4 Rammebetingelser for innovasjon

Rammebetingelser er de formelle systemene som setter betingelser for det daglige arbeidet i offentlig sektor, som styring, finansiering, lover og regler, organisasjonsformer og krav til utredninger. Rammebetingelsene kan gjøre innovasjon i offentlig sektor mulig, de kan oppmuntre til og legge til rette for innovasjon, eller de kan begrense mulighetene. Særskilte virkemidler for å støtte opp om innovasjon i offentlig sektor er omtalt i kapittel 5.

4.1 Styring

4.1.1 Situasjonen i dag

Statlig styring av kommunesektoren

Rammestyring skal være utgangspunkt for statlig styring av kommunesektoren. Det vil si at man skal unngå detaljert regulering av organisatoriske forhold i kommuner og fylkeskommuner og generelt unngå detaljert regulering av hvordan oppgaver skal løses. Staten har samtidig et legitimt behov for å styre kommunesektoren. Slik styring skal da ta utgangspunkt i nasjonale mål og hensyn, som likhet, likeverd og bærekraftig utvikling. Rammestyring er hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren, fordi det er en forutsetning for at kommunene skal ha handlingsrom til å gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene. Rammefinansiering (kapittel 4.2) og juridisk rammestyring (kapittel 4.3) er også med på å gi kommunene fleksibilitet til å finne gode og innovative løsninger innenfor og på tvers av sektorer, og på tvers av forvaltningsnivåene.

Styring i staten

I staten er mål- og resultatstyring et grunnleggende prinsipp for styring.1 Mål- og resultatstyring skal løfte styringen fra detaljerte instrukser om ressursbruk, aktiviteter og enkeltoppgaver, til å nå ønskede bruker- og samfunnseffekter. Hensikten med mål- og resultatstyring er å gi virksomhetene handlingsrom og frihet i oppgaveløsningen fordi det forventes at resultatet blir best når de som kjenner situasjonen best, får frihet til å bestemme hvordan de skal jobbe for å nå målene. Når mål- og resultatstyring fungerer etter hensikten, gir det virksomhetene handlingsrom til å finne de beste løsningene for bruker og innbygger.

Difi undersøkte i 2018 hvordan departementene styrer og tilrettelegger for innovasjon i underliggende virksomheter.2 Departementer og virksomheter er omforent om at tillit og handlingsrom i oppgaveløsningen er viktig for å kunne innovere. Og virksomhetene gir i hovedsak uttrykk for at departementene styrer og tilrettelegger på en slik måte at det gir rom for innovasjon. Også i innovasjonsbarometerets undersøkelse til toppledere i staten, ga to av tre respondenter uttrykk for at departementet legger til rette for at deres virksomhet kan benytte innovative arbeidsmetoder.3

Samtidig viser en undersøkelse av departementenes rolle i å fremme omstilling at den strategiske styringen er svak, og embetsverket synes å ta en defensiv rolle i å initiere og tilrettelegge for omstilling.4

Erfaringsrapporten fra Program for bedre styring og ledelse i staten (2014–2017) viser at flere statlige virksomheter opplever å bli styrt for detaljert, og derfor mangler handlingsrom til å løse oppdraget sitt på nye måter og samarbeide med andre aktører.5 Flere ledere oppga at de ikke alltid har det handlingsrommet som trengs. Detaljstyring, økt rapportering og kontroll virker hemmende for ledere og medarbeidere som ønsker å finne de beste løsningene for samfunnet og brukerne, gjerne på tvers av sektorer og nivåer.

