1 Hovedpunktene i samordningsutvalgets innstilling

1.1 Innledning

Dette kapittelet inneholder en oversikt over hovedpunktene i Samordningsutvalgets utredning. Fordi mange ikke har anledning til å lese slike utredninger i sin helhet, er framstillingen i kapittelet gjordt ganske omfattende.

De som ønsker å sette seg grundigere inn i de emnene som blir behandlet i de forskjellige kapitlene, og som ønsker å etterprøve de synspunktene som kommer fram, bør lese utredningen i sin helhet, eller de delene som er av særlig interesse. For at det skal være enkelt å finne fram til de relevante stedene i utredningen, har vi disponert dette kapittelet etter det mønsteret som selve utredningen er disponert etter. For eksempel vil det som står i punkt 1.2, være et sammendrag av det som står i kapittel 2.

1.2 Samordningsutvalgets sammensetning, mandat og arbeid

Samordningsutvalget ble oppnevnt den 2. april 1991 og hadde sitt første møte den 13. september 1991. Utvalget har i alt hatt 52 møter.

Utvalget har vært ledet av Asbjørn Kjønstad. Ut­valgsmedlemmer har vært Jan Kristensen, Ole Chr. Moen, Helen Karlberg Pettersen, Aase Rokvam, Bente Sletbak og Johan Theisen. Bjørn Bogstad har vært sekretær for utvalget.

Utvalgets mandat har vært å vurdere samordningsloven og andre bestemmelser om samordning av pensjons- og trygdeytelser med sikte på å få til en forenkling av dette regelverket, og til å gjøre det mer tilgjengelig. Forslag om begrensede materielle endringer i regelverket kan tas opp dersom de vil føre med seg klare forenklinger og samlet sett ikke påføre de forskjellige pensjons- og trygdeordningene merutgifter.

1.3 Historikk

1.3.1 En oversikt over kapittelet

Kapittel 3 inneholder historikken, og er delt i tre: Utviklingen av pensjons- og trygdesystemet fram til innfør­ingen av folketrygden, utviklingen av samordningssystemet og tidligere utredninger om forenklinger av regel­verket om samordning.

1.3.2 Utviklingen av pensjons- og trygdesystemet fram til innføringen av folketrygden

Utbyggingen av det sosiale trygdesystemet og av tjenestepensjonssystemet skjedde parallelt. Formålet med de to pensjonssystemene var imidlertid forskjellig. Mens det sosiale trygdesystemet tok sikte på å sikre borgerne en sosialt forsvarlig minstestandard, tok tjenestepensjonssystemet sikte på å sikre pensjonistene en rimelig kompensasjon for bortfall av lønn.

På midten av 1950-tallet skjedde det en kraftig utbygging av tjenestepensjonssystemet. Dette gjorde at en stadig større del av befolkningen fikk rett til tilleggs­pensjoner ved siden av ytelsene fra de sosiale grunntrygdene. Denne utbyggingen gjorde at det ble et mål for sosialpolitikken å sikre hele den yrkesaktive delen av befolkningen tilleggspensjoner i en eller annen form.

Etter et omfattende utredningsarbeid foreslo Sosialdepartementet at det skulle opprettes en felles og obligatorisk pensjonsordning som omfattet hele befolkningen (folketrygden). Pensjonene skulle bestå av en grunnpensjon og en tilleggspensjon. Grunnpensjonen skulle erstatte de sosiale grunntrygdene, mens tilleggspensjonen skulle stå i forhold til den inntekt som falt bort på grunn av pensjoneringen. Forslaget ble vedtatt ved lov 17. juni 1966 nr. 12 om folketrygd, og trådte i kraft 1. januar 1967.

1.3.3 Utviklingen av samordningssystemet fram til innføringen av samordningsloven

I 1951 begynte arbeidet med å utrede hvordan man kunne avskaffe behovsprøvingen i alderstrygden. Før man kunne innføre en slik generell trygdeordning, fant regjeringen det nødvendig å få utredet de problemene som sam­ordningssaken reiste, og hvordan disse problemene best kunne løses. Ved kongelig resolusjon av 3. juli 1953 ble det derfor oppnevnt et utvalg til å utrede disse spørsmålene.

Utvalgets endelige innstilling ble avgitt den 15. desember 1956. I denne innstillingen detaljbehandlet utvalget en rekke forskjellige samordningsspørsmål. Utvalget foreslo at samordningsbestemmelsene ble samlet i én lov, og la fram et utkast til en slik lov.

Proposisjonen om samordningsloven ble lagt fram den 5. april 1957. Loven ble vedtatt den 6. juli 1957, og trådte i kraft 1. januar 1959.

1.3.4 Den videre utviklingen på noen viktige ­samordningsområder

I 1966 fant det sted forhandlinger mellom Sosialdepartementet og tjenestemannsorganisasjonene om hvordan pensjonene fra tjenestepensjonsordningene skulle tilpasses ytelsene fra den kommende folketrygden. Når det gjaldt tilleggspensjonene, var det enighet om at tilleggs­pensjon som var tjent opp av inntekt som ikke var pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen, skulle holdes utenfor samordning.

Det viste seg vanskelig å slå fast hva som lå i uttrykket tilleggspensjon som var tjent opp av inntekt som ikke var pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Et viktig spørsmål ble om uttrykket også omfattet tilleggs­pensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen.

Sosialdepartementet framholdt at uttrykket var ment å omfatte bare tilleggspensjon som medlemmet i tjenestepensjonsordningen hadde tjent opp av inntekt som etter sin art ikke var pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Fra Stortingets side ble det gjentatte ganger uttalt at uttrykket skulle forstås slik at det omfattet også tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen.

I 1978 foreslo Sosialdepartementet at det ikke skulle samordnes med enkens tilleggspensjon i de tilfellene pensjonen fra tjenestepensjonsordningen var en ikke-ervervsprøvd enkepensjon. Dette forslaget ble imidlertid avvist av Stortinget.

I 1989 foreslo Sosialdepartementet at tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen ikke lenger skulle trekkes inn i sam­ordningen. Forslaget ble vedtatt ved lov 16. juni 1989 nr. 89.

1.3.5 Utredninger om en forenkling av regelverket om samordning i forbindelse med innfør­ingen av folketrygden

Det viktigste spørsmålet i de utredningene som har vært foretatt om en forenkling av regelverket om samordning i forbindelse med innføringen av folketrygden, har vært hvordan ytelsene fra de offentlige tjenestepensjonsordningene best kan tilpasses ytelsene fra folketrygden. Bør tilpassingen skje gjennom samordningsloven, eller bør den skje ved at tjenestepensjonsordningene gjøres om til nettopensjonsordninger? Det vil si en ordning som yter nærmere definerte tillegg til pensjonen fra folketrygden uten samordning.

Meningene om dette spørsmålet har vært mange og delte. Knut H. Johansen-utvalget mente at den beste formen for tilpassing var å gjøre om tjenestepensjonsordningene til nettopensjonsordninger. Den praktiske gjennomføringen skulle skje ved hjelp av folketrygdens dekningsgrad. Denne graden gav uttrykk for hvordan folketrygden dekket pensjonsbehovet til den enkelte pensjonist, og ble definert som forholdet mellom den folketrygdpensjonen som faktisk kom til utbetaling, og det beløpet denne pensjonen ville utgjort ved full opptjeningstid i denne trygdeordningen.

Debes-utvalget av 1961 mente at tjenestepensjonenes tilpassing til folketrygden burde skje gjennom sam­ordningsloven. Et mindretall i utvalget foreslo at man innførte et tillempet nettosystem.

1.3.6 Utredninger om en forenkling av regelverket om samordning i perioden etter innføringen av folketrygden

Et forslag fra Sosialdepartementet om å innføre et nettopensjonssystem for nyansatte i staten ble avvist av tjenestemannsorganisasjonene i 1972. I 1974 ble Ottar Lund og Oddvar Rygge bedt om å bistå Sosialdepartementet med å utarbeide en stortingsmelding om hvordan gjeldende samordningsbestemmelser virket, og om det utredningsarbeidet som til da var foretatt.

Sosialdepartementet tok opp mange av Lund og Rygges forslag i Ot.prp.nr. 36 for 1977–78, og en rekke av disse forslagene ble gjennomført ved lov 8. juni 1979 nr. 53.

I 1989 ble det oppnevnt et partssammensatt utvalg til å utrede blant annet hvordan en eventuell nettopensjonsordning kunne bygges opp (Nettopensjonsutvalget). Utvalget fikk i mandat også å utrede om man kunne kombinere en bruttopensjonsordning med enkelte nettofastsatte ytelser. Utvalgets flertall kom til at det ikke forelå gode nok grunner til å gå bort fra bruttopensjonssystemet. Utvalget foreslo likevel at det ble innført et nettosystem for barnepensjoner.

1.4 En oversikt over viktige pensjons- og trygdeordninger

1.4.1 En oversikt over kapittelet

I kapittel 4 gis det en oversikt over de viktigste pensjons- og trygdeordningene som faller inn under samordningsloven. I samordningssammenheng kan disse ordningene deles i fire grupper: Folketrygden, personskadetrygder, tjenestepensjonsordninger og ordninger om avtalefestet pensjon (AFP). Tjenestepensjonsordningene kan deles i offentlige og i private ordninger. Det er bare de offentlige tjenestepensjonsordningene som faller inn under sam­ordningsloven.

