11 Innovative anskaffelser og partnerskap med næringslivet

For å løse de store samfunnsutfordringene, ta ut potensialet i nye muligheter og utvikle mer innovative løsninger, er det viktig at offentlige virksomheter søker nye former for samarbeid. Næringslivet er en sentral samarbeidspartner for offentlig sektor, gjennom anskaffelser, partnerskap og andre samarbeidsformer. For å utnytte hele potensialet i næringslivet bør offentlig sektor både samarbeide med etablerte selskaper, og nyttiggjøre seg innovasjonskraften i oppstartsbedrifter og hos sosiale entreprenører.

11.1 Situasjonen i dag

11.1.1 Rolledeling mellom offentlig sektor og næringslivet

Offentlig sektor leverer forvaltnings- og velferdstjenester til befolkningen og næringslivet. Noen tjenester produserer det offentlige selv, noen kjøpes inn, mens noe leveres som en kombinasjon av egenproduserte tjenester og innkjøpte varer og tjenester. Å se til næringslivet og samarbeide om løsninger handler ikke om at offentlig sektor skal bli som næringslivet. Det handler om at næringslivet, med sine arbeidsformer og rammebetingelser, kan bistå offentlig sektor med å nå sine mål. I Norge pågår det diskusjoner på flere områder om når løsninger skal anskaffes fra næringslivet og når det offentlige selv skal utvikle og produsere løsninger. Dette diskuteres blant annet knyttet til IKT og digitalisering. Hvor langt skal det offentlige gå i å produsere i egenregi. I digitaliseringsstrategien ble det trukket fram at det offentlige i utgangspunktet ikke skal gjøre selv det markedet kan gjøre bedre. Offentlig sektor skal ta føringen på hvilke behov som skal løses og gå i dialog med markedet om mulige løsninger. Innovasjon og samarbeid med næringslivet er ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for å fremme bedre måloppnåelse i offentlig sektor. Samtidig kan arbeidet med innovasjon i offentlig sektor også bidra til næringsutvikling og konkurransekraft i næringslivet, som en tilleggseffekt. Det å stimulere til næringsutvikling gjøres ellers av et næringsrettet virkemiddelapparat som har dette som mål.

11.1.2 Partnerskap og samarbeid mellom offentlig sektor og næringsliv

Likeverdige og gjensidige partnerskap mellom offentlige og private aktører har fått økt utbredelse og oppmerksomhet de senere årene. Involvering av private aktører kan skje på fysiske og digitale arenaer, gjennom langsiktige arenaer eller kortsiktige prosjekter. Et eksempel på langsiktige samarbeid er Inn på tunet, som er tilrettelagte og kvalitetssikrede velferdstjenester på gårdsbruk. Det er om lag 400 slike godkjente gårder spredt rundt i hele Norge. Gårdene tilbyr tilpassede tjenester innen blant annet oppvekst og opplæring, arbeid og arbeidstrening, og helse og omsorg. I innovasjonsbarometrene oppgir om lag 20 prosent av de statlige virksomhetene og kommunale aktørene å ha samarbeidet med private virksomheter.1

Eksempler er blant annet initiativer der offentlige og private aktører samarbeider om fremtidens smarte byer og lokalsamfunn (boks 11.1). Fylkeskommunene har lang erfaring med partnerskap sammensatt av representanter fra næringsliv, partene i arbeidslivet, virkemiddelaktører, NAV og forsknings- og utdanningsinstitusjoner om regional næringsutvikling. Fylkeskommunene skal medvirke til gode analyser av utfordringer og at aktørene trekker i samme retning. Disse partnerskapene kan være arenaer for samarbeid om å møte samfunnsutfordringer. KS, Innovasjon Norge og Ferd Sosiale Entreprenører tester lokale arenaer for å tenke nytt om hvordan løse samfunnsutfordringer (boks 11.2).

Samarbeid kan gi stor innovasjonskraft, men det kan også utfordre rollene både til næringslivet og offentlig sektor. Det fordrer bevissthet og åpenhet fra begge sider, for å sikre gode og transparente prosesser og avgjørelser.

Stadig flere av klyngeprosjektene i næringslivet inkluderer offentlige virksomheter. For eksempel tunnelklyngen Norwegian Safety Clusters, der både kommuner, brannvesen og Nye veier deltar i samarbeid for sikrere tunneler.2 Offentlig sektor kan også legge til rette for at næringslivet leverer løsninger, gjennom å utvikle plattformer som Fellestjenester Bygg (boks 11.3) er et godt eksempel på.

11.1.3 Innovative anskaffelser

Samlet kjøper det offentlige varer og tjenester for over 560 milliarder kroner årlig.3 Hvordan disse pengene brukes, har betydning for hvor grønn, digital og innovativ offentlig sektor blir. Regjeringen vil at offentlige anskaffelser skal bidra til innovasjon og omstilling i norsk økonomi. Offentlige innkjøpere har store muligheter for å bidra til nytenking og utvikling i leverandørmarkedet, ved å etterspørre nye og bedre løsninger.4 Hvordan ønsket anskaffelse blir beskrevet og størrelsen på anskaffelsen, kan ha stor betydning for hva slags næringsaktører som kan tilby løsninger.

Et nytt og forenklet anskaffelsesregelverk trådte i kraft 1. januar 2017.5 Regelverket setter viktige krav til og rammer for hvordan konkurranser om offentlige kontrakter skal gjennomføres. Samlet sett inneholder nytt regelverk betydelige forenklinger og mer fleksibilitet enn tidligere regelverk.

Innovative offentlige anskaffelser er et virkemiddel for å fremme innovasjon gjennom anskaffelsene (boks 11.4). Nasjonalt program for leverandørutvikling har gjennomført gevinstanalyser for 15 av de innovative anskaffelsene de har bistått. Gevinstanalysene viser konkrete besparelser på totalt 429 millioner kroner og 390 nyskapte arbeidsplasser.6

Status for bruken av innovative anskaffelser

Det har vært en positiv utvikling i bruken av innovative anskaffelser de siste 10 årene. Siden oppstarten av arbeidet med innovative anskaffelser i Norge i 2010, har andelen offentlige virksomheter som har mål om innovasjon i sine anskaffelsesstrategier økt fra 6 prosent i 2011 til 30 prosent i 2018. Andel virksomheter som oppgir at de aktivt har søkt innovative løsninger de siste årene er 27 prosent, og rundt 40 prosent oppgir at de bruker leverandørdialog før konkurranser. 7

Når det gjelder anskaffelse av innovasjon, der oppdragsgiver aktivt søker et produkt eller tjeneste som ikke er tilgjengelig i markedet, er tallene krevende å anslå. En relevant indikator kan være bruken av anskaffelsesprosedyrer som har som formål å fremme nye løsninger og innovasjon. Uttrekk fra kunngjøringsbasen Doffin gjennomført i 2019, antyder at det er rundt 1 prosent av anskaffelsene som ble gjennomført med en prosedyre tilrettelagt for innovasjon.8 Selv om det ikke er prosedyren alene som påvirker innovasjon, er dette en indikasjon på at offentlig sektor i liten grad bruker handlingsrommet i regelverket for å få innovative løsninger.9 Offentlig sektor mangler fremdeles god statistikk for systematisk å måle status og følge utviklingen for innovative offentlige anskaffelser.

Elektriske ferger er et område der norsk offentlig sektor har gått foran, og gjort innovative innkjøp av stor betydning for utviklingen av ny teknologi. Den første elektriske fergen, Ampere, kom i 2015 og ble bygget som resultat av en utviklingskontrakt. I utviklingen var det tett samarbeid mellom deltagerne i konkurransen, Statens vegvesen som oppdragsgiver, samt Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Sjøfartsdirektoratet som myndighetsansvarlige på sikkerhetssiden. Dette samarbeidet har gitt norsk maritim næring et bedre fundament for realisering av andre lav- og nullutslippsprosjekter.10 Nå arbeider flere fylker for å utvikle elektriske hurtigbåter (boks 11.5). Dette er en viktig oppfølging av Regjeringens handlingsplan for grønn skipsfart, som stadfester ambisjonen om å halvere utslipp fra innenriks skipsfart, stimulere til null- og lavutslippsløsninger i alle fartøykategorier, og hvor man peker på krav i offentlige anskaffelser som et mulig virkemiddel for flere deler av skipsfarten.

Barrierer for innovative anskaffelser

Erfaringer og rapporter fra Norge og andre land, viser at det er barrierer for innovative anskaffelser. I en utredning utført av Menon Economics i 2016 ble fire hovedbarrierer identifisert (figur 11.2). Barrierene henger sammen og forsterker hverandre.

Kilde: Menon (2016) Utredning om insentiver/ordninger for risikoavlastning for innovative offentlige anskaffelser. Rapport 12/2016

Manglende kunnskap om innovative anskaffelser. Offentlige virksomheter som oppdragsgivere har for lite innsikt i anskaffelsesregelverket, særlig om mulighetsrommet for innovasjon. Det er også mangel på spesifikk fagkompetanse, som gjør det vanskelig å fastsette relevante og gode kriterier for innkjøpet. I tillegg gjør organiseringen av innkjøpsfunksjoner i små enheter at det ikke legges inn tid og ressurser til å benytte seg av mulighetene. I Norge gjennomfører hver enkelt offentlige virksomhet sine egne anskaffelser, dermed er det om lag 3 000 oppdragsgivere. Enkelte oppdragsgivere har store, profesjonelle innkjøpsfunksjoner, andre har begrenset med ressurser og kompetanse om offentlige anskaffelser. Det kan også være en utfordring at anskaffelsesmiljøet i virksomheten ikke har god nok kontakt med tjenesten, slikt at oppdragsbeskrivelsen eller bestillingen ikke svarer godt nok på virksomhetens behov.

Risikoaversjon hos offentlige ansatte. Offentlige innkjøpere er redde for å gjøre feil. Dette har blant annet bakgrunn i at de er usikre på regelverket, og derfor velger å gå for det kjente. Det skyldes også manglende insentiver. De offentlige aktørene opplever lite oppside i å søke nye løsninger. De kan oppleve at leverandørene er aggressiv og leter etter feil i offentlige anbudskonkurranser.

Mangel på koordinering. Det er utfordringer knyttet til spredning av beste praksis og samordning mellom forvaltningsnivåer og sektorer. Det er ofte små innkjøpsenheter, med lite kapasitet til å spre beste praksis og samordne. Samlet betyr dette at offentlig sektor ikke får hentet ut stordriftsfordeler.

Svak forankring og ledelse. Innovative anskaffelser kan være vanskelig å forankre i organisasjonen. Dette kan ha bakgrunn i at det er svake insentiver til å ta eierskap, at det er tidspress, og at budsjett og svært mange ulike styringsmål fjerner oppmerksomhet fra innovative anskaffelser.

I 2016 fikk KS utarbeidet en rapport som så på spredning av innovative anskaffelser i norske kommuner.11 Rapporten antydet at det ikke var noe systematisk arbeid knyttet til deling og spredning av løsninger mellom kommunene. Kommunene syntes mer opptatt av å gjennomføre innovative offentlige anskaffelsesprosesser i henhold til anskaffelsesregelverket. Tilsvarende ble det funnet svært begrenset erfaring med å koordinere anskaffelsesprosesser på tvers av kommuner.

Virkemidler for innovative anskaffelser

For å lykkes med innovative offentlige anskaffelser må offentlige virksomheter mestre både anskaffelsesmetodikk og innovasjonsmetodikk. Det er flere aktører som bistår offentlige virksomheter i å gjennomføre innovative anskaffelser, som Nasjonalt program for leverandørutvikling, Innovasjon Norge, Forskningsrådet og Digitaliseringsdirektoratet (fra andre halvår 2020 Direktoratet for forvaltning og økonomistyring).

Nasjonalt program for leverandørutvikling bistår med innovasjonsmetodikk til offentlige oppdragsgivere, og å spre gode eksempler og legge til rette for at flere oppdragsgivere med samme behov går sammen om dialogen med markedet. Eksempel på et slikt initiativ er utslippsfrie byggeplasser, som startet hos Oslo kommunes Omsorgsbygg, og som har spredd seg til aktører i flere andre land. At programmet mobiliserer flere kommuner med samme behov til å følge en dialog- og utviklingsprosess, er et viktig tiltak for å bidra til mer spredning.

Gjennom Leverandørutviklingsprogrammet er det etablert et samarbeid mellom stat, kommune, næringsliv og forskning som blir sett på som unikt. Norge er et av de første landene som har systematisert gjennomføringen av før-kommersielle anskaffelser og innovasjonspartnerskap.

Innovasjonskontrakter12 er tilskudd til krevende innovasjonsprosjekter i små og mellomstore norske bedrifter, og krever samarbeid med en kunde i offentlig eller privat sektor. Midlene kan utbetales både til offentlige virksomheter og til den private aktøren. Tilskuddet tildeles bedriften for å avlaste risiko, og prosjektet skal føre frem til et markedsklart produkt, en løsning eller tjeneste som kunden har behov for. Pilotkunden er en referansekunde, og en viktig utviklingsaktør for å sikre at utviklingsprosessen gir en løsning som svarer godt til deres utfordring eller behov. Innovasjonskontrakter rettet mot offentlig sektor er før-kommersielle samarbeid, der det ikke allerede finnes gode løsninger på markedet. Tilskuddet forvaltes av Innovasjon Norge.

Innovasjonspartnerskap er en anskaffelsesprosedyre som ble introdusert i Norge i ny lov om offentlige anskaffelser fra 2017. Innovasjonspartnerskap er også en ordning forvaltet av Innovasjon Norge, som legger til rette for en helhetlig innovasjonsprosess fra behovsavklaring til kjøp av helt nye løsninger. Formålet er å løse samfunnsutfordringer ved å utvikle nye, skalerbare løsninger i tett utviklingssamarbeid mellom offentlige aktører og næringslivet. En offentlig aktør eier og leder innovasjonsprosessene, og inviterer næringslivet inn gjennom å lyse ut konkurranse på anbudsportalen. Ordningen omfatter opsjoner om kjøp av ferdig løsning, både for prosjekteier og for følgevirksomheter, og er utformet i henhold til den juridiske anskaffelsesprosedyren. Norge er med denne ordningen det landet i Europa som har flest pågående prosjekter etter prosedyren innovasjonspartnerskap. Ordningen har også vist seg å åpne opp for oppstartsselselskaper (boks 11.6).

