9 Integreringsloven

9.1 Innledning og bakgrunn

Høye ankomster av fordrevne fra Ukraina fører til press på kommunens velferdstjenester og på tilbudet den enkelte har krav på etter integreringsloven. På denne bakgrunnen vedtok Stortinget 7. juni 2022 et midlertidig kapittel 6A i integreringsloven med regler for personer som har oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. De midlertidige reglene forenkler kvalifiseringsordningene og lemper på lovpålagte plikter for kommunene. Tilpasningene er gjort både for å bidra til raskere bosetting av flyktninger og for å bidra til at kommuner og fylkeskommuner kan håndtere situasjonen og tilpasse tjenestetilbudet. Videre har tilpasningene bakgrunn i at opphold etter utlendingsloven § 34 bygger på en tydeligere forventning om midlertidighet enn for øvrige personer i målgruppen for ordningene etter integreringsloven. Et annet viktig formål med de midlertidige endringene er å støtte opp under målsettingen om at flest mulig skal komme raskt ut i arbeid eller utdanning.

Det er innført hjemmel i integreringsloven kapittel 6A for at departementet kan gi midlertidig forskrift når det er nødvendig for å tilpasse integreringstiltak til personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34, jf. integreringsloven § 37 e. Hjemmelen åpner for å innskrenke rettigheter for personer som har midlertidig kollektiv beskyttelse. Den åpner også for endringer for andre enn deltagere som har midlertidig kollektiv beskyttelse, dersom kapasitetshensyn gjør det nødvendig. Det er også innført hjemmel for at departementet kan gi midlertidig forskrift om innhenting og utlevering av kompetanseopplysninger, uten hinder av taushetsplikt, fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratets registre for å legge til rette for at personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse kan sysselsettes i det statlige, kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet, jf. integreringsloven § 37 f.

Departementet har tatt i bruk forskriftshjemmelen i integreringsloven § 37 e til flere presiseringer. Med unntak av endringene i integreringsforskriften § 3 om kravene til kurs i foreldreveiledning, ny § 43i som begrenser muligheten til å ta introduksjonsprogram på deltid, ny § 43j som åpner for at kommune kan avslå krav om deltagelse i introduksjonsprogram for personer som har jobb eller tilbud om jobb, har departementet foreløpig ikke foreslått å bruke hjemmelen til å innskrenke rettigheter. Forskriftshjemmelen i § 37 f om kompetanseopplysninger er foreløpig ikke tatt i bruk.

9.2 Gjeldende rett

Lov 6. november 2020 nr. 127 om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) regulerer flere ordninger for nyankomne innvandrere, blant annet opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Lovens kapittel 6A trådte i kraft 15. juni 2022 og inneholder midlertidige regler for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. Det er også gitt midlertidige forskriftsendringer i integreringsforskriften, herunder kapittel 8A om midlertidige regler for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34.

De øvrige reglene i integreringsloven og integreringsforskriften gjelder så lenge annet ikke følger av de midlertidige bestemmelsene. De midlertidige reglene oppheves 1. juli 2024.

Før bosetting er det gjort unntak fra plikten til å delta i opplæring i mottak og til å gjennomføre kompetansekartlegging og karriereveiledning for fordrevne fra Ukraina, jf. integreringsloven §§ 37 a og 37 b første ledd.

Etter bosetting har fordrevne fra Ukraina rett, men ikke plikt, til å delta i introduksjonsprogram. De som deltar i introduksjonsprogram har rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging, men kun rett til å gjennomføre karriereveiledning. Varigheten av programmet følger i utgangspunktet de ordinære reglene, men det følger av integreringsforskriften § 43a at personer med fullført videregående opplæring fra Ukraina anses for å ha utdanning på videregående nivå, selv om de ikke oppfyller kravet om høyere utdanning i tillegg. Deltagere som har fullført videregående opplæring fra Ukraina, og som ikke har ett års høyere utdanning i tillegg, kan delta i introduksjonsprogram i inntil ett år, dersom de har sluttmål om overgang til høyere utdanning eller høyere yrkesfaglig utdanning, jf. integreringsforskriften § 43d. Dette er et unntak fra den ordinære varigheten som skal settes til inntil seks måneder, med mulighet for forlengelse i inntil seks måneder dersom deltageren fyller vilkårene for det.

Introduksjonsprogrammet for fordrevne fra Ukraina skal minst bestå av arbeids- eller utdanningsrettede elementer og et språktilbud, jf. integreringsloven § 37 c fjerde ledd. Etter integreringsforskriften § 43e kan høyere yrkesfaglig utdanning av ett års varighet eller mindre, forberedende kurs og språkkurs for å fylle kravet til generell studiekompetanse og kompletterende utdanning utgjøre hele eller deler av innholdet i programmet. Det følger av integreringsforskriften § 43f at språktilbudet kan være norskopplæring eller et annet norsk eller engelsk språktilbud. Deltagere som har eller får barn skal også ha foreldreveiledning i programmet. Fordrevne har ikke rett til kurs i livsmestring som del av programmet.

I motsetning til det ordinære programmet, kan programmet for fordrevne foregå på deltid dersom kommunen på grunn av kapasitetsutfordringer ikke kan tilby program på fulltid. Det skal da utbetales introduksjonsstønad tilsvarende deltagelse på fulltid.

