13 Realisere verdi og spre innovasjoner

Innovasjon er ikke et mål i seg selv, hverken i offentlig sektor eller i næringslivet. Innovasjon skaper verdi for samfunnet og innbyggerne og innovasjon som har vist seg å gi verdi bør flere få mulighet til å ta i bruk.

13.1 Gevinstrealisering

13.1.1 Situasjonen i dag

Innovasjon skaper verdi for samfunnet og innbyggerne blant annet gjennom kvalitetsheving og tjenester som er bedre tilpasset innbyggerne, nye løsninger på gjenstridige problemer, eller økt medarbeidertilfredshet og tillit i organisasjonen. Innovasjon kan også gi økonomiske gevinster for eksempel i form av økt effektivitet eller produktivitet, eller sparte kostnader på kort eller lengre sikt.

I innovasjonsbarometrene for stat og kommune ble bedre kvalitet oppgitt å være den vanligste gevinsten av innovasjon i kommunesektoren og økt effektivitet eller produktivitet den vanligste gevinsten av innovasjon i staten. 1 Andre gevinster er større medarbeidertilfredshet, innbyggerinnflytelse og verdi for næringslivet (figur 13.2). Samtidig har 1 av 5 kommuner forsøkt å gjennomføre endringer som ikke har gitt forbedringer.

Nasjonalt program for leverandørutvikling kan vise til positive gevinster for de offentlige virksomhetene som har gjennomført innovative anskaffelser med bistand fra programmet. PwC sin undersøkelse av gevinster av Asker kommunes Velferdslab tyder på at velferdslaben i undersøkelsesperioden var lønnsom, og at det er muligheter for betydelige fremtidige besparelser for samfunnet (boks 10.2).

Gode beslutningsgrunnlag er viktig for å kunne velge det tiltaket som gir størst nytte for samfunnet. Det gir også et godt utgangspunkt for at de forventede gevinstene faktisk blir realisert. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring fremhever i sin veiledning at positive virkninger for alle berørte grupper i samfunnet skal tas med, både kvalitative og kvantitative. Gevinstene må bli vurdert for hvert prosjekt, og det må tas høyde for at verdiene kan bli skapt på et senere tidspunkt eller i en annen sektor enn der innsatsen blir lagt inn.

Leveranser og effekter av innovasjonsarbeid må bli fulgt opp, evaluert og dokumentert. Dette handler om å følge bruken av offentlige midler tett, og få kunnskap om løsningene faktisk fungerer og om flere bør ta dem i bruk.

For å kunne realisere gevinstene som følger av innovasjon, må endringene eller løsningene implementeres, altså tas inn i daglig drift. Organisasjonsendringer og omlegging av arbeidsprosesser kan være nødvendig. Implementering er vanskelig uten dedikerte ressurser, aktiviteter og prosesser.2 Kanskje må noe avlæres, kanskje må noen endre sin kompetanse eller sine arbeidsoppgaver. 3 Utfordringene i slike endringer blir ofte undervurdert. Å lykkes med gevinstrealisering handler mye om kompetanse og ledelse, kultur for innovasjon, implementering og endring av praksis, oppfølging av effektutvikling og evaluering.

Implementering lykkes best når det er tilstrekkelig utredet og godt planlagt, med kontinuitet fra utviklingens start til endringen er gjennomført. Det innebærer blant annet å involvere på riktig nivå, på riktig tidspunkt, og hele tiden forankre arbeidet i organisasjonen. Deltakelse og involvering av medarbeidere er helt sentralt for å oppnå en god implementering av løsningene.

Figuren viser hvilke effekter virksomhetene rapporterer av innovasjon i henholdsvis staten (merket med logoen til Difi, nå Digitaliseringsdirektoratet) og helse- og omsorg og utdannings- og opplæringssektoren i kommunene (merket med logoen til KS).

