8 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside i perioden 2000–2008

8.1  Innledning

Endringer i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet reflekterer dels nye politiske prioriteringer og dels endrede utbetalinger til å videreføre etablerte regelstyrte overføringsordninger eller andre lovfestede forpliktelser. Tabell 8.1 viser hvordan statens utgifter i perioden 2000–2008 fordeles på politikkområder. Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet og er korrigert for endringer i statsbudsjettets oppstilling. Beregningen er basert på kontoplanen for 2008. Boks 8.1 omtaler datagrunnlaget og beregningsmetoden nærmere.

I tillegg til bevilgninger over statsbudsjettet er skatter og avgifter viktige virkemidler i det årlige budsjettopplegget. Ettersom tabell 8.1 kun viser utviklingen i statens utgifter, kan den gi et misvisende bilde av utviklingen og prioriteringen av enkelte områder der skatte- og avgiftspolitikken er viktig for de totale rammevilkårene. Enkeltområder kan videre vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser som pensjons- og trygdeutbetalinger. Beregningsmåten som benyttes for å omgjøre tallene til faste priser kan også påvirke resultatene av analysen.

Beregningene av realvekst fokuserer på ressursbruken og ikke på resultatet av politikken. På enkelte områder kan det skje store forbedringer uten økt ressursbruk, mens det på andre områder kan være motsatt.

Ettersom velferdsordninger som grunnskole, primærhelsetilbud og eldreomsorg i hovedsak finansieres av kommunene, vil beregningene for disse områdene ikke gi et helhetlig bilde av den offentlige ressursbruken. Det er ikke gjort forsøk på å fordele rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner på de øvrige utgiftsformålene. I de senere år er det også foretatt større endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene/fylkeskommunene (sykehusreformen, reformen i barnevernet mv.). Disse endringene er det i hovedsak ikke korrigert for i beregningene.

8.2  Utgiftsveksten i perioden 2000–2008 fordelt på formål

Figur 8.1 viser BNP-veksten for Fastlands-Norge og statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst i perioden 2000–2008. Som det går fram av figuren har BNP for Fastlands-Norge vokst sterkt i store deler av perioden, særlig fra 2004. Utgiftene på statsbudsjettet var tiltakende til og med 2002. I 2001 og 2002 vokste utgiftene på statsbudsjettet sterkere enn BNP for Fastlands-Norge. Dette forholdet ble reversert i 2003, og etter at den økonomiske veksten tok seg kraftig opp fra og med 2004, var veksten i fastlandsøkonomien klart sterkere enn den reelle, underliggende utgiftsveksten, selv om utgiftsveksten har tiltatt de siste årene. For 2008 anslås det at BNP-veksten for fastlandsøkonomien og utgiftsveksten vil ligge på om lag samme nivå.

Tabell 8.1 og figur 8.2 viser årlig realvekst oppgitt i hele prosentrater fordelt på politikkområder. Figur 8.3 viser utgiftenes størrelse i 2008.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Området fellesadministrasjon omfatter blant annet utgifter til Stortinget, Kongehuset og de departementene og underliggende etatene som har karakter av fellesadministrasjon. Eksempler på store utgiftsposter på dette området er utgifter til skatte- og avgiftsadministrasjon og deltakelse i internasjonale organisasjoner. Statlig byggeaktivitet og Statsbygg er også inkludert i denne gruppen. Grunnet igangsettelse og avslutning av byggeprosjekter vil utgiftene til statlig byggevirksomhet variere. Dette gir variasjoner i utgiftene mellom enkeltårene. Sett over hele perioden har utgiftene til fellesadministrasjon ligget stabilt. Mot slutten av perioden økte utgiftene til finansieringsordningene i forbindelse med EØS-avtalen, mens utgiftene til statlig administrasjon ble noe redusert.

Utgiftene til internasjonal bistand økte med om lag 6 pst. i gjennomsnitt per år hele perioden sett under ett. Som andel av brutto nasjonalinntekt (BNI) har bistandsutgiftene økt vesentlig i perioden. Kombinert med kraftig vekst i BNI de senere årene som følge av høye oljepriser og sterk vekst i fastlandsøkonomien, har dette gitt en betydelig realvekst i utgiftene til bistand. Deler av utgiftene til flyktninger i Norge er godkjent som offisiell utviklingshjelp (ODA), og utgiftsføres over Utenriksdepartementets budsjett (kapittel 167). Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departement (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet). Utgiftene til disse tiltakene føres derfor også hos disse departementene og inntektsføres som en overføring fra Utenriksdepartementet. Flyktningeutgiftene i Norge er derfor ikke inkludert i tallene for internasjonal bistand, selv om de inkluderes i ODA-godkjent bistand.