1.4.2 Folketrygden

Den viktigste pensjons- og trygdeordningen i Norge er folketrygden. Den omfatter hele befolkningen, og gir blant annet alderspensjon, uførepensjon, enke- og enkemannspensjon og barnepensjon.

Alderspensjon gis til den som har fylt 67 år. Pensjonen består av en grunnpensjon som er uavhengig av tidligere inntekt, og en tilleggspensjon som utgjør 42 prosent av gjennomsnittsinntekten i de 20 årene hvor pensjonisten har hatt størst inntekt i forhold til grunnbeløpet i folketrygden. Den som ikke har tjent opp noen tilleggspensjon, eller som bare har tjent opp en liten slik pensjon, får et særtillegg. Videre kan det gis forsørgertillegg for ektefelle og barn. Full folketrygdpensjon gis etter 40 års opptjeningstid, og blir redusert forholdmessig når det ikke er full opptjeningstid.

Uførepensjon gis til den som har fått redusert ervervs­evnen med minst 50 prosent på grunn av varig helsesvikt. Pensjonen består av de samme komponent­ene som alderspensjonen, og skal stå i forhold til tapet av inntekts­evnen. Uførepensjonen blir avløst av alderspensjon når pensjonisten fyller 67 år.

Enke- eller enkemannspensjon gis til den som har mistet sin ektefelle ved dødsfall. Pensjonen består av de samme komponentene som alderspensjonen, men slik at tilleggspensjonen utgjør 55 prosent av tilleggspensjonen til den avdøde. Enke- og enkemannspensjonen er inntektsprøvet. Den faller bort når enken eller enkemannen får rett til alders- eller uførepensjon.

Barnepensjon gis til barn som har mistet en eller begge foreldrene. Pensjonen utgjør en viss andel av grunnbeløpet i folketrygden. Barnepensjonen faller i regelen bort når barnet fyller 18 år.

1.4.3 Personskadetrygder

Det finnes to personskadetrygder i Norge: Krigspensjoneringen av 1946 og yrkesskadetrygden av 1958. Personskadetrygdene gir invalidepensjon, enke- og enkemannspensjon og barnepensjon. I krigspensjoneringen blir uføre-, enke- og enkemannspensjonene beregnet ut fra bestemte lønnstrinn i Statens lønnsregulativ, mens tilsvarende ytelser fra yrkesskadetrygden blir beregnet ut fra trygdet arbeidsinntekt. Barnepensjonene fra de to ordningene blir beregnet på samme måte som i folketrygden.

1.4.4 Offentlige tjenestepensjonsordninger

En offentlig tjenestepensjonsordning er en ordning som er opprettet ved lov, ved vedtak i Stortinget, eller ved vedtak av en kommune eller en fylkeskommune.

De viktigste offentlige tjenestepensjonsordningene er Statens Pensjonskasse og Kommunal Landspensjonskasse. Det er opprettet egne pensjonsordninger for stortingsrepresentanter, statsråder og Stortingets ombudsmann. Dessuten finnes det egne pensjonsordninger for enkelte grupper innenfor helsesektoren (sykepleiere og ansatte i apoteketaten), og for spesielle yrkesgrupper som har behov for en lavere pensjonsalder enn 67 år (sjømenn, skogsarbeidere og fiskere).

De fleste tjenestepensjonsordningene gir samme typer pensjonsytelser som folketrygden, det vil si alderspensjon, uførepensjon, enke- og enkemannspensjon og barnepensjon. Viktigst er alderspensjonen: I noen ordninger kommer den til utbetaling før pensjonsalderen i folketrygden, mens den i andre ordninger kommer i tillegg til alderspensjonen fra folketrygden.

Alders- og uførepensjonene i de viktigste tjenestepensjonsordningene svarer til 66 prosent av den lønnen tjenestemannen hadde da han trådte ut av stillingen. Full pensjon gis etter 30 års medlemsskap, men blir redusert forholdsmessig når medlemstiden er kortere. Uførepensjonen skal, på samme måte som i folketrygden, stå i forhold til tapet av inntektsevnen.

Enke- og enkemannspensjonene svarer til 60 prosent av alderspensjonene, og inntektsprøves etter samme bestemmelser som i folketrygden. Unntatt fra inntektsprøvingen er likevel enkepensjon som gis etter arbeidstakere som ble medlem i tjenestepensjonsordningen før 1. oktober 1976.

1.4.5 Private tjenestepensjonsordninger og egne pensjonsforsikringer

En rekke private bedrifter har opprettet pensjonsordninger for sine ansatte. Noen har egne pensjonskasser, mens andre har inngått avtaler med private forsikringsselskaper. Videre er det adgang til å tegne egne pensjonsforsikringer.

Det finnes ingen tvingende regler om hvordan private tjenestepensjonsordninger og egne pensjonsforsikringer skal være utformet. Utgangspunktet er avtalefrihet. Hvis pensjonsutgiftene skal kunne trekkes fra ved skatteligningen, må de imidlertid tilfredsstille regler som er gitt av Kongen med hjemmel i skatteloven.

1.4.6 Ordninger om avtalefestet pensjon

Det er opprettet pensjonsordninger om avtalefestet pensjon (AFP) i både den private og den offentlige sektoren. Avtalene gir arbeidstakerne adgang til å gå av med alderspensjon etter fylte 64 år.

I den private sektoren blir pensjonene beregnet som en folketrygdpensjon med et eget AFP-tillegg. Det samme gjelder for 64-åringer i den offentlige sektoren. Ansatte i denne sektoren som er i alderen 65 til 67 år, får sin AFP-pensjon beregnet som en tjenestepensjon dersom dette gir en større pensjon enn folketrygdalternativet.

1.5 En oversikt over gjeldende regler om samordning av pensjons- og trygdeytelser

1.5.1 En oversikt over kapittelet

Samordning av ytelser fra forskjellige pensjons- og trygdeordninger skal skje i denne rekkefølgen:

1. to eller flere tjenestepensjoner,

2. to personskadetrygder,

3. tjenestepensjon med personskadetrygd,

4. tjenestepensjon med folketrygd og

5. personskadetrygd med folketrygd.

1.5.2 Hvilken pensjons- eller trygdeordning skal ­redusere sine ytelser?

Folketrygden skal alltid betale sine ytelser uten reduksjon. Det er derfor tjenestepensjonsordningen eller personskadetrygden som skal redusere sine ytelser når de samordner med pensjonen fra folketrygden. Når en tjenestepensjonsordning samordner med ytelser fra en personskadetrygd, er det tjenestepensjonsordningen som skal redusere sine ytelser.

1.5.3 Samordning av pensjoner fra forskjellige ­tjenestepensjonsordninger

Bestemmelsene som regulerer samordning av pensjoner fra forskjellige tjenestepensjonsordninger, bygger på et prinsipp om at summen av pensjonene ikke skal overstige en viss grense. Hovedregelen er at summen av pensjonene ikke skal være større enn pensjon for full opptjeningstid i den ordningen som tjenestemannen sist var medlem i.

1.5.4 Samordning av pensjoner fra forskjellige ­personskadetrygder

Samordning av pensjoner fra forskjellige personskadetrygder bygger på samme prinsipp som samordning av to eller flere tjenestepensjoner, nemlig at summen av pensjonene ikke skal overstige en viss grense. Vanligvis er denne grensen lik den største av pensjonene når man forutsetter at uføregraden er 100 prosent. Noen ganger blir det tillatte pensjonsmaksimumet forhøyd med et beløp som svarer til 1/4 av grunnbeløpet i folketrygden.

1.5.5 Samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med pensjon fra en personskadetrygd

Også samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med pensjon fra en personskadetrygd bygger på prinsippet om at summen av pensjonene ikke skal overstige et visst pensjonsmaksimum. I regelen er dette maksimumet lik den største av pensjonene når tjenestepensjonen er regnet for full opptjeningstid og personskadepensjonen er regnet etter en uføregrad på 100 prosent, med tillegg av et beløp som svarer til 1/4 av grunnbeløpet i folketrygden.

1.5.6 Samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med pensjon fra folketrygden

Samordning med tilleggspensjon, særtillegg og grunnpensjon fra folketrygden skjer ved at pensjonen fra tjenestepensjonsordningen blir redusert med et beløp som svarer til henholdvis hele tilleggspensjonen, hele særtillegget og 3/4 av grunnbeløpet. For tilleggspensjonens vedkommende er det gitt regler om begrensning av fradraget for den delen av tilleggspensjonen som er tjent opp av inntekt som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Det er gitt spesielle regler om begrensning av samordningsfradragene for de forskjellige delene av folketrygdpensjonen når tjenestepensjonen og/eller folketrygdpensjonen gis for mindre enn full opptjeningstid. Det samme gjelder når uføregraden i tjenestepensjonsordningen og/eller i folketrygden er mindre enn 100 prosent.

1.5.7 Samordning av pensjon fra en personskadetrygd med pensjon fra folketrygden

Samordning med tilleggspensjon, særtillegg og grunnpensjon fra folketrygden skjer ved at pensjonen fra personskadetrygden blir redusert med et beløp som svarer til henholdvis hele tilleggspensjonen, hele særtillegget og 3/4 av grunnbeløpet. For tilleggspensjonens vedkommende er det gitt regler om begrensning av fradraget for den delen av tilleggspensjonen som er tjent opp av inntekt som ikke er pensjonsgivende i personskadetrygden.