Kilde: Ipsos og Difi (2018) Innovasjonsbarometer i staten 2018. Overordnede resultater. Rapport

13.1.2 Vurdering av situasjonen

I innovasjonsarbeid anbefales det ofte å utrede behovet og årsaker til problemet man vil løse, og la løsningene være ukjente ved oppstart av arbeidet. Gevinstvurderinger før oppstart må da være knyttet til forventede gevinster av å løse det aktuelle problemet, ikke forventede gevinster av en gitt løsning. Det gir en annen inngang til risiko og gevinst enn i prosjekter og utviklingsløp der løsningen er kjent. Underveis vil innovasjonsarbeid være preget av risiko og usikkerhet knyttet til effekten. Samtidig er formålet med å undersøke behovet og teste flere løsninger, å komme frem til en løsning som faktisk møter behovene, og dermed reelt løser utfordringen og gir de største nettogevinstene. Selv når gevinstene er identifisert og kvantifisert i en forhåndsutredning, kan de være vanskelig å realisere. Det viser seg å være særlig krevende å realisere gevinster knyttet til kutt i budsjettene. Flere distriktskommuner oppgir at de opplever mindre fleksibilitet i gevinstrealisering gjennom nedbemanning fordi bemanningen alt er på et minimumsnivå. Da handler gevinstrealisering i første rekke om å øke kvaliteten på tjenestene og legge grunnlag for å håndtere flere oppgaver med samme bemanning.4

Effektene av innovasjon kan komme frem i tid, i en annen virksomhet eller en annen del av samfunnet enn der innsatsen ble lagt inn. Da kan ikke forventningen om gevinster være koblet til egen virksomhet eller ansvarsområde, men innovasjonsinnsatsen blir en investering for å løse en felles utfordring for samfunnet. Dette fordrer at man både på kommunalt og statlig nivå tenker utvikling på tvers av sektorer og virksomheter. I 2017 startet Program for folkehelsearbeid i kommunene, en tiårig satsing (2017–2027) på kommunalt folkehelsearbeid. Gjennom programmet gis det blant annet tilskudd til kommuner som utvikler nye tiltak innenfor formålet til programmet, og basert på sitt utfordringsbilde, sine målsettinger og planer. Programmet skal bidra til å øke samarbeidet mellom sektorer, både på nasjonalt og kommunalt nivå, og er et eksempel på langsiktig tenking på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Forebygging av utenforskap er et tema som viser betydningen av langsiktige gevinstvurderinger tydelig. Innovasjon i det forebyggende arbeidet vil kunne spare samfunnet for betydelige summer, men forholdet mellom den konkrete innsatsen og gevinsten kan være vanskelig å påvise og måle. Figur 13.3 er utarbeidet av Rambøll AS for KS. Den illustrerer forbruk av offentlige tjenester, ytelser og kostnader gjennom et arbeidslivsløp (18–58 år) for gjennomsnittet av befolkningen og for de som faller utenfor. Figuren illustrerer potensialene i å forebygge utenforskap, både for den enkelte og samfunnet. Dette er bakgrunnen for at KS i samarbeid med kommuner og fylkeskommuner har utviklet utenfor-regnskapet (boks 13.2).

Kilde: Rambøll (2019) Utenfor-regnskapet. Dokumentasjon av investeringsmodellen.

13.1.3 Veien videre

Kompetansebygging, erfaringsoverføring og bistand

Gevinstrealisering er utfordrende og krever strukturert og kontinuerlig oppfølging. Gevinstrealisering krever kompetanse og bevissthet både hos ansatte og ledelsen. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring definerer kritiske suksessfaktorer for vellykket gevinstrealisering som å

• erkjenne at ansvaret for gevinstrealisering ligger hos virksomhetsledelsen og ikke hos prosjektet

• identifisere tidlig tiltakets gevinster og forutsetningene som må oppfylles for at gevinstene skal bli realisert

• erkjenne at gevinstene ikke blir realiserte av seg selv og at det derfor må settes av nok ressurser til arbeidet med gevinstrealisering