Forskningsrådet deler ut midler til førkommersielle anskaffelser. Det er anskaffelser av innovasjon, der både bedrifter og forskningsorganisasjoner inviteres til å løse en konkret utfordring. Førkommersielle anskaffelser går innunder unntaket i anskaffelsesregelverket for enkelte forsknings- og utviklingskontrakter.

Digitaliseringsdirektoratet (fra andre halvår 2020 Direktoratet for forvaltning og økonomistyring) er fagorganet for offentlige anskaffelser, herunder innovative anskaffelser. De forvalter regelverket, utvikler skriftlig veiledning og gir støtte til gjennomføring av innovative anskaffelser.

Både ordningen innovasjonspartnerskap i Innovasjon Norge og Leverandørutviklingsprogrammet ble evaluert i 2019. Menon konkluderer i sin sluttevaluering av Leverandørutviklingsprogrammet at programmet har vært og er en viktig bidragsyter for å fremme innovative anskaffelser og innovasjon i offentlig sektor.13 Videre peker rapporten på at Leverandørutviklingsprogrammets arbeid bidrar til å øke innovasjonshøyden i de enkelte anskaffelsene.

Evalueringen av ordningen innovasjonspartnerskap i Innovasjon Norge legger vekt på resultater på kort sikt, da det er for tidlig å måle eventuelle langsiktige verdiskapningseffekter. Evalueringen viser at både de offentlige og private deltagerne er svært fornøyd med ordningen, og vil anbefale den til andre. Offentlig-privat samarbeid er utfordrende, og evalueringen foreslår blant annet mulighet for et enklere løp i noen av prosjektene.

Et annet tiltak for å styrke anskaffelsesfaget er at Digitaliseringsdirektoratet, NHO, LO, Virke, KS og høgskole- og universitetssektoren i 2017 gikk sammen om å etablere Anskaffelsesakademiet. Anskaffelsesakademiets formål er å dekke behov for kompetente offentlige innkjøpere, ved å bidra til å etablere nasjonal forskningsbasert utdanning i universitets- og høyskolesektoren innen offentlige anskaffelser. De jobber også for å utvikle og spre ny kunnskap gjennom forskning, samarbeid og kunnskapsdeling mellom forvaltning, næringsliv og akademiske institusjoner.

11.1.4 Oppstartsselskaper

Ny og billig teknologi, spesielt skytjenester, gir nye markedsmuligheter for oppstartselskaper. Det er derfor en hurtig framvekst av nye markedsaktører, som i enkelte tilfeller kan transformere hele næringer. En slik transformasjon basert på ny teknologi har allerede skjedd innen områder som underholdning, varehandel og finans. Også innen offentlig sektor kan innovative oppstartsselskaper og teknologiske løsninger innebære et stort potensial for å spare ressurser, og å kunne tilby nye og bedre løsninger. Regjeringen er opptatt av å føre en næringspolitikk som gir gode rammer for hele mangfoldet av gründere og oppstartsselskaper. Norge er et av verdens mest likestilte land, men i gründerskap deltar ikke kvinner på lik linje som menn. Regjeringen har derfor blant annet lagt fram Handlingsplan for kvinnelige gründere i 2019.

Hvis offentlig sektor skal finne de beste løsningene leverandørene har, må de bli kjent med markedet. Flere statlige og kommunale virksomheter har erkjent dette, og sonderer i dag mulighetene for å samarbeide med oppstartselskaper. I 2018 oppga 43 prosent av oppdragsgiverne at de har tidlig dialog med markedet i forbindelse med nye anskaffelser.14

Virkemidler for bruk av oppstartsselskaper

I flere andre land er det opprettet nye virkemidler for å legge til rette for samhandling mellom offentlig sektor, oppstartsmiljøer og GovTech-aktører. GovTech innebærer digital teknologi som offentlig sektor kan bruke for å utføre sine oppgaver. Det kan for eksempel være infrastruktur, verktøy og IKT-løsninger. CivTech er et begrep som benyttes synonymt med GovTech, og vektlegger teknologi som trekker inn innbyggerne. Eksempler på slike virkemidler er CivTech Programmet i Skottland, Start Up in Residence i Amsterdam og Nederland og GovTech-programmet i Danmark (boks 11.7). Virkemidlene er innrettet forskjellig, men inneholder felles elementer som enklere, mer tilpassede anskaffelsesprosesser, og kompetansetiltak for både den offentlige virksomheten og leverandørene.

11.1.5 Sosiale entreprenører

Kjennetegn ved sosiale entreprenører er at de retter innsats mot et sosialt formål der det er et udekket behov, de bidrar med nye løsninger på utfordringene, og de involverer brukerne, medarbeiderne og andre sentrale interessenter. De drives av de sosiale resultatene, men også av en forretningsmodell som kan gjøre virksomheten levedyktig og bærekraftig. De samarbeider på tvers av fagfelt og virksomhetsmodeller.15 Sosiale entreprenører kan bidra til innovasjon i offentlig sektor.