Det er gitt spesielle regler om begrensing av samordningsfradragene for de forskjellige delene av folketrygdpensjonen når pensjonene fra personskadetrygden og/eller fra folketrygden gis for mindre enn full opptjeningstid. Det samme gjelder når uføregraden i personskadetrygden og/eller i folketrygden er mindre enn 100 prosent.

1.5.8 Trekantsamordning

Ved samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning, en personskadetrygd og folketrygden (trekant­samordning), er det gitt bestemmelser om begrensing av det totale samordningsfradraget som tjenestepensjonsordningen og personskadetrygden kan gjøre for de forskjellige delene av folketrygdpensjonen. Dersom summen av fradragene overstiger et visst pensjonsmaksimum, skal personskadetrygden redusere sine folketrygdfradrag.

1.6 En oversikt over pensjonssyste­mene i Sverige, Danmark og Finland samt hovedtrekkene i EØS-avtalens bestemmelser på pensjons- og trygdeområdet

1.6.1 En oversikt over kapittelet

I kapittel 6 gis det en beskrivelse av pensjons- og trygdesystemene i Sverige, Danmark og Finland, de viktigste ytelsene som de forskjellige systemene i landene gir, og hvordan ytelsene blir beregnet, regulert og finansiert. I den grad ytelsene fra de forskjellige systemene blir tilpasset hverandre gjennom samordning, blir det gjort rede også for dette. Endelig gis det en oversikt over de viktigste prinsippene som EØS-avtalen bygger på.

1.6.2 Hovedstrukturen i pensjons- og trygdesystemene i Sverige, Danmark og Finland

Til tross for at pensjonssystemene i Sverige, Danmark og Finland er svært forskjellige, er det et gjennomgående trekk at systemene består av tre deler: En lovfestet grunnpensjon, en lovfestet tilleggspensjon og en supplerende tjenestepensjon.

1.6.3 Sverige

Ytelsene fra det svenske grunnpensjonssystemet består av en grunnpensjon og et pensjonstillegg. Pensjonstillegget blir redusert med den pensjonen som pensjonisten har rett til fra tilleggspensjonssystemet.

Det svenske tilleggspensjonssystemet var modell for det norske tilleggspensjonssystemet. En forskjell er likevel at ytelsene fra det svenske systemet gjennomgående er høyere enn ytelsene fra det norske systemet. Det svenske grunn- og tilleggspensjonssystemet er planlagt lagt om fra 1996.

Tjenestepensjonssystemet minner mye om det norske tjenestepensjonssystemet. En forskjell er at i det svenske systemet teller inntekt opp til ca 900 000 kroner med i pensjonsberegningen, mens det i Norge er inntekt bare opp til ca 450 000 kroner som teller med i beregningen.

Ytelsene fra det svenske tjenestepensjonssystemet blir tilpasset ytelsene fra grunn- og tilleggspensjonssystemet. I den statlige sektoren skjer tilpassingen ved at tjenestepensjonene gis som netto tilleggsytelser til ytelsene fra grunn- og tilleggspensjonssystemet, mens tilpassingen i den kommunale sektoren skjer gjennom sam­ordningsbestemmelser som ligner på de norske bestemmelsene om samordning av ytelser fra en tjenestepensjonsordning med ytelser fra folketrygden.

1.6.4 Danmark

Ytelsene fra det danske grunnpensjonssystemet består av et grunnbeløp og et pensjonstillegg. Pensjonstillegget blir inntektsprøvet blant annet mot den pensjonen som pensjonisten har rett til fra tilleggspensjonssystemet.

Det danske tilleggspensjonssystemet skiller seg fra det norske tilleggspensjonssystemet ved at ytelsene fra det danske systemet er flate og uavhengig av tidligere inntekt.

I Danmark er det tjenestepensjonssystemet som står for den inntektsavhengige delen av pensjonistens pensjonsinntekt. Opptjeningen skjer ved at tjenestemannen tjener opp en viss del av pensjonsgrunnlaget for hvert år han eller hun er medlem i systemet. Opptjeningen skjer etter et system med fallende pensjonsprosent. Nivået på ytelsene fra det danske tjenestepensjonssystemet er tilpasset ytelsene fra grunn- og tilleggspensjonssystemet ved at de gis som nettoytelser.

1.6.5 Finland

Ytelsene fra det finske grunnpensjonssystemet består av en grunnpensjon og et pensjonstillegg. Pensjonstillegget blir redusert med den pensjonen som pensjonisten har rett til fra tilleggspensjonssystemet etter bestemte regler.

Det finske tilleggspensjonssystemet står for den inntektsavhengige delen av pensjonistens pensjonsinntekt. Opptjeningen skjer ved at arbeidstakeren tjener opp en viss del av pensjonsgrunnlaget for hvert yrkesaktivt år han eller hun har hatt. Arbeidstakeren tjener opp én pensjon for hvert arbeidsforhold. Det finske tilleggspensjonssystemet skiller seg fra det norske tilleggspensjonssystemet ved at det ikke er satt noe øvre tak for hvor stor den pensjonsgivende inntekten kan være. De forskjellige tilleggspensjonene som pensjonisten har tjent opp, blir tilpasset hverandre etter bestemmelser som minner om de norske reglene om samordning av ytelser fra to eller flere tjenestepensjonsordninger.

Tjenestepensjonssystemet har liten betydning i Finland. Grunnen er at det ikke finnes noen øvre grense for hvor stor den inntekten som teller med i pensjonsberegningen i tilleggspensjonssystemet, kan være.

1.6.6 Avtalen om det europeiske økonomiske samarbeidsområdet – EØS-avtalen

De viktigste bestemmelsene om pensjons- og trygderettigheter i EØS-avtalen finnes i rådsforordning (EØF) 1408/71. Formålet med denne forordningen er at EØS-statenes pensjons- og trygdesystemer i størst mulig grad skal koordineres slik at en person som flytter innenfor EØS-området, ikke skal tape pensjons- og trygderettigheter. Dette betyr at EØS-statene kan opprettholde sine egne pensjons- og trygdeordninger så lenge de ikke diskriminerer de andre medlemsstatenes borgere eller legger hindringer i veien for arbeidskraftens frie bevegelighet.

1.7 Samordningsdebatten

1.7.1 En oversikt over kapittelet

Kapittel 7 behandler og drøfter de argumentene som har vært brukt, og som har vært ansett som hensiktsmessige i debatten omkring samordning av pensjoner. Utvalget trekker her også sin hovedkonklusjon om å oppheve samordningsloven og gjør rede for konsekvensene av dette.

1.7.2 Samordningsbestemmelsene skal motvirke overpensjonering

Hensikten med bestemmelser om samordning av to eller flere pensjons- og trygdeytelser er å tilpasse de forskjellige ytelsene til hverandre, slik at summen av dem står i et rimelig forhold til den inntekt som faller bort. De avgiftene som innbetales til ordningene, er fastsatt under forutsetning om at det skal foretas en slik avkorting. Utvalget mener at argumentet om å unngå overpensjonering står sterkt i samordningsdebatten, og at det er et argument som også publikum forstår.

1.7.3 Likevekt mellom ytelse og motytelse

De fleste mener at når en person har betalt deler av sin lønn til en pensjonsordning, skal det også komme noe til utbetaling fra ordningen når pensjonstillfellet oppstår. Utvalget mener at argumentet om at det alltid skal komme noe til utbetaling fra en tjenestepensjonsordning etter samordning, står ganske sterkt i samordningsdebatten. Hovedformålet med samordningen bør imidlertid veie tyngre, nemlig at pensjonisten får en samlet pensjonsinntekt som står i et rimelig forhold til den inntekt som faller bort.

1.7.4 Man skal ikke tape på å tjene opp pensjonspoeng i folketrygden

I visse tilfelle kan opptjening av pensjonspoeng i folketrygden føre til at pensjonisten får en mindre samlet pensjonsinntekt enn om opptjeningen ikke hadde funnet sted (negativ effekt). Dette er et forhold som medlemmene i tjenestepensjonsordningene ikke vil forstå, og som det er vanskelig å argumentere mot.

1.7.5 Ny lovgivning skal ikke gripe inn i etablerte rettigheter

Kravet om at ny lovgivning ikke skal gripe inn i etablerte rettigheter, er et hensyn som utvalget har lagt stor vekt på. Dette argumentet er også i betydelig utstrekning beskyttet gjennom Grunnloven §§ 97 og 105.

1.7.6 Man må unngå kompliserte overgangsregler ved endringer i regelverket om samordning

Når det gjøres endringer i regelverket om samordning av pensjons- og trygdeytelser, vil spørsmålet om overgangsregler dukke opp i debatten. På grunn av det lange tidsperspektivet er det viktig at overgangsreglene kompliserer samordningen minst mulig.

1.7.7 Like tilfeller skal behandles likt

En av hovedhensiktene bak samordningsloven var at like pensjonstilfeller skulle behandles likt. Dette er et argument som utvalget mener står sterkt også i dag, og som en bør tilstrebe for framtiden.