Antall styringskrav til statlige virksomheter ble redusert med 24 prosent fra 2012 til 2015. Et forskningsprosjekt ved Universitetet i Oslo (UiO) viste at det etter denne reduksjonen fremdeles var et betydelig antall virksomheter som hadde både høy grad av aktivitetsstyring og resultatstyring samtidig. Dette gjaldt først og fremst større virksomheter med stor politisk betydning.6 På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet har masterstudenter i statsvitenskap ved UiO oppdatert studien med data fra tildelingsbrev fra 2020. Gjennomgangen viser at reduksjonen er reversert og at det har vært en økning siden 2015. I tildelingsbrevene fra 2020 har hver virksomhet i gjennomsnitt to mål og styringsparametere flere enn de hadde i 2015. Det tilsvarende tallet for aktivitetskrav er syv flere. Men dersom årets funn sammenlignes med resultatene fra 2012, har det vært en nedgang i antall mål og styringsparameter. Antall aktivitetskrav er tilbake på samme nivå som i 2012.7

4.1.2 Vurdering av situasjonen

Styring av kommunesektoren

Gjennom de siste tiårene er kommunene i økende grad blitt tillagt oppgaver gjennom særlover. Samtidig har det særlig på velferdsområdene vært tendenser til mer detaljert styring gjennom blant annet prosedyre- og kompetansekrav i lover og forskrifter.8 Innenfor hjemmesykepleie, praktisk bistand og opplæring, hjemmehjelp og avlastningstiltak er det blitt en sterkere rettighetsfesting. Målet er å styrke innbyggernes rettssikkerhet og å gi sterkere føringer for et godt tilbud på de enkelte områdene. Samtidig medfører slik detaljert styring betydelig merarbeid og beslaglegger større ressurser i kommunene. Implisitt innebærer de dermed også en nedprioritering av andre områder, uten at dette er uttalt.

Også bemanningsnormer sikter mot å sikre et godt og likeverdig tilbud på utvalgte områder, på tvers av kommuner. Samtidig låser de kommuner eller virksomheter til fastsatte løsninger. Kostnadene kan bli svært høye og begrense interessen for å investere i nye og innovative løsninger som kan gi et like godt eller bedre tilbud med lavere bemanning.

Styring i staten

Skal offentlig sektor løse sammensatte, komplekse og tverrgående oppgaver for innbyggerne, krever det gjensidig tillit og åpenhet, samt felles forståelse av problemet og hvordan oppgaver og tjenester henger sammen.

Det kan være krevende å finne god balanse mellom det å gi handlingsrom og insentiver for innovasjon og det å stille krav til leveranser, resultater og rapportering.9 Samtidig er det et mål for regjeringen at statlige virksomheter ikke gis flere styringskrav enn nødvendig.

Videre er det ikke nødvendigvis nok å gi statlige virksomheter handlingsrom til å innovere. Det er i tillegg viktig at departementene følger med på om virksomhetene tar i bruk handlingsrommet og at departementene klarer å vurdere virksomhetenes kompetanse og kapasitet på innovasjon. Det krever at departementene selv har tilstrekkelig kompetanse om styring, innovasjon, innovative arbeidsmåter og digitalisering, og at innovasjon inngår i styringsdialogen.

Etatsstyringen har en viktig funksjon i å motivere virksomhetene til innovasjon, støtte virksomhetene til å ta nødvendig risiko i innovasjonsprosjekter når det trengs, og bidra til at innovasjonen gir ønsket effekt og gevinster. Videre har departementene muligheten til å bruke etatsstyringsdialogen både til å samle inn og spre gode eksempler på innovasjon, og til å koble virksomheter sammen der det er hensiktsmessig.

4.1.3 Veien videre

Styring av kommunesektoren

Regjeringen har som mål å redusere statlig detaljstyring og desentralisere mer makt og myndighet til lokalsamfunn og deres folkevalgte. Rammestyring skal fortsatt være hovedprinsippet for statlig styring av kommunene. Regjeringen la i 2018 frem forslag til ny kommunelov, som i hovedsak trådte i kraft høsten 2019. Den lovfester det kommunale selvstyret ved å tydeliggjøre at kommuner og fylkeskommuner er selvstendige rettssubjekter med egen folkevalgt ledelse, som statsforvaltningen ikke kan styre eller instruere uten hjemmel i lov. Den lovfester også noen viktige prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. En slik lovfesting av prinsippene bidrar til å understreke kommunenes handlefrihet og bygge opp under og understreke kommunenes helhetlige ansvar.

