2 Innovasjon i offentlig sektor

2.1 Norge trenger en innovativ offentlig sektor

Innovasjon i offentlig sektor er å iverksette noe nytt som skaper verdi for innbyggerne og for samfunnet. Det kan være en ny eller vesentlig endret tjeneste, produkt, prosess, organisering eller kommunikasjonsmåte, og åpner for å tenke nytt om hvordan Norge kan løse store samfunnsoppgaver og utvikle offentlig sektor. Slik kan innovasjon bidra til langsiktig og bærekraftig effektivitet.

Norge er et godt land å leve i. Offentlig sektor nyter høy tillit i befolkningen, og er kjernen i et velferdssamfunn med ansvarlig myndighetsutøvelse og godt tjenestetilbud. Fremover vil Norge møte utfordringer som utfordrer bærekraften i dagens velferdssamfunn. Petroleumsnæringen vil fortsatt være viktig i flere tiår til, men vil bidra langt mindre til det økonomiske handlingsrommet enn det Norge har vært vant til. Andelen eldre øker, samtidig som det blir færre yrkesaktive. Den globale oppvarmingen og de negative miljøendringene må begrenses. Samtidig vil befolkningen fortsatt ha høye forventninger til offentlig sektor, og Norge skal bidra til å nå verdensmålene for bærekraftig utvikling innen 2030.

Sammen med disse kjente utfordringene står Norge og verden våren 2020 i en global krise, med covid-19-pandemien. Den gir store økonomiske og samfunnsmessige konsekvenser nå, og vil antakelig prege både Norge og verden i lang tid fremover.

I 2019 utgjorde de offentlige utgiftene nærmere 59 prosent av fastlands-BNP og omtrent en tredel av de sysselsatte arbeidet i offentlig sektor. For å møte utfordringene som kommer må offentlig sektor jobbe smartere, mer målrettet og systematisk med innovasjon. En innovativ tilnærming åpner for å tenke nytt og vil være blant regjeringens hovedstrategier for økt bærekraft. De mulige gevinstene av innovasjon er store, for eksempel ved bruk av innovative offentlige anskaffelser, digitalisering og innovasjon som forebygger utenforskap og helseutfordringer.

Offentlig sektor er både en pådriver for innovasjon i samfunnet, forskningen og næringslivet, og innoverer innenfor sine områder. Denne meldingen handler primært om offentlig sektor som innovatør, men rollene som innovatør og pådriver utfyller hverandre. For eksempel kan innovasjon i offentlig sektor ha betydning for verdiskapingsmulighetene i privat sektor.

Regjeringen vil legge til rette for at offentlig sektor kan ta ut det fulle potensialet som ligger i innovasjon, og på den måten legge til rette for god ressursbruk og økt samlet verdiskaping.

2.2 Regjeringens politikk for innovasjon i offentlig sektor

Denne meldingen presenterer utviklingstrekk, status, endringsbehov og regjeringens politikk for det videre arbeidet med innovasjon i offentlig sektor.

Innovasjon i offentlig sektor er én av regjeringens hovedstrategier for å løse utfordringene som samfunnet vil møte i årene fremover.

2.2.1 Ett mål og tre prinsipper for innovasjon i offentlig sektor

Regjeringens mål er en effektiv offentlig sektor som leverer gode tjenester til innbyggerne, har høy grad av tillit i befolkningen, og finner nye løsninger på samfunnsutfordringer i samarbeid med innbyggerne, næringslivet, forskningsmiljøer og sivilsamfunnet.

For å nå målet har regjeringen utviklet tre prinsipper for å fremme innovasjon i offentlig sektor. Prinsippene er inspirert av OECDs erklæring for innovasjon,1 som Norge har sluttet seg til, og innspillene fra meldingsprosessen.

Regjeringens prinsipper for innovasjon i offentlig sektor:

• Politikere og offentlige myndigheter må gi handlingsrom og insentiver til å innovere.

• Ledere må utvikle kultur og kompetanse for innovasjon, der man har mot til å tenke nytt og lærer av feil og suksesser.

• Offentlige virksomheter må søke nye former for samarbeid.

2.2.2 Ti hovedgrep

Regjeringen vil nå målet for innovasjon i offentlig sektor gjennom følgende ti hovedgrep.

• 1. Rammebetingelser for innovasjon

  Rammebetingelser som styringsprinsipper og praksis, finansiering, lover og regler, organisasjonsformer og krav til utredninger, påvirker hvordan offentlige virksomheter kan løse sine samfunnsoppdrag. Regjeringen vil jobbe for at rammebetingelsene gir handlingsrom og motivasjon til innovasjon, og bidrar til god ressursbruk og økt samlet verdiskaping.