Retten til å delta i introduksjonsprogram gjelder også personer som har gått ut i arbeid i Norge, og derfor har avvist eller avbrutt deltagelse i programmet.

Fordrevne fra Ukraina har også rett, men ikke plikt til opplæring i norsk, jf. integreringsloven § 37 d. Retten gjelder i ett år fra oppstartstidspunktet og deltagerne bør oppnå et minimumsnivå i norsk. Etter integreringsforskriften § 43g kan kommunen og fylkeskommunen gi utvidet norskopplæring til deltagere som har behov for utvidet opplæring for å oppnå et minimumsnivå. Utvidet opplæring kan gis i inntil seks måneder til deltagere som har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før, eller i seks måneder av gangen i inntil to år til deltagere som ikke har slik utdanning fra før. Deltagerne har ikke plikt til å avlegge prøver i norsk, jf. integreringsloven § 37 d andre ledd andre punktum. Fordrevne fra Ukraina har ikke rett til opplæring i samfunnskunnskap.

I integreringsloven § 37 e reguleres en forskriftshjemmel som gir departementet myndighet til å gi midlertidig forskrift når det er nødvendig for å tilpasse integreringstiltak til personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34. Det er listet opp i bestemmelsen hvilke temaer det kan gis forskrift om og det fremgår at forskrifter kan fravike bestemmelsene som er nevnt. Dersom kapasitetshensyn i kommunen eller fylkeskommunen gjør det nødvendig, følger det av § 37 e andre ledd at en midlertidig forskrift også kan fravike lovens krav for andre enn personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34.

Integreringsloven § 37 f er også en forskriftshjemmel. Departementet kan gi midlertidig forskrift om innhenting og utlevering av kompetanseopplysninger, uten hinder av taushetsplikt, fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratets registre for å legge til rette for at personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse kan sysselsettes i det statlige, kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet.

9.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre de midlertidige reglene i integreringsloven i kapittel 6 A for personer som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34. De fleste av de midlertidige reglene ble foreslått videreført uten endringer. Departementet foreslo enkelte endringer i de midlertidige reglene, blant annet på bakgrunn av funn i Probas følgeevaluering, og ba høringsinstansene særlig vurdere hvordan endringsforslagene vil påvirke fordrevnes insentiver til å ta arbeid.

For å skape bedre sammenheng mellom regelverket og målsettingen om at fordrevne skal komme raskt ut i arbeid, foreslo departementet å presisere i integreringsloven § 37 c andre ledd at introduksjonsprogrammet avsluttes hvis deltageren får jobb eller tilbud om jobb på tilnærmet heltid.

Av pedagogiske grunner foreslo departementet å tydeliggjøre i et nytt sjette ledd i integreringsloven § 37 c at integreringsloven kapittel 5 om introduksjonsstønaden også gjelder for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, med mindre annet følger av de midlertidige endringene i integreringsloven eller forskriften.

Departementet ba om høringsinstansenes syn på om bestemmelsen i integreringsloven § 37 c fjerde ledd første punktum om at introduksjonsprogrammet skal inneholde et «språktilbud» bør endres til at introduksjonsprogrammet skal inneholde «opplæring i norsk».

Videre foreslo departementet å ta inn en eksplisitt forskriftshjemmel i § 37 d for at departementet kan gi forskrift om utvidet opplæring i norsk.

Departementet foreslo også noen mindre justeringer i den midlertidige forskriftshjemmelen i integreringsloven § 37 e. For det første foreslo departementet å ta inn henvisninger til §§ 9, 27 og 28 i første ledd bokstav a for å tydeliggjøre at forskrifter også kan gjelde oppholdstillatelsene som gir grunnlag for rettigheter og plikter etter integreringsloven. For det andre foreslo departementet å tydeliggjøre i første ledd bokstav d at det kan gis forskrift om sluttmål og varighet av introduksjonsprogrammet, sammen med en henvisning til integreringsloven § 13. Dette kan i dag leses ut av første ledd bokstav a og d om henholdsvis rettigheter og plikter til introduksjonsprogram og kravene til innhold i programmet, men kan fremgå tydeligere. For det tredje foreslo departementet å utvide forskriftshjemmelen i § 37 e, slik at det også kan gis forskrift om behandling av personopplysninger til andre formål enn de som er nevnt i § 41.

9.4 Høringsinstansenes syn

9.4.1 Generelle betraktninger

Totalt 26 høringsinstanser uttalte seg om forslagene i integreringsloven. Integrering- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Kommunesektorens organisasjon (KS), Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Bergen kommune, Statsforvalteren i Innlandet og Hovedorganisasjonen KA uttaler at de støtter forslaget om å videreføre de midlertidige endringene i integreringsloven kapittel 6A. I tillegg uttaler Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Buskerud fylkeskommune, Telemark fylkeskommune, Oslo kommune, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Unio og Flyktninghjelpen på generelt grunnlag at de støtter eller i hovedsak støtter en videreføring av midlertidige regler i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina.

IMDi erfarer at det er krevende for de som skal levere tjenester etter integreringsloven at det er flere parallelle regelverk, og at det vil ha en egenverdi at reglene ikke endres for ofte. Forslagene i høringen som har som formål å presisere gjeldende rett og gjøre regelverket mer pedagogisk tilgjengelig støttes av IMDi.

Flere av høringsinstansene uttaler seg om midlertidige endringene i integreringsforskriften om økt arbeidsretting av introduksjonsprogrammet som ble fastsatt 1. februar. NHO og Akershus fylkeskommune mener endringene kan bidra til at flere kommer over i jobb. NHO mener kortere, arbeidsrettede tiltak i introduksjonsprogrammet kan være med på å lempe på barrierer for arbeidsmarkedsintegrering. Akershus fylkeskommune mener skjerping av minstekravet til arbeidsrettede elementer er en viktig start, men at det også bør legges vekt på samarbeid og fleksibilitet i opplæringsløp og uttaler:

Dette kan inkludere kombinasjonen av norskopplæring med bransjespesifikk opplæring og økt bruk av fag- og yrkesopplæring i NAVs arbeidsmarkedstiltak. Samarbeidspartnere, som Akershus fylkeskommune, kan tilby kvalifiserende tiltak i samarbeid med kommuner, NAV og andre aktører, men regelverkshindringer må adresseres for å muliggjøre fleksible opplæringsløp.

Akershus fylkeskommune mener flere av tiltakene for raskere overgang til arbeid vil kunne virke på kort sikt, men, med referanse til forskning på frafall i arbeidslivet, skyve problemene foran seg og svekke forutsetningene for integrering i det norske samfunnet.

Flere av høringsinstansene viser til at mål om norsk på nivå B1/ B2 i integreringsplanen som en standard og at arbeidsgivere setter språkkrav som er unødvendig høye for den jobben som skal utføres, er en barriere for rask overgang til arbeid. Blant annet uttaler Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) at dette kan føre til at insentivet til å fortsette i norskopplæring kan bli større enn insentivet til å komme raskt i jobb. Caritas ber departementet se på muligheter for å redusere og differensiere språkkrav innenfor ulike sektorer som et tiltak, både for å få fordrevne fra Ukraina og andre flyktninger raskt i arbeid og for at samfunnet kan nyttiggjøre seg verdifull kompetanse.

Enkelte av høringsinstansene uttaler seg om variasjonene i tjenestetilbudet og forskjellsbehandlingen som følger av ulikt regelverk. Blant annet viser Akershus fylkeskommune til at tilbudene varierer mye mellom kommunene og mener fylkeskommunene bør få ansvar for koordinering av virkemidler for kvalifiserende løp i et samarbeid med NAV, kommuner og arbeidslivet.

9.4.2 Avslutning av introduksjonsprogrammet hvis deltageren får jobb eller tilbud om jobb

13 høringsinstanser uttalte seg om forslaget om å presisere at introduksjonsprogrammet avsluttes hvis deltageren får jobb eller tilbud om jobb på tilnærmet heltid. Departementet ba høringsinstansene særlig vurdere hvordan forslaget vil kunne påvirke fordrevnes insentiver til å ta arbeid.

Bergen kommune, Skien kommune, Ullensaker kommune, KS, NHO, AVdir, IMDi og Caritas støtter forslaget. Utlendingsdirektoratet (UDI) uttaler at de ikke har innvendinger til forslaget. Akershus fylkeskommune støtter forslaget, så lenge prinsippet om varig tilknytning til arbeidslivet og forsvarlige arbeidsforhold er ivaretatt. Vestfold fylkeskommune er usikker på om forslaget er hensiktsmessig og uttaler at det kan være nødvendig med mer kvalifisering for de som ikke lykkes. HK-dir støtter ikke forslaget.

IMDi uttaler:

IMDi støtter at det presiseres at kommunen skal avslutte programmet hvis deltakeren får jobb eller tilbud om jobb på tilnærmet heltid, dersom dette er deltakerens sluttmål. IMDi vurderer at dette ikke vil påvirke fordrevnes insentiver til å ta arbeid dersom arbeid er sluttmålet. Dersom sluttmålet er arbeid skal alle tiltak i programmet bidra til å oppnå målet om arbeid, og dersom deltakeren får tilbud om arbeid vil målet være nådd i tråd med hensikten med programmet.

HK-dir, KS og Vestfold fylkeskommune mener den foreslåtte endringen kan medføre at enkelte fordrevne vil vegre seg for å ta jobb, dersom de risikerer å miste retten til introduksjonsprogram med videre språkopplæring og introduksjonsstønad. KS antar samtidig at bestemmelsen vil kunne medføre at flere skrives ut av introduksjonsprogrammet til fordel for arbeid, i tråd med intensjonen bak forslaget.

AVdir, Ullensaker kommune, Vestfold fylkeskommune, ffkf, Statsforvalteren i Innlandet og KS ber om at det konkretiseres hva som ligger i jobb på «tilnærmet heltid», blant annet for å sikre en så lik praksis som mulig på tvers av kommuner.

Bergen kommune, ffkf og KS ser behov for at kommunene får tilgang til opplysninger i AA-registret for å kontrollere om en deltager i introduksjonsprogrammet arbeider tilnærmet fulltid, gitt at kommunene som hovedregel ikke har tilgang til AA-registeret. KS oppfordrer departementet til å vurdere hvordan kommunene skal kunne få klarhet i om en deltager faktisk har jobb.

KS mener den foreslåtte regelen kan oppfattes å være i motstrid med § 37 c femte ledd, som fastslår at retten til å delta i programmet også gjelder for personer som har gått ut i arbeid i Norge, og som derfor har avvist eller avbrutt deltakelse i programmet. KS stiller spørsmål om hvor lang tid det skal gå fra utskriving til en person kan komme tilbake i programmet, og hvor hyppig dette kan skje. AVdir viser til at for en del deltagere kan jobb handle om kortere vikariater, og at det er viktig at disse personene fortsatt har mulighet til å gjeninntre i introduksjonsprogrammet dersom arbeidsforholdet opphører. AVdir mener videre at det bør være rom for å gjøre skjønnsmessige vurderinger av om programmet skal avsluttes ut fra den enkeltes livssituasjon sett opp mot jobbtilbudet personen har fått.

Flere av høringsinstansene, blant andre AVdir, Akershus fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Caritas, Flerkulturelt råd og Landsgruppen av helsesykepleiere i Norsk sykepleierforbund, har uttalelser om betydningen av at norskopplæringen, og ev. videre kvalifisering, fortsetter når man går ut i jobb. Akershus fylkeskommune viser til at arbeidstakere som mangler nødvendige kompetanse for å konkurrere på arbeidsmarkedet kan slite med å sikre lengre og mer stabile jobber og bli avhengig av støtte fra NAV. AVdir viser til at tilbakemeldingen fra deres etat er at svake norskferdigheter er den største barrieren for overgang til arbeid og uttaler:

Det vil bli viktig at kommunen så langt det er mulig, tilrettelegger for å tilby fortsatt norskopplæring ved siden av arbeidsdeltakelse, slik at retten til fortsatt norskopplæring lar seg kombinere med arbeid.

Akershus fylkeskommune mener kombinasjon mellom arbeid og fortsatt utdanning, for eksempel på kveldstid eller digitale tilbud, kan utvikles og gjøres til ordinære tilbud i mye større grad og uttaler:

Det er gjengs aksept for i Norge at en utdanner seg parallelt med full jobb, eller begge deler. Den samme mulighet og forventning kan stilles til en flyktning.

Caritas og Landsgruppen av helsesykepleiere løfter frem betydningen av samarbeid med frivillige organisasjoner om slike tilbud.

9.4.3 Bestemmelser om introduksjonsstønaden

IMDi og HK-dir støtter at det presiseres at i integreringsloven § 37 c at kapittel 5 om introduksjonsstønaden gjelder for deltagere med kollektiv beskyttelse, med mindre annet følger av de midlertidige endringene i integreringsloven eller forskriften. IMDi mener dette kan bidra til at det blir enklere for kommunene å håndtere regelverket for fravær og eventuelt trekk i stønaden, og at det også kan bidra til at kommunene gir god og forutsigbar veiledning til fordrevne.

9.4.4 Språktilbud i introduksjonsprogrammet

16 høringsinstanser hadde synspunkter på om introduksjonsprogrammet skal inneholde et «språktilbud», eller om dette bør endres til at introduksjonsprogrammet skal inneholde «opplæring i norsk».

AVdir, HK-dir, Akershus fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Bergen kommune, Oslo kommune, Skien kommune, Ullensaker kommune, Statsforvalteren Innlandet, Oslo voksenopplæring, KS, Språkrådet og ffkf mener introduksjonsprogrammet skal inneholde «opplæring i norsk». UDI uttaler at de ikke har innvendinger til en slik endring.

Høringsinstansene som mener introduksjonsprogrammet bør inneholde opplæring i norsk viser blant annet til at få kommuner har kapasitet til å tilby språkopplæring på et annet språk enn norsk, at ferdigheter i norsk er en viktig forutsetning for rask deltakelse i arbeidslivet og at norskferdigheter er viktig for god integrering både i arbeidslivet og på andre viktige arenaer i samfunnet. Flere viser også til at en endring ikke vil være til hinder for at kommuner som har kapasitet kan tilby opplæring i engelsk i tillegg til norsk.

Ullensaker kommune uttaler:

Norsk er arbeidsspråket på de aller fleste arbeidsplasser i Norge og det vil gis flere muligheter på arbeidsmarkedet dersom introduksjonsdeltakere lærer seg norsk. Det er også viktig å understreke at mange av de fordrevne fra Ukraina er foreldre som skal følge opp sine barn på skole og fritidsaktiviteter. De voksne skal også selv kunne delta i samfunnslivet ellers og her er norsk det viktigste språket for å kunne bli inkludert og integrert. Mange arbeidsgivere som tar imot introduksjonsdeltakere på praksis eller i deltidsarbeid, forventer et visst norsknivå og det vil være vanskelig å kunne finne en arbeidspraksis eller jobb for en deltaker dersom de ikke har tilegnet seg nok norsk til å kommunisere på et enkelt nivå for å kunne fungere i jobben.