1.7.8 Det skal skje en rimelig fordeling av pensjonsansvaret til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene

Et mål ved samordningsloven var å fordele ansvaret mellom de forskjellige pensjons- og trygdeordningene på en rimelig måte. I debatten omkring samordning etter at loven trådte i kraft, har dette argumentet blitt tillagt liten vekt. Utvalget mener at argumentet bør prioriteres høyere ut fra de store kostnadene som kan være resultatet av endringer i samordningsbestemmelsene.

1.7.9 Samordningsbestemmelsene bør være samlet på ett sted

Med samordningsloven ønsket man å skape et samordningssystem der reglene var samlet i én lov. I ettertid er denne tanken forlatt ved at flere samordningsbestemmelser er tatt inn i de enkelte særlovene. Samordningsbestemmelsene er en del av bestemmelsene om hvordan en pensjon skal beregnes, og utvalget mener at alle slike bestemmelser bør være samlet i de enkelte pensjonslovene.

1.7.10 Regelverket om samordning skal være så tilgjengelig som mulig

Utgangspunktet er at regler som berører personers rettigheter bør være så tilgjengelige som mulig. Historisk viser det seg at tilgjengeligheten av samordningsbestemmelsene har vært liten og kanskje fullstendig fraværende. Ved siden av at abstraksjonsnivået er for høyt, er det denne innvendingen de fleste trekker fram mot samordningsloven. Utvalget mener at man må anstrenge seg for å gjøre reglene tilgjengelige. Dette taler også for at alle bestemmelser om pensjonsberegning bør finnes i de enkelte pensjonslovene.

1.7.11 Utvalgets hovedkonklusjon

Utvalgets viktigste forslag er at samordningsbestemmelsene tas inn i regelverkene til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene og at samordningsloven kan oppheves. Dermed vil man etter utvalgets oppfatning få et regelverk som er mer forstålig og oversiktlig for medlemmene i de forskjellige pensjons- og trygdeordningene, samt for dem som skal praktisere dette regelverket.

1.7.12 Administrative og økonomiske konsekvenser

Utvalget har i sitt arbeid fulgt den linjen å ikke foreslå endringer i det offentlige tjenestepensjonssystemet som samlet sett kan føre til økte utgifter for pensjons- og trygdeordningene. Regelverket om samordning er i dag meget komplisert og ved å forenkle dette regelverket mener utvalget at en på sikt vil kunne oppnå økonomiske besparelser.

Utvalget har sett på hvilke administrative konsekvenser en oppheving av samordningsloven vil få og på behovet for administrative regler og deres plassering i regelverket. Det vil være behov for hjemmel til et register om pensjons- og trygdeytelser, og dessuten hjemmel for refusjon ved etterbetaling av pensjons- og trygdeytelser.

1.8 Samordning av pensjoner fra to ­eller flere offentlige tjenestepensjonsordninger

1.8.1 En oversikt over kapittelet

Kapittel 8 gir en oversikt over hovedstrukturen i det regelverket som regulerer de tilfellene der en person har vært medlem i to eller flere tjenestepensjonsordninger. Disse bestemmelsene kan deles i to grupper. Den første gruppen er bestemmelsene i samordningsloven, og den andre gruppen er bestemmelsen i avtalen om overføring av pensjonsrettigheter.

1.8.2 En bestemmelse som utvider retten til pensjon – sammenleggingsbestemmelse.

I samordningsloven § 6 finnes det bestemmelser om sammenlegging av opptjeningstid for rett til pensjon. Det er bestemt at pensjonssøkeren får rett til pensjon i forhold til opptjeningstiden i vedkommende ordning når a) medlemstiden i ordningen utgjør 1/10 av full opptjeningstid eller mer, og b) summen av opptjeningstidene i de forskjellige ordningene svarer til minstekravet til opptjeningstid i den ordningen som det søkes om pensjon fra.

Denne bestemmelsen, som kalles sammenleggingsbestemmelsen, kommer relativt sjelden til anvendelse i praksis. Grunnen er at minstekravet til opptjeningstid i de fleste tjenestepensjonsordninger svarer til 1/10 av den tiden som ordningene krever for rett til full pensjon.

1.8.3 Bestemmelser som setter et tak for hvor stor den samlede pensjonsinntekten kan være – samordningsbestemmelsene

Bestemmelser om samordning av pensjoner fra to eller flere tjenestepensjonsordninger finnes dels i samordningsloven, og dels i lovene og vedtektene til de forskjellige tjenestepensjonsordningene som går inn under denne loven. Felles for disse bestemmelsene er at de setter en grense for hvor stor summen av pensjonistens tjenestepensjoner kan være. Så lenge summen av pensjonene ikke er større enn et bestemt pensjonsmaksimum, beholder pensjonisten alle pensjonene uten reduksjon. I motsatt fall skal det skje en reduksjon i en eller flere av dem.

Bestemmelsene i samordningsloven skiller mellom pensjoner som er tjent opp i forskjellige og i samme tidsrom. Når de er tjent opp i forskjellige tidsrom (etter hverandre), skal summen av dem ikke være større enn den pensjonen som tjenestemannen kunne tjent opp med full opptjeningstid i den ordningen han eller hun sist var medlem i. Dersom pensjonene er tjent opp i samme tidsrom (samtidig), skal summen av dem ikke være større enn den pensjonen som tjenestemannen kunne tjent opp i Statens Pensjonskasse dersom alle stillingene hadde gitt rett til medlemsskap i denne ordningen.

Bestemmelsene i regelverkene til de forskjellige tjenestepensjonsordningene har et snevrere anvendelsesområde enn bestemmelsene i samordningsloven, fordi de gjelder bare for kombinasjonen alders- eller uførepensjon og ervervsprøvd enke- eller enkemannspensjon. Fastsettingen av det tillatte pensjonsmaksimumet skjer dessuten på en annen måte enn etter bestemmelsene i samordningsloven. Maksimumet skal svare til summen av 60 prosent av den gjenlevendes alders- eller uførepensjon og 60 prosent av den alderspensjonen som den avdøde mottok eller ville fått som uførepensjonist etter en uføregrad på 100 prosent.

1.8.4 Avtalen om overføring av opptjente pensjonsrettigheter – overføringsavtalen

Bestemmelsene om sammenlegging av medlemstid for rett til tjenestepensjon og bestemmelsene om samordning av to eller flere tjenestepensjoner har liten praktisk betydning for nye pensjonstilfeller. Grunnen er at Statens Pensjonskasse har inngått en avtale om overføring av opptjeningstid fra en tjenestepensjonsordning til en annen (overføringsavtalen) med de fleste tjenestepensjonsordningene som går inn under samordningsloven.

Overføringsavtalen omfatter rundt 90 prosent av de tilfellene der en person har rett til pensjon fra to eller flere tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor. Dermed har bestemmelsene om sammenlegging og samordning i stor grad blitt overflødige. Grunnen er at overføringsavtalen bestemmer blant annet at all opptjeningstid som en tjenestemann har hatt i ordninger som er med i avtalesystemet, skal overføres til den tjenestepensjonsordningen som han eller hun sist var medlem i innenfor dette systemet. Denne ordningen betaler deretter ut pensjon for all opptjeningstid som har skjedd innenfor avtalesystemet, som om vedkommende hadde vært medlem i denne ordningen hele tiden.

1.8.5 Utvalgets forslag til forenklinger

Utvalgets forslag til forenklinger kan oppsummeres slik:

1. Forslag til forenklinger på overføringsavtalens område.

   1. Hovedprinsippene i avtalen om overføring av pensjonsrettigheter lovfestes for alle de tjenestepensjonsordningene som i dag er med i overføringssystemet, ved at de tas inn i regelverkene til de forskjellige ordningene. De mer detaljerte bestemmelsene i avtalen gis i forskrift.

   2. Overføringssystemets omfang utvides til å omfatte også Pensjonsordningen for apoteketaten. Det åpnes for at andre kollektive tjenestepensjonsordninger i den offentlige sektoren som i dag står utenfor overføringssystemet, kan tre inn i dette systemet dersom departementet godkjenner vedtektene deres.

   3. Ordningene i overføringssystemet skal ikke lenger samordne med pensjonsrettigheter som er tjent opp i lovfestede tjenestepensjonsordninger som blir stående utenfor dette systemet.

2. Forslag til endringer utenfor overføringsavtalens område.

   1. Den generelle adgangen til å legge sammen opptjeningstid for rett til pensjon foreslås opphevet. Opptjeningstid i Pensjonstrygden for fiskere skal likevel regnes med i minstekravet for rett til førtidspensjon fra Pensjonstrygden for sjømenn og omvendt. All annen form for sammenlegging skal opphøre.

   2. De seks lovfestede tjenestepensjonsordningene som blir stående utenfor overføringssystemet, skal samordne i denne rekkefølgen: 1. Pensjonsordningen for stortingsrepresentanter, 2. Pensjonsordningen for åremålstilsatte, 3. Pensjonsordningen for Stortingets ombudsmann for forvaltningen, 4. Pensjonsordningen for statsråder, 5. Pensjonsordningen for fiskere og 6. Pensjonsordningen for sjømenn

1.8.6 Utkast til regelendringer med merknader

I dette punktet finnes utvalgets utkast til regelendringer med merknader. Det foreslås endringer i følgende lover:

• lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser

• lov om Statens Pensjonskasse

• lov om pensjonsordning for sykepleiere

• lov om pensjonsordning for apoteketaten

• lov om kommuner og fylkeskommuner

• lov om pensjonsordning for stortingsrepresentanter

• lov om opphevelse av lov om pensjonsordning for åremålstilsatte

• lov om pensjonsordning for Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• lov om pensjonsordning for statsråder

• lov om pensjonstrygd for fiskere

• lov om pensjonstrygd for sjømenn.