Punktet om å identifisere gevinstene tidlig er utfordrende ved innovasjon der man ikke nødvendigvis kjenner løsningen i startfasen av prosjektet. Uavhengig av valg av løsninger så er det viktig å ta utgangspunkt i hvilke problemer eller behov som skal løses. Det er behov for å styrke kompetanse og veiledning om arbeidet med gevinstrealisering generelt, og knyttet til innovasjon og digital transformasjon spesielt. Dette gjelder også i departementene.5

For at innovasjonen skal virke etter ønsket hensikt, må løsningene implementeres og de ønskede gevinstene hentes ut. Hvis for eksempel interne tidsbesparelser er identifisert som en gevinst i forhåndsutredningen, kan gevinstarbeidet innebære at tidsgevinstene tas ut i form av økt brukertilfredshet, budsjettkutt eller omdisponering av ressurser.

Gevinstrealisering i medfinansieringsordningen

I staten er det etablert en medfinansieringsordning for digitaliseringsprosjekter. Målet med ordningen er økt gjennomføring av lønnsomme digitaliseringsprosjekter, mer effektiv bruk av fellesskapets ressurser, og realisering av en større del av de potensielle gevinstene ved digitalisering. I ordningen stilles til det krav om en gevinstrealiseringsplan for prosjektene før tilsagn om midler (boks 13.3). Gevinstrealiseringsplanen skal vise gevinster både i egen virksomhet og i andre statlige virksomheter og kommuner. Regjeringen mener medfinansieringsordningen er et godt eksempel på hvordan det bør stilles krav til plan for gevinstrealiseringsarbeidet og tilbakebetaling av gevinstene når det gis støtte til prosjekter, og vil vurdere å stille lignende krav til innovasjonsprosjekter i andre sammenhenger.

13.2 Spredning av kunnskap, erfaringer og innovasjoner

Spredning av innovasjon skjer når en ferdigutviklet og implementert løsning, som har gitt verdi ett sted, blir implementert og skaper verdi et nytt sted.6 Skalering er relatert til spredning og handler om å øke bruken av et utviklet system eller løsning, for eksempel digitale løsninger eller innovative anskaffelser. En alternativ tilnærming til spredning er å inkludere flere aktører fra starten av et innovasjonsløp. Dette har fått større utbredelse de senere årene.

13.2.1 Situasjonen i dag

For at innovasjoner skal ha et spredningspotensial må virksomhetene som innoverer tørre å tenke at det de utvikler kan være nyttig i andre kontekster. Det er lettere å spre suksessene enn å spre læring fra det som ikke fungerte så godt. Samtidig kan det være mye å lære av prosesser som ikke gikk bra.

Digitaliseringsrådets vurdering, etter å ha gitt råd til 55 prosjekter i over 40 virksomheter og 15 departementsområder, er at offentlige virksomheter kan bli bedre til å lære av hverandres suksesser og feil. Rådet trekker fram at det å lære av hverandre er en utfordring de ser år etter år.7

Innovasjonsbarometrene for kommune og stat viser at åtte av ti av de nyeste innovasjonene er gjenbruk av andres idéer.8 Det skjer enten ved at man er inspirert av andres løsninger, men tilpasser dem vesentlig til egen virksomhet (49 prosent), eller som de kopierer, altså tar i bruk andres løsninger er (32 prosent). Norske offentlige virksomheter tar oftere i bruk andres løsninger enn virksomhetene i Sverige, Danmark, Finland og Island (figur 13.4). Likevel anslo produktivitetskommisjonen et stort potensial for effektivisering gjennom at løsninger blir tatt i bruk eller tilpasset flere kommuner.9

Figuren viser andelen innovasjoner i de nordiske landene som er den første av sitt slag, inspirert av andre eller kopiert fra andre, altså noe er tatt i bruk som noen andre har utviklet.

Kilde:  Measuring New Nordic Solutions, Innovation Barometer for The public Sector. Rapport 2019

Mange spredningsaktiviteter, -virkemidler og -aktører

Innovasjonsbarometrene for kommune og stat viser at spredning av innovasjon oftest skjer gjennom nettverk og på konferanser.10 Det finnes mange fagnettverk, både formelle og uformelle, der spredning av innovasjon er et viktig formål. KS er aktive på etablering og drift av nettverk på relevante felt for kommunesektoren og har også etablert Partnerskap for radikal innovasjon. Digitaliseringsdirektoratet leder et innovasjonsnettverk bestående av statlige virksomheter, hvor også KS deltar. Begge aktørene deltar i Nordic Innovation Hub, et samarbeid mellom aktører i de nordiske landene om offentlig innovasjon.