Styring i staten

Regjeringen fastholder tillitsbasert mål- og resultatstyring som et grunnleggende prinsipp i staten, og vil jobbe for å redusere antall mål- og aktivitetskrav, fordi det gir handlingsrom og insentiver til innovasjon både i egen virksomhet og på tvers av virksomheter og sektorer. Samtidig erkjenner regjeringen at det fremdeles er et forbedringspotensial i praktiseringen av mål- og resultatstyring. Dette handler blant annet om at det er vanskelig å sette gode effektmål og at det kan være utfordrende å måle effektene av innsatsen. Departementene må i samarbeid med virksomhetene vurdere praktisering av mål- og resultatstyring i staten, og om praksisen gir nok handlingsrom og insentiver til innovasjon. Regjeringen vil reversere den økningen som har vært i antall mål, styringsparemetere og aktivitetskrav siden 2015.

Departementene skal legge til rette for langsiktighet og samarbeid på tvers av sektorer og nivåer i offentlig sektor, og med aktører utenfor offentlig sektor. For å støtte departementene og virksomhetene i dette arbeidet videreutvikler Direktoratet for forvaltning og økonomistyring sitt veiledningsmateriell og tjenestetilbud innenfor blant annet mål- og resultatstyring, etatsstyring, virksomhetsstyring, samordnet styring og langsiktig styring, og strategi, samt kompetansetilbud til lederne.

4.2 Finansielle strukturer og insentiver

4.2.1 Situasjonen i dag

Budsjettsystemet i staten er basert på rammebudsjettering, altså at virksomheter mottar en bevilgning som virksomheten disponerer innenfor de rammer og føringer som er gitt av Stortinget. Det innebærer muligheter for å prioritere og omdisponere. Kombinasjonen av en forutsigbar budsjettprosess, med fastsatte rutiner og frister, og friheten som rammebudsjetteringen gir, legger til rette for planlegging og gjennomføring av prosjekter og andre endringer som krever samarbeid på tvers av sektorer.

Innovasjonsprosjekter kan innebære risiko og kostnader i tillegg til ordinær drift. Hovedvekten av innovasjons- og utviklingstiltak må finansieres innenfor de eksisterende budsjettrammene i kommunesektoren og statlige virksomheter. Det stiller krav til å omdisponere midler på eget område. Det er lagt til rette for fleksibilitet i dagens budsjettrutiner og økonomiregelverk for staten, blant annet gjennom mulighetene for å overskride driftsbevilgninger til investeringsformål. Ordinære statlige forvaltningsorganer har adgang til å overskride driftsbevilgninger med inntil fem prosent til investeringsformål, mot tilsvarende innsparing i løpet av de følgende fem budsjettår. Det beregnes ikke renter av beløpet, og innsparingen må først starte i år tre etter at investeringen er gjort. Ordningen kan bidra til at utviklingsprosjekter, herunder innovasjons- og digitaliseringsprosjekter, kan dekkes innenfor virksomhetenes ordinære rammer. Se også omtalen av effektkontrakter (kapittel 11) som eksempel på alternativ finansieringsløsning.

Innovasjonsbarometrene for stat og kommune viste at begrensede økonomiske ressurser blir ansett som både en hemmer og fremmer for innovasjon. KS viser også til at de mest innovative kommunene har liten andel frie inntekter korrigert for utgiftsbehov.10

Den nye kommuneloven lovfester at innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommuner og fylkeskommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom. Rammefinansieringsprinsippet innebærer at kommunenes inntekter fra staten, sammen med skatteinntektene, i hovedsak er frie midler som kommunene selv kan disponere innenfor rammene av lov og forskrifter. Dette styrker mulighetene for å benytte ressursene etter lokale prioriteringer og kostnadsforhold, ut fra den nærhet og kunnskap kommunene har om behov, muligheter og utfordringer i lokalsamfunnet. Rammefinansiering fremmer innovasjon gjennom at gevinster ved tjenesteutvikling og effektivisering tilfaller kommunen. Øremerkede tilskudd utgjør kun omtrent 6 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Det er likevel et betydelig antall øremerkede tilskudd til kommunesektoren.11

