7 Organisering av arbeidet i tilsynsrådet

7.1 Organisering som eitt eller fleire tilsynsråd

7.1.1 Gjeldande rett

Etter straffegjennomføringslova § 9 skal Kriminalomsorgsdirektoratet avgjere den geografiske inndelinga av ansvarsområdet for det einskilde tilsynsrådet. I retningslinjene frå direktoratet punkt 9.1 går det fram at det skal vere eitt tilsynsråd i kvar region i kriminalomsorga. Vidare følgjer det av retningslinjene at kvart tilsynsråd skal ha leiar og nestleiar, og medlem og varamedlem slik at alle fylka som regionen omfattar er representerte.

7.1.2 Framlegg i utgreiinga og høyringsnotatet

I utgreiinga om tilsynsordninga foreslo professor Smith at ordninga bør endrast slik at det blir eitt nasjonalt tilsynsråd, som får fleire ressursar enn dei regionale tilsynsråda disponerer i dag. Forslaget er grunngjeve slik:

Dagens tilsynsordning innebærer at lege medlemmer fordelt ut over landet arbeider uten noen form for sentral struktur eller sentralt støtteapparat. En rekke svakheter ved en slik organisering, i alle fall slik den fungerer i dag, har lenge vært påpekt. Blant de viktigste er mangelen på nødvendig opplæring og kontinuitet.

Mitt forslag tar nettopp utgangspunkt i behovet for langt større kontinuitet, ikke minst oppbygging, utveksling og formidling av oppsamlet erfaring. Det er også viktig å legge til rette for mest mulig likeartede former for tilsyn med likeartede typer av fengsler mv. over hele landet. (Smith, side 66-67).

Departementet foreslo ei tilsynsordning med ei nasjonal overbygning med ei leiing, og lokal forankring med medlemar frå alle fylka. Ved fysiske inspeksjonar skulle så langt rå var både medlemar frå leiinga og dei lokale medlemane delta.

7.1.3 Synet til høyringsinstansane

Under høyringa har forslaget fått brei støtte. Med eit unntak er høyringsinstansane positive til eit nasjonalt tilsyn. Advokatforeningen trekkjer fram at eit nasjonalt tilsyn med felles mandat, strategi og mål er viktig for rettstryggleik og likebehandling og for trygg lagring av informasjon. Jurk, Jussbuss og Jussgruppen Wayback meiner òg at ei nasjonal ordning vil gi meir einsarta praksis.

Kriminalomsorgsdirektoratet, Krus og fleire regionar er i likskap med tilsynsrådet region Vest, Sivilombodet, Norsk forening for kriminalreform, Straffedes organisasjon i Norge og Norsk fengsels- og friomsorgsforbund, positive til etablering av sekretariat og samstundes klar på at auka ressursar er ei føresetnad for ei reell styrking av tilsynsordninga.

Kriminalomsorga region nord er, som einaste høyringsinstans, usikker på om eit landsomfattande tilsynsråd er vegen å gå, og peiker på at ein heller bør satse på felles opplæringsplan og elles sikre lokal forankring.

Behovet for tilstrekkeleg opplæring blir òg trekt fram av Likestillings- og diskrimineringsombodet.

Sivilombodet er ein av fleire høyringsinstansar som støttar forslaget om at medlemar frå begge grupper skal delta i besøksverksemda, og viser til behovet for å skape ein einsmetodikk og felles oppfølging. Andre interesseorganisasjonar peiker på at ei slik fordeling imøtekjem både behovet for erfaringsutveksling og gir rom for lokalkunnskap og lokal forankring.

7.1.4 Vurdering frå departementet

Både i utgreiinga frå professor Smith og i høyringsnotatet er det foreslått at det blir etablert eitt nasjonalt tilsynsråd for kriminalomsorga med heile landet som verkeområde. For å sikre god lokal forankring er det vidare foreslått at det skal nemnast opp medlemar frå alle fylka. Høyringa har styrka inntrykket av at arbeidet til tilsynsrådet vil kunne bli meir kraftfullt om det får ei landsomfattande overbygning.