Videre foreslås det endringer i Sosialdepartementets forskrift om kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger og i vedtektene til Felles kommunal pensjonsordning i Kommunal Landspensjonskasse.

1.9 Samordning av pensjon fra en offentlig tjenestepensjonsordning med pensjon fra folketrygden

1.9.1 En oversikt over kapittelet

Kapittel 9 beskriver reglene om samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med pensjon fra folketrygden. Disse reglene er sentrale i samordningsregel­verket, fordi de anvendes på de vanligste samordningssituasjonene.

Utvalget har delt kapitlet i tre hoveddeler: Gjeldende rett, viktige kjennetegn ved pensjonene fra tjenestepensjonsordningene og fra folketrygden, samt alternativer til dagens pensjons- og samordningssystem.

1.9.2 Samordning med tilleggspensjon fra folketrygden

Hovedregelen for samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med tilleggspensjon fra folketrygden er at tjenestepensjonen skal reduseres med et beløp som svarer til hele tilleggspensjonen. Fra dette prinsippet er det gjort tre viktige unntak:

• Samordningsfradraget for tilleggspensjonen skal reduseres når tilleggspensjonen er tjent opp av inntekt som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen.

• Samordningsfradraget for tilleggspensjonen skal reduseres når tjenestepensjonen og/eller tilleggspensjonen er gradert.

• Samordningsfradraget for tilleggspensjonen skal reduseres når tjenestepensjonen og/eller tilleggspensjonen gis for mindre enn full opptjeningstid.

1.9.3 Samordning med særtillegg fra folketrygden

Hovedregelen for samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med særtillegg fra folketrygden er at tjenestepensjonen skal reduseres med et beløp som svarer til hele særtillegget. På samme måte som ved samordning med tilleggspensjon fra folketrygden er det gjort unntak fra dette prinsippet når tjenestepensjonen og/eller særtillegget er gradert og/eller gis for mindre enn full opptjeningstid.

1.9.4 Samordning med grunnpensjon fra folketrygden

Hovedregelen for samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med grunnpensjon fra folketrygden er at tjenestepensjonen skal reduseres med et beløp som svarer til 3/4 av grunnbeløpet i folketrygden. På samme måte som ved samordning med tilleggspensjon og særtillegg fra folketrygden er det gjort unntak fra dette prinsippet når tjenestepensjonen og/eller grunnpensjonen er gradert og/eller gis for mindre enn full opptjeningstid.

1.9.5 Samordning av barnepensjon fra en tjenestepensjonsordning med barnepensjon fra folketrygden

Hovedreglene for samordning av barnepensjon fra en tjenestepensjonsordning med barnepensjon fra folketrygden er at tjenestepensjonen skal reduseres med et beløp som svarer til hele barnepensjonen fra folketrygden. Det er gjort unntak fra dette prinsippet i de tilfellene der tjenestepensjonen og/eller folketrygdpensjonen gis for mindre enn full opptjeningstid.

Bestemmelsene om samordning med barnepensjon fra folketrygden er enkle, men ofte kommer garantibestemmelser til anvendelse. Disse bestemmelsene kompliserer pensjonsberegningen betydelig.

1.9.6 Viktige kjennetegn ved pensjonene fra folketrygden og pensjonene fra de offentlige ­tjenestepensjonsordningene

For å belyse årsakene til at regelverket om samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med pensjon fra folketrygden er så komplisert, beskrives det en rekke særtrekk ved pensjonene fra tjenestepensjonsordningene og pensjonene fra folketrygden.

Det er visse likheter mellom den måten som en tjenestepensjon og en tilleggspensjon i folketrygden er bygd opp på. Størrelsene på pensjonene er avhengig av tre faktorer: Pensjonsgrunnlaget, opptjeningstiden og pensjonsplanen.

I tjenestepensjonsordningene er pensjonsgrunnlaget knyttet til den inntekten tjenestemannen hadde da han trådte ut av ordningen. I folketrygden er pensjonsgrunnlaget knyttet til de 20 årene hvor tjenestemannen har hatt størst inntekt i forhold til grunnbeløpet i denne trygdeordningen. Folketrygden tar hensyn til all inntekt, mens tjenestepensjonsordningene bare tar hensyn til regulativlønnen og nærmere fastsatte tillegg.

I folketrygden er inntekt opp til seks ganger grunnbeløpet pensjonsgivende fullt ut, mens inntekt mellom seks og tolv ganger grunnbeløpet er pensjonsgivende med en tredel. I tjenestepensjonsordningene er inntekt opp til åtte ganger grunnbeløpet pensjonsgivende fullt ut, mens inntekt mellom åtte og tolv ganger grunnbeløpet er pensjonsgivende med en tredel. Verken folketrygden eller tjenestepensjonsordningene gir pensjon av inntekt som er større enn tolv ganger grunnbeløpet.

I folketrygden kreves det 40 års opptjeningstid for rett til full pensjon, mens det i tjenestepensjonsordningene som hovedregel kreves 30 års opptjeningstid.

Pensjonsplanen er ulik, idet inntekt opp til grunnbeløpet i folketrygden kompenseres med 100 prosent gjennom grunnpensjonen. Tilleggspensjonen i folketrygden utgjør 42 prosent av pensjonsgrunnlaget utover grunnbeløpet. I tjenestepensjonsordningene utgjør pensjon for full opptjeningstid 66 prosent av pensjonsgrunnlaget.

Utvalget drøfter to skjevheter i regelverket: Den første er den dobbeltavkortingen som skjer når både pensjonen fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen gis for mindre enn full opptjeningstid. Den andre er den såkalte negative effekten, som innebærer at det i enkelte tilfeller blir tapsbringende å tjene opp pensjonspoeng i folketrygden.

Pensjons- og samordningssystemet er komplisert og lite oversiktlig, og enkelte ganger kan det gi resultater som kan oppleves som urettferdige. Dette kan tenkes å være en god nok grunn til å innføre noe nytt. Kontinuiteten i pensjonssystemet tilsier likevel at det ikke gjøres endringer i systemet for ofte. Et annet viktig hensyn er at medlemmene har tillit til den pensjonsordningen som de er medlem i.

1.9.7 Alternativer til dagens pensjons- og samordningssystem

1.9.7.1 Innledning

Framstillingen tar utgangspunkt i tre hovedmodeller:

• Alternativ 1: All pensjonsutbetaling skjer fra tjenestepensjonsordningene

• Alternativ 2: Det innføres et nettosystem der den direkte tilknytningen til folketrygden opphører

• Alternativ 3: Hovedtrekkene i dagens system beholdes, slik at folketrygden betales fullt ut, mens tjenestepensjonen reduseres.

1.9.7.2 En modell for utbetaling fra tjenestepensjonsordningen med refusjon fra folketrygden

Alternativ 1 innebærer at det i utgangspunktet gis pensjon bare fra tjenestepensjonsordningen. På samme måte som for sykepenger forutsettes det et refusjonsoppgjør mellom tjenestepensjonsordningen og folketrygden. Utvalget anbefaler ikke modellen, fordi den vil kreve unntaksregler for eksempel ved redusert tjenestetid og når pensjonisten har inntekt som er pensjonsgivende i folketrygden, men som ikke er det i tjenestepensjonsordningen.

1.9.7.3 Modeller for et nettosystem for ­egenpensjoner

Alternativ 2 er et nettosystem der det ikke er noen sam­ordning mellom pensjon fra tjenestepensjonsordningen og pensjon fra folketrygden. Det beskrives ulike former for nettoordninger:

• Differanseordninger, der tjenestepensjonen vil være definert som differansen mellom en viss prosent av pensjonsgrunnlaget og en standardberegnet folketrygdpensjon, såkalt beregnet folketrygd.

• Tilleggsordninger, der pensjonsnivået defineres uavhengig av den folketrygdpensjon som kommer til utbetaling.

Utvalgets flertall, Kjønstad, Kristensen, Moen, Pettersen, og Theisen, finner ikke å kunne anbefale innføring av et nettosystem for egenpensjoner. Etter flertallets syn vil et nettosystem gi mindre trygghet for at pensjonsnivået på 66 prosent vil bli opprettholdt. Dette er en gevinst ved bruttosystemet som flertallet mener ikke skal undervurderes. Flertallet legger videre vekt på at eventuelle endringer i folketrygdens tilleggspensjonssystem vil kunne føre til at et nettosystem ikke nødvendigvis blir enklere enn dagens bruttosystem. I tillegg får man overgangsordninger som vil gå over mange tiår.

