6 Mandatet til tilsynsrådet

6.1 Kva verksemder skal tilsynsrådet føre tilsyn med?

6.1.1 Gjeldande rett

I straffegjennomføringslova § 9 er det bestemt at tilsynsrådet skal føre tilsyn med fengsel og friomsorgskontor. Tilsynet skal rettast mot handsaming av innsette og domfelte. Det er ikkje gjeve ytterlegare presiseringar i lova, berre ein forskriftsheimel for nærare reglar om arbeidet til tilsynsrådet.

I retningslinjene til straffegjennomføringslova punkt 9.1 er oppgåva formulert som «å føre tilsyn med fengsler, overgangsboliger og friomsorgskontor i regionen og med at behandlingen av de domfelte og innsatte skjer i samsvar med gjeldende rett». Tilsynsråda kan undersøkje tilhøva for innsette både generelt og meir spesifikt for den einskilde.

6.1.2 Framlegg i utgreiinga og høyringsnotatet

I utgreiinga om tilsynsrådsordninga tilrår professor Smith både ei innskrenking og ei utviding av arbeidsområdet til tilsynsrådet. Han peikar på fleire grunnar til at ordninga bør avgrensast til stader kor personar er tvungne til å opphalde seg. Smith grunngjev dette slik:

På kriminalomsorgens område slik det er angitt i straffegjennomføringsloven § 1, bør tilsynsområdet begrenses til virksomhet som primært gjelder tvungen frihetsberøvelse i fengsler mv., der statens særlige ansvar kommer på spissen. Det er også på dette området at muligheten til å bygge felles tilsynsrutiner og spesialkompetanse mv. er størst. (Smith, side 60)

I tillegg til fengsel, ungdomseiningar og forvaringsinstitusjonar, tilrår Smith at politiarrestar og utlendingsinternat, eller annan tvungen innkvartering for utlendingar, skal vere omfatta av tilsynsordninga.

Smith viser til opplysingar frå tilsynsråda sine årsmeldingar om at innsette som gjennomfører straff i friare omgivnadar med større tilgang på arbeid og utdanning, i liten grad tar kontakt med tilsynsråda.

Det er behov for tilsyn, kontroll med måloppnåelse mv. også for soning i samfunnet i form av prøveløslatelse i regi av friomsorgskontorene, program for ruspåvirket kjøring, elektronisk kontroll (fotlenke) mv. Men tilsyn med slike områder krever andre prioriteringer og metoder enn tilsyn med institusjoner for fysisk frihetsberøvelse. (Smith, side 60)

Departementet følgde ikkje opp framlegget til professor Smith om felles tilsynsråd for fengsel, politiarrestar og utlendingsinternat, og avgrensa forslaget til berre å gjelde dei institusjonane som kriminalomsorga har ansvar for. Det blei foreslått at tilsyn skulle skje til fengsel på alle sikkerheitsnivå, forvaringsanstaltar, ungdomseiningar og overgangsbustad. Dei som gjennomfører straff i samfunnet under kriminalomsorga sine friomsorgskontor skulle ikkje vere omfatta av ordninga. Føremålet var å gjere tilsynsfunksjonen meir tydeleg, og var ei erkjenning av at tilsyn utanfor institusjonar krev andre metodar.

6.1.3 Synet til høyringsinstansane

Nokre høyringsinstansar, mellom anna Sivilombodet, Noregs nasjonale institusjon for menneskerettar og Barneombodet, støttar ikkje at tilsynsråda berre skal føre tilsyn med institusjonar under kriminalomsorga. Sivilombodet seier det slik:

Ombudsmannen etterlyser derimot en nærmere begrunnelse for at departementet ser bort fra argumentene i utredningen for en felles tilsynsordning for fengsel, politiarrest og utlendingsinternat. Forslaget om en felles tilsynsordning fremstår som å a flere gode grunner for seg, herunder muligheten for positive synergieffekter i form av effektivisering og kunnskapsakkumulering med bakgrunn i mange av likhetene mellom disse stedene. Som nevnt ovenfor, har ombudsmannen gjennom sine besøk til alle de tre sektorene funnet mange av de samme utfordringene. I tillegg vil det spesielt mellom politiarrest og fengsler være flere overlappende risikoforhold: håndtering av selvmordsrisiko, risiko for at essensiell informasjon om den innsatte går tapt i overføring fra arrest til fengsel og samlet belastning, spesielt i lys av risiko for isolasjonsskader. Mye av den samme tilsynsmetodikken vil være aktuell alle disse stedene. Forslaget hadde, på denne bakgrunn, fortjent departementets nærmere vurdering.