Ein vesentleg fordel med ei nasjonal løysning vil vere at tilsynsrådet får meir heilskapleg oversikt over kriminalomsorga. Ugrunna skilnader i tilsynsaktivitet, rapportering og oppfølging i ulike delar av landet, bør ikkje finne stad. Ei nasjonal organisering vil gjere det lettare å innrette praksis slik at ein hindrar usaklege skilnader mellom regionane og samstundes vil ei landsomfattande løysing gi robust plattform for å sikre felles opplærings- og utviklingsprogram for medlemane. Tilsynsrådet vil òg bli mindre sårbart, og rådet vil raskare kunne respondere på endringar i kriminalitetsutviklinga, kriminalomsorga, innsettbefolkninga eller samfunnet som får verknad på behov for tilsyn med kriminalomsorga.

Det er vidare uttalt som kritikk mot gjeldande ordning at det er vanskeleg å rekruttere eigna medlemar og å halde fast på desse gjennom oppnemningsperioden på to år. Den foreslåtte organiseringa inneber at det berre skal nemnast opp ein leiar, i motsetjing til dei fem som blir nemnd opp i dag. Departementet legg vidare opp til lengre funksjonstid og to ulike rekrutteringsprosessar, sjå proposisjonen punkt 8. Særleg for rekrutteringa av dei statsrådsoppnemnde medlemane vil det kunne bli lettare når det kan rekrutterast frå heile landet.

Vidare er tilgangen til informasjon om, og kontakt med, tilsynsrådet trekt fram som ei utfordring frå Sivilombodet og frå rettshjelps- og interesseorganisasjonar. Eit landsomfattande tilsynsråd vil kunne etablere eit felles kontaktpunkt. For innsette som flytter, eller blir flytta mellom ulike institusjonar og gjennomføringsformer, vil eit fast kontaktpunkt gjere det mogleg å kome i kontakt med tilsynsrådet ved behov. Dette vil òg auke tilgjenge for andre, til dømes pårørande.

Ei nasjonal organisering vil auke moglegheita for å koordinere og fordele besøk mellom medlemane og utveksle erfaringar. Erfaringsutvekslinga er både viktig for medlemane si eigenutvikling, men like mykje for å lage gode risikovurderingar som skal liggje til grunn for tilsynsverksemda. Ei landsomfattande overbygning vil truleg gje eit betre utgangspunkt for å gjennomføre meir systematiske tilsyn og skape ein arena for samarbeid og dialog med andre tilsynsmynde.

Dei nemnde fordelane hindrar ikkje at departementet deler høyringsinstansane sitt syn på at tilsynsrådet òg må ha ei solid lokal forankring. Den lokale forankringa er viktig både for å sikre lokalkunnskap, men òg for å få eit best mogleg utgangspunkt for kontakt med tenestene som blir levert frå andre aktørar enn kriminalomsorga og eventuelle samarbeidspartnarar til dei lokale einingane i kriminalomsorga, som ofte vil operere ut frå ein lokal base. Med lokal forankring vil det truleg kunne vere enklare å få i stand uvarsla besøk, og den geografiske avstanden til institusjonane og institusjonsleiinga vil ofte vere kortare. Det vil òg vere meir tids- og kostnadseffektivt at fysiske inspeksjonar blir utført av medlemar som bur i nærleiken. Departementet foreslår ei fordeling kor hovudregelen er at eit medlem frå leiinga så langt som mogeleg skal delta ved fysiske inspeksjonar saman med lokale medlemar, sjå lovutkastet § 9 a tredje ledd. Ei slik løysing vil sikre både kontinuitet og lokal forankring.

Departementet meiner at den foreslåtte ramma rundt ny tilsynsrådsordning i tilstrekkeleg grad skapar god balanse mellom å sikre eit felles nasjonalt tilsyn, samstundes som ein tar vare på den lokale forankringa. Eit aspekt i avveginga er at kriminalomsorga er ein statleg etat styrt av nasjonale reglar, og at domfelte og innsette trass i nærleiksprinsippet ikkje alltid kjem frå den delen av landet kor dei gjennomfører straff eller institusjonen ligg. Skilnader mellom institusjonane skyldast truleg vel så mykje forskjellar i bygningsmasse og ressurssituasjon som side ved lokalmiljøet.

