2 Bakgrunn

2.1 Kritikk mot gjeldande ordning

Bakgrunnen for arbeidet med ny regulering av tilsynsråd for kriminalomsorga, er at det er betydelege svakheiter ved gjeldande ordning.

Fengselslovutvalet peika allereie i 1988 på at tilsynsråda gjennomførte få besøk, mangla mynde og var for dårleg samansett. I NOU 1988: 37 Ny fengselslov foreslo utvalet å oppheve ordninga (side 95). Departementet foreslo likevel å vidareføre ordninga, då eit fleirtal av høyringsinstansane var positive til tilsynsråda.

I innstillinga til gjeldande straffegjennomføringslov støtta Justiskomiteen ei lovfesting av regionale tilsynsråd (Innst. O. nr. 60 (2000–2001) punkt 6.2):

Komiteen har merket seg at rettssikkerheten for innsatte blir styrket gjennom denne loven, og at de mest inngripende tiltakene overfor de innsatte blir mer omfattende lovregulert. Komiteen mener dette er bra, siden innsatte er i en helt spesiell situasjon hvor man er underlagt myndighetsutøvelse, og kan bli utsatt for tvangstiltak som er svært inngripende for en person. Av samme grunn er det viktig at det lages systemer som bidrar til at innsattes tillit til denne utøvelsen av makt er så god som mulig. Da er det viktig å ha uavhengige organer som fører tilsyn med virksomheten, og som innsatte kan henvende seg til i fortrolighet. Komiteen støtter derfor en lovfesting av regionale tilsynsråd. Det må følges opp om disse fungerer tilfredsstillende.

I St.meld. nr. 37 (2007–2008) Straff som virker sa departementet følgjande om tilsynsråda i punkt 16 på side 199:

Selv om tilsynsordningen ble vurdert for bare få år siden, i forbindelse med straffegjennomføringsloven av 2001, mener departementet ordningen bør gjennomgås i forhold til kravene om å være en aktiv kontrollinstans med kompetanse og ressurser som sikrer tilstrekkelig innsyn i kriminalomsorgens virksomhet. Både praktiske og prinsipielle sider av tilsynsvirksomheten bør vurderes.

I ei gjennomgang av årsmeldingar frå tilsynsråda frå åra 2007–2011, som blei utført av Sivilombodet (tidlegare Sivilombodsmannen), blei det avdekkja fleire funn. Frå fråsegn 19. mars 2013 kan nemnast utfordringar knytt til rekruttering, sein oppnemning og utskifting av medlemar, at tilsynsråda har eit uklart mandat og at medlemane får for dårleg opplæring og manglar rettleiing. Rapportering til Kriminalomsorgas sentrale forvaltning (Kriminalomsorgsdirektoratet) har vore ujamn og mangelfull hos fleira av råda.

I Prop. L 105 (2015–2016) Endringer i straffegjennomføringsloven mv. (omorganisering av kriminalomsorgen m.m.) blei det sagt i punkt 5.1.4.4 på side 23:

På bakgrunn av blant annet Sivilombudsmannens uttalelser vurderer departementet å sette ned et bredt sammensatt utvalg som skal komme med forslag til hvordan tilsynsordningen i fremtiden bør organiseres og innrettes. Målet er en uavhengig tilsynsordning som tilfredsstiller dagens krav til et forsvarlig tilsyn med kriminalomsorgen.

Sivilombodet har òg peikt på alvorlege svakheiter med tilsynsordninga i Dokument 4:3 (2018/19) Særskilt melding til Stortinget om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler, der det på side 80 heiter:

Tilsynsrådsordningen tilfredsstiller ikke standardene fastlagt i De europeiske fengselsreglene eller Mandelareglene. Det er ikke en ordning som sikrer et systematisk og jevnlig tilsyn, med de rammer som er nødvendig for å kunne ivareta innsattes rettssikkerhet etter internasjonale menneskerettighetsstandarder. At Norge mangler tilstrekkelige tilsynsordninger for fengslene, har store konsekvenser for ivaretakelsen av og muligheten for kontroll med forholdene for isolerte innsatte […].

I meldinga tilrår Sivilombodet at tilsynsordninga styrkast ved å lovfeste eit mandat som sikrar systematisk og jamleg tilsyn, i tråd med internasjonale menneskerettsstandardar.