Øremerkede tilskudd er ofte rettet mot bestemte brukergrupper, temaer eller aktiviteter og kan dermed stimulere til tiltak innenfor mer eller mindre avgrensede områder. For øremerkede tilskudd er det krav om at midlene lyses ut og kommunene må som hovedregel søke om og rapportere på bruken av midlene. Søknadsprosesser og rapportering er ressurskrevende for både søker og forvalter. Blant annet kravene til administrasjon gjør at kommuner med relativt god totaløkonomi utnytter øremerkede tilskudd best.12

Øremerkede tilskudd for å stimulere til innovasjon kan gi insentiver til å teste ut nye løsninger. De kan også bidra til at innovasjon ikke sees på som en integrert del av virksomheten, men heller som noe som skjer på siden av den ordinære virksomheten. Hvor åpen eller smal den enkelte tilskuddsordning er, kan påvirke søkers mulighet for nytenking og løsninger på tvers av sektorer. Programfinansieringen som blir prøvd ut i 0–24-samarbeidet (boks 4.1) er et eksempel på en mer fleksibel finansieringsmodell enn mange sektor- og fagspesifikke tilskuddsordninger.

4.2.2 Vurdering av situasjonen

I arbeidet med denne meldingen ga flere tilbakemelding om at det i praksis er krevende å prioritere innovasjons- og utviklingsprosjekter, særlig de som krever samarbeid på tvers av sektorer, og hvor utgiftene og gevinstene kommer på ulike områder.

At både regjeringen og Stortinget behandler statsbudsjettet som en helhet, skal legge til rette for å gjennomføre prosjekter hvor utgiftene og gevinstene kommer på ulike områder eller sektorer. Det viser seg likevel krevende å få gjennomført i praksis.

Regjeringen har innlemmet øremerkede tilskudd for om lag 3,6 mrd. kroner i rammetilskuddet til kommunene i 2020, men det er fremdeles et potensial for å innlemme og forenkle.

4.2.3 Veien videre

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å innlemme og forenkle øremerkede ordninger. Dette vil gi større økonomisk handlingsrom for kommunene og fylkeskommunene, og mindre byråkrati i stat og kommune. Lokalt handlingsrom er en forutsetning for at kommunene kan jobbe med innovasjon og lokalt tilpassede løsninger.

Regjeringen vil jobbe videre med å tydeliggjøre hvordan departementer og virksomheter kan utnytte de mulighetene og det handlingsrommet som ligger i budsjettsystemet med tanke på å prioritere innovasjons- og utviklingsprosjekter innenfor egen virksomhet og sektor, og på tvers av disse. Regjeringen vil fremover omtale viktige innovasjonsprosjekter i den årlige budsjettproposisjonen. Denne synligheten kan bidra til å bygge innovasjonskultur og gi bedre oversikt og læring på tvers av departementer og sektorer.

4.3 Lover og forskrifter påvirker handlingsrommet

4.3.1 Situasjonen i dag

Forskning og innovasjonsbarometrene viser at lover, forskrifter og annet regelverk både kan fremme og hemme innovasjon.13 Både omfang og utforming av regelverket påvirker handlingsrommet.

Lover som stiller krav om at noe skal utføres på nye måter, med nye virkemidler eller andre tekniske løsninger, vil kunne skape nye behov og dermed fremme innovasjon. Et eksempel er nye miljøkrav som kan fremme innovasjon fordi tidligere løsninger ikke lenger er tilpasset kravene. Det er også noen lover eller forskrifter som direkte oppmuntrer eller bidrar til innovasjon, for eksempel ved å ha unntak fra ordinære krav eller åpne for at det kan søkes om unntak eller forsøk nettopp for å prøve ut noe nytt (kapittel 9).

I forslaget til ny forvaltningslov er det en nærmere omtale av automatisert saksbehandling, og når dette kan være aktuelt.14 Dersom en slik bestemmelse blir vedtatt vil den kunne fremme innovasjon på en rekke områder.

