7 Behovet for videreføring av midlertidige regler og ytterligere tilpasninger for at flere skal komme i arbeid
7.1 Behov for videreføring av midlertidige regler og varighet av reglene
Per 1. februar 2024 har over 72 000 fordrevne fra Ukraina søkt om beskyttelse i Norge. Kommunene har de siste to årene bosatt 67 000 flyktninger, inkludert 58 000 fordrevne fra Ukraina. Høye ankomsttall stiller store krav til kapasiteten i alle ledd, fra registrering av søknader og innkvartering i asylmottak til bosetting i kommunene. De høye ankomsttallene har også ført til kapasitetsutfordringer i kommunene. Etter boligmangel er det i helsetjenesten flest kommuner oppgir utfordringer, særlig knyttet til fastlegeordning og psykososial oppfølging. Deretter følger tilbud om introduksjonsprogram, barnehage og skole, se punkt 4 om Probas funn i følgeevalueringen av de midlertidige endringene i lovverket. Utfordringene i kommunene gjelder ikke bare tilbudet som gis til fordrevne fra Ukraina, de påvirker også tjenestetilbudet til øvrige innbyggere. Kapasitetsutfordringene dreier seg i stor utstrekning om knapphet på kvalifisert personale.
Totalt 45 instanser avga realitetsmerknader i høringen. Flere av høringsinstansene avgrenser innspillene sine til å gjelde enkelte av forslagene. Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Kommunesektorens organisasjon (KS), Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Bergen kommune, Oslo kommune, Buskerud fylkeskommune Telemark fylkeskommune, Spekter, Unio og Flyktninghjelpen uttaler på generelt grunnlag at de støtter eller i hovedsak støtter videreføring av midlertidige regler i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina til 1. juli 2025. Høringsinstansene viser blant annet til at et høyt antall flyktninger setter kommunene under et betydelig press, og at det er behov for midlertidige regler for å kunne håndtere situasjonen.
KS mener likevel at en betydelig økning av bosettingskapasiteten først og fremst forutsetter andre typer tiltak enn regelverksendringer, særlig knyttet til økonomiske rammebetingelser. KS mener det høyeste scenarioet for ankomster i tillegg vil kreve en annen nasjonal tilnærming til mottak og bosetting av flyktninger, med andre kvalitetsstandarder og eventuelt også endringer i ansvarsforhold mellom forvaltningsnivåene ved at staten tar en større del av ansvaret. KS uttaler videre:
I en slik situasjon bør det samtidig vurderes hvilke kommunale oppgaver og tjenester overfor flyktningene som skal prioriteres høyest. Dersom det høyeste scenariet skulle slå til, mener KS at departementet som et første tiltak bør benytte handlingsrommet som ligger i forskriftshjemmelen § 37 e, til å utvide målgruppen for det midlertidige regelverket til å gjelde alle målgrupper i integreringsloven.
Enkelte høringsinstanser løfter også frem at man må legge til grunn at oppholdet til fordrevne fra Ukraina vil bli av mer langvarig karakter enn først antatt og stiller spørsmål ved om det fortsatt er hensiktsmessig med midlertidige endringer i lovverket som gjør at fordrevne fra Ukraina får en annen type behandling enn det som normalt ytes. Unio mener det er en risiko for at nasjonale myndigheters understrekning av det midlertidige i situasjonen åpner opp for unødvendige svekkelser av blant annet barn og unges rettigheter under dekke av at tiltakene ikke skal vare så lenge. Også andre høringsinstanser, blant andre Barneombudet, Helsetilsynet, Akershus fylkeskommune og Utdanningsforbundet uttaler at svekkelser av rettigheter ikke må videreføres lenger enn det som er nødvendig, eller har andre kommentarer knyttet til varsomhet.
Regjeringen vurderer at det fortsatt er behov for å innrette enkelte ordninger og tjenester annerledes enn i en normalsituasjon for å lykkes med både mottak og integrering av svært mange mennesker på én gang. Med utgangspunkt i UDIs scenariorapport fra mars 2024 vil Norge mest sannsynlig motta mellom 20 000 og 40 000 fordrevne fra Ukraina i 2024. I tillegg vil det komme asylsøkere og overføringsflyktninger fra andre land. Utviklingen i ankomstsituasjonen framover er imidlertid svært usikker. UDIs høyeste scenario peker mot at det kan ankomme mellom 80 000 og 120 000 fordrevne fra Ukraina til Norge i 2024. IMDi har anmodet landets kommuner om å bosette 37 000 flyktninger i løpet av 2024. Regjeringen legger til grunn at bosetting av et høyt antall flyktninger for tredje år på rad vil kreve mye av kommunene og fylkeskommunene.