Departementet meiner at forslaget vil gje eit heilskapleg, treffsikkert og styrka tilsyn med alle stader i Noreg der menneske gjennomfører straff eller varetekt. Departementet opprettheld derfor forslaget om eit landsomfattande tilsyn med ei blanding av lokale oppnemnde medlemar og ei leiing. Forslaget vil ikkje innebere nedlegging av arbeidsplassar lokalt.

7.2 Tilsynsfrekvens

7.2.1 Gjeldande rett

Det følgjer av retningslinjene til straffegjennomføringslova med forskrift punkt 9.2 at leiar før kvar funksjonsperiode for tilsynsrådet i samråd med medlemane skal fastsetje ein plan for møteverksemd, besøk i fengsla, overgangsbustader og friomsorgskontora. Kvar månad skal det gjennomførast minimum eitt besøk i ein av einingane i regionen, og retningslinjene seier at besøksplanen bør leggjast opp slik at alle fengsel, overgangsbustader og friomsorgskontor i regionen får besøk av eitt eller fleire av medlemane i tilsynsrådet minimum éin gong i løpet av funksjonsperioden. Tilsyn med langtidsdømde og innsette i fengsel med høgt sikkerheitsnivå skal prioriterast. Ved friomsorgskontora skal samfunnsstraffene prioriterast. Kvart medlem skal gjennomføre minimum eitt besøk i ein av einingane i regionen pr. månad. Rådet skal etter retningslinjene ha ei samansetning som gjer det mogleg at den einskilde driftseining innan fylket kan besøkjast i gjennomsnitt tre gongar per år. Det er føresett at leiar og nestleiar sjølv vel kor dei skal delta, men at dei andre medlemane berre skal besøkje einingar innan eige fylke.

7.2.2 Framlegg i utgreiinga og høyringsnotatet

Kor ofte domfelte eller ulike einingar i kriminalomsorga skal få besøk frå tilsynsrådet, er ikkje konkretisert i utgreiinga om tilsynsrådsordninga eller i høyringsnotatet.

7.2.3 Synet til høyringsinstansane

Fleire høyringsinstansar viser til at organiseringa ikkje må føre til at kvar eining får mindre besøk enn gjeldande føringar tilseier.

Kriminalomsorgsdirektoratet og KRUS trekker fram at talet på besøk vil kunne avhenge av kva grad av sikkerheitsnivå institusjonen har, og at det framleis må leggjast opp til fysiske tilsyn i institusjonane. Kva for innsette som oppheld seg i institusjonane blir òg trekt fram som avgjerande for frekvensen av tilsyn. Sivilombodet seier det slik:

Etter dagens ordning skal hver lokasjon (fengsel og overgangsbolig) ha tilsyn minst én gang hvert annet år. Det innebærer ca 30 tilsyn i året. Departementet drøfter ikke nærmere hvilke forventninger som bør ligge på en ny tilsynsordning når det gjelder tilsynsfrekvens. Det kan stilles spørsmål ved om dagens tilsynsfrekvens imøtekommer kravet i internasjonale standarder om jevnlige tilsyn. Det kan også tenkes at frekvensen ikke nødvendigvis skal være den samme for fengsel med høyere sikkerhet som for overgangsboliger. Som nevnt ovenfor, er det også forhold som tilsier en klart høyere tilsynsfrekvens ved for eksempel ungdomsenhetene. En ordning som skal innebære en styrking av tilsynsfunksjonen må uansett forventes å omfatte både grundigere og flere tilsyn enn 30 i året.

Barneombodet gir uttrykk for det same:

For andre typer institusjoner der mindreårige er berøvet friheten, gjelder det klare regler for hvor ofte tilsynsbesøk skal gjennomføres. I barneverninstitusjoner der barn og unge er plassert etter tvangsvedtak skal det gjennomføres tilsyn minst fire ganger per år (Forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling § 8).

Fleire høyringsinstansar etterlyser ei lovfesting av minimumsreglar om hyppigheit av besøk, og at besøka kan vere både varsla og uvarsla.

Sivilombodet etterlyser føringar for korleis tilsynsrådet skal kunne føre systematisk og jamleg tilsyn med inngripande tiltak som utelukking, isolasjon og bruk av tvangsmiddel. Advokatforeningen ber departementet vurdere å innføre ei plikt for tilsynsrådet til å opprette kontakt med tilsynsråd i andre land.