Kritikken av gjeldande tilsynsrådsordning kan samanfattast slik:

• Mangelfull regulering av mandatet og uavhengigheita til rådet.

• Dei regionale tilsynsråda arbeider ulikt, og omfanget av og kvaliteten i arbeidet varierer, utan at dette er sakleg grunngjeve.

• Tilsynsråda manglar sekretariatsfunksjon og eit system for arkivering og oppbevaring av personopplysingar.

• Det manglar rutinar for erfaringsutveksling og opplæring av nye medlemar av tilsynsråda.

• Det manglar ein kanal for fortruleg kommunikasjon mellom tilsynsråd og innsette mellom tilsynsbesøka.

• Det er utfordrande å rekruttere og halde på medlemar.

Kriminalomsorgsdirektoratet har i lengre tid arbeida med utkast til føringar for tilsynsråda og utkast til nye retningslinjer til lova og forskrifta.

2.2 Utgreiing frå professor Eivind Smith, Universitetet i Oslo

I november 2019 ga departementet professor Eivind Smith i oppdrag å greie ut ulike spørsmål om ordninga med tilsynsråd for kriminalomsorga. Mandatet for utgreiinga var utforma slik:

1. Gir en beskrivelse av tilsynsrådenes virksomhet i dag.

2. Utreder om det er behov for tilsynsrådene for kriminalomsorgen i tillegg til klageadgangen etter forvaltningsloven og de øvrige kontroll- og tilsynsordningene som foreligger, herunder hvilke forpliktelser om dette som ligger i Grunnloven eller konvensjoner som Norge har sluttet seg til.

3. Vurderer og beskriver hvordan en særskilt tilsynsordning bør organiseres, og hvilket mandat et særskilt tilsynsorgan bør ha. Blant annet må utredningen vurdere og ta stilling til om tilsynet skal omfatte enkeltvedtak som kan påklages, om tilsynsorganet må eller bør ha tilgang til personopplysninger om personer som gjennomfører straff uavhengig av samtykke fra den enkelte, og hvilke kvalifikasjoner de som skal gjennomføre tilsynet minimum bør ha. Utredningen bør sammenholde egne forslag med den kritikken som er fremsatt mot dagens ordning.

4. Vurderer om et eventuelt behov for en særskilt tilsynsordning kan ivaretas av offentlig forvaltning utenfor kriminalomsorgen.

5. Formulerer forslag til de lovendringer anbefalingen eventuelt vil kreve.

Utgreiinga inneheld mellom anna ei skildring av verksemda til tilsynsråda i dag. I utgreiinga er hovudpunkta i kritikken frå ulike hald samanfatta slik (side 21–22):

• Mandatet må klargjøres

  • Skal det omfatte annet og mer enn forholdet til lov og rett?

  • Skal det omfatte forholdet til internasjonale menneskerettighetsstandarder?

  • Hvordan skal arbeidsdelingen være mellom den særlige tilsynsfunksjonen og andre former for tilsyn og kontroll?

• Uavhengighet

  • Tilsynsrådenes uavhengighet av kriminalomsorgen må avklares og sikres.

• Mandatet må lovfestes

  • Lovfesting er nødvendig for å sikre nødvendig uavhengighet.

  • «Retningslinjer» mv. kan ikke erstatte lov (med eventuell forskrift).

  • Dette gjelder uansett om de fastsettes av departement eller direktorat.

• Sammensetning

  • Det har vært vanskelig å finne egnede medlemmer.

  • Det har vært vanskelig å holde på oppnevnte medlemmer gjennom perioden.

  • Sammensetningen må reflektere oppgavene slik de følger av mandatet.

  • Tilsynsrådenes medlemmer er for dårlig kvalifisert for oppgaven.

  • Sammenheng med opplæring, veiledning og ressurser?

  • Sammenheng med de økonomiske rammevilkårene?

  • Behov for jurister i ledelsen, men ikke nødvendigvis dommere.

  • Lederen bør ikke være dommer.

  • Behov for medlemmer med erfaring fra kriminalomsorgen?

• Opplæring mv.

  • Manglende veiledning om hva oppdraget innebærer.