Styring gjennom lover og forskrifter kan bidra til å sikre rettssikkerhet, likebehandling og likeverdige tjenester for innbyggerne over hele landet. Samtidig kan for detaljert lovregulering hemme eller begrense innovasjon. For eksempel kan eksplisitte og detaljerte lovkrav svekke muligheten til å gjøre lokale prioriteringer, eller redusere insentivene til å investere i nye og innovative løsninger som kan gi bedre tilbud med lavere bemanning. Lover og forskrifter kan også utgjøre hindre for å ta i bruk nye eller digitale løsninger dersom utformingen av regelverket ikke tar høyde for dette. Tidligere i kapitlet ble det pekt på hvordan sterk lovregulering, som rettighetsfesting eller bemanningsnormer, kan ha negative konsekvenser ved å låse kommuner eller virksomheter til forhåndsbestemte løsninger.

Det er også en rekke lover og forskrifter som regulerer rammer og forutsetning for offentlig sektor, og dermed også for innovasjonen i offentlig sektor. I tillegg til nasjonale lover, forskrifter og annet regelverk er det internasjonale rammeverk, forskrifter og regelverk som påvirker handlingsrommet, og dermed kan hemme innovasjon og effektivisering. For å utvikle offentlig sektor til det beste for innbyggerne, kan samarbeid mellom sektorer og forvaltningsorganer være avgjørende og nødvendig. Forvaltningsloven regulerer saksbehandling og vedtak fattet av de fleste statlige og kommunale forvaltningsorganer. I forslaget fra forvaltningslovutvalget er behovet for samarbeid tatt inn i formålsbestemmelsen:

Loven skal legge til rette for at forvaltningens saksbehandling er god, tillitsskapende og effektiv. Den skal ivareta hensynet til den enkelte og til samfunnet. For å oppnå lovens formål skal forvaltningsorganet opptre saklig og samarbeide med andre forvaltningsorganer.15

4.3.2 Vurdering av situasjonen

Selv om lover og regler i Norge som oftest er teknologinøytralt og åpner for innovasjon, er det også mye regelverk som ikke henger med i utviklingen og som kan virke hemmende for innovasjon. Utviklingen går raskt og lovverket er ikke nødvendigvis tilpasset de nye mulighetene. Det kan også være en utfordring at regelverket tolkes for strengt, slik at muligheter for innovasjon ikke utnyttes.

Skjønnsmessige bestemmelser i lovgivningen er nødvendig for å gi lokalt selvstyre, og kan gi rom for innovasjon. Samtidig kan skjønnsmessige bestemmelser gjøre det vanskelig å innføre automatisert saksbehandling. Balanse mellom flere hensyn og konkrete vurderinger av behovene i de enkelte tilfellene er derfor avgjørende ved utarbeidelse av lover og forskrifter. Innovasjon, digitalisering, kommunalt selvstyre og norsk lovgivningstradisjon, med ikke for lange og detaljerte lover, er blant forholdene som må ivaretas i regelverksarbeid.

4.3.3 Veien videre

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har fått innspill til enkelte konkrete hindringer for digitalisering i regelverket, og det jobbes videre med å få oversikt over hindringene og å følge dem opp. At det per i dag ikke synes å være mange konkrete hindringer for digital kommunikasjon, betyr ikke at regelverket er tilrettelagt for digitalisering og innovasjon. I digitaliseringsstrategien for offentlig sektor ble det varslet at regjeringen vil se på regelverket for å fjerne hindringer for digitalisering.16 Gjennomgangen vil blant annet ta utgangspunkt i arbeidet med sammenhengende offentlige tjenester (kapittel 6). Det er også behov for å definere prinsipper og kjennetegn for et digitaliseringsvennlig regelverk. Regjeringen vil etablere et nasjonalt ressurssenter i Digitaliseringsdirektoratet, for deling av data. Senteret skal ha spisskompetanse på sammenhengen mellom juss, teknologi, forretnings- og forvaltningsprosesser. Senteret vil få en sentral rolle i arbeidet med et digitaliseringsvennlig og klart regelverk. Regjeringen legger til grunn at digitaliseringsvennlighet og behovet for handlingsrom og innovasjon i offentlig sektor blir veid opp mot hverandre i dette arbeidet.