KS og IMDI mener dagens «språktilbud» bør videreføres. KS mener et kortvarig introduksjonsprogram med vekt på rask overgang til arbeid, krever en sterkere prioritering fra myndighetenes side av hvilke tiltak som skal inngå som obligatoriske. IMDi mener endringen vil kunne begrense en deltagers muligheter for overgang til arbeid. IMDi viser til at regelverket i dag åpner for å kunne lære engelsk fremfor norsk, dersom det er behov for engelsk for å komme over i et konkret arbeid eller sektor. KS og IMDi er enige om at hensynet til fleksibilitet, og behovet for å unngå for mange regelverksendringer på kort tid, tilsier at den eksisterende bestemmelsen om et språktilbud videreføres i det midlertidige regelverket. KS ber samtidig departementet vurdere muligheten for å tydeliggjøre i lov eller forskrift at kommunene ikke har plikt til å legge til rette for flere ulike språktilbud parallelt.

Utdanningsforbundet viser til at kompetanse i norsk er viktig for å følge opp egne barn og i de fleste jobber i Norge. Utdanningsforbundet mener det likevel kan være grunner til å behandle fordrevne fra Ukraina individuelt med hensyn til dette og viser til at engelsk kan fungere godt som arbeidsspråk på noen arbeidsplasser i Norge.

Caritas har forståelse for at det kan være utfordrende for kommuner å gi språktilbud på andre språk enn norsk som en del av introduksjonsprogrammet. Caritas mener likevel formålet om at flest mulig kommer raskt i arbeid tilsier at det kan være aktuelt å tilby opplæring i engelsk som en del av introduksjonsprogrammet etter de midlertidige reglene. Caritas mener slik språkopplæring kan sikres gjennom tilskuddsordninger til frivillige organisasjoner.

9.4.5 Ny forskriftshjemmel om utvidet norskopplæring m.m.

HK-dir, ffkf og Språkrådet uttaler seg om forslaget om å ta inn en eksplisitt forskriftshjemmel i § 37 d om at kommunen kan gi utvidet opplæring i norsk og støtter forslaget. HK-dir anbefaler samtidig departementet å vurdere nærmere om en utvidelse av norskopplæringen også kan reguleres direkte i lov. Selv om en lovendring isolert sett kan bidra til økte kostnader til opplæringen, vurderer HK-dir at en lovendring kan være samfunnsøkonomisk lønnsom ved at flere får tatt ut retten til mer norskopplæring og dermed kommer raskere i arbeid. Ffkf mener norsktilskuddet må økes for å dekke reelle utgifter til opplæringen.

HK-dir og ffkf støtter forslaget om å tydeliggjøre i § 37 e første ledd bokstav a at forskrifter også kan gjelde oppholdstillatelsene som gir grunnlag for rettigheter og plikter etter integreringsloven. ffkf bemerker samtidig at hyppige endringer i lovverk er utfordrende for kommuner som skal oppfylle lovens krav.

ffkf uttaler seg om forslaget om å tydeliggjøre i § 37 e første ledd bokstav a og d at det kan gis forskrift om sluttmål og varighet av introduksjonsprogrammet. Ffkf mener dette allerede er tydelig fastsatt i loven og støtter ikke forslaget.

Datatilsynet og ffkf uttaler seg om forslaget om å utvide forskriftshjemmelen i § 37 e, slik at det også kan gis forskrift om behandling av personopplysninger til andre formål enn de som er nevnt i § 41. Ffkf støtter forslaget. Datatilsynet har ikke innvendinger til forslaget, men påpeker samtidig at personopplysninger skal samles inn for spesifikke formål og at behandlingen skal begrenses til det som er nødvendig for formålet, jf. personvernforordningen art. 5 bokstav b og c. Dersom det er aktuelt å benytte forskriftshjemmelen, mener Datatilsynet at det må fremgå klart hva som er formålet med behandlingen og hvilke personopplysninger som er nødvendige for dette formålet.

9.5 Departementets vurderinger

9.5.1 Videreføring av de midlertidige reglene i integreringsloven

Departementet foreslår å videreføre de midlertidige endringene i integreringsloven kapittel 6A. Endringene skal bidra til rask bosetting ved å lempe på de lovpålagte pliktene for kommuner og fylkeskommuner, og støtte opp under målsettingen om at flest mulig skal komme raskt ut i arbeid.

Departementet vurderer som utgangspunkt at bestemmelsene i det midlertidige kapitlet i integreringsloven er tilstrekkelige for å ta høyde for ankomsttall opp mot 120 000 i 2024. Forskriftshjemmelen gir det nødvendige handlingsrommet for å tilpasse integreringstiltak dersom det blir nødvendig. Slike tilpasninger kan gjøres på kort varsel dersom situasjonen tilsier at det må gjøres endringer raskt. Probas følgeevaluering viser også at kommunene i liten grad opplever at kapasiteten i introduksjonsprogrammet er en barriere for bosetting. I overkant av 70 prosent av kommunene som besvarte spørreundersøkelsen tilbyr introduksjonsprogram på heltid til de fordrevne. Nesten halvparten av kommunene som deltok i Probas spørreundersøkelse mener at ytterligere reduksjon i kravene til programmet bare vil ha litt eller ingen betydning for kapasiteten til å bosette. Dersom kommunene skulle bosette 3–4 ganger så mange, svarte over 70 prosent at kapasiteten i introduksjonsprogrammet helt klart eller trolig ville blitt en barriere.