Sosiale entreprenører har gjerne andre forutsetninger enn større aktører i markedet i møte med en offentlig oppdragsgiver, og trenger gjerne mer kunnskap om forretningsdrift, anbudsutforming, offentlig politikk med mer. Sosiale entreprenører kan benytte kompetanse- og rådgivningstjenester for oppstartsbedrifter, men det er også utarbeidet egne verktøy og veiledere direkte rettet mot sosiale entreprenører. Innovasjon Norge har blant annet en egen guide for sosialt entreprenørskap på sine nettsider, og Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet Veier til samarbeid – et inspirasjonshefte for samarbeid med sosiale entreprenører. Ferd Sosiale Entreprenører har i samarbeid med en rekke aktører utviklet en juridisk veileder for offentlige oppdragsgivere som ønsker å anskaffe varer og tjenester fra en sosial entreprenør. Denne veilederen er utarbeidet for offentlige oppdragsgivere i deres møte med sosiale entreprenører, slik at det blir lettere for partene å finne muligheter for samarbeid. Veilederen forklarer de juridiske mulighetsrommene som oppdragsgiver har i anskaffelsesregelverket.16

Innovative finansieringsordninger

Sosiale entreprenører kan i flere tilfeller mangle tilstrekkelig dokumentasjon på at deres løsninger har god effekt, for at det offentlige skal ønske å inngå samarbeid med dem. Det er bakgrunnen for nye løsninger for finansieringsbistand, som effektkontrakter og brofinansiering. Effektkontrakter eller velferdsobligasjoner er resultatbaserte avtaler mellom flere parter, som oftest offentlige myndigheter, investorer, stiftelser og private eller ideelle tjenesteleverandører. Formålet med effektkontrakter er å løse sosiale problemer på nye måter.17 De private investorene finansierer et sosialt program med målbare og forhåndsdefinerte resultatmål, og blir tilbakebetalt av det offentlige dersom disse målene oppnås. Slik reduserer effektkontraktene risikoen for den offentlige aktøren. Brofinansiering er et annet begrep for dette. Finansieringsordningene er under utvikling både i Norge og andre land.18

Arbeids- og velferdsdirektoratet forvalter en tilskuddsordning med formål å stimulere til utvikling av sosialt entreprenørskap rettet mot fattigdom og sosial utestengning. Arbeids- og velferdsdirektoratet og Kriminalomsorgsdirektoratet gjennomfører sammen et pilotprosjekt med bruk av velferdsobligasjoner. Hovedformålet er å teste ut velferdsobligasjoner som modell for utvikling og finansiering av nye tiltak for å forebygge tilbakefall til kriminalitet. Lier kommune har benyttet finansieringsbistand for å anskaffe et nyskapende tilbud til unge (boks 11.8).

Organisasjonsformer og merkeordninger

Sosiale entreprenører kan være foreninger, samvirker eller stiftelser eller aksjeselskap med ideelle eller vanlige vedtekter.

Det finnes ingen egen juridisk ramme eller selskapsform for sosialt entreprenørskap eller sosialentreprenøriske virksomheter i Norge. Universitetet i Sørøst-Norge har på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet kartlagt ordninger i seks europeiske land. Kartleggingen tyder ikke på at en egen selskapsform for sosiale entreprenører løser de ulike utfordringene entreprenørene står overfor. 19

11.2 Vurdering av situasjonen

Det er fremdeles et uutnyttet potensial for samarbeid om innovasjon mellom offentlig sektor og næringslivet. Dette gjelder både samarbeid gjennom partnerskap og andre nye samarbeidsformer, men også innovative anskaffelser og samarbeid med oppstartsselskaper og sosiale entreprenører. Det er blant annet gode erfaringer med bruk av innovative anskaffelser for å stimulere markedet for lavutslippsløsninger. Et eksempel er offentlige innovative anskaffelser av nullutslippsfartøy. Det har resultert i en stor andel elektriske ferger i norske ferjesamband, som har muliggjort teknologiutvikling og andre markedsmuligheter. Det kan antas at det er et stort potensial for ytterligere å stimulere til lavutslippsløsninger gjennom offentlige anskaffelser, for eksempel i byggenæringen, transport og varehandel. Erfaringer viser at offentlige oppdragsgivere ofte detaljspesifiserer løsningene de ønsker seg når de lyser ut oppdrag, i stedet for å definere problemet som skal løses, eller effekten som ønskes oppnådd. I tillegg er anskaffelsesprosessene ofte lange og tidkrevende. Det betyr at oppstartsselskaper og andre små aktører med innovative løsninger på offentlige behov, sjelden blir aktuelle. For å få en mer moderne offentlig sektor, må offentlig sektor definere behovene sine og etterspørre innovative løsninger. Regjeringen mener det allerede i dag er et handlingsrom i regelverket og budsjettrammer som kan utnyttes bedre.