Utgiftene til militært forsvar og sivil beredskap gikk noe ned i perioden 2000–2008. Utgiftene til militært forsvar i Norge utgjør mesteparten av denne kategorien, og det er i hovedsak disse utgiftene som har gått ned.

Innenfor justissektoren økte bevilgningene med om lag 2 pst. per år i gjennomsnitt over hele perioden. Det har vært jevn vekst i alle sektorer - politi og påtalemyndighet, domstolene og kriminalomsorgen.

Utgiftene under formålet utdanning og forskning gjelder bevilgningene på Kunnskapsdepartementets budsjett. I perioden 2000–2008 økte utgiftene reelt med gjennomsnittlig 3 pst. per år. Den sterke utgiftsveksten må blant ses i lys av økte bevilgninger i tilknytning til kvalitetsreformen for høyere utdanning, herunder bedret studiefinansiering og økte bevilgninger til høyskoler og universiteter, og økte øremerkede tilskudd til grunnopplæringen, blant annet i forbindelse med gjennomføringen av Kunnskapsløftet. Forskningsbevilgningene økte jevnt fra 2000 til 2008 med gjennomsnittlig om lag 5 pst. per år. Det er imidlertid bare forskningsbevilgningene på Kunnskapsdepartementets budsjett som inngår i tallene. Forskningsbevilgninger på andre departementers budsjetter inngår i øvrige politikkområder. NIFU STEP publiserer årlig en oversikt over nivået på de samlede bevilgningene til forskning og utvikling på statsbudsjettet og utviklingen over tid.

Innenfor politikkområdet kirke og kultur økte utgiftene reelt med gjennomsnittlig 4 pst. per år. Utgiftene økte til begge hovedformålene i perioden fra 2000 til 2008. Utgiftene til kirken og andre trossamfunn økte med gjennomsnittlig om lag 0,5 pst., mens utgiftene til kulturformål økte sterkt over hele perioden, med om lag 6 pst. i gjennomsnitt per år. I den første delen av perioden skyldes deler av veksten etableringen av kompensasjonsordningen for merverdiavgift i forbindelse med innføring av merverdiavgift på tjenester, mens veksten mot slutten av perioden må ses i sammenheng med økte bevilgninger for å gjennomføre Kulturløftet.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

Trygder, pensjoner og arbeidsliv omfatter utgifter til Statens Pensjonskasse, NAV, alderspensjon, ytelser til uførhet og attføring, sykepenger og enkelte andre pensjoner, samt ordinære arbeidsmarkedstiltak, spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede, dagpenger og tiltak for å bedre arbeidsmiljøet. Området er det største utgiftsområdet med om lag 261 mrd. kroner i budsjetterte utgifter i 2008. Utgiftene som inngår i dette formålet økte i gjennomsnitt med knapt 2 pst. per år i perioden 2000–2008. Ettersom utgiftene samlet sett er store, har utviklingen innenfor dette politikkområdet bidratt vesentlig til den samlede veksten i statsbudsjettets utgifter. Utgiftsnivået i 2008 er nesten 32 mrd. kroner høyere enn i 2000 målt i 2008-priser. Det er særlig utgiftene i folketrygden til alderspensjon og uførhet som bidrar til de økte utgiftene. I tillegg økte utgiftene til attføring og rehabilitering sterkt, mens utgiftene til arbeidsrelaterte stønader gikk ned som følge av den bedrede situasjonen i arbeidsmarkedet med sterk vekst i sysselsettingen og redusert arbeidsledighet.

Helse og sosialomsorg består i hovedsak av utgifter til sykehusdrift, tiltak innen psykiatrien, statlig helseadministrasjon, medisiner, tiltak for eldre og funksjonshemmede, samt utgifter til innvandring. Tallene viser en kraftig vekst i utgiftene til sykehusene. Dette skyldes at staten tok en større del av finansieringsansvaret for sykehusdrift gjennom innføringen av ordningen med innsatsstyrt finansiering og den statlige overtakelsen av fylkeskommunale sykehus i 2002. Deler av utgiftsveksten motsvares derfor av reduserte fylkeskommunale utgifter som det her ikke er korrigert for. Som mål på ressursbruk i helsesektoren totalt gir derfor disse tallene svært begrenset informasjon for perioden 2000–2008 sett under ett. Andre kilder, blant annet SAMDATA og Helse- og omsorgsdepartementets budsjettproposisjon, gir mer dekkende informasjon om den samlede ressursbruken i helsevesenet. Etter den statlige overtakelsen av sykehusdriften i 2002 økte utgiftene med gjennomsnittlig om lag 3 pst. årlig. Utgifter til helseformål utenom sykehusdrift økte også sterkt i perioden 2000–2008. Det gjelder i hovedsak psykiatri, dekning av medisiner på blå resept og refusjoner. Utgiftene til innvandring økte i gjennomsnitt med om lag 3 pst. per år fra 2000 til 2008, men utgiftsnivåene varierte betydelig i løpet av perioden som følge av variasjoner i antallet asylsøkere de enkelte årene. De største utgiftspostene til innvandring er drift av statlige asylmottak og integreringstilskudd til kommunene.