Flere av de midlertidige reglene og forskriftshjemlene er ennå ikke tatt i bruk eller kun delvis tatt i bruk. Det gjelder blant annet den midlertidige forskriftshjemmelen i integreringsloven som åpner for å redusere tilbudet etter integreringsloven til et minimum, både for personer med kollektiv beskyttelse og andre, dersom det skulle bli behov for det. De midlertidige lovbestemmelsene i helselovgivningen er ennå ikke tatt i bruk, og de midlertidige forskriftsbestemmelsene etter barnevernsloven er i all hovedsak ikke tatt i bruk. Det er dermed rom for å iverksette flere tilpasninger i regelverket dersom det blir nødvendig.
Usikkerheten om ankomstnivået fremover er stor. På sikt kan det bli nødvendig med alternative innkvarteringsordninger. Justis- og beredskapsdepartementet har hatt på høring forslag om en midlertidig beredskapshjemmel i utlendingsloven, som innebærer at statsforvalteren i en krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster av personer som søker beskyttelse kan pålegge kommuner å etablere og drifte et midlertidig innkvarteringstilbud til asylsøkere. Regjeringen er også opptatt av at ankomstene til Norge må være bærekraftig over tid, og mer på nivå med de andre nordiske landene, for å unngå at det tas imot flere mennesker enn kommunene har kapasitet til å håndtere. Regjeringen har derfor igangsatt flere tiltak. Blant annet foreslår regjeringen i denne proposisjonen endringer i ordningen med etterbetaling av barnetrygd, se punkt 11. Regjeringen har også nylig hatt på høring forslag til andre lovendringer som har som formål å få ankomstene mer på nivå med de andre nordiske landene.
I mars 2025 vil det finnes personer i Norge som har hatt midlertidig kollektiv beskyttelse i totalt tre år, dvs. utlendingslovens maksimum for hvor lenge en person kan inneha tillatelsen. Et forslag om å endre utlendingsloven § 34, slik at adgangen til å gi tillatelser om midlertidig kollektiv beskyttelse utvides fra dagens tre år til totalt fem år har vært på høring. En eventuell utvidelse av adgangen utelukker ikke at det kan komme på plass andre, mer permanente løsninger før det har gått fem år.
Regjeringen foreslo i høringen å videreføre de midlertidige endringene i lovverket til 1. juli 2025. Det er imidlertid usikkert hvordan situasjonen i Ukraina og ankomstene av fordrevne fra Ukraina vil utvikle seg i tiden fremover og om det vil være behov for å videreføre enkelte eller flere av de midlertidige lovendringene etter denne datoen. Hyppige endringer i regelverket skaper utfordringer for de som skal praktisere det. Lengre varighet av de midlertidige endringene kan gi større forutsigbarhet. På denne bakgrunnen foreslår regjeringen i denne proposisjonen at de midlertidige endringene i lovverket videreføres til 1. juli 2026. Regjeringen er enig med høringsinstansene som uttaler at svekkelser av rettigheter ikke må videreføres lenger enn det som er nødvendig. Regjeringen understreker at lengre varighet av de midlertidige lovendringene ikke er til hinder for at en eller flere av de midlertidige endringene oppheves tidligere, eller at det gjøres nødvendige endringer i regelverket. Regjeringen vil også vurdere behovet for eventuelle overgangsregler.
7.2 Ytterligere tilpasninger og tiltak for at flere skal komme i arbeid
Høringsinstansene ble bedt om å gi innspill til regelverksendringer som kan bidra til at flere kommer raskt i jobb. Det kom ikke inn konkrete forslag til regelverksendringer, men enkelte høringsinstanser har synspunkter på situasjonen.
KS støtter formålet om at fordrevne raskt skal komme inn i arbeidslivet, men bemerker at tiltak som skal bidra til økt sysselsetting i noen tilfeller kan gi økt belastning på de kommunale tjenestene. Dersom formålene om økt sysselsetting og kapasitet i tjenestene kommer i konflikt med hverandre, mener KS at hensynet til kapasiteten i tjenestene bør veie tyngst.
UNIO mener det mangler en målrettet, langsiktig satsning på hvordan fordrevne fra Ukraina kan bidra til å løse arbeidskraftsbehovet i sektorer hvor det er et skrikende behov for folk. UNIO viser til at det bare innen helse- og omsorgssektoren mangler 13 000 årsverk i dag, og at behovet vil øke framover. Unio mener fordrevne fra Ukraina kan bidra her, både gjennom korte arbeidsrettede tiltak og gjennom mer langsiktig utdanningsløp.