• 2. Virkemidler for innovasjon

  En rekke aktører og virkemidler er etablert for å understøtte offentlige virksomheters arbeid med innovasjon. Regjeringen vil utvikle et mer helhetlig og brukerrettet virkemiddelapparat for innovasjon i offentlig sektor. Dette skal blant annet gjøres ved å etablere et råd for innovasjon i offentlig sektor med sentrale aktører fra både tilbuds- og etterspørselssiden.

• 3. Digitalisering og ny teknologi

  Regjeringen vil at offentlig sektor skal utnytte mulighetene digitalisering og ny teknologi gir for innovasjon. Regjeringen vil arbeide for én digital offentlig sektor på tvers av forvaltningsnivåene, utnytte mulighetene kunstig intelligens gir for å løse oppgavene på nye måter, og legge til rette for datadrevet innovasjon.

• 4. Kultur for innovasjon

  Innovasjon må bli en større del av arbeidet i offentlig sektor. Det betyr at ledere må legge til rette for en kultur preget av nysgjerrighet og åpenhet for nye idéer, og mot til å lære av feil og suksesser. Regjeringen vil utvikle kompetansetiltak og verktøy som kan hjelpe ledere i arbeidet med å tilrettelegge for innovasjon i egen virksomhet.

• 5. Kompetanse for innovasjon

  Digital kompetanse, utredningskompetanse, designkompetanse og kompetanse i bruk av ulike arbeidsformer og teknikker kan bidra til å fremme innovasjon. Regjeringen mener kunnskap og livslang læring er en nøkkel til en bedre og mer effektiv offentlig sektor, og vil styrke samspillet mellom universitets- og høgskolesektoren og arbeidslivet.

• 6. Forsøk og utprøving

  Forsøk og eksperimentering innebærer utprøving av nye løsninger, teknologier eller lovreguleringer. Regjeringen vil etablere regulatoriske sandkasser2 på flere områder, og vurdere hvordan offentlig sektor kan bruke forsøk og utprøving mer systematisk for å senke terskelen for å ta i bruk innovative løsninger og legge til rette for at resultater fra vellykkede forsøk blir varige løsninger.

• 7. Samarbeid om innovasjon

  Innovasjon i offentlig sektor krever ofte samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer, sektorer, næringsliv, sivilsamfunn og utdannings- og forskningsmiljøer – og med innbyggerne. Det kan bringe nye perspektiver og idéer inn i utviklingen av offentlig sektor. Regjeringen vil systematisere og spre erfaringer fra ulike typer samarbeid om innovative løsninger.

• 8. Innovative anskaffelser og partnerskap med næringslivet

  Offentlig og privat sektor må samarbeide om å løse de store samfunnsutfordringene og utvikle bedre og mer innovative løsninger. Regjeringen vil videreføre virkemidlene for innovative anskaffelser og styrke veiledningen, med mål om økt innovasjon i offentlig sektor. Oppstartsselskaper og andre små aktører kan ha innovative løsninger på offentlige behov. Regjeringen vil derfor etablere et program for samarbeid mellom offentlig sektor og oppstartsselskaper.

• 9. Samarbeid med forskningsmiljøer

  Forskning og samarbeid med forskningsmiljøer kan bidra til innovasjon og læring, mer radikale innovasjonsprosjekter i offentlig sektor og spredning av vellykkede innovasjoner. Regjeringen vil oppfordre til økt samarbeid mellom offentlig sektor og forskningsmiljøer, med mål om bedre og mer effektive tjenester og tiltak, og gjøre forskning mer tilgjengelig ved å stimulere til forskningsformidling, mer åpne data og flere kunnskapsoppsummeringer.

• 10. Realisere verdi og spre innovasjoner

  Innovasjon er ikke et mål i seg selv, det må skape verdi for samfunnet og innbyggerne. Regjeringen vil vurdere hvordan det best skal legges til rette for å spre erfaringer fra innovasjonsprosesser og resultater, og legge til rette for at gevinster av innovasjon synliggjøres og realiseres i form av bedre tjenester og budsjettbesparelser.

2.3 Utfordringer og muligheter i de neste tiårene

Demografiendringer, mindre økonomisk handlingsrom, klima- og miljøutfordringer, og å nå verdensmålene for bærekraftig utvikling er kjente utfordringer Norge og offentlig sektor vil stå overfor de neste tiårene. I tillegg viser covid-19-pandemien hvor raskt rammebetingelsene kan endre seg i en globalt sammenkoblet verden. Ettersom det er for tidlig å si noe om hvilke konsekvenser pandemien vil få, tar dette kapittelet for seg de utviklingstrekkene som er relativt sikre.