Nettsider og databaser som Digitaliseringsdirektoratets nettsider Lær av andre, Helsedirektoratets egne temasider om velferdsteknologi og Leverandørutviklingsprogrammets nettsider med oversikt over alle resultater og gjennomførte prosjekter, har som formål å spre erfaringer, informasjon og kunnskap om innovasjonsprosjekter i hele offentlig sektor. Gode eksempler spres også gjennom omtaler i medier og fagpresse, og kan motivere andre til å ta i bruk tilsvarende løsninger. I tillegg bruker mange kommuner og virksomheter egne nettsider til å skrive om resultater og erfaringer fra sitt innovasjonsarbeid. Kommunene rapporterer også på bruken av Fylkesmannens skjønnsmidler i Kommunal- og moderniseringsdepartementets søkeportal og database ISORD.11 I 2018 fordelte fylkesmennene om lag 139,5 mill. kroner til totalt 294 prosjekter og ISORD fungerer dermed som en database for innovasjonsprosjekter i kommunesektoren.

Spredning av innovasjon kan være utfordrende

Det å ta i bruk og tilpasse andres løsninger kan være en komplisert øvelse.12 Noen innovasjoner er vanskeligere å spre enn andre, fordi de krever mer tilpasning av organiseringen eller arbeidsformene i virksomhetene. For eksempel vil en løsning som oppgradering av ventilasjonsanlegg uten at barna må ut av skolen i byggeperioden, kreve få endringer i skolens ordinære virksomhet.13 Mens Asker Velferdslab sin investeringstankegang rundt familier med flere behov (boks 10.2) innebærer endring i tankesettet i virksomheten, myndigheten til medarbeidere, og forholdet mellom ledelse og medarbeidere. Det krever mer av organisasjonen å ta i bruk en slik innovasjon. Tilsvarende viser erfaringene fra Nasjonalt velferdsteknologiprogram at implementering og spredning av velferdsteknologiske løsninger kan være krevende når de griper inn på tvers av sektorer i kommunene og nye samhandlingsmønstre og ansvarsforhold må etableres.14

Et premiss for å lykkes med å ta i bruk innovasjon utviklet av andre er at forholdene og forutsetningene hos de som har utviklet innovasjonene, lar seg overføre til de som vil ta dem i bruk. Ulike forutsetninger og lokale variasjoner gjør det nødvendig å justere og tilpasse innovasjonene. Justering kan samtidig gjøre innovasjonen mer generell, og dermed mer egnet for tilpasning ved å legge til eller fjerne elementer.15

Forskeren Rogers har oppsummert at hvordan og hvor raskt en innovasjonen sprer seg avhenger av

• innovasjonens egenskaper, det vil si fordelen ved å ta den til seg, om den passer i ny kontekst, hvor kompleks den er, hvor lett den kan testes, og hvor enkelt eller vanskelig det er å se effektene av den

• tid, jo lenger tid, jo flere vil ta innovasjonen til seg

• aktørene som tar innovasjonen i bruk, har de tradisjon for å ta innovasjon i bruk og gjør det raskt, er de etternølere eller midt imellom

• det sosiale systemet og konteksten innovasjonen sprer seg i

• kommunikasjonskanalene som innovasjonen sprer seg gjennom16

Spredning koster

For den virksomheten som deler sine erfaringer, kan spredningsarbeid være en kostnad både i tid og penger. Flere innovasjoner i norsk offentlig sektor har fått både nasjonal og internasjonal oppmerksomhet. For noen av virksomhetene betyr det at de i perioder bruker mye tid på å dele erfaringer.17