Barneombodet er samd, og seier det slik:

Arrest, utlendingsinternat og fengsler har mange likheter, og det vil være mange fordeler ved å samle disse oppgavene. Det fremstår som en svakhet ved dagens system at det er fragmentert. Flere av tilsynsinstansene har, ifølge professor Smiths utredning og andre kilder, få ressurser og strever med å få tilgang til rett kompetanse. Dette gjelder både tilsynsrådene for kriminalomsorgen og tilsynsrådet for politiets utlendingsinternat. Rapportene fra alle disse tilsynene fremstår som enten vanskelig tilgjengelige og/eller lite informative, og dermed er det ikke enkelt å få innsyn i arbeidet de utfører. Det synes som om et samlet, nasjonalt tilsynsorgan med ansvar for både utlendingsinternat, arrester, fengsler og eventuelt andre instanser kunne vært en svært god løsning.

Advokatforeningen og tilsynsrådet region vest peikar på at det kan vere ein fordel å få på plass eit nasjonalt tilsyn med kriminalomsorga før ein samlar tilsynet for fleire verksemder. Advokatforeningen argumenterer med at politiarresttilsyn primært går ut på å inspisere lokale og hente inn loggar, og er meir retta mot sjølve forvaringa enn mot rettar og velferda til dei innsette.

Endringsforslaget som har fått betydeleg meir merksemd er forslaget om å avgrense arbeidsområdet til tilsyn berre med fengsel, ungdomseiningar, forvaringsanstaltar og overgangsbustader, og ikkje med friomsorga. Jussbuss, JURK og Jussgruppen Wayback trekker fram fordelar med avgrensinga. Medlemane av tilsynsrådet utviklar spisskompetanse på området og god kjennskap til fengselssystemet. Det kan gi ei reell styrking, viss avgrensinga fører til meir ressursar til tilsyn med fengsla.

Sivilombodet har ingen innvendingar mot avgrensinga, og peikar på at tilsyn utanfor fengsel krev andre metodar, noko som får tilslutning frå fleire instansar. Avgrensinga får støtte frå Rettspolitisk forening og Norsk fengsels- og friomsorgsforbund.

Nokre høyringsinstansar, mellom anna Barneombodet og Norsk forening for kriminalreform etterlyser eit alternativ til tilsyn med dei som utheld straff utanfor fengsel. Straffedes organisasjon i Norge trekk fram at det er viktig med eit eksternt tilsyn for personar som gjennomfører straff i samfunnet, og peikar på at redsel for gjeninnsetting dersom straffedømde seier ifrå eller klagar, gjer det viktig med eit uavhengig kontaktpunkt. Det at stadig fleire no skal gjennomføre straff utanfor fengsel, er trekt fram som eit argument mot å avgrense mot tilsyn med friomsorga. Kriminalomsorgsdirektoratet viser til målsetjinga om at halvparten av straffedømde skal gjennomføre straff utanfor fengsel, saumlaus straffegjennomføring og at det òg er store innskrenkingar i fridomen for dei som gjennomfører straff utanfor fengsel.

Både Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS), Likestillings- og diskrimineringsombodet og fleire regionar argumenterer med at den foreslåtte avgrensinga gjer at andre einingar kor personar er fråteke fridomen ikkje er omfatta. Dette gjeld for det første den statleg finansierte refusjonsordninga for forvaringsdømde. Dette er lauslating av forvaringsdømde på vilkår om opphald i institusjon eller kommunal bustad utover eit år. Slik lauslating er aktuelt for personar som har psykiske utfordringar, utviklingshemming eller rusavhengigheit, og treng oppfølging utover det som kan gjevast av sosialtenesta. Lauslating med dette vilkåret inneber tett oppfølging, og at man kan bringast tilbake mot sin vilje. Ordninga blir beskrive slik av Kriminalomsorga region vest:

Dette er domfelte som er i såkalte «enmannsfengsler», som kan ha for eksempel 2:1 bemanning, ikke få gå ut uten følge, som kan ha restriksjoner på besøk, alkohol- og rusforbud, forbud eller restriksjoner på bruk av PC og mobiltelefon, og de kan være i ordningen i mange år, noen ganger livet ut.

I tillegg blir det peikt på at ansvar for gjennomføring av straff i institusjon etter straffegjennomføringslova § 12 er overlatt til friomsorga, og at det er viktig med eksternt tilsyn med vilkåra for slik gjennomføring.