Etter departementets vurdering bør det ikke gjøres større justeringer i reglene enn det som er nødvendig. Det har vært hyppige endringer i regelverket på integreringsfeltet de siste årene, og kommunene forholder seg til flere parallelle regelverk. Departementet er klar over at en slik regelverkssituasjon er krevende for kommunene å praktisere. IMDi og KS viser også til dette i sine høringsinnspill. Ytterligere lemping av kravene som stilles til kvalifiseringstilbudet vil også kunne gå utover målsettingen om at flest mulig skal komme raskt ut i arbeid.

Departementet opprettholder likevel forslaget fra høringsnotatet om å gjøre noen endringer i de midlertidige reglene.

9.5.2 Vurdering av behov for ytterligere tilpasninger i integreringsloven

9.5.2.1 Avslag på tilbud om introduksjonsprogram og avslutning av introduksjonsprogram hvis deltageren får jobb eller tilbud om jobb

De midlertidige reglene i integreringsloven har blant annet som formål å legge til rette for at fordrevne fra Ukraina kommer raskt i arbeid. At programmet er en rett, men ikke en plikt, innebærer at fordrevne kan velge bort introduksjonsprogrammet i sin helhet og gå rett ut i arbeid. Øvrige målgrupper har plikt til å delta i program i minst tre måneder. Retten til å delta i et introduksjonsprogram gjelder også for personer som har gått ut i arbeid i Norge og derfor har avvist eller avbrutt deltakelse i programmet, jf. § 37 c femte ledd. Dette skal legge til rette for at fordrevne kan gå ut i arbeid uten at de dermed står uten tilbud om kvalifisering dersom arbeidsforholdet blir kortvarig.

Nye midlertidige bestemmelser i integreringsforskriften som skal bidra til at flere fordrevne fra Ukraina kommer raskt i arbeid, har vært i kraft siden 1. februar 2024. De nye bestemmelsene konkretiserer og skjerper minstekravet til arbeidsrettede elementer i programmet, skjerper kravene til forlengelse av programmet og går bort fra at deltageren selv kan velge deltidsprogram. Det er også åpnet for at kommunen kan avslå krav om program for personer som har jobb eller tilbud om jobb. Departementet foreslår at denne bestemmelsen skal fremgå av integreringsloven § 37 første ledd.

Departementet opprettholder forslaget om å presiseres i integreringsloven § 37 andre ledd at programmet avsluttes hvis deltageren får jobb eller tilbud om jobb på tilnærmet fulltid. Departementet vurderer at endringen vil skape bedre sammenheng mellom regelverket og målsettingen om at fordrevne skal komme raskt ut i arbeid.

I all hovedsak støtter høringsinstansene som uttaler seg forslaget. Departementet understreker at det er en særlig forventning om at fordrevne fra Ukraina skal ut i jobb. Det kan innebære at fordrevne må akseptere en annen type jobb enn den som er målet på lengre sikt. Forslaget til bestemmelse om avslutning av introduksjonsprogrammet ved jobb eller tilbud om jobb på tilnærmet fulltid åpner ikke for skjønnsmessige vurderinger. Programmet skal avsluttes dersom personen går ut i jobb, eller er kommet så langt i en ansettelsesprosess at personen har tilbud om jobb.

Enkelte av høringsinstansene ber om at det presiseres hva som legges i jobb på «tilnærmet heltid/fulltid» for å sikre så lik praksis som mulig på tvers av kommunen. Departementet viser til at fulltid skal forstås på samme måte som «fulltid» i introduksjonsprogrammet, som er mellom 30 og 40 timer i uken. Denne presiseringen vil fremgå av IMDis fagressurs for introduksjonsprogrammet, som gir veiledning til kommunene om praktisering av regelverket.

Enkelte av høringsinstansene viser også til at kommunene har behov for tilgang til opplysninger i AA-registret for å kontrollere om en deltager i introduksjonsprogrammet arbeider tilnærmet fulltid. Departementet forutsetter at den enkelte deltager selv gir informasjon om eventuell arbeidsdeltakelse på tilnærmet fulltid. Det følger av integreringsloven § 25 tredje ledd at kommunen kan vedta at introduksjonsstønaden skal betales tilbake, dersom personen forsettlig eller grovt uaktsomt har gitt uriktige opplysninger eller fortiet opplysninger.

KS stiller spørsmål om hvor lang tid det skal gå fra utskriving til en person kan komme tilbake i programmet, og hvor hyppig dette kan skje. Departementet viser til at det ikke er gjort unntak fra kravet om at personen må ha bodd i kommunen mindre enn to år når vedtak om introduksjonsprogram treffes, jf. § 8 første ledd. Når en person gjeninntrer i introduksjonsprogrammet og det treffes et nytt vedtak om gjennomføring av resterende tid i programmet, må dette skje innen to år etter at personen ble bosatt.

Flere av høringsinstansene er opptatt av at kommunen tilrettelegger for å tilby fortsatt norskopplæring, og ev. annen kvalifisering, som lar seg kombinere med arbeidsdeltakelse. Høringsinstansene viser blant annet til risikoen for at de som går ut i kortvarige arbeidsforhold ikke får tilstrekkelig kvalifisering og nødvendig kompetanse for å konkurrere på arbeidsmarkedet, og dermed bli avhengige av støtte fra NAV.