I forbindelse med covid-19 har det dukket opp behov for fortgang i digitaliseringen flere steder. Dette gjelder blant annet domstolene, som har hengt etter med hensyn til muligheter for elektronisk kommunikasjon og signering, hvor det nå er fastsatt midlertidige regler for bruk av elektronisk signatur.17 Antallet telefon- og videokonsultasjoner med fastlegene økte kraftig, og takstsystemet for video- og telefonkonsultasjoner ble endret, for å gjøre det enklere for fastleger å gjennomføre konsultasjoner uten fysisk kontakt med pasientene. I forbindelse med covid-19 er det også gjort en rekke endringer i lovverk for å bedre mulighetene for digital kontakt. Det er blant annet kommet midlertidige forskrifter om unntak fra regler om fysisk oppmøte til eksamener, undervisning, og møter i aksjeselskaper og stiftelser. Erfaringene med unntaksbestemmelsene kan danne grunnlag for permanente lovendringer på enkelte områder.

4.4 Rammer for beslutningsgrunnlag i staten

4.4.1 Situasjonen i dag

Innovasjon innebærer ofte å lære av feil og suksesser, gjennom skrittvis utvikling og eksperimentering. Dette er ikke motstykker til utredninger eller evidensbasert hypotesetesting. Men det kan stille nye krav til gjennomføringen av utrednings- og samordningsprosesser i det offentlige, inkludert bevissthet om og strukturert gjennomgang av risiko- og usikkerhet.

I staten legger utredningsinstruksen og statens prosjektmodell med kvalitetssikringsordningen (KS-ordningen) rammene for utredninger av nye satsinger og større prosjekter.

Utredningsinstruksen er en felles instruks for departementene og de underliggende virksomhetene i statsforvaltningen. Instruksen skal sikre et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak. Da ny utredningsinstruks trådte i kraft i 2016, var formålet å gjøre det enklere å etterleve kravene. Det ble etablert tydelige minimumskrav i form av seks grunnleggende spørsmål som alle utredninger skal besvare.18 Formålet er å sikre gode vurderinger av hvordan problemet kan løses og hvilke alternativer som er aktuelle.

Den nye instruksen har tydeligere krav om tidlig involvering av berørte parter. Dette skal motvirke silo- og sektortenkning, og bidra til at departementer og virksomheter i større grad samordner sine tiltak. Videre har instruksen gitt økt fleksibilitet gjennom prinsippet om forholdsmessighet. Det betyr at hvor grundig og omfattende utredningen må være, skal stå i forhold til tiltakets forventede virkninger. For tiltak med vesentlige virkninger må det gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse, mens det for mindre tiltak holder med en mindre omfattende utredning. Disse endringene i utredningsinstruksen skal samlet sett gjøre regelverket bedre tilpasset behovet for innovasjon.

Statens prosjektmodell er et felles rammeverk for utredning, planlegging og ekstern kvalitetssikring av store statlige investeringsprosjekter. Målet er å unngå feilinvesteringer, og holde god kontroll med kostnader og nytte gjennom planlegging og gjennomføring av prosjektene. Det skal bidra til mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Investeringsprosjekter med anslått samlet kostnadsramme over 1 milliard kroner (over 300 millioner kroner, for digitaliseringsprosjekter) omfattes av kravene.

4.4.2 Vurdering av situasjonen

Utredninger skal gjennomføres i tråd med utredningsinstruksen selv om det allerede er bestemt på politisk nivå å gjennomføre tiltaket. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring har kartlagt status for utredninger i statsforvaltningen i 2019 og sett på utviklingen siden ny utredningsinstruks ble iverksatt i 2016. Undersøkelsen viser at det fortsatt er et stort forbedringspotensial med å etterleve instruksen. Som i 2016, er den største mangelen i utredningene fraværet av alternative tiltak, der om lag 70 prosent bare utreder ett tiltak.19 Videre utarbeides samfunnsøkonomiske analyser i for liten grad. Departementene peker på tidspress, politiske føringer og mangel på ressurser som de viktigste årsakene til mangelfulle utredninger, mens underliggende virksomheter fremhever ressurser til rådighet, kompetanse i egen virksomhet og behovet for samordning.