Utvalgets mindretall, Rokvam og Sletbak, deler ikke flertallets konklusjon om at dagens bruttosystem bør videreføres for egenpensjon. Etter mindretallets oppfatning kan et pensjonsnivå på 66 prosent av sluttlønnen sikres de fleste på en enklere måte enn i dag. Når folketrygden heretter gir mulighet for full pensjonsopptjening – og personer med omsorgsarbeid gis poengtall for dette – er det vanskelig å finne tilstrekkelige gode grunner for å videreføre dagens ordning med et komplisert samordningssystem for to bruttoordninger med forskjellig inntektsbegrep, pensjonsgrunnlag og opptjeningstid. Av forenklingshensyn vil mindretallet primært anbefale rene nettoordninger hvor den individuelle tilknytningen til folketrygden opphører og ordningen blir en supplerende pensjon, slik som i privat sektor. For å unngå overgangsperioder med to ulike ordninger, foreslår mindretallet likevel en standardisert bruttoordning i form av en differanseordning. Hovedregelen blir at det gjøres fradrag for en standardberegnet folketrygd, som likevel begrenses til den faktiske.

1.9.7.4 Forslag om et nettosystem for enke- og ­enkemannspensjoner

Utvalget foreslår at enke- og enkemannspensjoner gjøres om til nettopensjoner. Det foreslås at pensjon for full opptjeningstid settes til 10 prosent av pensjonsgrunnlaget. Denne pensjonen reduseres verken på grunn av gjenlevendes ervervsmuligheter eller på grunn av at pensjonisten mottar andre pensjons- og trygdeytelser. Pensjonen avkortes forholdsmessig når tjenestepensjonen ikke er beregnet på grunnlag av full opptjeningstid.

De største vanskelighetene i samordningsreglene er knyttet til situasjoner hvor en person med enke-/enkemannspensjon fra tjenestepensjonsordningen mottar både egenopptjent tilleggspensjon og tilleggspensjon etter en avdød ektefelle. Den foreslåtte regelendringen antas å innebære en betydelig forenkling i forhold til dagens samordningsregler.

Det er imidlertid nødvendig å gi overgangsregler som beskytter mot urimelig tilbakevirkning. De foreslås derfor at enker med enkepensjon som ikke skal ervervsprøves, det vil si pensjon etter arbeidstakere som ble medlem i tjenestepensjonsordningen før 1. oktober 1976, ikke skal omfattes av de nye reglene. Det samme gjelder for ektefeller som er født før 1. januar 1947.

I sammenheng med forslaget om nettopensjon for enker og enkemenn foreslås det at gruppelivforsikringen i den statlige sektoren lovfestes.

1.9.7.5 Forslag om et nettosystem for barnepensjoner

Utvalget foreslår at også barnepensjoner blir gjort om til nettopensjoner. Den nye nettopensjonen foreslås fastsatt til 15 prosent av pensjonsgrunnlaget for hvert barn. Denne pensjonen skal ikke reduseres med andre pensjons- og trygdeytelser som barnet har rett til.

Pensjonen foreslås utbetalt til barnet fyller 20 år. Det foretas ikke inntektsprøving av den nye barnepensjonen. Også dette forslaget antas å innebære en betydelig forenkling.

1.9.7.6 Tillempinger og forenklinger i det eksisterende system – egenpensjoner

1.9.7.6.1 Innledning

Utvalget foreslår enkelte konkrete endringer i det eksisterende pensjonssystemet.

1.9.7.6.2 Dobbeltavkorting

Utvalget peker på at det i de någjeldende reglene for samordning av tjenestepensjon med pensjon fra folketrygden, ligger en dobbeltavkortingseffekt som fører til at fradraget blir for lavt i forhold til det som må antas å være hensikten med reduksjon av samordningsfradraget på grunn av manglende opptjeningstid. Årsaken er at fradraget blir redusert i forhold til opptjeningstiden i både tjenestepensjonsordningen og folketrygden – ikke i forhold til den laveste av opptjeningsbrøkene i de to ordningene.

Et flertall i utvalget, Kjønstad, Kristensen, Moen, Rokvam og Sletbak, foreslår at nåværende regel avløses med en ny regel hvor det bare tas hensyn til tjenestetidsavkortingen i den av de to pensjonene som er sterkest avkortet.

Et mindretall, Pettersen og Theisen, mener at flertallets forslag gjør beregningsreglene mere kompliserte og mindre forståelige enn de reglene som gjelder i dag, og vil derfor ikke tilrå en slik endring.

1.9.7.6.3 Krav om at det skal tas ut folketrygdpensjon

Utvalget foreslår at det settes som vilkår for å ta ut tjenestepensjon, at det samtidig settes fram krav om pensjon fra folketrygden. Etter dagens regler kan pensjonistene pålegges å søke om pensjon fra folketrygden når de mottar uførepensjon- eller enke- eller enkemannspensjon fra tjenestepensjonsordningen. Etter den nye regelen vil også alderspensjonister måtte ta ut alderspensjon fra folketrygden.

1.9.7.6.4 Justering av folketrygddata mellom 67 og 70 år

Utvalget fremmer forslag om at sluttpoengtallet i folketrygden for personer i alderen 67 til 70 år ikke skal endres så hyppig som etter dagens regler. Det foreslås at sluttpoengtallet for personer i denne alderen skal omregnes bare én gang, nemlig etter fylte 70 år. Både informasjonsmessig og administrativt anses dette å være en fordel.

1.9.7.7 Den såkalte Negative effekt

Ved lov 16. juni 1989 ble det gjort endringer i samordningsloven § 23. Siktemålet med reglene var at det i hovedsak bare skulle gjøres samordningsfradrag for tilleggspensjon opptjent av medlemmet i tjenestepensjonsordningen. Disse endringene bidrog til å komplisere sam­ordningssystemet. De økonomiske resultatene ble imidlertid stort sett mer gunstige for pensjonistene.

Etterlattepensjon fra folketrygden består av en grunnpensjon og 55 prosent av den tilleggspensjonen som den avdøde ektefellen har tjent opp. Etterlattepensjonen faller bort når den gjenlevende mottar egen uførepensjon, eller fyller 67 år og får rett til egen alderspensjon fra folketrygden. Den gjenlevende er imidlertid sikret en egen tilleggspensjon fastsatt etter det gunstigste av følgende alternativer:

• 100 prosent av den gjenlevendes egenopptjente tilleggspensjon, eller

• 55 prosent av summen av de tilleggspensjonene som den gjenlevende og den avdøde har tjent opp (såkalte blandede poengtall).

Ved samordning av egen tjenestepensjon med egen tilleggspensjon fra folketrygden, skal egen tilleggspensjon samordnes fullt ut, mens en eventuell merytelse som er avledet fra den avdøde ektefellen, er samordningsfri. I visse tilfeller vil det være gunstig at egen tilleggspensjon er lavere enn det tjenestepensjonen normalt skulle tilsi. Man får kompensert for lav opptjening både gjennom bruttogarantien og ved tilleggspensjon fra den avdøde ektefellen. Andre som ikke får en tilsvarende fordel, mener at de får et tap på grunn av høyere opptjening i folketrygden, såkalt negativ effekt.

Problemet gjelder også for tjenesteenkepensjon i visse tilfelle hvor det vil være fordelaktig at den avdødes tilleggspensjon i folketrygden er minst mulig, fordi her skal 55 prosent av den avdødes tilleggspensjon være samordningspliktig.

Kombinasjonen egen alderspensjon fra tjenestepensjonsordning før 67 år (eller avtalefestet pensjon) i offentlig sektor og etterlattepensjon i folketrygden er spesielt gunstig, fordi egen tjenestepensjon ikke samordnes med tilleggspensjonsdelen av etterlattepensjonen. Ved overgang til egen alderspensjon i folketrygden, vil det derfor kunne bli nedgang i samlet pensjon. Dette er et problem man ikke har ved avtalefestet pensjon i privat sektor. Årsaken er at det ikke er adgang til uttak av avtalefestet pensjon samtidig med etterlattepensjon i folketrygden.

Sosial- og helsedepartementet har spesielt bedt utvalget om å vurdere problemet med negativ effekt. Utvalget peker på ulike løsninger:

1.9.7.8 Overføring av samordningsbestemmelsene til de enkelte lovene

Som foreslått i kapittel 7 og videreført i kapittel 8, er utvalgets hovedforslag til forenkling en overføring av samordningsbestemmelsene til de enkelte pensjonslovene. Man vil derved få samlet alle reglene om beregning av bruttopensjon og de reduksjoner som skal gjøres på ett sted for hver ordning.

Dette vil gi bedre informasjon for det enkelte medlem/pensjonist som søker opplysninger om sine pensjonsrettigheter, og for de saksbehandlere som skal sørge for gjennomføring av regelverket. En større konkretisering av regelverket som dette vil innebære, må antas å lette forståelsen. Det høye abstraksjonsnivå som preger dagens samordningslov, fungerer ofte som et hinder for god forståelse av reglene.

Omplasseringen av beregningsreglene vil også ta bort noe av den uheldige organisering i dagens lovtekniske system, der man først i pensjonsloven eller pensjonsvedtektene får opplyst hvilke pensjoner et medlem eller en pensjonist har krav på, og senere blir klar over at disse ytelser reduseres sterkt når det utbetales pensjon fra blant annet folketrygden. Dette har ofte ført til stor misnøye, og har satt hele samordningsloven i miskreditt.

1.9.7.9 Redaksjonelle endringer

Utvalget foreslår at reglene for samordning av tjenestepensjon med pensjon fra folketrygden flyttes til de enkelte pensjonslovene. Dersom dette forslaget ikke tas til følge, bør det gjennomføres omfattende redaksjonelle endringer i samordningsloven.