6.1.4 Vurdering frå departementet

Departementet ser at det er fleire gode argument for å ha eit felles tilsyn for stader kor personar er fråteke fridomen. Internasjonal innramming er mykje den same, og tema for tilsyn med mellom anna innkvartering, bruk av tvang, handsaming og kontroll frå tilsette, fellesskap, kontakt med omverda og tilgang til tenester frå andre sektorar likeins. I England og Wales fører fengselsinspektoratet tilsyn med alle former for arrestar.

Samstundes er det fleire særtrekk ved fengselsopphald som ikkje så lett finst igjen i politiarrest og utlendingsinternat. For det første er det oftare snakk om eit lengre opphald enn i politiarrest, noko som krev tilsyn med andre tema. Fleirtalet av innsette i fengsel skal etter kvart ut å leve i det norske samfunnet, noko som ikkje er tilfelle for fleirtalet av utlendingane som blir internerte. Rettane til velferdsteneste som opplæring, helse- og omsorgsteneste er snevrare for personar utan lovleg opphald i Noreg enn for personar som er fråteken fridomen, men har lovleg opphald i riket. Å etablere ei felles tilsynsordning krev nærare utgreiing. Departementet meiner at det no er på høg tid å styrke tilsynsordninga for kriminalomsorga, i lys av den kritikken som har kome og dei klare svakheitene ved gjeldande ordning. Departementet vurderer at ei endring av tilsynsordninga for kriminalomsorga ikkje bør vente til ei slik eventuell utgreiing er gjort, men ser ikkje bort frå at det kan bli aktuelt å vurdere at tilsynsordninga på eit seinare tidspunkt kan inkludere andre stader kor personar er fråtekne fridomen.

Primært skal tilsyn med straffegjennomføringa skje gjennom internkontroll og tilsyn internt i kriminalomsorga, men det er òg som nemnd i punkt 5.4 behov for ein ekstern kontrollfunksjon, i tillegg til den generelle funksjonen som ligg i verksemda til domstolane og Sivilombodet. Departementet er samd med høyringsinstansane i at det er behov for tilsyn og kontroll med gjennomføring av straff uavhengig av om ho skjer i institusjon eller ikkje. Spørsmålet blir då om same organ bør føre tilsyn med all straffegjennomføring som kriminalomsorga har ansvaret for.

Sjølv om oppgåvene til kriminalomsorga ikkje er heildøgnsbaserte utanfor fengsel, har dei framleis oppgåver som inneber kontroll og oppfølging av straffedømte. Fleire av inngrepa domfelte må tole, gjeld grunnleggjande menneskerettar, som retten til privatliv, vern av integritet og innskrenking av bevegingsfridom. Vidare er det fleire av dei same sårbare gruppene, mellom anna psykisk sjuke, rusavhengige og barn og unge, som gjennomfører straff både i og utanfor fengsel. Det er stor samanheng mellom dei to hovudformene for verksemdene til kriminalomsorga. Gjennomføringa av straff vil i mange tilfelle starte med eit opphald i fengsel, for så å gå over til gjennomføring i samfunnet, til dømes i form av gjennomføring med elektronisk kontroll (fotlenkje). Det er ei sentral oppgåve for kriminalomsorga å sørgje for ein hensiktsmessig progresjon i straffa for den einskilde, inkludert gode overgangar mellom gjennomføringsformer.

Straffegjennomføring i regi av friomsorga skjer hovudsakleg ikkje i institusjonar eller på friomsorgskontoret, men ved at domfelte bur heime og gjennomfører ulike aktivitetstiltak utanfor heimen. I slike omgivnader er det ikkje like naturleg å gjennomføre stadlege tilsyn. Samstundes er innskrenkinga av fridomen som ligg i fengselsstraffa og forvaringsreaksjonen meir omfattande og inngripande enn kva domfelte må forhalde seg til ved gjennomføring av straff i samfunnet.

Departementet finn likevel større grunn til å skilje mellom dei som gjennomfører straff i eller utanfor ein institusjon. Tilsynsrådet si primære besøksverksemd må framleis skje til institusjonar kor personar blir innlåste, og kan hentast tilbake med tvang. Friomsorga administrerer slike institusjonar, mellom anna for forvaringsdømte som blir lauslaten på vilkår om å ta opphald i kommunal bustad eller institusjon ut over eitt år, jf. straffelova § 45 første ledd bokstav c. Det er jamt 16-18 personar som lever under slike vilkår til ei kvar tid. Sjølv om domfelte er lauslatt, kan denne forma for lauslating innebere stor grad av innskrenking i fridomen. Sidan kriminalomsorga er part i dei avtalane som blir inngått med kommunar eller private aktørar, og regionalt nivå har det sikkerheitsmessige ansvaret for opphaldet, er det naturleg at tilsynsrådet fører tilsyn med ordninga og besøkjer institusjonane.

