9 Økonomistyring i staten mv.
9.1 Økonomistyring i staten
9.1.1 Tiltak for å styrke økonomistyringen i staten
I Gul bok orienteres det årlig om Finansdepartementets tiltak for å fremme resultatorientert styring, effektiv ressursutnyttelse og god økonomistyring i staten. Departementet vil i 2008 og 2009 prioritere å videreutvikle rammeverket for statlig økonomistyring, og å videreutvikle tilbudet av økonomitjenester til statlige virksomheter.
Oppfølging av regelverk for økonomistyring i staten
Økonomiregelverket for staten fastsetter standarder og prinsipper for statlig styring, økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling. Det omfatter krav til den interne styringen i virksomheter, og til departementenes overordnede styring og oppfølging av virksomhetene (etatsstyring). I tillegg omfatter regelverket forvaltning av tilskudd, stønader og garantier, samt generelle krav til oppfølging av statlige eierinteresser i selskaper. Reglement for økonomistyring i staten og Finansdepartementets bestemmelser om økonomistyring i staten ble fastsatt 12. desember 2003, med noen mindre justeringer senest 14. november 2006. Regelverket trådte i kraft 1. januar 2004.
Finansdepartementet har i 2007 og 2008 prioritert å videreutvikle rammeverket for mål- og resultatstyringen i statlige virksomheter. Senter for statlig økonomistyring (SSØ) har i 2007 gitt ut nye veiledere innenfor evaluering av statlige tilskuddsordninger og innføring i risikostyring i virksomhetene, samt en sjekkliste for planlegging av evalueringer. SSØ tilbyr også et bredt kurstilbud innen statlig virksomhets- og økonomistyring.
Finansdepartementet er i ferd med å oppsummere erfaringene fra et pilotprosjekt for å øke kunnskapen om hvordan mål og resultater beskrives i budsjettproposisjonene. Senter for statlig økonomistyring (SSØ) har tilsvarende oppsummert hvordan mål- og resultatstyring praktiseres i tildelingsbrevene til virksomhetene og i den interne virksomhetsstyringen. Det legges opp til at SSØ viderefører dette arbeidet i 2008 og 2009 ved å tilrettelegge for at gode eksempler og praksis kan bidra til erfaringsutveksling og med det til videreutvikling av økonomistyringen i staten.
Finansdepartementet etablerte i 2006 et nettverk på departementsnivå som et ledd i arbeidet med å videreutvikle rammeverket for etatsstyring. Hensikten med nettverket er å legge til rette for dialog og erfaringsutveksling. Departementet vil videreføre dette arbeidet i 2008 og 2009.
Intern statlig økonomiforvaltning
SSØ tilbyr sine kunder en elektronisk løsning for fakturahåndtering som kan redusere virksomhetenes tidsbruk på dette området. Løsningen innebærer at alle fakturaer fra kunder som benytter seg av tilbudet, registreres og skannes inn i en felles sentral på Hamar. De fleste av SSØs regnskapskunder benytter seg av tilbudet.
Som et ledd i Regjeringens politikk om at 25 pst. av alle statlige innkjøp skal skje elektronisk innen 2009, har SSØ etablert et pilotprosjekt for å utvikle en løsning for ehandel til sine kunder i løpet av første halvår i 2009. Etter en evaluering av pilotprosjektet, legges det opp til at løsningen kan tilbys til SSØs kunder.
SSØ fullfører i løpet av 2008 utrullingen av et nytt lønns- og personalsystem til sine kunder. Overgangen til nytt system innebærer at SSØs kunder tar i bruk en tidsmessig løsning som erstatter gammel teknologi. For små og mellomstore virksomheter er det lagt opp til at SSØ fortsatt vil tilby lønnssentraltjenester, da disse ikke hver for seg kan hente ut gevinster på samme måte som store virksomheter som bruker det samme systemet.
SSØ leverer tjenester til om lag to tredeler av statlige virksomheter på ett eller flere av områdene lønn, personal, regnskap og budsjett. Ni av ti kunder hos SSØ er små eller mellomstore virksomheter. En rekke store statlige virksomheter har etablert egne servicesentre for økonomitjenester. Departementenes servicesenter ivaretar disse funksjonene for departementene, Statsministerens kontor og Regjeringsadvokaten.