Området familie og forbruker omfatter blant annet utgifter til barnetrygd, kontantstøtte, fødsels- og adopsjonsstøtte, barnehager, støtte til boligformål, statlig barne- og ungdomsvern samt forbrukerpolitiske tiltak. Utgiftene innenfor dette området økte gjennomsnittlig med om lag 3 pst. per år i hele perioden. Det var i hovedsak økte utgifter til driftstilskudd og skjønnsmidler til barnehager som bidro til utgiftsveksten på dette området, mens utgiftene til barnetrygd og kontantstøtte ble redusert. I tillegg bidro den statlige overtakelsen av barnevernet i 2004 til økte utgifter innenfor dette området.

Miljøvern og fornybar energi består av utgifter til miljøtiltak under Miljøverndepartementet, energi- og vassdragforvaltning (utenom petroleum), energiomlegging og klimatiltak og utgifter til forskning på Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementets budsjettområder. De samlede utgiftene utgjør om lag 6,5 mrd. kroner i 2008. Utgiftene økte i gjennomsnitt med 5 pst. per år i perioden 2000–2008. Det har vært en særlig sterk vekst mot slutten av perioden. Dette skyldes blant annet at det er bevilget betydelige midler til CO₂-håndteringsprosjektene på Kårstø og Mongstad i 2008. Utgiftene er derfor vesentlig høyere i 2008 enn i 2000. I tillegg fanger ikke tallene opp at tilskudd til energiomlegging i regi av Enova SF delvis finansieres av et påslag i nettariffen utenom statsbudsjettet. Dette påslaget ble økt i løpet av perioden. Miljøpolitikken føres i tillegg i stor grad også ved hjelp av skatter, avgifter og regulering, slik at utgiftene alene ikke gir et fullstendig uttrykk for de samlede politiske prioriteringene innen dette området.

Næringsstøtte og distriktspolitikk inkluderer bl.a. støtte og administrasjon knyttet til primærnæringene, sjøfart, handel og industri, tiltak for næringsutvikling, Innovasjon Norge, eksportstøtte inkl. støtte til skipsbygging og næringsbasert forskning. Utgiftene til disse områdene gikk ned med gjennomsnittlig om lag 3 pst. per år fra 2000 til 2008. Store deler av nedgangen skyldes reduserte utgifter til jordbruksavtalen, som også utgjør hoveddelen av bevilgningene på området. Jordbrukspolitikken føres imidlertid med flere virkemidler enn de direkte tilskuddene. Blant annet er jordbruksfradraget økt vesentlig de senere årene. Enkelte andre ordninger har bidratt til økte utgifter, dette gjelder blant annet utgiftene til regional utvikling og nyskapning, samt tilskuddet til sysselsetting av sjøfolk.

Utgiftene til samferdsel økte med gjennomsnittlig 1 pst. per år i hele perioden sett under ett. Det var særlig utgiftene til veg og jernbane som økte. I motsatt retning bidro utgiftene til post og tele til reduserte utgifter, noe som blant annet må ses i lys av omleggingen av Posten til aksjeselskap.

Petroleumsvirksomheten omfatter utgifter til forvaltning av petroleumsvirksomheten, statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og utgifter i forbindelse med disponering av innretninger på kontinentalsokkelen. Utgiftene til petroleumsvirksomheten økte i gjennomsnitt med vel 1 pst. per år i perioden 2000–2008. Utgiftene har variert til dels betydelig i løpet av perioden. Dette skyldes store forskjeller i utgiftene til SDØE som utgjør over 97 pst. av bevilgningene under området. Det er særlig investeringsutgiftene som varierer mye.

I tabellen framkommer tall for rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammetilskudd kun er én av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Kommuneøkonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal- og fylkeskommunal økonomi.