Straffegjennomføringslova opnar for at den domfelte kan søkje om å gjennomføre straff i sjukehus eller i ein annan institusjon for handsaming av til dømes rusutfordringar. Slike institusjonar er ikkje underlagt reglane i straffegjennomføringslova og fell ikkje under kriminalomsorga sitt ansvarsområde. Dei er vidare underlagt tilsyn frå andre styresmakter, til dømes statsforvaltaren. Tilsynsrådet skal ikkje føre tilsyn med institusjonar som ikkje heilt eller delvis ligg under kriminalomsorga sitt ansvarsområde. Både det einskilde fengsel og friomsorga kan ha ansvar og oppgåver knytt til straffegjennomføring i institusjonar utanfor kriminalomsorga. Kriminalomsorga si handsaming av domfelte i desse høve vil i likskap med kriminalomsorga sitt øvrege ansvarsområde vere underlagt tilsynsrådet.

Tilsyn utanfor institusjonar kan krevje andre metodar og innfallsvinklar. Tilsyn med friomsorga si handtering av personar som gjennomfører straff i samfunnet, kan i større grad skje etter ønskje frå konkrete domfelte som uhindra av kontroll kan kontakte tilsynsrådet, eller ut frå hendingar tilsynsrådet får kjennskap til på anna vis. Sjølv om departementet ikkje ønskjer å leggje for mange føringar på arbeidet til tilsynsrådet, er det viktig at alle institusjonane får regelmessige stadlege tilsyn og prioriterast høgt.

Departementet har vurdert at det er fleire fordelar med eit felles tilsynsråd for kriminalomsorga sitt ansvarsområde. Den nære samanhengen i oppgåvene til kriminalomsorga i og utanfor institusjon, og verdien av gode overgangar mellom gjennomføring av straff i og utanfor institusjonar, tilseier at gjennomføringsformene bør sjåast til av same organ. Felles tilsyn gjer samstundes at personar som er idømt straff kan forhalde seg til same tilsynsorgan gjennom heile straffegjennomføringa.

Departementet meiner at dei andre endringane i regelverket for tilsyn òg vil ha positiv innverknad, og i sum bidra til eit meir treffsikkert tilsyn òg med straffegjennomføring i samfunnet. På denne bakgrunnen meiner departementet det er best i tråd med sikring av rettstryggleiken til domfelte og innsette at tilsynsrådet skal føre tilsyn med handsaming av innsette og domfelte i institusjonar som heilt eller delvis ligg under kriminalomsorga sitt ansvar. Tilsynsrådet skal òg føre tilsyn med kriminalomsorga si gjennomføring av straff i samfunnet. Departementet presiserer i lova at stadlege tilsyn primært skal skje til institusjonane.

6.2 Kva for tema kan tilsynsrådet føre tilsyn med?

6.2.1 Gjeldande rett

Det følgjer av straffegjennomføringslova § 9 at tilsyn skal førast med handsaming av innsette. Etter retningslinjene punkt 9.1 til lova og forskrifta følgjer det at «[t]ilsynsrådet har som oppgave å føre tilsyn med (…) at behandlingen av de domfelte og innsatte skjer i samsvar med gjeldende rett.»

6.2.2 Framlegg i utgreiinga og høyringsnotatet

I utgreiinga om tilsynsrådsordninga tilrår professor Smith at mandatet formulerast som å føre «tilsyn med at innsatte i fengsler behandles i samsvar med gjeldende rett, og med deres velferd i fengslet» (Smith, side 61). Han legg vekt på at det ikkje bør skiljast skarpt mellom tema som er av rettsleg karakter, og tilhøve av meir velferdsmessig art:

Tilsynet kan imidlertid ikke begrenses til juridiske kriterier. En rekke sider av fangelivet kan fortjene oppmerksomhet uten at de problemene som måtte bli avdekket, uten videre kan relateres til bestemte rettsregler. Tilsynsorganet bør imidlertid begrense sin virksomhet til spørsmål som i særlig grad springer ut av den tvungne frihetsberøvelsen («velferd i fengslet»). Spørsmål om f.eks. ekteskapsproblemer i og for seg bør ikke prioriteres, og tilsynet avgjør selv hvilken vekt det vil legge på dagliglivets mange fortredeligheter.