11.2.1 Innovative anskaffelser

Innovative offentlige anskaffelser er én viktig driver for innovasjon. Offentlig sektor kan gjennom økt bruk av innovative anskaffelser bli en sterkere innovasjonsmotor i samfunnet.20 Innovative anskaffelser gir positive effekter både for offentlig sektor som oppdragsgiver, næringslivet som leverandører og for innbyggerne. Norge ligger langt framme i Europa når det gjelder satsing på innovative anskaffelser.

Offentlig sektor mangler god statistikk for å følge utviklingen for innovative offentlige anskaffelser. Det er behov for relevante måltall og tilhørende indikatorer for hvilke effekter innovative anskaffelser bidrar til.

Vurdering av virkemidler for innovative anskaffelser

Målene med en innovativ anskaffelse er en ny løsning som gir god behovsdekning og mer verdi. Å realisere disse målene krever tilrettelegging fra planleggingsfasen og helt frem til implementering, og eventuelt spredning av en ny løsning. Virkemidlene er i dag primært innrettet mot planleggingsfasen, utviklingsfasen og til dels spredning av løsninger som er utviklet. Figur 11.3 viser på en forenklet måte hvordan virkemidlene er innrettet i dag. I planleggingsfasen bidrar hele virkemiddelapparatet. For å få nye løsninger i bruk, er det behov for innsats også i fasene etter utviklingsfasen. I innovasjonspartnerskap er kjøpet en del av prosedyren, men ikke selve implementeringen. En lignende utfordring påpekes også i evalueringen av Leverandørutviklingsprogrammet, der det foreslås å rette mer innsats mot å følge prosessene helt fram til faktisk anskaffelse, implementering og skalering.21

Kilde: Nasjonalt program for leverandørutvikling. Design: Halogen AS

Med flere aktører som arbeider med å fremme innovative anskaffelser, er det også behov for å koordinere tiltak og aktiviteter. Det er i dag godt samarbeid mellom aktørene i virkemiddelapparatet. Likevel er det potensial for en klarere rollefordeling og mer samarbeid for å unngå dobbeltarbeid, få en bedre utnyttelse av de samlede ressursene og bli mer brukervennlig. For både offentlige innkjøpere og leverandører, kan det være vanskelig å forstå hvem som gjør hva i virkemiddelapparatet.

Det er behov for å videreutvikle virkemidlene og samtidig bygge videre på det som fungerer godt i dagens økosystem for innovative offentlige anskaffelser. For å lykkes med omstilling gjennom offentlige anskaffelser, må det også bygges mer profesjonelle og robuste innkjøpsfunksjoner med solid kompetanse og nok ressurser til å løse disse oppgavene på en god måte.22

11.2.2 Oppstartsselskaper og sosiale entreprenører

Strenge krav til leverandørene, stor grad av detaljspesifikasjon av løsninger og lange anskaffelsesløp er lite egnet for å anskaffe løsninger fra oppstartsselskaper og sosiale entreprenører. Kjøp av nisjeløsninger fra disse miljøene kan være forbundet med økt risiko, blant annet knyttet til om selskapene har den gjennomføringskapasiteten som skal til for å levere løsningen. Andre risikoer er at denne typen selskaper oftere går konkurs eller blir kjøpt opp av andre selskaper. Å gjennomføre anskaffelser fra slike markedsaktører krever derfor tettere oppfølging av leverandørene og god risikostyring. Hvis leverandøren går konkurs, vil det gå utover leveransen til offentlig sektor. I tillegg er det mange offentlige virksomheter som vet lite om hva oppstartsselskaper og sosiale entreprenører har å tilby, hvordan de fungerer og hva som skal til for å få de med i anskaffelsesprosesser. Det er derfor behov for økt kompetanse om denne typen selskaper i offentlig sektor, og støtte til å gjennomføre anskaffelsesprosesser som er tilpasset denne målgruppen.

11.3 Veien videre

Regjeringen mener offentlig sektor ikke skal gjøre selv det markedet kan gjøre bedre, og vil derfor at offentlig sektor i enda større grad utnytter ressursene i næringslivet. For å møte vår tids store samfunnsutfordringer mener regjeringen det er nødvendig å utforske nye typer samarbeid mellom offentlig og privat sektor.

Hvis næringslivet skal være med på å utvikle gode og innovative løsninger for offentlig sektor, trenger de testfasiliteter for utprøving av ny teknologi, nye produkter og nye løsninger. I Meld. St. 18 (2018–2019) Helsenæringen – Sammen om verdiskaping og bedre tjenester, pekes det på at det i større grad må legges til rette for utprøving og testing av informasjonsløsninger og velferdsteknologi. Tilgang til data, systemer og brukere for å teste og validere produkter basert på reelle behov, er viktig for at leverandørene skal kunne utvikle gode løsninger.