Ved å samle tjenester som er forbundet med stordriftsfordeler kan staten hente ut effektiviseringsgevinster samtidig som den enkelte virksomhet avlastes administrativt og kan bruke større ressurser på egne kjerneoppgaver.
Rammeavtaler om kontoholds- og betalingstjenester
Betalingsformidlingen for statlige virksomheter skjer gjennom statens konsernkontoordning. Ordningen gjelder for departementene og underliggende virksomheter og dekker statens behov for betalingstjenester og likviditetsforvaltning. Statens konsernkontoordning sikrer at statens midler daglig samles i Norges Bank. Ordningen er basert på at Finansdepartementet på vegne av staten har inngått en avtale om et konsernkontosystem i Norges Bank og at SSØ etter fullmakt fra Finansdepartementet har inngått rammeavtaler med enkelte banker om betalingstjenester og kontohold. Rammeavtalene sikrer at virksomhetene får tilgang til tidsmessige og gode betalingstjenester hos bankene, i tillegg til at de forenkler anskaffelsesprosessen for virksomhetene.
SSØ inngikk i 2006 nye rammeavtaler for staten, samt tilleggsavtale for bl.a. valutakonti med DnB NOR ASA, Nordea Bank Norge ASA og Sparebank1 Alliansen. Avtalene løper til utgangen av 2008 og vil bli forlenget til utgangen av 2009. Avtalene kan, etter dette tidspunkt, forlenges for ytterligere ett år.
Statsregnskapet
SSØ har det operative ansvaret for statsregnskapet. Basert på rapportering fra statlige virksomheter utarbeider SSØ månedlige bevilgningsregnskap for departementenes budsjettkapitler som sendes departementene. Ved årets slutt utarbeider SSØ et endelig bevilgningsregnskap og kapitalregnskap som inngår i St. meld. nr. 3 om statsregnskapet. Utover denne primære bruken har Riksrevisjonen tilgang på statsregnskapsinformasjon, og Statistisk sentralbyrå (SSB) utarbeider statistikk om offentlige finanser basert på tilgang til statsregnskapsinformasjonen. Statsregnskapet er også en kilde til informasjon som SSB vil benytte i forbindelse med StatRes-prosjektet. SSB utvikler på oppdrag fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet et statistikksystem for å formidle statistikk og indikatorer om ressursbruk, resultater mv. for statlig virksomhet.
Statsregnskapet er i hovedsak basert på elektronisk innrapportering som bidrar til god kvalitet og et raskt oppdatert regnskap. Det arbeides for tiden med en modernisering av rapporteringsløsningen for statsregnskapet.
Utredning om mulig obligatorisk elektronisk faktura til staten
En interdepartemental arbeidsgruppe ledet av Fornyings- og administrasjonsdepartementet har i 2008 utredet spørsmålet om mulig obligatorisk elektronisk faktura til staten. Nærings- og handelsdepartementet og Finansdepartementet har deltatt i utredningsarbeidet. Departementene vil etter at høringssvarene er gjennomgått følge opp utredningens forslag i 2008 og 2009.
Det sendes hvert år et meget stort antall fakturaer fra privat sektor til statlige virksomheter, og fra staten til privatpersoner. En overgang til bruk av elektronisk faktura kan gi vesentlige besparelser for alle berørte parter. For at samfunnet skal kunne hente ut en slik gevinst, må det være et visst antall av virksomheter som bruker elektronisk faktura. Det er også nødvendig å ta i bruk felles standarder.
Utredningen viser at den samfunnsøkonomiske gevinsten ved å ta i bruk elektronisk faktura til staten samlet sett kan bli betydelig. I våre naboland er det stilt krav til elektronisk håndtering av fakturaer til staten. I Danmark ble alle virksomheter pålagt ved lov å sende elektronisk faktura til staten fra februar 2005, mens statlig forvaltning i Sverige har innført en ordning hvor inngående fakturaer skal omgjøres til elektronisk format fra 1. juli 2008.
I utredningen som nå er på høring, foreslås det en løsning basert på tre komponenter:
En regulering som pålegger statlige virksomheter og helseforetak å håndtere fakturaer til staten elektronisk, og at næringslivet senere pålegges gjennom lov å sende fakturaer til staten elektronisk.
Én fastsatt standard for slike fakturaer.
En infrastrukturløsning som legger til rette for fakturautveksling med offentlige virksomheter.
9.1.2 Utprøving av virksomhetsregnskap ført etter periodiseringsprinsippet
Finansdepartementet orienterte i statsbudsjettet for 2004 (Gul bok) om oppfølgingen av NOU 2003:6 «Hva koster det?» (statsbudsjettutvalget). Våren 2004 ble det etablert et prosjekt ledet av Finansdepartementet, hvor 10 pilotvirksomheter fører det interne virksomhetsregnskapet basert på periodiseringsprinsippet. Sentrale deltakere og bidragsytere i prosjektet har vært SSØ, de syv departementene med etatsstyringsansvar for pilotene, samt de ti pilotene selv (fra 2008 deltar 11 piloter i prosjektet). Prosjektarbeidet ledes nå av SSØ.
Formålet med utprøvingen er å legge til rette for et bedre og supplerende informasjonsgrunnlag for styringen i statlige virksomheter. Informasjonen skal både kunne brukes i virksomhetens interne styring, i etatsstyringen og som tilleggsinformasjon til Stortinget. Det er lagt vekt på at informasjonen skal bidra til:
Mer effektiv ressursbruk (kjennskap til alle kostnader for ulike aktiviteter, mål og resultater).
Sammenliknbar kostnadsinformasjon (mellom statlige virksomheter, mellom statlige og private virksomheter, mellom norske og tilsvarende utenlandske virksomheter, over tid med seg selv).
Bedre oversikt over statens eiendeler (aktiva).
Finansdepartementet har lagt følgende forutsetninger til grunn for forsøket:
Utprøving av periodiseringsprinsippet i regnskapene på virksomhetsnivå skal ikke medføre noen endringer i virksomhetenes økonomiske fullmakter.
Kontantprinsippet, ettårsprinsippet, fullstendighetsprinsippet og bruttoprinsippet beholdes i statsbudsjettet uten endringer. Stortingets bevilgninger vedtas fortsatt etter kontantprinsippet.
Virksomhetene skal fortsatt rapportere regnskap etter kontantprinsippet til statsregnskapet.
Forsøkene med periodiserte virksomhetsregnskaper skjer som et supplement til kontantregnskapene.
Finansdepartementet har, basert på erfaringene fra forsøksarbeidet, fastsatt et sett foreløpige felles standarder for føring av interne regnskaper i statlige virksomheter basert på periodiseringsprinsippet. Prosjektet foretar en reell utprøving av felles standarder i pilotene, og det arbeides med å tilrettelegge og dokumentere bedre styring av ressursbruken i virksomhetene og i departementenes styring av virksomhetene.
Finansdepartementet har lagt opp til at forsøksperioden videreføres til og med 2009, jf. omtale i Gul bok 2007 der det ble orientert om erfaringene så langt. Bakgrunnen var at pilotene og departementene som har deltatt i prosjektet, i hovedsak hadde hatt positive erfaringer med bruk av periodisert regnskapsinformasjon. De vurderte imidlertid at prosjektperioden hadde vært for kort til at det kunne trekkes endelige konklusjoner med hensyn til om det er styringsmessige gevinster av et periodisert virksomhetsregnskap, og hvilke disse eventuelt var. Videreføringen omfatter utprøving av de foreløpige standardene med sikte på å fastsette endelige standarder, og videre utprøving og dokumentering av hvordan periodisert regnskapsinformasjon kan benyttes i virksomhetenes interne styring og i etatsstyringen. En sentral del av arbeidet høsten 2008 og våren 2009 vil være å gjennomføre en evaluering av forsøkene. Evalueringen vil blant annet omfatte en fornyet vurdering av de foretatte regnskapsmessige avgrensninger i form av en høringsprosess mot ulike fagmiljøer og berørte interesser, og en erfaringsoppsummering av arbeidet i pilotvirksomhetene. Evalueringen vil gi et grunnlag for å vurdere om alle eller utvalgte grupper av statlige virksomheter som en obligatorisk ordning bør føre sitt virksomhetsregnskap etter periodiseringsprinsippet.