(…)

Kriteriet «velferd» omfatter også helserelaterte spørsmål. Slik det er grunn til å forvente, viser tilsynsrådenes årsrapporter at slike spørsmål opptar mange innsatte og dermed også bør inngå som en viktig del av tilsynsfunksjonen. Mandatet kan ikke avgrenses skarpt mot helsetjeneste og andre spørsmål som ikke primært er kriminalomsorgens ansvar, jf. også samarbeidsplikten etter straffegjennomføringsloven § 4.

(…)

Som regel bør Tilsynsrådet likevel begrense seg til å ta opp slike spørsmål som tilrettelegging for, tilgang til og kontakt med helsevesenet eller frekvensen av legebesøk. Helsetjenestens innhold [er] i og for seg helsemyndighetenes ansvar. Mulige grensespørsmål kan imidlertid avklares direkte mellom Tilsynsrådet og Helsetilsynet. (Smith, side 61-62)

I høyringsnotatet bad departementet om innspel på om mandatet til tilsynsrådet bør omfatte både rettar og velferd, eller om det bør avgrensast på ein klarare måte. Det blei peikt på at oppfølginga kan variere alt etter kva for saker som blir teke opp.

6.2.3 Synet til høyringsinstansane

Nær alle som har svart på departementets spørsmål, er samde om at det ikkje må skiljast klart mellom det reint rettslege og det meir velferdsmessige. Tilsynsrådet region vest trekker fram at tilsynsråda ofte er den einaste instansen innsette kan gå til med velferdsmessige spørsmål som ikkje kan forfølgjast gjennom klage over enkeltvedtak. Fleire er inne på at mange av dei velferdsmessige spørsmåla som kjem fram, er nært knytt til det rettslege. Ofte kan velferdsmessige spørsmål gjelde for fleire eller alle innsette, og vere av meir generell art. Det blir òg framheva at det ikkje er gunstig om tilsynsrådet sjølv må bruke mykje tid på å avgjere om spørsmålet fell innafor eller utanfor mandatet.

Stine Sofies stiftelse trekkjer fram at tilsynsrådet må kunne føre tilsyn med varsel til fornærma og etterlatne i straffesaker.

Dei fleste meiner at tilsynsrådet ikkje må vere avskore frå å gå inn i ei sak sjølv om avgjerda er påklaga. Kriminalomsorgsdirektoratet gir derimot uttrykk for at mandatet må avgrensast mot saker som er påklaga, men ikkje ferdighandsama.

Rettspolitisk forening samanfattar sitt syn slik:

Tilsynsrådet må ha så vid adgang til å undersøke forhold som mulig. Til sammen bidrar en utforming der tilsynsrådet kan ta opp saker på eget initiativ og etter henvendelse, og hvor virksomheten omfatter saker om innsattes rettigheter og velferd, samt saker som ikke kan bli eller har blitt påklaget, til at tilsynsrådet kan bli et organ som fører tilsyn med forhold som berører flere eller alle innsatte.

Kriminalomsorgsdirektoratet med underliggjande einingar trekkjer fram at det er viktig med ei avklaring av kor langt tilsynsrådet sitt ansvar går for tema som kjem nær dei tenesta som kriminalomsorga har ansvar for å leggje til rette for, men ikkje sjølve skal gje, som helse og utdanning. Direktoratet er ikkje samd i framlegget i høyringsnotatet om at kriminalomsorga skal ha plikt til å vidareformidle merknader frå tilsynsrådet til andre tenesteytarar.

Advokatforeningen, Jussbuss og Jussgruppen Wayback er positive til at det òg kan reisast spørsmål om helseforholda til innsette. Jussgruppen Wayback poengterer at dette er naudsynt så lenge det ikkje er eit effektivt tilsyn frå helsestyresmaktene med helsetilbodet til innsette. Straffedes organisasjon i Norge fokuserer på at tilsyn med helse er viktig, og at spesielt langvarig utelukking frå fellesskap og overføringar til og frå psykisk helsevern må sjåast til.