Testarenaer som legger til rette for offentlig-privat samarbeid om evaluering av e-helseløsninger vil gi viktig innsikt om hva som fungerer og hva som må forbedres. Et eksempel er testsenteret I4Helse. Det er et senter for innovasjon og tjenesteutvikling innen helse- og omsorgsteknologi, som ligger på Universitetet i Agders campus i Grimstad. Her kobler utdanning, utvikling, næringsliv, forskning og innovasjon seg sammen, for å skape nye og innovative helsetjenester i et miljø med gode testfasiliteter. Senteret samarbeider tett med sykehus og kommuner, noe som gir gode vilkår for praksisnær og brukerorientert tjenesteutvikling.

Det kan være behov for å etablere flere arenaer for testing og verifisering av digitale helseløsninger. Regionale helseforetak og kommuner kan i samarbeid med helsenæringen legge til rette for testmiljøer for utvikling, pilotering og kvalitetssikring av e-helseløsninger. Regjeringen oppfordrer også til at offentlig sektor og næringslivet samarbeider om testmiljøer for utvikling, pilotering og kvalitetssikring av innovative løsninger på andre områder som vil gavne innbyggerne.

11.3.1 Innovative anskaffelser

Regjeringen ønsker at offentlige anskaffelser skal være en drivkraft for innovasjon og omstilling i norsk økonomi.23 Da må en større andel av de omlag 560 mrd. offentlig sektor anskaffer for årlig, legge til rette for innovasjon, og innovasjonsgraden i hver anskaffelse må økes. Regjeringen oppfordrer derfor offentlige virksomheter til å gjøre en aktiv vurdering av om deres anskaffelser kan bidra til innovasjon, og bør gjennomføres som en innovativ anskaffelse.

I Meld. St. 22 (2018–2019) Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser kom det fram et behov for bedre tilgang til data og statistikk om offentlige anskaffelser, og at regjeringen derfor vil sørge for bedre uthenting og tilgjengeliggjøring av data fra Doffin som grunnlag for utarbeidelse av statistikk om offentlige innkjøp. Ulike indikatorer viser at det er en positiv utvikling i bruk av innovative anskaffelser, men statistikkgrunnlaget gir ikke dekkende styringsinformasjon. Det er ikke tilstrekkelig å se på hvor ofte enkelte nøkkelord benyttes i konkurransegrunnlaget. Det må gjøres en mer helhetlig vurdering. Departementene vil derfor jobbe videre for å få et bedre datagrunnlag.24 I en slik sammenheng kan det også være relevant å se om det er mulig å måle anskaffelsenes bidrag til å øke markedsandelen for lavutslippsløsninger, da innovative anskaffelser er et viktig virkemiddel i arbeidet med grønn omstilling. Regjeringen utarbeider en handlingsplan for økt andel grønne og innovative anskaffelser.25

Regjeringen vil vurdere om det bør settes mål for innovative anskaffelser, og hvilke mål dette i så fall bør være.

Regjeringen vil styrke veiledningen og videreføre virkemidlene for innovative anskaffelser. Regjeringen varslet i Meld. St. 22 (2018–2019) Smartere innkjøp å videreføre Leverandørutviklingsprogrammet og vurdere innretningen av programmet ut fra resultatene av områdegjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet. Regjeringen vil også videreføre satsingen på risikoavlastning gjennom innovasjonskontrakter, innovasjonspartnerskap og før-kommersielle anskaffelser.

For å møte utfordringene knyttet til anskaffelseskompetanse i offentlig sektor, ble det i stortingsmeldingen om smartere innkjøp slått fast at regjeringen, i samarbeid med kommunene og fylkeskommunene, vil utrede samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp. Et annet viktig grep regjeringen har tatt, er å beslutte å samle fagområdene offentlige anskaffelser, ledelse, organisering og styring hos Direktoratet for forvaltning og økonomistyring i løpet av andre halvår 2020. Regjeringen mener det vil gi muligheter for å hente ut viktige synergier mellom disse fagområdene, i tillegg til å utvikle et bedre kompetansetilbud til ledere og innkjøpere i offentlig sektor.

Mindre kommuner og distriktskommuner har gjennomført færre innovative innkjøp, og har i mindre grad innarbeidet innovative innkjøp i strategiske styringsdokumenter enn andre kommuner.26 Leverandørutviklingsprogrammet arbeider for å skalere bruken av innovative offentlige anskaffelser i hele landet, blant annet i samarbeid med fylkeskommunene og de store bykommunene.

Regjeringen vil også iverksette flere tiltak som skal gi en bedre brukeropplevelse og sammenheng mellom virkemidlene, som å etablere et innovasjonsråd og vurdere hvordan virkemidlene kan tilgjengeliggjøres samlet og brukervennlig (kapittel 5).