Manglende kompetanse på å dokumentere effekter kan resultere i mye taus kunnskap som ikke gir nytte for andre, og være en barriere for spredning.18 I evalueringen av FORKOMMUNE ble det pekt på store variasjoner i kommunenes arbeid med spredning av innovasjon. Evalueringen trakk også frem at det arbeides usystematisk i oppstarten av utviklingsarbeid, blant annet ved at mange ikke har rutiner for å undersøke om andre har gjennomført liknende prosjekt. Bærum kommune har tatt tak i disse problemstillingene i sin siste innovasjonsstrategi (boks 13.4). Små kommuner med begrenset kapasitet til egen innovasjon kan ha stor nytte av andres innovasjoner, men opplever manglende kapasitet også til å ta disse i bruk. De synes blant annet å ha behov for prosessveiledning knyttet til implementeringsarbeid. Videre kan løsninger utviklet for kommuner med høyt folketall være dårligere tilpasset distriktskommuner, og det kan være lettere å ta i bruk løsninger man har vært med å utvikle selv.19

13.2.2 Vurdering av situasjonen

Hensikten med å spre innovasjoner er å få mest mulig verdi ut av hver vellykkede innovasjon. Det er mindre kostnadskrevende å ta i bruk andres innovasjoner enn å utvikle egne. Prosessen for å ta i bruk og tilpasse innovasjonen kan også forbedre og videreutvikle den opprinnelige innovasjonen.

Det er mange arenaer og muligheter for å drive spredning i offentlig sektor i dag. Både programmer, satsinger og retningslinjer, hospiteringer, anskaffelser, og samarbeid med andre bidrar til spredning. Samtidig kan antallet nettsider og databaser med spredningsformål gjøre kartleggingsprosesser og informasjonsinnhenting mer krevende enn nødvendig for målgruppene. Det er et behov for å gjøre eksisterende nettportaler både mer tilgjengelig og brukervennlige. 20

Særlig kommuner som jobber aktivt med spredning ser behov for bedre infrastruktur og plattformer. Det er lite støtte og avlastning tilgjengelig for spredning, derfor kan arbeidet gå på bekostning av eget utviklingsarbeid. Manglende insentiver for spredning, bidrar til uklarhet om hvilket ansvar aktører som har gjennomført innovasjoner i offentlig sektor har til å spre.21

13.2.3 Veien videre

Spredning gjennom felles prosjekter

Utfordringene ved spredning har gitt økt oppmerksomhet om fordelen av å være del av en innovasjonsprosess fra start. I innovative og innovasjonsvennlige anskaffelser, og i andre samarbeid med næringslivet, har flere kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter samarbeidet om utvikling av løsninger basert på felles behov. Slike samarbeid bidrar til at flere får være med på den erfaringen og modningen som skjer i utviklingsprosessen. Her kan samarbeidspartnerne både trekke på hverandres kompetanse og redusere risiko gjennom å være flere om anskaffelsen.22

Tilsvarende tilnærming til spredning av innovasjon er del av grunnlaget for KS’ partnerskap for radikal innovasjon (se kapittel 5.3). Regionale digitaliseringsnettverk (boks 6.4) og Digifin-ordningen (boks 6.3) gir også slike muligheter for spredning gjennom deltagelse.

13.3 Regjeringen vil

Regjeringen vil sørge for at det videreutvikles metodikk, kompetanse og veiledning om innovasjonsarbeid og gevinstrealisering. Vellykkede innovasjoner må komme flere til nytte.

Regjeringen vil

• videreutvikle tilbud om kompetansebygging, erfaringsoverføring og bistand til arbeidet med gevinstrealisering på innovasjons- og digitaliseringsområdet i departementene

• vurdere om det i noen virkemidler for innovasjon i offentlig sektor bør stilles krav til plan for gevinstrealiseringsarbeidet etter modell av medfinansieringsordningen for digitaliseringsprosjekter i staten

• legge til rette for å lære av og spre erfaringer av innovasjonsprosesser

• legge til rette for at gevinster av innovasjon synliggjøres og realiseres i form av bedre tjenester eller lavere kostnader