4.4.3 Veien videre

Utredninger av statlige tiltak må ikke bli et hinder for innovasjon, men stimulere til nytenkning i en tidlig fase og gi rom for innovasjon underveis. Ledere i staten har en nøkkelrolle og må sørge for at virksomheten har tilstrekkelig med ressurser og kompetanse til å utrede. Det må skapes en kultur for å tenke nytt. I tillegg til å løse utfordringene og ta i bruk mulighetene innenfor virksomhetenes eget ansvarsområde, er tverrfaglig samarbeid og samordning med andre virksomheter sentralt. Det er også viktig å arbeide med kultur og ledelse for sikre tilstrekkelig bredde i beslutningsgrunnlag. Regjeringen har derfor bedt Direktoratet for forvaltning og økonomistyring og Digitaliseringsdirektoratet om å gjennomføre kompetansetiltak og utvikle relevante veiledere. Disse vil videreutvikles i tråd med behov og erfaringer fra den nevnte undersøkelsen om statlige utredninger.

Regjeringen har senket kostnadsrammen for hvilke digitaliseringsprosjekter som omfattes av kravene til utredning i statens prosjektmodell, fra 1 milliard kroner til 300 millioner kroner. Terskelverdien er lavere enn for øvrige investeringsprosjekter, fordi digitaliseringsprosjekter i denne størrelsen vurderes som minst like komplekse og risikofylte som fysiske infrastrukturprosjekter med langt høyere kostnadsramme. Samtidig må utredning og kvalitetssikring ta hensyn til at digitaliseringsprosjekter kjennetegnes ved rask teknologisk endringstakt, store muligheter for innovasjon, og kontinuerlig tjenesteutvikling.

For å støtte arbeidet med å utrede, planlegge og kvalitetssikre digitaliseringsprosjekter har Finansdepartementet i samarbeid med andre departementer, utviklet en egen veileder for digitaliseringsprosjekter i statens prosjektmodell. Veilederen hjelper aktørene involvert i utredning og kvalitetssikring med hvordan kravene i rundskrivet kan forstås i en digitaliseringskontekst, herunder om det kan tas hensyn til de særegenheter som kjennetegner digitaliseringsprosjekter. Bedre utredning og kvalitetssikring av digitaliseringsprosjekter, kombinert med bedre veiledning, vil gi et bedre grunnlag for å velge de riktige prosjektene, og gjøre det mulig å hente ut flere gevinster av prosjektene.

4.5 Organisasjonsformer og innovasjon

4.5.1 Situasjonen i dag

Hvordan offentlig forvaltning organiserer seg må være tilpasset behov og muligheter.20 Dette gjelder organiseringen både internt i den enkelte virksomhet, mellom virksomheter, mellom forvaltningsnivåer og den geografiske organiseringen. Innovasjon, digitalisering og effektivisering driver frem nye løsninger og krav som påvirker virksomhetenes organisering og utvikling. De senere årene har det vært en utvikling mot økt bruk av funksjonell organisering i statlige etater. Tidligere var de fleste regionkontorer av statlige virksomheter organisert som egne enheter, med samtlige fag- og støttefunksjoner på hvert sted. Nå har flere store etater gått over til en struktur basert på funksjon. Regionkontorene har blitt funksjonelle sentre, som spesialiserer seg og tilbyr tjenester til hele landet. Eksempler finnes i Skatteetaten, Arkivverket, Statens Vegvesen, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring og Statens Lånekasse.