Vestfold fylkeskommune mener at samarbeid på tvers av sektorer, organisasjoner og frivillige organisasjoner, er vesentlig både for å kunne møte de utfordringene som oppstår ved vedvarende høye ankomsttall og for å ivareta rettighetene og mulighetene til dem som skal ut i arbeidslivet og bli økonomisk selvstendige. Vestfold fylkeskommune trekker fram det lovpålagte ansvaret fylkeskommunen har for det regionale integreringsarbeidet. Vestfold fylkeskommune mener det er viktig at fylkeskommunen både er synlig og tydelig på regionens utfordringer og muligheter ovenfor nasjonale og regionale myndigheter, i tillegg til at fylkeskommunen oppleves som en relevant samarbeidspartner for alle samarbeidsaktører.
Akershus fylkeskommune mener samarbeidet mellom instansene som har ansvaret for å sikre helheten i integreringspolitikken ikke fungerer godt nok. For å løse disse utfordringene mener Akershus fylkeskommune det kan det være hensiktsmessig å styrke samarbeidet mellom de ulike aktørene, og at en grundig analyse av systemets svakheter og potensiale kan bidra til å utvikle mer effektive strategier for integrering og arbeidsinkludering.
Unio foreslår å etablere et tverrfaglig prosjekt mellom arbeids-, helse- og utdanningsmyndighetene hvor målet er å få flere tusen av de fordrevne fra Ukraina til å satse på et yrke innen helse- og omsorgssektoren. I arbeidslivet er det etablert en rekke bransjeprogrammer både innenfor arbeidslivskriminalitet og gjennom avtalen om et inkluderende arbeidsliv. Unio tror med fordel at en tilsvarende modell kunne vært utprøvd overfor fordrevne fra Ukraina, i bransjer og sektorer hvor det er stor mangel på arbeidskraft.
Regjeringen har som mål at fordrevne fra Ukraina kommer raskt i jobb og kan forsørge seg selv. Sammenlignet med de fleste andre flyktninggrupper i Norge har ukrainerne en høy andel sysselsatte med botid under et år. Tall fra SSB viser at 1 av 5 bosatte ukrainere mellom 20 og 66 år, som innvandret til Norge etter Russland invasjon av Ukraina, var i jobb i desember 2023. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) viser at nesten 2 av 3 har arbeidstid på minst 30 timer i uken, pr. 1. februar 2024. Tall fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) per 1. februar 2024 indikerer at om lag 86 prosent av fordrevne fra Ukraina som er i målgruppen for introduksjonsprogram (18–55 år) og har vært bosatt i mer enn tre måneder, deltar i programmet. At så mange har valgt å takke ja til introduksjonsprogram, har vært en viktig årsak til at det har tatt noe lenger tid for fordrevne fra Ukraina å bli sysselsatt i Norge sammenlignet med andre europeiske land.
I punkt 16 i denne proposisjonen foreslås det midlertidige endringer i yrkestransportloven som har som formål å bidra til at fordrevne fra Ukraina raskere kan ta arbeid som bussjåfører. I februar 2024 trådte det i kraft nye midlertidige bestemmelser i integreringsforskriften som skal øke arbeidsrettingen av introduksjonsprogrammet og bidra til at flere fordrevne fra Ukraina kommer raskt i arbeid. I punkt 9 foreslås det også enkelte endringer i de midlertidige reglene i integreringsloven som skal bidra til at flere fordrevne fra Ukraina kommer ut i arbeid.
For å få en overordnet analyse av arbeidet med å få ukrainske fordrevne sysselsatt, og for å få innspill og forslag til tiltak som ved behov kan bidra til å styrke arbeidet, satt regjeringen i mai 2023 ned en hurtigarbeidende arbeidsgruppe. Rapporten ble levert i august 2023. Den hurtigarbeidende gruppen fant flere barrierer for rask overgang til arbeidslivet, men konkluderte at det ikke er behov for vesentlige politikkendringer eller nye innsatser. I rapporten legger gruppen vekt på hvordan eksisterende tiltak, virkemidler og pågående prosesser kan justeres og suppleres. Storparten av anbefalingene til den hurtigarbeidende gruppen er enten fulgt opp eller under oppfølging.