Sivilombodet seier at både velferdsmessige og rettslege spørsmål må følgjast opp i tråd med internasjonale krav. Det må etablerast eit systematisk samarbeid mellom tilsynsrådet og statsforvaltarane som sikrar at innsette får tilgang på helsetenester og at helserettane til innsette blir varetatt. Statens helsetilsyn har kome med følgjande utsegn:

Ifølge høringsnotatet, bør tilsynsrådet begrense seg til å ta opp spørsmål som tilrettelegging for, tilgang til og kontakt med helsevesenet eller frekvensen av legebesøk. Vi ser likevel at tilsynsrådene er i en posisjon til å kunne fange opp kritikkverdige forhold når det gjelder helsetilbudet til innsatte, og spesielt se til at spesielt sårbare innsatte får ivaretatt sine rettigheter når det gjelder tilgang til helsehjelp. Mulige grensespørsmål kan avklares direkte mellom tilsynsrådet og gjeldende tilsynsmyndighet. Bemerkninger som gjelder helsetjenestetilbudet til innsatte eller i fengslene generelt, kan tas opp med statsforvalterne fortløpende, noe vi som overordnet tilsynsmyndighet vil oppfordre til. Tilsynsrådet skal også levere årsrapport til departementet. Denne kan også tematisere forhold rundt fengselshelsetjenesten når det er relevant.

6.2.4 Vurdering frå departementet

Ei grunnleggjande føresetnad for at tilsynsrådet skal oppfylle sin funksjon, er at mandatet gir naudsynt handlingsrom. Departementet opprettheld forslaget om at tilsynsrådet skal føre tilsyn med at innsette blir handsama i tråd med gjeldande rett. Dette inneber både de rettar og plikter som følgjer av straffegjennomføringslova, men òg rettar og plikter som spring ut av anna regelverk som kriminalomsorga er bunden av, til dømes forvaltningslova, Grunnlova og internasjonale konvensjonar som Noreg har bunde seg til.

Uttrykket velferd har ikkje ein eintydig og presis definisjon, men blir brukt til å beskrive levestandard og livskvalitet. Saker som omhandlar velferda til innsette, kan vere knytt direkte eller indirekte til rettar og plikter. Eit døme kan vere at innsette ikkje er nøgd med besøksrom eller måten besøk frå nære pårørande blir gjennomført på. Dette kan ha heilt praktiske sider, men kan òg vere relatert til innsette sin rett til besøk etter straffegjennomføringslova. Årsmeldingar frå tilsynsråda viser at dei i varierande grad har handsama tilhøve som kan vere av velferdsmessig art, men som er av meir praktisk enn rettsleg karakter, til dømes prisar eller utvalet i den lokale kiosken.

Departementet ser fleire fordelar ved ikkje å basere arbeidsområdet for tilsynsrådet på eit skarpt skilje mellom det som er av rettsleg karakter og andre tema som er viktig for livskvaliteten til innsette. Departementet legg mellom anna vekt på det faktum at det er mykje i dagleglivet til innsette som etter straffegjennomføringslova er overlate til lokale einingar i kriminalomsorga å bestemme. Dette er ofte praktiske forhold rundt måltid, lufting, daglege aktivitetstilbod, reinhald, hygiene, organisering, handtering av eigendelar og relasjonen mellom innsette og tilsette. Mange av desse tema har ikkje innsette rett til å få overprøvd i regionen eller Kriminalomsorgsdirektoratet, då dei ikkje er eit enkeltvedtak. Sjølv om nokre saker kan vere trivielle, skal ein ikkje undervurdere viktigheita av slike tilhøve for innsette som er tvungne til å opphalde seg i institusjonen over lengre tid. Departementet ser derfor at det ikkje er ei god løysing å avgrense tilsynsrådet sitt arbeidsområdet til berre å omfatte reint rettslege spørsmål. Departementet opprettheld forslaget om å inkludere tilsyn med velferda til innsette.

Kva som inngår i uttrykket «velferd» er ikkje klart avgrensa. Dette er ein fordel, slik departementet ser det. Ei for klar avgrensing her vil kunne gje utilsikta verknader. Ei dynamisk forståing av kva som til ei kvar tid reknast som velferd, vil gi tilsynsrådet naudsynt handlingsrom og mindre behov for endring i tilsynsregelverket. Departementet finn grunn til å presisere at det er ein skilnad mellom innsette og domfelte som gjennomfører straff i og utanfor institusjon når det gjeld kva rådet skal føre tilsyn med. For domfelte som ikkje er i institusjon, er det ikkje like naturleg at tilsynsrådet fører tilsyn med reint velferdsmessige spørsmål, og det er bakgrunn for at tilsyn der er avgrensa til rettslege spørsmål.