7.2.4 Vurdering frå departementet

Tilsyn kan skje på fleire vis; stadleg tilsyn med fysisk inspeksjon av lokalar og intervju med tilsette og innsette, skriftlege tilsyn med oversending av dokument og gjennomgåing av loggar/protokollar, temabaserte tilsyn, og varsla eller uvarsla tilsyn. Det kan vere regelmessige eller hendingsbaserte tilsyn. Kjerna i tilsynsarbeidet har vore fysiske inspeksjonar av einingane i kriminalomsorga.

Departementet ser gode grunnar for at fysiske tilsynsbesøk framleis vil vere det mest naturlege førstevalet for tilsyn med institusjonane i kriminalomsorga. Fysiske inspeksjonar er best eigna for å undersøkje fysiske tilhøve for innsette og domfelte. Sia innsette ikkje har generell tilgang til internett og digital kommunikasjon, er fysiske møtepunkt i praksis viktig òg for kontakt med innsette, og for at tilsynsrådet kan vere oppsøkjande og gi informasjon om sitt arbeide. Det følgjer av internasjonale reglar og oppmodingar at tilsynet må skje jamt. Tilsynsarbeidet må ha ein tilsynsfrekvens, arbeidsform, organisering og bemanning som varetar desse omstenda.

Gjeldande lov stillar ikkje opp eit minimumskrav for tilsynshyppigheit. Gjeldande retningslinjer gir ikkje eintydig føring for tilsynsfrekvensen. Det er heller ikkje rapportert systematisert informasjon om kor mange besøk som blir gjennomført, og opplysingar i årsmeldingane kan tyde på at frekvensen av tilsyn varierer i dei ulike regionane. Korkje i utgreiinga om tilsynsrådsordninga eller i høyringsnotatet blei det foreslått å lovfeste eit minimumskrav til tilsynsfrekvens, men høyringsnotatet inneheldt ei opning for at departementet skulle kunne gje instruks om omfang av tilsynsverksemda, sjå proposisjonen punkt 5.4.

Behovet for fysiske tilsyn vil variere alt etter kva type straffegjennomføring det er snakk om. Tilsynsfrekvensen må vere basert på oppdaterte risikovurderingar frå tilsynsrådet, ut frå tilgjengeleg informasjon og meldingar frå innsette, tilsette og pårørande. I tillegg kjem at tilsynsrådet sjølv er nærast til å velje kva for type tilsyn som er mest høveleg i dei ulike einingane, og kor ofte dette må utførast for at tilsynet skal vere forsvarleg. Sjølvråderetten til tilsynsrådet om val av tilsynsobjekt kjem til uttrykk i dei europeiske fengselsreglane regel 93.2 bokstav b.

Departementet forstår bekymringane frå høyringsinstansane, men finn ikkje tilstrekkeleg grunn til å lovfeste eit minimumstal på fysiske tilsyn. Det er likevel funne grunn til å ta inn ordet «regelmessig» i lova, for å synleggjere eit overordna krav om frekvens og eit rimeleg tidsinterval. Kravet om regelmessig tilsyn tilseier at det ikkje kan leggjast opp til mindre besøk enn føringane i dei gjeldande retningslinjene. Ei reell styrking av tilsynsrådet må innebere ei auke i hyppigheita av besøk. Om alle institusjonane og kontora skal få eitt besøk per år, inneber dette ca. 90 besøk i året. Fengsla med høgt sikkerheitsnivå, forvaringsanstaltar, bustad eller institusjon som er oppretta etter statleg refusjonsordning og ungdomseiningane bør ha hyppigare tilsyn, medan ein for friomsorgskontora kan sjå for seg at besøk berre skjer om tilsynsrådet finn grunn til det, ut frå risikovurderingar basert på hendingar eller ønskje frå domfelte. Grovt rekna kan besøksbehovet vere ca. 110 besøk per år. Desse talla er ikkje statiske, men må sjåast i samanheng med oppdaterte risikovurderingar frå tilsynsrådet. Det er naturleg at tilsynsrådet skal kunne samarbeide med nasjonale og internasjonale tilsyns- og overvakingsorgan på eit generelt plan, og ein kan heller ikkje sjå bort frå samarbeid over landegrensa. Departementet ser likevel ikkje at det er naudsynt å lovfeste ei plikt til samarbeid for å vareta det konkrete tilsynet med kriminalomsorga i Noreg.