En av anbefalingene som er fulgt opp er å etablere et nasjonalt tilbud om digital lærerstyrt norskopplæring. Tilbudet skal bedre tilgangen på fleksible tilbud for norskopplæring på kveldstid og helg, og legge til rette for at opplæringen kan kombineres med jobb. Tilbudet, som ble etablert våren 2024, vil også komme andre nyankomne innvandrere til gode. Videre har IMDi og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) i samarbeid med AVdir, utarbeidet en digital kompetansepakke som gir ledere i kommunen veiledning om hvordan norskopplæringstilbudene kan innrettes for at deltagere skal få arbeidsrettet norskopplæring i kombinasjon med praksis og/eller arbeid. Kompetansepakken er publisert i Fagressurs for introduksjonsprogrammet på IMDis nettsider.
Direktoratene har også utviklet en digital kompetansepakke om korte arbeidsrettede introduksjonsprogram som er publisert i Fagressurs for introduksjonsprogrammet, og lansert en kampanje «Flyktning i arbeid» på IMDis nye nettsted for arbeidsgivere MIKA (mangfold – inkludering – kompetanse – arbeidsliv). Kampanjen viser frem potensialet i arbeidsstyrken blant flyktninger og veileder blant annet om hvor arbeidsgivere kan rekruttere flyktninger og hvordan de kan legge til rette for språkopplæring. Det gis også veiledning om hva ulike norsknivåer, for eksempel A2 skriftlig og B1 muntlig, betyr.
En stor andel av fordrevne fra Ukraina har høyere utdanning. Dersom de ønsker å jobbe i et lovregulert yrke, må de søke om yrkesgodkjenning. Mange vil kunne starte med godkjenningsprosessen innenfor introduksjonsprogrammet. For en ytterligere målretting av informasjonen om de ulike godkjenningsordningene, har IMDi i samarbeid med HK-dir utformet informasjon direkte rettet mot fordrevne fra Ukraina, som deles på en digital kanal. I tillegg til tekst benytter benyttes ulike korte informasjonsskriv som er oversatt til ukrainsk, russisk og engelsk. Tekst og informasjonsskriv ble publisert på nettstedet «Ny i Norge» i juli 2023. I løpet av 2024 skal «Ny i Norge» videreutvikles og utvides med informasjon til alle nyankomne flyktninger og innvandrere i Norge. Informasjon om godkjenning av utenlandsk utdanning vil derfor på sikt også treffe flere målgrupper enn fordrevne fra Ukraina.
I statsbudsjettet for 2024 ble det bevilget 20 mill. kroner til å redusere gebyrkostnader og kostnader ved gjennomføring av tilleggskrav for utenlandsk helsepersonell som søker autorisasjon som helsepersonell. Dette vil også komme andre nyankomne innvandrere til gode. Det ble også bevilget midler til HK-dir for midlertidig å øke saksbehandlingskapasiteten for å håndtere den økte saksmengden og opparbeidede restansen på godkjenning av utenlandsk utdanning.
Nasjonal plan for mobilisering av ressurser
I en situasjon med høyt press på det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet er svært viktig å benytte potensialet som ligger i å dra nytte av verdifull kompetanse hos de nyankomme selv. IMDi fikk våren 2023 i oppdrag sammen med andre relevante direktorater og aktører, å utarbeide en nasjonal plan for hvordan kommunene og fylkeskommunene best mulig kan mobilisere og ta i bruk ressursene hos personer med bakgrunn fra Ukraina i kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon ved behov. Hensikten med den nasjonale planen er å bidra til at kommuner og fylkeskommuner blir bedre rustet til å møte de lokale behovene som enten er der allerede, eller de kan møte i tiden fremover, med en ytterligere tilstrømning og stort bosettingsvolum.
IMDi har i samarbeid med AVdir, HK-dir, Utdanningsdirektoratet og Utlendingsdirektoratet iverksatt tiltak som sørger for at nyankomne med relevant kompetanse, får informasjon om at deres kompetanse kan være etterspurt og hva de selv bør gjøre for å tilgjengeliggjøre og tilpasse medbrakt kompetanse. Hensikten er primært å bidra til å dekke kommuner og fylkeskommuners kompetansebehov for assistenter og lærere i barnehage og skole, samt for assistenter i helsesektoren. Det er også utviklet korte yrkes- og bransjerettede opplæringsløp innenfor rammen av kort programtid i introduksjonsprogrammet, med mål om å jobbe som assistent i helse- og omsorgssektoren og i barnehage- og skolesektoren. Opplæringsløpene skal også kunne benyttes av andre målgrupper med tilsvarende behov, som ikke deltar i introduksjonsprogram. IMDi og NAV har formidlet informasjon om mulighetene for å ansette fordrevne fra Ukraina som assistenter i tjenestene i kommunene gjennom ulike kanaler, blant annet gjennom IMDis nye nettsted for arbeidsgivere MIKA. Informasjonen har gått ut til både fordrevne fra Ukraina og kommunen som arbeidsgiver.