  • Manglende veiledning om det regelverket som tilsynet skal bidra til respekten for.

  • Manglende oppfølgning i oppnevningsperioden.

  • Manglende tilrettelegging for erfaringsutveksling mellom nye og gamle medlemmer.

• Kontinuitet

  • Reglene om oppnevningsperiode mv. sikrer ikke nødvendig kontinuitet.

  • Praksis mht. oppnevning sikrer ikke nødvendig kontinuitet.

  • Praksis mht. oppnevning sikrer ikke nødvendig kapasitet.

• Ressurser

  • Må reflektere mandatet og behovet for god rekruttering.

  • De økonomiske rammebetingelsene må bli klarere og bedre.

  • Medlemmene må sikres tilstrekkelig tid på oppgaven.

  • Kravet om samtykke for innsyn i saksdokumenter hindrer adekvat tilsyn.

  • Uklarhet om taushetspliktens omfang.

  • Manglende arkiv.

• Uklar struktur

  • Inadekvat organisering.

  • Umotiverte ulikheter mellom tilsynsrådenes praksis.

  • Umotiverte ulikheter i arbeidsmetoder.

  • Utilstrekkelig rapportering.

I utgreiinga «Tilsynsråd for kriminalomsorgen: Status og reform» 31. mars 2020 kom professor Smith med framlegg om ny regulering av tilsynsordninga.

2.3 Høyring om forslag til nye reglar

I november 2020 sendte departementet forslag til nye reglar om tilsynsråd for kriminalomsorga på høyring. Departementet følgde opp mange av framlegga frå professor Smith. Sjølv om fleire høyringsinstansar etterlyser ei breiare utgreiing av ordninga for tilsyn med kriminalomsorga, er dei likevel positive til den styrkinga av tilsynsråda som framlegget inneheld. Det er kome inn 26 høyringssvar, og 22 inneheld merknader til dei ulike endringsframlegga. Gjeldande rett, framlegg frå professor Smith, forslag frå departementet og merknader frå høyringsinstansane blir gjort greie for under kvart tema.

Høyringsnotatet blei sendt til:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Finansdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barneombudet

• Barne, -ungdoms- og familiedirektoratet

• Datatilsynet

• Digitaliseringsdirektoratet

• Domstoladministrasjonen

• Folkehelseinstituttet

• Statsforvalterne

• Helsedirektoratet

• Statens helsetilsyn

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Sekretariatet for konfliktrådene

• Sivilombudet

• Statens sivilrettsforvaltning

• Utlendingsdirektoratet

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

• Høgskolen i Innlandet

• Høgskolen i Molde

• Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter

• Politihøgskolen

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Sør-Øst Norge

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Den norske Dommerforening

• Den norske Helsingforskomité

• Det norske menneskerettighetshuset

• Fellesorganisasjonen

• Forsvarergruppen av 1977

• For Fangers Pårørende

• Gatejuristnettverket

• Hovedverneombudet i kriminalomsorgen

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juristforbundet

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Midt-Norge

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkens Bymisjon

• Kriminalomsorgens Yrkesforbund

• Kriminalomsorgens Lederforbund

• Landsforeningen for voldsofre

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

• Norsk Tjenestemannslag

• Politiets Fellesforbund

• Politijuristene

• Rettspolitisk forening

• Røde Kors

• Stine Sofies Stiftelse

• Straffedes organisasjon i Norge (SON)

• Støttesentrene for kriminalitetsutsatte

• WayBack

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

Departementet har motteke realitetsmerknader frå:

• Barneombodet

• Datatilsynet

• Domstoladministrasjonen

• Kriminalomsorgsdirektoratet og alle fem regionane

• Likestillings- og diskrimineringsombodet

• Noregs institusjon for menneskerettar (NIM)

• Sivilombodet

• Statens helsetilsyn

• Statens sivilrettsforvaltning

• Tilsynsrådet for kriminalomsorgen, region vest

• Advokatforeningen

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Jussbuss

• Jussgruppen Wayback

• Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter

• Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

• Ole Jonny Nodeland

• Rettspolitisk forening

• Straffedes Organisasjon i Norge (SON)

• Stine Sofies Stiftelse

• Advokat Ulrik Hegnar