Siden 1990-tallet har offentlig sektor tatt markedet i bruk for å styrke og effektivisere tjenesteytingen på en rekke områder. Tidligere monopolsektorer er deregulert og virksomheter skilt ut som selvstendige rettssubjekter. Eierstyring, med mer styring i stort og mindre i smått, har da erstattet tradisjonell etatsstyring. Etableringen av Nye Veier AS er et eksempel på dette (boks 4.2). Endringene har gitt bedre og billigere tjenester og er i seg selv innovasjon på strukturnivå. I tillegg har det gitt et grunnlag for innovasjon på virksomhetsnivå. Andre eksempler på markeder som er deregulert finner vi innen tele-, post- og kraftsektorene. Virksomheter som er skilt ut som egne selskaper er for eksempel Posten Norge AS, Telenor ASA, Avinor AS, Statnett SF og Statkraft AS.

4.5.2 Vurdering av situasjonen

Krav til innovasjon og omstilling, mer effektiv forvalting og brukerrettede tjenester utfordrer offentlig oppgaveløsning og eksisterende organisasjonsformer. Digitalisering, kunstig intelligens og robotisering muliggjør tjenester og oppgaveløsning som virket utenkelig for bare få år siden. Det gir muligheter for, men stiller også krav til, en mer sammenhengende forvaltning. Det er også slik at en rekke samfunnsutfordringer og nye muligheter påvirker flere sektorer og forvaltningsnivåer samtidig. Dette kan utfordre tradisjonelle arbeidsmåter og organisasjonsformer i forvaltningen, og stille krav til mer helhetlige tilnærminger og samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivå.

4.5.3 Veien videre

Innovasjon, digitalisering og gjenstridige problemer ser ut til å gi endrede behov for organisasjonsformer. Det er behov for mer kunnskap om organisatoriske endringer som skjer i forvaltningen og hvilken virkning endringene har på innovasjon og effektivitet. Regjeringen vil derfor igangsette et arbeid for å vurdere om det er behov for tilpasninger i eksisterende modeller for hvordan staten organiserer sin virksomhet, og om det er behov for helt nye modeller.

Regjeringen vil også følge med på hvilke gevinster som kan hentes ut av de reformene som har blitt gjennomført de siste årene, blant annet innenfor samferdselssektoren. Det er regjeringens mål at ressursene prioriteres til de rette tiltakene og at disse tiltakene gjennomføres mest mulig effektivt. Et viktig grep i reformene i samferdselssektoren har vært å legge til rette for mindre politisk detaljstyring, mer konkurranse og større operasjonell frihet i virksomhetene. Reformene har i tillegg åpnet for å prøve ut hvorvidt en annen organisering og andre rammebetingelser kan føre til en raskere, mer effektiv og helhetlig utbygging av deler av riksveinettet.

Flere virksomheter prøver ut alternative organisasjonsformer til formelle hierarkier, fordi hierarkier kan begrense endringskapasiteten til organisasjonene, i en stadig mer kompleks og omskiftelig virkelighet. Oslo kommune har innført en modell som har gitt økt bruketilfredshet og økt tilfredshet hos medarbeiderne (boks 4.3). Regjeringen oppfordrer til at flere virksomheter i offentlig sektor prøver ut alternative organisasjonsformer som legger bedre til rette for innovasjon og nytenkning.

4.6 Regjeringen vil

Rammebetingelsene i offentlig sektor må gi handlingsrom og insentiver for innovasjon.

Regjeringen vil

• fastholde tillitsbasert mål- og resultatstyring som et grunnleggende prinsipp i staten, og jobbe for å redusere antall mål- og aktivitetskrav til statlige virksomheter

• redusere statlig detaljstyring og forenkle øremerkede ordninger til kommunesektoren

• gjennomgå og oppdatere lov- og regelverk med sikte på å gjøre det teknologinøytralt og digitaliseringsvennlig, og prioritere lov- og regelverk som er relevant for arbeidet med sammenhengende tjenester på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Dette skal skje uten at det skaper nye hindringer for innovasjon i offentlig sektor

• omtale viktige innovasjonsprosjekter i den årlige budsjettproposisjonen