Normalitetsprinsippet inneber at det berre er retten til innsette sin fridom som er innskrenka, og andre rettar og plikter er i behald. Dette gjeld til dømes retten til helsehjelp, sosiale tenester og opplæring og utdanning. Desse tenestene er ikkje kriminalomsorga sitt ansvar, men dei skal kunne leverast til innsette frå kommunen, fylkeskommunen, stat og eventuelle innleigde private aktørar. Kriminalomsorga har ansvar for å samarbeide med desse etatane, og leggje til rette for at innsette får dei tenestene dei har krav på, jf. straffegjennomføringslova § 4.

Velferdstenestene er regulert i dei ulike sektorregelverka. Sektorreglane inneheld òg reglar om tilsyn. For helse-, omsorgs- og sosiale tenester, barnevern og opplæring er det statsforvaltaren i dei fylka tenestene utførast som fører tilsyn med at regelverket blir følgt og at borgarane får det dei har krav på. Dette gjeld òg for tenester som blir levert til innsette og domfelte i kriminalomsorga.

Samstundes er det tvillaust slik at det oppstår særeigne problemstillingar når desse tenestene skal leverast til personar med innskrenka fridom. Sikkerheitsvurderingar og bygnings- og bemanningsmessige tilhøve kan få innverknad på kva tenester dei innsette reint faktisk får nytta. Dette gjeld særskild tilgang på tenesta, men kan òg få følgjer for innhaldet. Det vil ofte vere ein glidande overgang mellom kva som er tilrettelegging og tilgang på tenesta og på sjølve innhaldet. Sivilombodet er inne på same tema i særskilt melding frå 2019:

Tilsynsrådene oppgir at svært mange av henvendelsene til dem handler om forhold knyttet til helsetjenesten. ette fremgår også av tilsynsrådenes årsrapporter. Det er imidlertid ikke tilsynsrådenes oppgave å føre tilsyn med fengslenes helsetjenester. Det er kommunen som har det administrative og faglige ansvaret for helse- og omsorgstjenesten i fengsel.

Helsetjenesten i fengslene har en svært viktig rolle i oppfølgingen av innsatte som er isolerte eller utelukket fra fellesskap. Som beskrevet i kapittel 10 Helsetjenestenes oppfølging av isolerte, har Sivilombudsmannen ved flere anledninger kritisert fengselshelsetjenestens oppfølging av isolerte, utelukkede eller andre som i svært liten grad har tilgang til fellesskap med andre innsatte. Dette gjelder blant annet at innsatte på sikkerhetscelle ikke har fått tilsyn av helsepersonell minst én gang daglig, som er kravet som følger av Kriminalomsorgsdirektoratets retningslinjer og som gjelder for alle isolerte i henhold til Mandelareglene.

Det er Fylkesmannen som skal føre tilsyn med helse- og omsorgstjenestene, alt helsepersonell og personell som yter helse- og omsorgstjenester i fylket. Statens helsetilsyn er overordnede faglige tilsynsmyndighet. Det gjennomføres imidlertid ikke regelmessig tilsyn med fengselshelsetjenesten i Norge. Fylkeslegene gjennomførte sist et landsomfattende tilsyn for 18 år siden (2001). Oppfølging av innsatte som var isolerte eller utelukket fra fellesskapet, var ikke del av denne systemrevisjonen. (Dok 4-3 2018–2019 side 79).

Det er avgjerande at det kan førast effektiv kontroll med at domfelte og innsette sine rettar og velferd varetakast. Departementet er samd i at det ikkje skal vere avgjerande for tilsynsrådet sitt engasjement om det er kriminalomsorga eller andre etatar som leverer tenester som er ansvarleg for det aktuelle tilbodet. Oppfølginga frå tilsynsrådet vil derimot kunne variere, alt etter om det som blir undersøkt er kriminalomsorga eller andre etatar sitt ansvar. Departementet viser til høyringsfråsegn frå Statens helsetilsyn og Sivilombodet si fråsegn om behovet for eit systematisk samarbeid mellom tilsynsrådet og andre tilsynsverksemder. Departementet sluttar seg til dette, og ser nytta av eit slikt samarbeid både på nasjonalt plan mellom tilsynsrådet og Utdanningsdirektoratet, Helsetilsynet og Barne- og familiedirektoratet og med dei ulike statsforvaltarane. Dette kan gjelde både for vurdering av risiko og sårbarheit, tema for landsomfattande tilsyn, avklaringar av grenser for ansvar, spørsmål som gjeld fleire sektorar og orientering om funn som kan vere relevante for dei respektive tilsynsorgana.