2.3.1 Demografiendringer

Alderssammensetningen i befolkningen kommer til å endre seg betydelig i årene fremover. Det vil bli en sterk vekst i antall eldre. På nasjonalt nivå vil både andelen og antallet som er 80 år eller mer bli doblet frem mot 2040. Samtidig vil det bli lav vekst i befolkningen i arbeidsfør alder, særlig i mindre sentrale deler av landet (figur 2.2).

Aldersfordelingen i befolkningen framkommer gjennom hovedalternativet i SSBs befolkningsframskriving (2018a). Antall sysselsatte er beregnet ved å bruke framskrevet befolkning på ulike aldersgrupper og samme sysselsettingsandel som i 2017 for aldersgruppene 20–24 år, 25–39 år, 40–54 år, 55–66 år og 67–74 år.

Kilde: SSBs befolkningsfremskrivinger (hovedalternativet) og registerbasert sysselsetting. Beregninger: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

De eldre vil ha helt andre forutsetninger enn tidligere generasjoner i møte med alderdommen. De har høyere utdanning, bedre boliger og bedre økonomi. Bedre helse kan dempe, men ikke fjerne, det økte behovet for helse- og omsorgstjenester.3 SSB har beregnet at Norge i 2035 vil kunne mangle 28 000 sykepleiere og 17 000 helsefagarbeidere.4 De bynære områdene må håndtere økt omsorgsbehov som følge av en stor økning i antall eldre, og de mindre sentrale områdene får færre yrkesaktive til å håndtere omsorgsbehovet blant sine eldre.

For å møte demografiendringene må offentlig sektor bruke de tilgjengelige ressursene mer effektivt. Innovasjon, ikke minst knyttet til bruk av ny teknologi, kan gi nye løsninger som gjør det mulig for eldre å bo i eget hjem lenger, og dermed legge til rette for at helse- og omsorgspersonell kan bruke kompetanse og tid på de som trenger det mest. Samtidig er det vanskelig å anslå hvordan den teknologiske utviklingen vil bidra.

Lav vekst i befolkningen i arbeidsfør alder mange steder i landet vil føre til økt konkurranse om arbeidskraften, både mellom sektorer og mellom regioner. Allerede i dag finnes det kommuner som mangler nødvendig kapasitet og kompetanse til å gi gode og likeverdige tjenester til innbyggerne.5

2.3.2 Mindre økonomisk handlingsrom

Norge har de to siste tiårene hatt en vekst i budsjettene og et handlingsrom i finanspolitikken som få andre land har opplevd. Det neste tiåret bidrar flere forhold til at budsjettsituasjonen blir mer utfordrende. Utfordringer som lenge har blitt omtalt som langsiktige, er kommet nærmere. Olje- og gassproduksjonen anslås å øke noe de nærmeste årene og vil kunne holde dagens nivå ut dette tiåret, men perioden med sterk vekst i bruken av olje- og fondsinntekter i norsk økonomi er i hovedsak over.6 Samtidig vil veksten i utgiftene til store regelstyrte ordninger fortsette å øke og det vil komme en høyere vekst i etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester.

Innovasjon og ny teknologi kan blant annet bidra til mer effektiv pengebruk. Det er likevel svært sannsynlig at handlingsrommet i det neste tiåret vil bli betydelig lavere enn i det forrige. Den siste tiden har sterkt fall i petroleumsprisene og sterk økning i bruken av fondsmidler over offentlige budsjetter som følge av tiltak i forbindelse med utbruddet av covid-19 bidratt til ytterligere press på offentlige finanser, som vil gi konsekvenser i årene fremover. I tillegg kan konsekvensene av covid-19-pandemien redusere handlingsrommet ytterligere, både gjennom reduserte inntekter og økte utgifter. Dette vil belyses nærmere av en ekspertgruppe regjeringen har nedsatt for samfunnsøkonomisk vurdering av blant annet smitteverntiltak innført mot covid-19.

2.3.3 Klima- og miljøutfordringer

Flere rapporter de siste årene har understreket alvoret i de klima- og miljøutfordringene verden står overfor og at utviklingen mange steder går raskere enn tidligere antatt.7 Samtidig kan fortsatt et grønt skifte bringe nettoutslippene av klimagasser ned mot null. Regjeringen har forsterket Norges klimamål for 2030 til å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 prosent, og opp mot 55 prosent, sammenlignet med 1990-nivå.8 I 2050 skal Norge være et lavutslippssamfunn.

