjon.

I kapittel IV. Invalidepensjon, foreslås som ny § 11 a tatt inn en bestemmelse som svarer til forslaget til § 30 andre og tredje ledd i lov om Statens Pensjonskasse:

§ 11 a Fradrag i uførepensjon for ytelser fra folketrygden.

Det gjøres fradrag i uførepensjon (invalidepensjon) for ytelse fra folketrygden på samme måte som det gjøres fradrag i alderspensjon, jf. § 8 nr. 3.

Uførepensjonen reduseres med sykepenger, fødselspenger og adopsjonspenger som pensjonisten mottar etter folketrygdloven.

Merknader

Någjeldende § 11 femte ledd foreslås opphevet. Det blir erstattet av § 11 a andre ledd.

I kapittel V. Enke- og enkemannspensjon foreslås nye regler om enkepensjon og enkemannspensjon tatt inn i §§ 16, 16 a, og 21 (§ 15 beholdes uendret).

Som ny § 16 foreslår utvalget:

§ 16 Enke- og enkemannspensjon med nettogaranti

Når et medlem dør, har gjenlevende ektefelle rett til enke- eller enkemannspensjon.

Full pensjon skal utgjøre 10 prosent av det pensjonsgrunnlaget som avdøde hadde. Pensjonen reduseres forholdsmessig når medlemmet ikke har eller ville ha fått 30 års tjenestetid om han eller hun med uforandret grunnlag hadde stått i tjenesten til aldersgrensen. Enke- og enkemannspensjon etter pensjonist beregnes på grunnlag av avdødes tjenestetid.

Det skal ikke gjøres fradrag i pensjonen på grunn av at pensjonisten har arbeidsinntekt eller mottar andre pensjons- eller trygdeytelser.

Full pensjon skal for enke og enkemann etter medlem med rett til oppsatt pensjon være 10 prosent av pensjonsgrunnlaget. Pensjonen reduseres forholdsmessig når det ikke er full tjenestetid.

Merknader

Forslaget bygger på utkastet til § 32 i lov om Statens Pensjonskasse.

Første ledd bestemmer at det er ektefellen som har rett til pensjon. Tilsvarende rett har likevel registrerte partnere etter lov 30. april 1993 nr. 40.

Andre ledd fastsetter pensjonen til 10 prosent av pensjonsgrunnlaget. Med dette innføres nettosystemet for enkepensjon.

Tredje ledd bekrefter at det ikke skal gjøres noen form for fradrag i pensjonen for andre ytelser.

Utvalget foreslår at regler om enke- og enkemannspensjon til personer som fortsatt skal ytes pensjon etter et bruttosystem tas inn i ny § 16 a:

9.7.11.5 KLP's vedtekter

Utvalget vil anbefale at Kommunal Landspensjonskasse gjør følgende tilføyelser og endringer i sine vedtekter: