5 Folketrygdens utgifter og inntekter

5.1 Folketrygdens utgifter

Folketrygdens budsjett omfatter utgifter under programområdene 28 Foreldrepenger, 29 Sosiale formål, 30 Stønad ved helsetjenester og 33 Arbeidsliv. Ansvaret for de ulike delene av folketrygden er fordelt mellom fire departementer. Barne- og likestillingsdepartementet har ansvaret for programområde 28 Foreldrepenger. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har ansvaret for programområde 29 Sosiale formål og for størstedelen av programområde 33 Arbeidsliv. Helse- og omsorgsdepartementet har ansvaret for programområde 30 Stønad ved helsetjenester. Fiskeri- og kystdepartementet har ansvaret for ett budsjettkapittel på programområde 33 Arbeidsliv.

Regjeringens samlede forslag til utgifter på alle folketrygdens programområder for 2009 er på 276 630,4 mill. kroner. Dette er en økning på 18 641,9 mill. kroner i forhold til saldert budsjett 2008.

Programområde 28 Foreldrepenger

Programområdet omfatter foreldrepenger til yrkesaktive, engangsstønad ved fødsel og adopsjon og feriepenger av foreldrepenger til arbeidstakere mv. Stønadsordningene under dette programområdet skal kompensere for inntektsbortfall i forbindelse med fødsel og adopsjon og sikre økonomisk støtte til kvinner som ikke har rett til foreldrepenger. Stønadsordningene under kap. 2530 Foreldrepenger er hjemlet i folketrygdlovens kap. 14.

Foreslått bevilgning er på 12 856,5 mill. kroner. Totalt sett innebærer dette en økning i forhold til saldert budsjett 2008 på 1 246,5 mill. kroner, eller 10,7 pst.

Programområde 29 Sosiale formål

Programområde 29 Sosiale formål omfatter ordninger som skal kompensere for inntektsbortfall ved sykdom og uførhet (sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, attføringsstønader, tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon), pensjoner (alderspensjon og etterlattepensjon), stønader til enslige forsørgere, stønader og hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne, samt enkelte andre stønader. Det foreslås bevilget 236 718,2 mill. kroner i 2009, som innebærer en økning i forhold til saldert budsjett 2008 på 15 324,9 mill. kroner, eller 7,0 pst.

Sykepenger

I henhold til Statistisk sentralbyrås nasjonale sykefraværsstatistikk gikk det totale sykefraværet opp med om lag 4,9 pst. i 2. kvartal 2008 fra samme periode i 2007. Fra 1. halvår 2007 til 1. halvår 2008 har sykefraværet økt med 2,9 pst. Det er det legemeldte sykefraværet som øker, mens det har vært en liten nedgang i det egenmeldte sykefraværet. IA-avtalen har bl.a. som mål å redusere det totale sykefraværet (både sykefravær betalt av arbeidsgiver og sykefravær i trygdeperioden) med minst 20 pst. fra 2. kvartal 2001 til 2. kvartal 2009. I 2. kvartal 2008 var sykefraværet om lag 1,7 pst. lavere enn i samme kvartal i 2001. Sykefraværet er således fortsatt langt unna målet i IA-avtalen.

På bakgrunn av utviklingen i sykefraværet hittil i år, legges det i budsjettanslaget for 2009 til grunn en økning i det trygdefinansierte sykefraværet per sysselsatt på 1 pst. i 2008 sammenliknet med 2007. For 2009 legges det til grunn 0-vekst i sykefraværet pr. sysselsatt i forhold til det gjennomsnittlige nivået i 2008. I tillegg til sykefraværet per sysselsatt påvirkes sykepengeutgiftene av sysselsettingsutviklingen og sykepengegrunnlaget (lønnsveksten blant sykmeldte). I budsjettforslaget for 2009 er det lagt til grunn en økning i sysselsettingen på 2,8 pst. i 2008 og en økning på 0,4 pst. i 2009. Videre er det lagt til grunn en økning i sykepengegrunnlaget (lønnsvekst blant sykmeldte) på 6,0 pst. i 2008 og 5,0 pst. i 2009.

Det foreslås bevilget 32 614,9 mill. kroner i 2009 på kap. 2650 Sykepenger, som innebærer en økning i forhold til saldert budsjett 2008 på 2 231,2 mill. kroner, eller 7,3 pst.

Medisinsk rehabilitering

Rehabiliteringspenger kan ytes etter utløpet av stønadstiden for sykepenger fra folketrygden. Rehabiliteringspenger gis som hovedregel bare for inntil ett år, men kan forlenges i ytterligere ett år og i unntakstilfeller for et lengre tidsrom.

De siste årene har det kun vært små endringer i antall mottakere av rehabiliteringspenger. Gjennomsnittlig antall mottakere av rehabiliteringspenger i 2007 var om lag 46 000. Budsjettanslagene for 2009 er basert på en forutsetning om et gjennomsnittlig antall mottakere på om lag 45 500 både i 2008 og 2009.

Det foreslås bevilget 9 040 mill. kroner i 2009 på kap. 2652 Medisinsk rehabilitering, som innebærer en økning i forhold til saldert budsjett 2008 på 782 mill. kroner, eller 9,5 pst.

Ytelser til yrkesrettet attføring

Ytelser til yrkesrettet attføring kan gis personer som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin evne til å utføre inntektsgivende arbeid varig nedsatt, eller har fått sine muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass vesentlig innskrenket.

Antall mottakere av attføringspenger ble betydelig redusert gjennom 2007, fra om lag 63 500 mottakere ved inngangen av året til om lag 56 800 ved utgangen av året. Nedgangen fortsetter inn i 2008, men forventes å stoppe opp i 2009. For 2008 og 2009 legges det til grunn at gjennomsnittlig antall mottakere blir henholdsvis 55 200 og 55 500. Nedgangen i antall attføringspengemottakere de siste årene må blant annet ses i sammenheng med at et strammere arbeidsmarked har gjort det enklere å komme i jobb. For 2009 foreslås det bevilget 10 565 mill. kroner til attføringspenger og attføringsstønader samlet, som innebærer en reduksjon i forhold til saldert budsjett 2008 på 964 mill. kroner, eller 8,4 pst.

Uførhet

Uførepensjonsordningen ble fra 1. januar 2004 delt mellom en ordning med varig uførepensjon og en ordning med tidsbegrenset uførestønad. For 2009 foreslås det bevilget 59 267 mill. kroner til uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad samlet, som innebærer en økning i forhold til saldert budsjett 2008 på 4 367 mill. kroner, eller 8,0 pst.

Fra 2003 til 2007 økte antall mottakere av uføreytelser med om lag 32 000 personer. I 2007 var det gjennomsnittlige antallet uførepensjonister og mottakere av tidsbegrenset uførestønad samlet på 330 900. Det antas nå at gjennomsnittlig antall stønadsmottakere vil øke til 336 800 i 2008, mens det for 2009 anslås et gjennomsnittlig antall mottakere på 343 900. I perioden 2010–2012 forventes det en noe avtakende vekst i antall uføre. Dette skyldes de store kullene som går over i alderspensjon fra og med 2010. Utviklingen på uføreområdet er imidlertid usikker. Dette skyldes bl.a. at det i 2008 og 2009 er mange på tidsbegrenset uførestønad som får revurdert sin stønad, og det er foreløpig usikkert hvor stor andel av disse som får varig uførepensjon.

Alderdom

Utgiftene til alderspensjon har steget jevnt de siste årene. Dette skyldes først og fremst høyere gjennomsnittlig utbetaling som følge av at nye pensjonister har høyere opptjening av tilleggspensjon enn tidligere pensjonister. En økning i antallet kvinnelige alderspensjonister som har vært i lønnet arbeid og tjent opp tilleggspensjon har bidratt til dette.

Antall alderspensjonister har økt moderat de siste fire årene, fra om 623 800 ved utgangen av 2003 til om lag 639 300 ved utgangen av 2007. Ifølge Statistisk sentralbyrå forventes det en svak økning i antall alderspensjonister fram til 2009, og deretter en meget sterk økning når de store barnekullene fra etterkrigstiden kommer i pensjonsalder. For 2009 foreslås det bevilget 109 753 mill. kroner til samlede utgifter til alderspensjon, som innebærer en økning i forhold til saldert budsjett 2008 på 8 652 mill. kroner, eller 8,6 pst.

Enslige forsørgere

Formålet med stønad til enslig mor eller far er å gi personer med aleneomsorg for barn inntektssikring i en overgangsperiode, og stimulere til arbeid og utdanning slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv.

Fra utgangen av 2005 til utgangen av 2007 har det vært en reduksjon i antall mottakere på om lag 15 pst. Nedgangen i antall mottakere av overgangsstønad har hittil i år vært om lag 10 pst. sammenlignet med tilsvarende periode i fjor. Utviklingen i 2007 og 2008 har trolig sammenheng med situasjonen på arbeidsmarkedet. Det forventes ikke en fortsatt like sterk reduksjon i antall stønadsmottakere framover. For 2009 legges det til grunn en nedgang på 1 pst., og et gjennomsnittlig antall mottakere på om lag 21 500.

Det foreslås bevilget 3 797,3 mill. kroner i 2009 på kap. 2683 Stønad til enslig mor eller far, som innebærer en reduksjon i forhold til saldert budsjett 2008 på 146,2 mill. kroner, eller 3,7 pst.

Programområde 30 Stønad ved helsetjenester

Programområdet omfatter folketrygdens bidrag til finansiering av helsetjenester, blant annet lege- og psykologhjelp, fysioterapi og legemidler på blå resept. Det foreslås bevilget 21 602,7 mill. kroner i 2009, som innebærer en økning i forhold til saldert budsjett 2008 på 1 768,5 mill. kroner, eller 8,9 pst.

I 2007 ble det samlet omsatt legemidler for 17,4 mrd. kroner, som innebærer en nominell økning på 3,8 pst. fra 2006. En vesentlig del av omsetningen av legemidler betales av folketrygden gjennom blåreseptordningen. Utgiftene under denne ordningen var om lag 7,4 mrd. kroner i 2007.

I 2007 ble det utstedt 903 000 frikort under ordningen med utgiftstak for egenandeler ved legehjelp, psykologhjelp, legemidler på blå resept og reiser i forbindelse med behandling (egenandelstak 1). Folketrygdens utgifter til ordningen var i underkant av 3,3 mrd. kroner i 2007, en økning på om lag 100 mill. kroner fra 2006.

Det foreslås at alle egenandeler, samt egenandelstak 1 og 2, prisjusteres med om lag 2,5 pst. fra 2008 til 2009. Forslaget innebærer at beløpsgrensen for frikort for egenandelstak 1 heves fra 1 740 kroner til 1 780 kroner fra 1. januar 2009. Samtidig heves egenandelstak 2 (fysioterapi, rehabilitering mv.) fra 2 500 kroner til 2 560 kroner.

Forslaget innebærer at egenandeler på legehjelp, poliklinisk behandling, fysioterapi og psykologhjelp økes med 5,0 pst. fra 1. juli 2009 (årsvirkning 2,5 pst. i gjennomsnitt fra 2008 til 2009).

For øvrige helsetjenester øker egenandelene med om lag 2,5 pst. fra 1. januar 2009. Dette omfatter blant annet egenandel på medisiner på blå resept og reiseutgifter.

Programområde 33 Arbeidsliv

Programområdet omfatter dagpenger ved arbeidsledighet, statsgaranti for lønnskrav ved konkurs og stønad ved arbeidsledighet for fiskere og fangstmenn. Det foreslås bevilget 5 453 mill. kroner for 2009, som innebærer en økning i forhold til saldert budsjett 2008 på 202 mill. kroner, eller 3,8 pst.

Dagpenger ved arbeidsledighet

Bedringen i norsk økonomi har siden årsskiftet 2003/2004 gitt en markert nedgang i arbeidsledigheten. Dette har bidratt til at antall dagpengemottakere er betydelig redusert de siste årene. I gjennomsnitt mottok om lag 32 100 personer dagpenger i 2007, noe som innebærer en nedgang på 16 700 personer, eller om lag 34 pst. sammenliknet med 2006. De samlede dagpengeutbetalingene i 2007 var på 4 400 mill. kroner.

Reduksjonen i antall dagpengemottakere har fortsatt i 2008. Hittil i år er det i gjennomsnitt registrert om lag 27 600 dagpengemottakere av Arbeids- og velferdsetaten. Dette er en reduksjon på 7 100 personer i forhold til samme periode i fjor. Dagpengeutgiftene for 2008 anslås nå til 4 200 mill. kroner.

For 2009 foreslås en dagpengebevilgning på i alt 5 103 mill. kroner, som innebærer en økning i forhold til saldert budsjett 2008 på 322 mill. kroner, eller 6,7 pst. Til grunn for forslaget ligger blant annet utsikter til noe høyere arbeidsledighet i 2009 sammenliknet med 2008.

Utgiftsutviklingen i folketrygden – realvekst

I tabell 5.2 vises realveksten i trygdeutgiftene i faste 2009-kroner og i prosent. Det er foretatt en gruppering av utgiftsformål i forholdsvis ensartede grupper 1. Beløpene for perioden 2002–2007 er basert på regnskapstall, mens beløpene for 2008 er anslag på regnskap. For 2009 brukes utgiftsanslag ved uendret regelverk fra 2008 til 2009.

Dagpenger ved arbeidsledighet er ikke inkludert i tabellen. Det samme gjelder forskuttering av underholdsbidrag, som i stor grad motsvares av inntekter i form av refusjon fra bidragspliktige. Enkelte mindre ordninger er også utelatt.

Realveksten framkommer ved at sykepenger og fødselspenger er deflatert med lønnsveksten. De G-regulerte ytelsene er deflatert med utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G). For disse ytelsene vil regulering av grunnbeløpet utover konsumprisveksten følgelig ikke framkomme som realvekst. For de øvrige ytelsene vises det til forklaringer i tabellen.

Tabellen illustrerer blant annet endringer i sykepengeutgiftene som følge av endring i fraværstilbøyeligheten og sysselsettingen. For uførepensjon gjenspeiler realveksten både økt uførepensjonering og økt poengopptjening. Tilsvarende skyldes endringer i utgiftene til alderspensjon både økt poengopptjening og endring i antall pensjonister.

I tabellen er tallene for 2009 ikke justert for virkningen av nye budsjettforslag (som for eksempel den videre opptrappingen av minstepensjon og fjerningen av ordningen med avkorting av alderspensjon mot arbeidsinntekt for 68-åringer). Nye forslag for 2009 innenfor folketrygdens områder, vil bidra til å øke realveksten med om lag 380 mill. kroner.

Samlet sett har utgiftsveksten på trygdeområdet vært høy i mange år, med unntak av 2004 og 2005. Utviklingen skyldes i hovedsak økt tilstrømming til ordningene, og i mindre grad utvidelse av rettigheter eller satsøkninger. Utgiftsveksten har begrenset handlingsrommet i budsjettpolitikken i betydelig grad. Det blir dermed en sentral utfordring for Regjeringen framover å begrense veksten i folketrygdens stønadsordninger. Dette er særlig viktig med tanke på den sterke økningen i antall alderspensjonister og aldersrelaterte utgifter som vil komme om noen år.

Hovedtrekkene i utviklingen som ligger til grunn for tabellen, er:

• I perioden fram til og med 2003 var det en betydelig årlig vekst i sykefraværet og sykepengeutgiftene. Nedgangen i utgifter i 2004 og 2005 skyldtes at sykefraværet ble betydelig redusert, trolig i hovedsak som en konsekvens av endret regelverk knyttet til bedre oppfølging av de sykmeldte, og strengere krav for å bli langtidssykmeldt i mer enn 8 uker. Siden fallet i sykefraværet startet medio 2004, falt utgiftene på årsbasis ytterligere i 2005. Etter det sterke fallet i sykefraværet i 2004 var nivået om lag uendret fram til slutten av 2005. Høsten 2005 begynte imidlertid sykefraværet på ny å øke, og i 2006 økte det samlede sykefraværet med om lag 3,5 pst. sammenlignet med 2005. Fra 2006 til 2007 falt det samlede sykefraværet om lag 0,5 pst. Det har hittil i 2008 vært en svak vekst i sykefraværet sammenlignet med samme periode i fjor. Det legges nå til grunn forutsetninger om en økning i det trygdefinansierte sykefraværet på 1 pst. per sysselsatt på årsbasis i 2008 sammenliknet med 2007. Blant annet som følge av veksten i sysselsettingen øker utgiftene med 3,8 pst i 2008. For 2009 legges det til grunn 0-vekst i sykefraværet pr. sysselsatt i forhold til det gjennomsnittlige nivået i 2008.

• Utgiftene til rehabiliterings- og attføringspenger økte sterkt i perioden 2002–2004. Veksten i antall mottakere av rehabiliterings- og attføringspenger hadde sammenheng med økningen i sykefraværet, samt økt vekt på attføring for å unngå uførepensjonering. Den avtakende veksten i 2004 og nedgangen i utgiftene i 2005 skyldtes en betydelig reduksjon i antall mottakere av rehabiliteringspenger, og en avtakende vekst innen attføring. Reduksjonen i antall rehabiliteringsmottakere i 2004/2005 henger sammen med innstramming i lengden på perioden en kan motta rehabiliteringspenger fra 2004. I 2006 og 2007 var det kun små endringer i antall mottakere. Antall mottakere av attføringspenger ble imidlertid betydelig redusert gjennom 2006 og 2007, noe som medfører reduserte utgifter til disse ordningene samlet sett. Nedgangen i antall attføringspengemottakere har forsatt inn i 2008, men forventes å stoppe opp i 2009. Antall rehabiliteringspengemottakere forventes å være stabilt både i 2008 og 2009. Den markerte nedgangen i utgiftene på disse områdene de siste 3-4 årene forventes dermed å stoppe opp i 2009. For 2009 anslås det en realvekst på 1,0 pst.

• Utgiftene til uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad har økt betydelig. Antall mottakere av uførestønader samlet økte fra om lag 280 000 ved inngangen av 2001 til om lag 334 500 ved utgangen av 2007. Veksten i antall mottakere ventes å fortsette. Realveksten i utgiftene til uføre var imidlertid klart høyere i perioden 2003–2005 (om lag 4 pst. årlig) enn den har vært de siste årene (under 3 pst.). I perioden 2010–2012 forventes det en noe avtakende vekst i antall uføre. Dette skyldes de store kullene som går over i alderspensjon fra og med 2010.

• Utgiftene til alderspensjon viser en moderat, men tiltagende reell vekst. Det er fortsatt reell vekst i tilleggspensjonene på grunn av økt pensjonsopptjening, mens antallet pensjonister har vært relativt stabilt den siste 10-årsperioden. Økningen i grunnpensjonen for gifte og samboende pensjonister i perioden 2003–2005 har også bidratt til utgiftsveksten. I 2008 forventes en svak vekst i antall alderspensjonister. Det ventes at den årlige veksten i antall alderspensjonister vil tilta i perioden 2009–2011, fra om lag 9 000 i 2009 til om lag 15 000 i 2011. Fra 2012, da de som ble født i 1945 fyller 67 år, og de nærmeste årene framover forventes det en årlig vekst i antall alderspensjonister på om lag 20 000. I perioden 2010–2012 anslås det at utgiftene til alderspensjon vil øke med om lag 11,6 mrd. kroner med dagens regelverk, mens veksten i perioden 2007–2009 anslås til i underkant av 7 mrd. kroner.

• Utgiftene til familiestønader har vært avtakende i de senere årene. Dette kan i hovedsak knyttes til reduserte utgifter til overgangsstønad til enslige forsørgere. Fra 2005 til 2007 har det vært en reduksjon i antall mottakere av overgangsstønad på om lag 15 pst. Nedgangen i antall mottakere av overgangsstønad har hittil i år vært 10,4 pst. sammenlignet med tilsvarende periode i fjor. Det forventes ikke en fortsatt like sterk reduksjon framover. For 2009 legges det til grunn en nedgang i antall stønadsmottakere på 1 pst., og et gjennomsnittlig antall mottakere på om lag 21 500. Nedgangen i antall mottakere kan trolig knyttes til den positive utviklingen på arbeidsmarkedet og økt barnehagedekning. For 2008 og 2009 anslås det en realvekst på hhv. -4,0 pst. og -0,8 pst.

• I perioden 2002–2004 var det en tydelig vekst i utgiftene til medisiner og tekniske hjelpemidler. Ulike tiltak knyttet til legemidler har over tid bidratt til å dempe veksten de siste årene. Trinnprismodellen for generiske legemidler som ble innført i 2005, har for eksempel gitt betydelige innsparinger. I 2008 og 2009 forventes imidlertid på ny en utgiftsvekst på dette området, som bl.a. skyldes blant annet økte utgifter til medisiner i folketrygden.

5.2  Folketrygdens finansieringsbehov

Folketrygdens utgifter omfatter følgende programområder med bevilgningsforslag for 2009 angitt i parentes: Foreldrepenger (12 856,5 mill. kroner), Arbeidsliv (5 453,0 mill. kroner), Sosiale formål (236 718,2 mill. kroner), og Stønad ved helsetjenester (21 602,7 mill. kroner), med en samlet foreslått sum på 276 630,4 mill. kroner for 2009.

Folketrygdens utgifter inngår således i det samlede budsjettframlegget på linje med andre statsutgifter, men er på inntektssiden formelt knyttet opp til de store avgiftsordningene (arbeidsgiveravgift og trygdeavgift) og enkelte gebyrer og refusjoner mv., jf. folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19, del VIII, Finansielle bestemmelser.

Folketrygdens inntekter beregnet på denne måten er for 2009 anslått til 216 840,3 mill. kroner, med følgende hovedelementer: Trygdeavgift 87 600 mill. kroner (jf. kap. 5700.71), arbeidsgiveravgift 127 300 mill. kroner (jf. kap. 5700.72), samt enkelte mindre inntekter (vederlag, gebyrer, ulike refusjoner, dividende mv., jf. kap. 5701, 5704, 5705) på til sammen 1 940,3 mill. kroner.

Differansen mellom folketrygdens utgifter og inntekter innebærer et samlet beregnet finansieringsbehov for folketrygden i 2009 på 59 790,1 mill. kroner. En del av dekningen av folketrygdens utgifter skal skje fullt ut gjennom tilskudd fra staten, dvs. uten henvisning til de store avgiftsordningene eller andre særskilt spesifiserte inntekter, jf. folketrygdloven § 23-10 tredje ledd. Utgiftene som skal dekkes ved direkte overføringer fra staten er anslått til 15 973,7 mill. kroner for 2009, jf. romertallsvedtak II, Folketrygden.