1.10 Samordning av pensjoner når det foreligger rett til pensjon fra en personskadetrygd

1.10.1 Innledning

Reglene for samordning av pensjon fra en personskadetrygd med ytelser fra folketrygden og/eller med pensjon fra en offentlig tjenestepensjonsordning er noen av de mest kompliserte bestemmelsene i regelverket om sam­ordning. Det er gitt en rekke eksempler i kapittel 10 som belyser problemstillingene.

Begrepet personskadetrygd benyttes om krigspensjoneringsordningene for militære og sivile av 1946 og om yrkesskadetrygden av 1958.

Yrkesskader som har inntrådt etter 1970, og alle tilfeller som først meldes etter 1989, reguleres av folketrygdlovens bestemmelser om yrkesskade. Stønad ved yrkesskader etter folketrygdloven anses som særfordeler fra folketrygden, og omfattes ikke av begrepet personskadetrygd. Disse særfordelene supplerer de ordinære ytelsene fra folketrygden, og er tilpasset dem slik at samordning ikke er påkrevd.

Personskadetrygdene, som ble innført før det ble etablert en alminnelig alderstrygd i 1959 og senere folketrygden i 1967, er utformet som bruttoordninger som hver for seg tar sikte på å gi en fullgod pensjonsdekning alene. De viktigste ytelser fra ordningene er uførepensjon og etterlattepensjon (barn og ektefelle).

Ytelsene fra personskadetrygdene er tilpasset ytelsene fra tjenestepensjonsordningene og folketrygden både gjennom bestemmelser i samordningsloven og i lovene til de enkelte personskadetrygdene.

1.10.1.1 Spesielt om yrkesskadepensjoner

I dag er det ca 4 500 personer som mottar ytelser fra yrkesskadetrygden av 1958. Ytelsene fordeler seg med ca 3 000 uførepensjoner, ca 1 500 enkepensjoner og 3 barnepensjoner. Framover vil antall uførepensjonister avta, mens det forventes noen flere enkepensjonister.

I yrkesskadetrygden er pensjonsgrunnlagene (trygdet arbeidsinntekt) i utgangspunktet mellom 14 000 og 30 000 kroner. Både pensjonsgrunnlag og pensjoner er opp gjennom årene forhøyd med prosentvise tillegg. Fra 1980 forhøyes pensjonene i takt med grunnbeløpet i folketrygden. Uførepensjonen utgjør 60 prosent av pensjonsgrunnlaget, mens enkepensjonen utgjør 40 prosent av pensjonsgrunnlaget til den avdøde ektefellen.

1.10.1.2 Spesielt om krigspensjoner

I dag er det ca 15 000 personer som mottar ytelser fra krigspensjoneringen. Ytelsene fordeler seg med ca 8 000 uførepensjoner, ca 7 000 enkepensjoner og 9 barnepensjoner. Framover vil antall uførepensjoner avta, mens enkepensjonene antas å øke noe.

Pensjonsgrunnlaget i krigspensjoneringen er knyttet til den inntekten den krigsskadde ville hatt pr 1. juli 1946 uten krigsskaden. Opp gjennom årene er de laveste grunnlagene fjernet. Fra 1. mai 1995 skal pensjonsgrunnlaget for militærpersoner, krigsseilere og andre som gjorde aktivt motstandsarbeid under krigen (innsats- og overgrepspersoner), ikke settes lavere enn 9 000 kroner og ikke høyere enn 10 000 kroner. Tilfeldig krigsskadde gis rett til krigspensjon etter et pensjonsgrunnlag på 4 000 eller 3 200 kroner som forventet årsinntekt i 1946. Pr 30. april 1995 utgjør høyeste uførepensjon ved 100 prosent uførhet 168 804 kroner, mens den laveste uførepensjonen utgjør 94 008 kroner. Full enkepensjon utgjør som hovedregel 2/3 av den avdødes pensjon. Pensjonene reguleres i takt med endringene i grunnbeløpet i folketrygden.

1.10.1.3 Generelt om samordning av personskadetrygd

De offentlige pensjons- og trygdeordningene deles i fire grupper

• folketrygdpensjoner

• personskadepensjoner som gis som en følge av en krigs- eller arbeidsskade

• tjenestepensjoner tjent opp i et arbeidsforhold eller i et yrke

• avtalefestet pensjon (AFP).

Det skilles mellom tre former for samordning:

• Ved intern samordning tilpasses de forskjellige stønadstyper fra samme trygde- og pensjonsordning, for eksempel egen uførepensjon og etterlattepensjon fra folketrygden.

• Ved horisontal samordning tilpasses stønader fra forskjellige ordninger innenfor samme kategori, som for eksempel tjenestepensjonsordninger.

• Ved vertikal samordning tilpasses ytelser fra de forskjellige ordningene: folketrygden, tjenestepensjonen og/eller personskadepensjon.

Folketrygden er den mest generelle pensjonsordningen, og dens pensjoner utbetales alltid fullt ut. Reduksjonen av det samlede pensjonsnivået skjer ved fradrag først i tjenestepensjon og deretter i personskadetrygd.

Samordningen innebærer en reduksjon i de samlede ytelser, slik at man totalt sett ikke er sikret særlig høyere pensjon enn det man ville fått fra den gunstigste ordningen ved full opptjening, det såkalte pensjonsmaksimumet. Pensjonsmaksimumet økes i visse tilfelle med et beløp som svarer til 1/4 av grunnbeløpet i folketrygden (samordningstillegget).

1.10.1.4 Regler om beregning av garantitillegg

Gjeldende samordningsregler er i stor grad utformet med henblikk på tilfeller av tokantsamordning, det vil si tilfeller der det bare foreligger rett til to forskjellige pensjoner. Skal det tas hensyn også til en tredje pensjon, ved såkalt trekantsamordning, kan dette i enkelte tilfelle medføre en reduksjon i samlede ytelser etter samordning. For å unngå dette er det gitt bestemmelser om garantitillegg.

1.10.2 Samordning av to eller flere pensjoner fra personskadetrygd

Intern samordning ved rett til flere pensjoner fra samme pensjons- eller trygdeordning foretas etter beregningsregler i de enkelte pensjonslover.

Horisontal samordning foretas når to tjenestepensjoner fra ulike pensjonsordninger skal samordnes, f.eks. pensjon fra Statens Pensjonskasse og sjømannspensjon. Det samme gjelder ved samordning av de to personskadetrygdene.

Utvalget peker på at det gjelder to ulike typer av regler: Den ene typen er fradragsregler i de enkelte ordninger som gir bestemte fradrag. Den andre typen er samordningslovens begrensningsregler, med et pensjonsmaksimum for samlet utbetaling fra personskadetrygder:

1. Pensjonsmaksimumet svarer til full personskadepensjon i den beste personskadetrygden.

2. Pensjonsmaksimumet økes med et beløp som svarer til 1/4 av grunnbeløpet i folketrygden (samordningstillegg) når enkepensjon samordnes med enkepensjon, og når enkepensjon samordnes med uførepensjon. Ved graderte pensjoner reduseres samordningstillegget forholdsmessig.

Utvalget mener at reglene tildels er kompliserte, og reiser spørsmål om det er noen grunn til at pensjonsmaksimumet skal fastsettes på forskjellige måter for de forskjellige pensjonskombinasjonene.

1.10.3 Samordning av pensjon fra tjenestepensjonsordning og pensjon fra personskadetrygd

En person med rett til personskadetrygd kan også ha rett til pensjon fra en offentlig tjenestepensjonsordning. Ved samordning av tjenestepensjon og personskadepensjon, er det alltid tjenestepensjonen som reduseres. Etter hovedregelen er pensjonsmaksimumet for samordning av tjenestepensjon med personskadepensjon lik den høyeste av pensjonene ved full tjenestetid og hel uførhet, tillagt et beløp som svarer til 1/4 av grunnbeløpet i folketrygden. Dersom uførepensjonene fra tjenestepensjonsordningen og fra personskadetrygden gis for samme skadetilfelle, gjelder det mindre gunstige regler for pensjonsmaksimumet enn når pensjonene gis for forskjellige skadetilfeller. Ved samme skadetilfelle fastsettes maksimumet til den høyeste av de pensjonene som faktisk utbetales, isteden for etter den høyeste av pensjonene regnet for full opptjening og hel uførhet. De forskjellige reglene skaper problemer i praksis, og kan gi noe tilfeldige resultater.

Når det gjelder samordning med tjenesteenkepensjon og enkepensjon fra personskadetrygd, peker utvalget på at det gjelder ulike regler for krigspensjon og yrkesskadetrygd. Det er bare krigsenker som får pensjonsmaksimumet økt med et samordningstillegg på 1/4 grunnbeløp.

1.10.4 Samordning av personskadepensjon og folketrygdpensjon – særlig om tilleggspensjonen

Ved innføringen av folketrygden i 1967 ble det bestemt at det skulle foretas en beløpsmessig samordning av personskadepensjonene med tilleggspensjonene fra folketrygden. Disse bestemmelsene ble ikke tatt inn i sam­ordningsloven, men i lovene om yrkesskadetrygd og krigspensjonering.

Hovedregelen for samordning med tilleggspensjon og/eller med særtillegg fra folketrygden er at en personskadetrygd som gis for hel uførhet, skal reduseres med et beløp som svarer til hele tilleggspensjonen og/eller hele særtillegget. Dersom uføregraden i personskadetrygden er mindre enn 100 prosent, skal samordningsfradraget reduseres forholdsmessig. Fradraget begrenses også hvis pensjonsgrunnlaget i personskadetrygden er lavere enn det sluttpoengtallet i folketrygden skulle tilsi (fiktivfordel).