Offentlig sektor spiller en viktig rolle i den grønne omstillingen Norge skal gjennom. Klimautfordringer og tap av naturmangfold må sees i sammenheng. Fordi klima- og miljøutfordringene er komplekse og tverrfaglige, er forskning og innovasjon nødvendig for å utvikle helhetlige løsninger.

2.3.4 Bærekraftsmålene

I 2015 vedtok FNs medlemsland 2030-agendaen for bærekraftig utvikling. Den består av 17 mål og 169 delmål for økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft.

Bærekraftsmålene omfatter alle land og berører alle deler av samfunnet. De legger vekt på samarbeid, gjensidige partnerskap og sammenhengene mellom målene. Norge har et stort ansvar for å bidra til oppnåelsen av målene innen 2030. Regjeringen har bestemt at bærekraftsmålene skal være det politiske hovedsporet for å ta tak i vår tids største utfordringer, også i Norge.9

Regjeringen mener at innovasjon og digitalisering er en forutsetning for å nå målene innen 2030. For å lykkes er også samarbeid mellom offentlig sektor, næringsliv, akademia og sivilsamfunn avgjørende. Mange kommuner, fylkeskommuner og offentlige virksomheter er godt i gang med å følge opp bærekraftsmålene på en systematisk måte. Samtidig er det store forskjeller.

Regjeringen har styrket den nasjonale oppfølgingen av bærekraftsmålene slik at de blir mer styrende for utformingen av nasjonal politikk. Ansvaret er lagt til kommunal- og moderniseringsministeren. Det gir mulighet til å se arbeidet med bærekraftsmålene i sammenheng med arbeidet med innovasjon i offentlig sektor. I løpet av våren 2021 vil regjeringen legge frem en handlingsplan for bærekraftsmålene i Norge, i form av en melding til Stortinget.

Kilde: FN

2.4 Inkluderende meldingsprosess

I arbeidet med meldingen har det vært et mål å ha en åpen og inkluderende prosess. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har derfor brukt metoder som har lagt til rette for samskaping og nytenking. Å bruke tid på å utforske og forstå aktørenes opplevelse av innovasjon i offentlig sektor, har gitt større forståelse for behovene og åpnet opp for å se nye muligheter.

Innspillene handler i hovedsak om hindringer i rammebetingelsene for offentlig sektor, at det er nødvendig at offentlig sektor har en kultur for innovasjon, at offentlig sektor må samarbeide om innovasjon – både internt og med andre aktører, og hvor viktig det er at kommuner og virksomheter lærer av hverandre og sprer gode innovasjoner. Det er også gitt mange innspill om hvor vanskelig det kan være å hente ut nytten av innovasjon og hvor viktig det er at offentlig sektor bruker innovasjon for å løse de store samfunnsutfordringene. Disse innsiktene sammenfaller godt med hva forskning og OECD har kommet frem til at hemmer og fremmer innovasjon i offentlig sektor generelt.

Gjennomførte aktiviteter i meldingsprosessen

• Utforsking og dialogsamling: For å kartlegge hva som kan fremme og hemme innovasjon i offentlig sektor, har departementet gjennomført intervjuer, besøk, spørreundersøkelser, arbeidsmøter, kunnskapsoppsummeringer og dialogsamling10.

• Fremsynsprosess og scenarioer: For å utvikle politikk som står seg over tid, ble det utviklet scenarioer for offentlig sektor i 2040. Arbeidet ledet frem til en rapport11 som er benyttet i strategiske diskusjoner i flere offentlige virksomheter12 og en utstilling13.

• Kultur for innovasjon: Kjennetegn ved kultur for innovasjon (figur 7.2, kapittel 7.3) ble utviklet for å diskutere og fremme kultur for innovasjon.

• De nordiske landenes innovasjonspolitikk: For å hente inspirasjon fra andre nordiske land har Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Digitaliseringsdirektoratet og KS fått laget en sammenstilling av de nordiske landenes strategier for innovasjon i offentlig sektor14 (kapittel 5.1).

• Kartlegging av samarbeidsmodeller: For å få dypere innsikt i hvordan samarbeid kan bli gjennomført, har Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Forskningsrådet fått kartlagt modeller for samarbeid om innovasjon som benyttes i offentlig sektor i dag.15

• Workshop i samarbeid med OECD-OPSI: OECDs Observatory of Public Sector Innovation (OPSI) har kartlagt status for innovasjon i offentlig sektor i Norge på overordnet nivå gjennom blant annet intervjuer og en workshop.16

• Jevnlige møter med virkemiddelaktørene ogKS