Norskferdigheter er viktig forutsetning for å delta i arbeidslivet. Mangel på fleksible norskopplæringstilbud i kommunene har gjort det vanskelig å fortsette med den norskopplæringen man har krav på etter at introduksjonsprogrammet er avsluttet. Regjeringen har derfor sørget for etablering av et nasjonalt tilbud om digital lærerstyrt norskopplæring, som legger til rette for at norskopplæring kan kombineres med jobb. Tilbudet vil også komme andre innvandrere til gode.

9.5.2.2 Bestemmelser om introduksjonsstønaden

Departementet opprettholder forslaget om å tydeliggjøre i integreringsloven § 37 c femte ledd at integreringsloven kapittel 5 om introduksjonsstønaden gjelder, med mindre annet følger av de midlertidige endringene i integreringsloven eller forskriften. Formålet med presiseringen er å gjøre det enklere for kommunene å håndtere regelverket og gi veiledning til deltagere i introduksjonsprogrammet. IMDi og HK-dir støtter forslaget.

Departementet viser til at det noen steder har oppstått en oppfatning av at «rett, men ikke plikt» innebærer at den daglige deltagelsen i introduksjonsprogrammet er frivillig for personer som har midlertidig kollektiv beskyttelse. Departementet understreker at de som benytter seg av retten til å delta i introduksjonsprogram, forplikter seg til å møte opp på de planlagte aktivitetene. Det er ikke gjort unntak fra bestemmelsene om trekk i introduksjonsstønad. Ved fravær som det ikke er gitt tillatelse til, skal kommunen trekke i introduksjonsstønaden. Departementet legger til grunn at den foreslåtte presiseringen kan bidra til at det blir enklere for kommunene å håndtere regelverket og gi veiledning om regelverket til fordrevne.

9.5.2.3 Språktilbud i introduksjonsprogrammet

Ett av Probas funn er at de aller fleste som deltar i introduksjonsprogram også har norskopplæring som del av programmet. Departementet ba derfor om høringsinstansenes syn på om bestemmelsen om at introduksjonsprogrammet skal inneholde et «språktilbud» bør endres til at det skal inneholde «opplæring i norsk».

De fleste høringsinstansene som uttaler seg, støtter en slik endring. Disse høringsinstansene viser blant annet til at få kommuner har kapasitet til å tilby opplæring i et annet språk enn norsk, at ferdigheter i norsk er en viktig forutsetning for rask deltakelse i arbeidslivet og at norskferdigheter er viktig for god integrering både i arbeidslivet og på andre viktige arenaer i samfunnet. Flere viser også til at en endring ikke vil være til hinder for at kommuner som har kapasitet kan tilby opplæring i engelsk i tillegg til norsk.

KS og IMDi og Utdanningsforbundet argumenterer for at dagens krav om et språktilbud i introduksjonsprogrammet bør videreføres. KS mener et kortvarig introduksjonsprogram med vekt på rask overgang til arbeid, krever en sterkere prioritering fra myndighetenes side av hvilke tiltak som skal inngå som obligatoriske. IMDi mener endringen vil kunne begrense enkelte deltagers muligheter for overgang til arbeid. KS og IMDi er enige om at hensynet til fleksibilitet og behovet for å unngå for mange regelverksendringer på kort tid, tilsier at den eksisterende bestemmelsen om et språktilbud videreføres i det midlertidige regelverket.

Departementet er enig med høringsinstansene som uttaler at norskferdigheter er en viktig forutsetning for deltakelse i arbeidslivet og varig tilknytning til arbeidslivet. Etter en samlet vurdering foreslår departementet ikke å endre gjeldende regelverk på dette området. Departementet har i vurderingen lagt vekt på at det for enkelte deltagere kan være mer hensiktsmessig med opplæring i engelsk enn norsk for å komme ut i arbeid eller utdanning. Dette gjelder et begrenset antall personer, de aller fleste har norskopplæring som språktilbud. Tall fra IMDi indikerer at omlag 180 deltagere hadde engelsk som språktilbud i introduksjonsprogrammet i 2023.

Departementet understreker at det ikke er opp til den enkelte å velge om språktilbudet skal være engelsk. Retten til et engelsk språktilbud vil avhenge av den enkeltes sluttmål for programmet. For eksempel kan overgang til arbeid i en bransje der arbeidsspråket er engelsk eller til studier på engelsk, tilsi et engelsk språktilbud. Ved uenighet mellom kommunen og deltageren om innholdet i integreringsplanen, er det kommunen som avgjør innholdet.

9.5.2.4 Ny forskriftshjemmel om utvidet norskopplæring m.m.

Kommuner som har kapasitet, kan gi opplæring i norsk utover ett år til deltagere som har behov for mer norskopplæring for å nå et minimumsnivå i norsk. Formålet med utvidelsen er å legge til rette for at deltagerne får et godt nok norsknivå til å delta i arbeidslivet, eller fases inn i arbeidslivet ved å lære norsk og jobbe samtidig, eller gå over til videre utdanning. Kommunenes mulighet til å gi utvidet norskopplæring er regulert i integreringsforskriften med hjemmel i integreringsloven § 37 e.