1.10.5 Samordning av personskadepensjon og folketrygdpensjon – særlig om grunnpensjonen

Personskadetrygden samordnes med grunnpensjon fra folketrygden ved at personskadepensjonen som hoved­regel reduseres med et beløp som svarer til 3/4 av grunnbeløpet i folketrygden. Dersom uføregraden i personskadetrygden er mindre enn 100 prosent, skal sam­ordningsfradraget begrenses forholdsmessig. Bestemmelsene svarer til de bestemmelsene som gjelder for samordning av pensjon fra en tjenestepensjonsordning med grunnpensjon fra folketrygden. Bestemmelsene innebærer at enslige pensjonister får beholde inntil 1/4 av grunnpensjonen utenfor samordning.

Det gjelder en særlig regel for begrensning av sam­ordningsfradraget for små pensjoner fra personskadetrygdene (60 prosent-regelen). Regelen går ut på at dersom summen av tjenestepensjon, personskadepensjon og folketrygdens tilleggsytelser etter innbyrdes samordning ikke overstiger 3 000 kroner pr. år, skal det ikke gjøres fradrag for folketrygdens grunnpensjon i personskadepensjonen.

1.10.6 Samordning av personskadepensjon, tjenestepensjon og folketrygdpensjon (trekantsamordning)

For samordning av ytelser fra en tjenestepensjonsordning, en personskadetrygd og folketrygden, gjelder det særskilte regler om begrensning av det samlede fradraget som tjenestepensjonsordningen og personskadetrygden kan gjøre for de forskjellige delene av folketrygdpensjonen. Siden personskadetrygdene er sist i samordningsrekkefølgen, blir det trygdekontorene som bruker disse reglene.

Reglene for samlet fradrag for tilleggspensjon i tjenestepensjon og personskadetrygd er begrenset av faktisk utbetalt tilleggspensjon fra folketrygden. Dette kan føre til at pensjonisten mister hele eller deler av sin fiktivfordel.

Det forhold at det gjelder gunstigere regler for fradrag for tilleggspensjon ved tokantsamordning enn ved trekantsamordning, gir problemer med å sikre rimelige pensjonsresultater i en del tilfeller. Garantiregler sikrer mot nedgang i ytelser, men bidrar samtidig til å komplisere et regelverk som fra før av er komplisert.

Utvalget peker på diverse muligheter for mer enhetlige regler for trekantsamordning og tokantsamordning. Etter en samlet vurdering finner utvalget likevel ikke å ville foreslå noen endringer av betydning på dette området.

1.10.7 Alternativer til dagens pensjons- og samordningssystem

1.10.7.1 Innledning

Utvalget drøfter ulike alternativer og modeller til forenkling av samordningssystemet for personskadetrygdene.

Utvalgets hovedkonklusjon er at det er liten hensikt med noe særlige endringer i regelverket, fordi det er vanskelig å gi enklere regler for allerede løpende tilfeller.

1.10.7.2 Utbetaling av bruttopensjon fra personskadetrygd med refusjon fra folketrygden ( Sykepengemodell)

Utvalget uttaler at samordningen i en del tilfelle kunne bli enklere hvis man gikk bort fra prinsippet om at folketrygdpensjonen alltid skal betales fullt ut. Utvalget anbefaler likevel ikke en slik modell, blant annet fordi den i en overgangsperiode medfører betydelig administrativt merarbeid.

1.10.7.3 Modell med et nettosystem for egenpensjon fra personskadetrygd

En omlegging til et nettosystem for personskadetrygdene ville være en betydelig forenkling av samordningssystemet. Nettopensjoner kan fastsettes til en mindre prosentandel av eksisterende bruttopensjoner eller pensjonsgrunnlag som forutsetter en folketrygdpensjon som bunnytelse. Samordning vil da ikke være nødvendig.

Samlet ytelse vil variere avhengig av hvilken folketrygd som er opptjent. Pensjonister med en god folketrygdpensjon vil komme bedre ut enn i dag, mens de med en lav folketrygdpensjon kan tape på det. Utvalget anbefaler ikke en slik omlegging.

1.10.7.4 Modell for et nettosystem for enkepensjoner fra personskadetrygd

Utvalget anbefaler heller ikke et nettopensjonssystem for enke- og enkemannspensjoner. Grunnen er den samme som for egenpensjoner. Samlet ytelse vil variere avhengig av størrelsen på den folketrygdpensjonen som er tjent opp. Pensjonister med en god folketrygdpensjon vil komme bedre ut enn i dag, mens de med en lav folketrygdpensjon kan tape på det. Utvalget anbefaler ikke en slik omlegging.

1.10.7.5 Nettosystem for barnepensjoner fra personskadetrygd

Det løper i dag 12 barnepensjoner fra personskadetrygdene. Utvalget ser liten grunn til å gjøre om disse ytelsene til nettoytelser. Antall barnepensjoner antas å ville synke.

1.10.7.6 Modell med endring av samordningsrekkefølgen

Utvalget vurderer en endring av samordningsrekkefølgen, slik at det først foretas en samordning av personskadetrygd og folketrygdpensjon. I dag samordnes først tjenestepensjon med personskadepensjon. Med en slik omlegging kunne tjenestepensjonsordningene forholde seg til en samlet ytelse fra personskadetrygd og folketrygd, og ville da få ansvaret for å beregne siste ytelse. Omleggingen ville medføre merutgifter for tjenestepensjonsordningene. Utvalget mener det er mye som taler for å anbefale en slik endret samordningsrekkefølge. Med et begrenset og synkende antall personskadepensjonister, finner utvalget likevel at en slik omlegging ikke vil være hensiktsmessig.

1.10.7.7 Modell for utbetaling av personskadepensjon fra folketrygden

Utvalget drøfter spørsmålet om å integrere personskadetrygden som et tillegg til folketrygdens normalytelser etter modell av ordningen med særfordeler ved yrkesskade etter folketrygdloven kapittel 11. En arbeidsgruppe har foreslått dette for en ny lov om krigspensjonering. Det går fram av utvalgets beregninger at samlet pensjonsytelse også her vil bli svært forskjellig, fordi opptjente rettigheter i folketrygden er så ulike for disse eldre aldersgruppene. Utvalget ser mange positive trekk ved modellen, men finner heller ikke at denne modellen kan gi særlige forenklinger på det nåværende tidspunktet.

1.10.7.8 Tillemping og justeringer av det eksisterende systemet

Utvalget peker på at en del regler i dag er lite harmoniserte og skaper kollisjoner i tilfeller hvor det i utgangspunktet foreligger rett til flere pensjonsytelser. De mange garantiregler er gitt for å hindre at pensjonister går ned i samlet ytelse. Ut fra kravet til enhetlige regler vurderer utvalget muligheten for å lempe på visse fradragsregler.

Utvalget peker på flere punkter hvor det synes rimelig og hensiktsmessig med en forenkling av regelverket, men konkluderer med at regelendringene er vanskelig å anvende på pensjoner som allerede er innvilget (de løpende tilfellene), og at endringene får liten betydning dersom de skal benyttes bare på et fåtall nye tilfelle. Det er også lite heldig med ulike regler for gamle og nye tilfelle.

På enkelte områder finner utvalget likevel at en kan oppnå en viss forenkling. Forslagene som oppsummeres nedenfor supplerer hverandre, og er ikke alternativer.

1.10.7.9 Hovedkonklusjon. Forslag om overføring av samordningsbestemmelsene til pensjonslovene ( punkt 10.7.10)

Utvalget foreslår at samordningsbestemmelsene samles i de enkelte pensjonslovene, og at samordningsloven oppheves.

Personskadetrygdene reguleres i dag både av sam­ordningsbestemmelser i de enkelte lovene og i samordningsloven. For personskadetrygdene må det derfor anses som særlig hensiktsmessig å samle samordningsbestemmelsene. På den andre siden blir det forholdsvis mange bestemmelser å ta inn i disse eldre lovene. Utvalget har imidlertid forenklet lovbestemmelsene betydelig.

Som en konsekvens av at utvalget foreslår at bestemmelsene om samordning skal tas inn i regelverket til de forskjellige lovene, foreslås at de tidligere ulykkestrygdene for industriarbeidere, sjømenn og fiskere unntas fra samordning. Ytelsene fra disse ordningene gis med mindre fastlåste beløp på maksimalt 200 kroner pr. måned, og de samordnes bare med grunnpensjon fra folketrygden. Utvalget anser det som lite hensiktsmessig å la ytelsene fra disse ordningene være omfattet av det nye regelverket for samordning.

1.11 Utkast til lovendringer m m

Ut fra de standpunktene som utvalget har tatt i utredningen, fremmes det forslag til en rekke nye lovbestemmelser i regelverkene til de forskjellige pensjons- og trygdeordningene. De fleste av disse bestemmelsene er i dag å finne i samordningsloven.

Utvalget har i sin utredning lagt hovedvekten på drøftelsene av de ulike samordningsspørsmål. Den endelige utforming av lovteksten må foretas i forbindelse med departementets arbeid med odelstingsproposisjonen.