11.3.2 Program for innovasjonskjøp fra oppstartsselskaper

Regjeringen vil legge til rette for at offentlig sektor bedre klarer å nyttiggjøre seg de mulighetene som ligger i oppstartsselskaper, og vil derfor etablere et program for dette. Digitaliseringsdirektoratet (fra andre halvår 2020 Direktoratet for forvaltning og økonomistyring) vil ha hovedansvaret for å utvikle og drifte programmet, som skal legge til rette for samarbeid mellom offentlige virksomheter og oppstartsselskaper ved å

• 1. identifisere og samle det offentliges behov og utfordringer

• 2. utvikle anskaffelsesmetodikk tilpasset nye aktører i leverandørmarkedet

• 3. gi råd i prosjekter, og bistå i selve gjennomføringen av anskaffelsene

• 4. fasilitere utviklingssamarbeid om løsninger tilpasset oppdragsgivers behov

• 5. tilby kompetansepakker for oppstartselskapene og de offentlige oppdragsgiverne

Figuren viser planen for program for innovasjonskjøp fra oppstartsselskaper, illustrert som en tjenestereise.

Design: Halogen AS

Kjernen i programmet vil være at offentlige virksomheter formulerer utfordringer og behov som oppstartsmiljøer og andre innovative aktører kan utarbeide løsninger på, som for eksempel sosiale entreprenører. For å lykkes med dette er det behov for å utvikle ny anskaffelsesmetodikk tilpasset de nye leverandørmarkedene, og gi tydelig veiledning som klargjør regelverket. Det trengs også støtte og veiledning i hvordan man kan ivareta overgangen fra eksperimentering og utprøving av nye løsninger, til en eventuell etterfølgende anskaffelse og skalering.

Offentlig sektor og oppstartsselskaper trenger kunnskap om hverandre og hvordan de kan samhandle, og de trenger rådgivning og bistand i selve gjennomføringen av anskaffelsesprosessen. Programmet vil også fasilitere at oppstartselskapene kobles til eksisterende virkemidler for forretningsutvikling og vekst, for eksempel fra Innovasjon Norge og private initiativ etablert for å støtte oppstartselskaper.

Innretningen og utviklingen av programmet må ses i sammenheng med øvrige virkemidler for innovative anskaffelser. Blant annet har både Leverandørutviklingsprogrammet og Innovasjon Norge erfaringer med å knytte offentlig sektor sammen med oppstartsselskaper gjennom sine virkemidler. Erfaringer fra arbeidet med sosiale entreprenører kan være relevante i den videre utviklingen av programmet. Regjeringen vil også utvikle en markedsplass for skytjenester, og vil vurdere om denne løsningen også kan legge til rette for digital spredning av nyutviklede løsninger for offentlig sektor.

Regjeringen er opptatt av betingelsene for bruk av sosiale entreprenører, slik at de kan bidra til å løse sosiale utfordringer. Det handler blant annet om tilrettelegging for innkjøp, tilskudd og juridiske rammer. Program for oppstartsselskaper vil være ett viktig tiltak. Men det handler også om bedre kjennskap til hvilke muligheter som finnes, både blant sosiale entreprenører og offentlig sektor. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har derfor utarbeidet inspirasjonsheftet Veier til samarbeid. Sosiale entreprenører som samarbeidspartnere i offentlig sektor –eksempler og idéer.27 Inspirasjonsheftet viser måter å samarbeide med sosiale entreprenører og å måle gevinster. Men det trengs mer kunnskap på feltet. Derfor vil departementet, i samarbeid med Distriktssenteret, KS og Innovasjon Norge, ta initiativ til å utforske barrierer og muligheter for sosialt entreprenørskap i små kommuner. I tillegg kartlegger Arbeids- og velferdsdirektoratet omfanget av, og erfaringer med, samarbeidet mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og sosiale entreprenører.

11.4 Regjeringen vil

Samarbeid mellom offentlig og privat sektor kan bidra til mer innovasjon, mer radikale innovasjonsprosjekter, raskere overgang til lavutslippssamfunnet, og spredning av vellykkede innovasjoner.

Regjeringen vil

• utforske nye typer samarbeid mellom offentlig og privat sektor

• oppfordre til at offentlig sektor og næringslivet samarbeider om testmiljøer for utvikling, pilotering og kvalitetssikring av innovative løsninger

• oppfordre offentlige virksomheter til å gjøre en aktiv vurdering av behovet for innovasjon når de skal gjøre en anskaffelse, og om den bør gjennomføres som en innovativ anskaffelse

• sørge for bedre uthenting og tilgjengeliggjøring av data fra Doffin, som grunnlag for utarbeidelse av statistikk om offentlige innkjøp

• styrke veiledningen og videreføre virkemidlene for innovative anskaffelser

• samle fagområdene offentlige anskaffelser, ledelse, organisering og styring hos Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

• etablere et program for innovasjonskjøp fra oppstartsselskaper

• utvikle en markedsplass for skytjenester, og vurdere om denne løsningen også kan legge til rette for digital spredning av nyutviklede løsninger for offentlig sektor