Departementet opprettheld forslaget frå høyringsnotatet, men har foreslått å ta inn ordet «regelmessig» i lovteksten for å synleggjere at tilsyn med institusjonane i kriminalomsorga må skje jamt og ikkje med for store tidsintervallar, sjå lovutkastet § 9 første ledd første punktum.

7.3 Organisering av tilsynsarbeidet

7.3.1 Gjeldande rett

Det følgjer av retningslinjene til straffegjennomføringslova punkt 9.2 at tilsyn kan skje både varsla og uvarsla. Etter eit tilsynsbesøk skal det etter same punkt i retningslinjene førast ein tilsynsprotokoll der medlemane skriv inn opplysingar om besøket, varigheita av besøket og dei merknader dei måtte ha. Saker som tilsynsrådet tar opp, anten etter kontakt med domfelte eller innsette eller på eiga initiativ, skal etter retningslinjene søkjast løyst på lokalt nivå, men kan sendast til regionalt nivå om ein ikkje finn lokale løysingar eller om tilsynsrådet finn grunn til det. Tilsynsråda skal sende årsmelding til regionen, som skal vidaresende årsmeldinga til Kriminalomsorgsdirektoratet med fråsegn frå regiondirektøren.

7.3.2 Framlegg i utgreiinga og høyringsnotatet

Om utføringa av sjølve tilsynsarbeidet, seier utgreiinga om tilsynsrådsordninga:

Ved stedlige tilsyn skal minst et av de faste medlemmene delta sammen med medlemmer oppnevnt av Kongen eller departementet … I praksis bør inspeksjoner foretas av (minst) tre medlemmer. Fordi noen institusjoner er små, foreslår jeg imidlertid at lovfestet settes til to.

I samråd med departementet blir det også en viktig oppgave å sørge for i det minste én årlig tilsynsrådskonferanse med deltagelse av flest mulig medlemmer. (Smith, side 69).

Når det gjeld kva for oppgåver og ansvar som skal leggjast til leiaren heiter det:

For øvrig har lederen hovedansvaret for å planlegge og lede virksomheten. Dette innebærer blant annet at han eller hun, med støtte av de andre faste medlemmene og av sekretariatet, fordeler tilsyn og andre oppgaver mellom medlemmene, påser at informasjonsmateriale for nye medlemmer blir utviklet og spredt, sørger for at det blir etablert og videreutviklet tilsynskriterier, manualer mv., og for etablering og vedlikehold av et tilfredsstillende arkiv innenfor de rammene som måtte være fastsatt av overordnet organ. (Smith, side 99).

I høyringa blei det foreslått å lage tydelege rammer for når eit medlem er ugild til å delta i tilsyn. I tillegg til føresegna i forvaltningslova om ugildheit, som gjeld for tilsynsrådet på linje med andre som gjer teneste for forvaltninga, foreslo departementet å lovfeste at ei kvar tilknyting til eit tilsynsobjekt, til dømes som pårørande eller som forsvarar for ein innsett, eller med nære band til tilsette, vil ekskludere ein frå deltaking i det aktuelle tilsynet.

For å understreke at tilsynsrådet skal vere en del av den eksterne kontrollen med kriminalomsorga, foreslo departementet at tilsynsrådet skal rapportere og gi årsmelding og eventuelle særskilde meldingar til departementet, og ikkje berre til kriminalomsorga, som i dag. Etter departementets syn ville det likevel vere høveleg at òg Kriminalomsorgsdirektoratet mottar rapportar og meldingar frå tilsynsrådet. Direktoratet vil kanskje allereie vere kjent med innhaldet, jf. at saker først skal søkjast løyst lokalt eller gjennom overordna organ. For departementet vil det uansett vere ei god løysing at Kriminalomsorgsdirektoratet mottar same og samstundes bodskap frå tilsynsrådet som departementet sjølv. Det blei òg foreslått at ålmenta skulle få innsyn i årsmeldingane frå tilsynsrådet.