Departementet opprettholder forslaget om å synliggjøre muligheten til å gi forskrift om utvidet norskopplæring i lov ved å ta inn en eksplisitt forskriftshjemmel i § 37 d. HK-dir, ffkf og Språkrådet, uttaler seg om forslaget og støtter det. HK-dir anbefaler samtidig departementet å vurdere nærmere om en utvidelse av norskopplæringen også kan reguleres direkte i lov. Ettersom utvidelse av norskopplæringen krever midler og må vurderes i statsbudsjettet hvert år, vurderer departementet at den ikke bør reguleres direkte i lov.

Departementet opprettholder også forslagene om mindre justeringer i den midlertidige forskriftshjemmelen i integreringsloven § 37 e. Få høringsinstanser hadde synspunkter på disse justeringene, og instansene som uttaler seg støtter i stor grad forslagene.

Departementet foreslår å ta inn henvisninger til §§ 9, 27 og 28 i første ledd bokstav a for å tydeliggjøre at forskrifter om målgruppene for og rettigheter og plikter til opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap også kan gjelde oppholdstillatelsene som gir grunnlag for rettigheter og plikter etter integreringsloven.

Departementet foreslår også å tydeliggjøre i første ledd bokstav d at det kan gis forskrift om sluttmål og varighet av introduksjonsprogrammet, sammen med en henvisning til integreringsloven § 13. At det kan gis forskrift om sluttmål og varighet kan i dag leses ut av § 37 e første ledd bokstav a og d om henholdsvis rettigheter og plikter til introduksjonsprogram og kravene til innhold i programmet, men kan fremgå tydeligere.

Integreringsloven §§ 41 til 44 regulerer behandling av personopplysninger. Bestemmelsene inneholder egne forskriftshjemler, men det er ikke åpnet for å gi forskrift om behandling av personopplysninger til andre formål enn de som er nevnt i § 41. Handlingsrommet for å regulere behandling av ev. andre opplysninger som kan være nødvendige eller nyttige i situasjonen med høye ankomster, er dermed begrenset. Departementet foreslår derfor å utvide forskriftshjemmelen i § 37 e, slik at det også kan gis forskrift om behandling av personopplysninger til andre formål enn de som er nevnt i § 41. Datatilsynet påpeker i høringen at det må fremgå klart hva som er formålet med behandlingen og hvilke personopplysninger som er nødvendige for dette formålet, dersom det er aktuelt å benytte forskriftshjemmelen. Dette følger av personopplysningsregelverket, og departementet vil ivareta dette dersom forskriftshjemmelen benyttes.

9.5.3 Forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene

De midlertidige endringene i integreringsloven og integreringsforskriften innebærer at fordrevne fra Ukraina omfattes av andre og litt ulike regler enn øvrige personer i målgruppene for ordningene etter integreringsloven.

Forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene ble vurdert i Prop. 107 L (2021–2022) punkt 7.5.7 og Prop. 90 L (2022–2023) punkt 9.5.8. I begge proposisjonene har departementet vurdert at forskjellsbehandlingen har et legitimt formål og er saklig begrunnet, og at den derfor ikke utgjør diskriminering i strid med forbudene i Grunnloven og konvensjonene Norge er bundet av.

Proba har spurt kommunene om de oppfatter en problematisk forskjellsbehandling mellom fordrevne fra Ukraina og andre flyktninger. Spørsmålet gjaldt ikke tilpasningene i integreringsloven konkret, men mer generelt. 67 prosent svarte at de oppfatter forskjellsbehandlingen som problematisk eller diskriminerende. Flere av kommunene viser til at det ikke er lovverket som er det største problemet, men at organisasjoner og andre private har særlige tilbud til ukrainere.

På noen punkter er tilbudet til fordrevne mindre omfattende enn for øvrige grupper. Dette gjelder for eksempel norskopplæringen, der fordrevne har rett til opplæring i ett år. Samtidig er det gjort endringer som bringer dette tilbudet nærmere det øvrige personer får. Kommuner som har kapasitet, kan utvide norskopplæringen slik at maksimal varighet tilsvarer de øvrige målgruppene. På andre punkter har fordrevne fra Ukraina noe mer fleksibilitet i ordningene enn øvrige grupper. De kan for eksempel komme tilbake til introduksjonsprogrammet hvis de avbryter på grunn av arbeid.

Fortsatt høye ankomster av fordrevne fra Ukraina utfordrer kapasiteten i kommunene. Departementet vurderer at det fortsatt er behov for å legge til rette for at kommunene kan ta imot mange på en så god måte som mulig. Samtidig er det gjort justeringer i regelverket som innebærer at tilbudet for mange nå ligger tettere opp til hva øvrige personer får. Tilpasningene ellers trekker i begge retninger. Fordrevne fra Ukraina har en noe større fleksibilitet i kvalifiseringstilbudet enn andre, samtidig som andre sikres et mer omfattende tilbud. Disse forskjellene er særlig begrunnet i midlertidigheten av den kollektive beskyttelsen. Fordrevne fra Ukraina har fortsatt ikke en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.

Departementet holder etter dette fast ved vurderingen fra de tidligere proposisjonene om at forskjellsbehandlingen har et legitimt formål og er saklig begrunnet, og at den derfor ikke utgjør diskriminering i strid med forbudene i Grunnloven og konvensjonene Norge er bundet av.