7.3.3 Synet til høyringsinstansane

Fleire einingar i kriminalomsorga ønskjer å vidareføre at fråsegn frå tilsynsrådet søkjast løyst på lokalt nivå og ikkje kan gå direkte til overordna nivå.

Advokatforeningen, Rettspolitisk forening og Straffedes organisasjon i Norge trekkjer fram behovet for at meldingar og rapportar til departementet blir offentlege samstundes som departementet får dei. I tillegg meiner Rettspolitisk forening at det må bli lovfesta ein frist for departementet til å svare på tilsynsrådet sine meldingar. For utforminga av regelen om ugildheit, peiker Kriminalomsorgsdirektoratet på at det kan vere problematisk å nemne opp faste forsvararar som medlem av tilsynsrådet, da innsette kan skifte både forsvarar og fengsel med ujamne mellomrom.

7.3.4 Vurdering frå departementet

Departementet har merka seg at nokre høyringsinstansar ønskjer å vidareføre at saker primært skal løysast på lokalt nivå. Departementet ser det som eit viktig verkemiddel for eit treffsikkert tilsyn at rådet sjølv kan velje kva nivå i kriminalomsorga rådet vil vende seg til for å ta opp ei sak. Ofte vil det likevel vere naturleg at saker løysast på lågast mogleg nivå, men det kan vere gode grunnar til at rådet bør stå fritt til å vurdere dette. Einskilde tema kan gje grunn til oppfølging på ulike nivå i kriminalomsorga, noko som lova ikkje bør vere til hinder for. Løysinga finn òg støtte i regel 93.5 i dei europeiske fengselsreglane som seier: «Independent monitoring bodies shall have the authority to make recommendations to the prison administration and other competent bodies.»

Tilsynsrådet skal rapportere årleg og kan rapportere i særskilde høve. Det er naturleg at ei slik rapportering har eit meir overordna preg og inneheld mellom anna ei orientering om verksemda, og ei samanstilling av funn, bekymringar og anbefalingar. For å auke uavhengigheita og styrke den eksterne kontrollen med kriminalomsorga, er det naturleg at rapporten går til departementet og ikkje berre til kriminalomsorga. Då hovudtyngda av oppfølginga frå tilsynsrådet vil liggje hjå kriminalomsorga, opprettheld departementet forslaget om at både departementet og direktoratet skal få rapportar og meldingar frå tilsynsrådet.

Nærare rammer for rapportering kan fastsetjast i forskrift.

Departementet har merka seg synspunktet om at meldingar og rapportar frå tilsynsrådet bør vere offentlege. Krav om offentleggjering kjem òg til utrykk i internasjonale oppmodingar, til dømes i regel 93.7 i dei europeiske fengselsreglane. Årsmeldingar og rapportar frå andre statlege tilsyn blir for ein stor del publiserte, til dømes frå Kontrollutvalet for kommunikasjonskontroll og Tilsynsrådet for politiets utlendingsinternat. Departementet finn ikkje grunn til at tilsynsrådet sine rapportar og meldingar skal handsamast annleis, og presiserer dette i lovutkastet § 9 a fjerde ledd andre punktum.

Det er ikkje kome merknader mot regelen om ugildheit, utover innvendinga om at forsvararar ikkje bør kunne delta i tilsynsarbeidet. Departementet ser ikkje tilstrekkeleg grunn til å utelukke einskilde yrkesgrupper frå tilsynsverksemda. Yrkesval vil likevel kunne få innverknad på kor vedkomande medlem kan føre tilsyn.

Departementet opprettheld forslaga om at tilsynsrådet kan ta opp saker både på eiga initiativ og etter førespurnad, og at tilsynsrådet sjølv skal kunne velje kva saker det skal gå inn i, korleis saka skal følgjast opp, og på kva nivå oppfølginga skal skje, sjå lovutkastet § 9 a første ledd. Vidare opprettheld departementet forslaget om kor rapportar skal sendast, sjå lovutkastet § 9 a fjerde ledd. Det same gjeld for reglane om ugildheit, sjå lovutkastet § 9 a tredje ledd andre punktum.