Departementet har merka seg motstanden frå kriminalomsorgseiningane om å vere forplikta til å vidareformidle merknader frå tilsynsrådet til andre etatar. Departementet ser at ei slik løysing kan vere sårbar og ikkje i tråd med uavhengigheita til rådet. For å sikre at merknadene frå tilsynsrådet når fram til rette organ, og for å forhindre forseinkingar i denne prosessen, foreslår ikkje departementet ei slik plikt for kriminalomsorga. Det er meir nærliggjande at tilsynsrådet sjølv formidlar funn til rett tilsynsverksemd der dette er aktuelt.

Eit fleirtal av høyringsinstansane er samd med professor Smith om at tilsynsrådet bør kunne vurdere eit forhold sjølv om forholdet kan klagast på eller har vore administrativt påklaga. Føremålet med tilsyn med kriminalomsorga er å sikre at innsette blir handsama i tråd med gjeldande rett. Mange rettar og plikter til innsette kjem til uttrykk i form av enkeltvedtak, som kan påklagast. Dette gjeld til dømes rett til permisjon, frigang, overføring til anna gjennomføringsform eller institusjon og avgjerd om besøk og utvida ringetid. Vedtak kan òg gjelde innskrenkinga av rettar som utelukking frå fellesskapet, bruk av tvangsmiddel og andre sanksjonar. Døme på pliktar kan vere at ein må finne seg i kontrolltiltak som visitering og ulike undersøkingar.

Ei avgrensing mot saker som er påklaga, vil føre til at det blir opp til den einskilde å velje om saka skal klagast på til kriminalomsorga eller bringast inn for tilsynsrådet. Dette krev at alle får god og tilstrekkeleg informasjon om både klagesystemet og tilsynsrådet si mynde. Det er fleire ulemper ved å la slike val bli avgjerande for kva domfelte og innsette skal kunne melde til tilsynsrådet og for kva saker tilsynsrådet skal kunne undersøkje. Viss tilsynsrådet skal vere forhindra frå å undersøkje alle saker som er eller kan bli påklaga, vil ein del av sikringa falle bort. Vidare kan det òg vere grunn for tilsynsrådet til å sjå nærare på praksis rundt nettopp søknads- og klageprosessar i dei ulike einingane. Vedtak og anna forvaltningsrettsleg sakshandsaming kan gje bod om kva praksis og rutinar eininga har eller manglar. Dette vil kunne gje tilsynsrådet eit grunnlag for å foreta ei risikovurdering som kan vere nyttig i val av tema, tilsynsobjekt og omfang. I tillegg vil avgrensinga kunne redusere rettstryggleiken til domfelte og innsette.

Departementet meiner derfor at det ikkje bør liggje føre ei slik grense. Det er likevel på det reine at tilsynsrådet ikkje skal handsame sjølve klagesaka, og ikkje kan oppheve eller endre eit bindande vedtak. Tilsynsrådet må vere tydeleg på kva mynde rådet har i si kontakt med domfelte, innsette og pårørande.

Kriminalomsorgsdirektoratet meiner at tilsynsrådet ikkje bør kunne gå inn i pågåande klagesaker. Departementet finn ikkje tilstrekkeleg grunn til å unnta slike saker frå arbeidsområdet til tilsynsrådet. Det er likevel slik at tilsynsrådet må ta høgde for pågåande prosesser i si oppfølging av den einskilde saka. Dette gjeld òg i dei tilfella det ligg føre andre former for oppfølging frå kriminalomsorga enn klagehandsaming.

Mandatet er foreslått presisert i lovutkastet § 9 første ledd første og andre punktum.

6.3 Kva for avgjerdsmynde skal tilsynsrådet ha?

6.3.1 Gjeldande rett

Straffegjennomføringslova og forskrifta til lova inneheld ikkje føresegner om kva avgjerdsmynde tilsynsrådet har. Det følgjer av retningslinjene til straffegjennomføringslova med tilhøyrande forskrift punkt 9.2 at rådet skal føre inn merknader i ein protokoll etter kvart tilsynsbesøk, og sende årsmeldingar til regionane. Av dette følgjer det at rådet ikkje kan fatte bindande avgjerder.

6.3.2 Framlegg i utgreiinga og høyringsnotatet

Korkje i utgreiinga om tilsynsrådsordninga eller høyringsforslaget frå departementet er det lagt opp til å endre avgjerdsmynda til tilsynsrådet. Rådet kan framsetje merknader, men ikkje kome med bindande pålegg om retting av praksis eller stans av verksemd. Det er framleis snakk om å ha ein ombodsliknande funksjon. Dette blei grunngjeve med behovet for ei tydeleg avgrensing av myndigheitsområde og at tilsynsrådet bør kunne framsette merknader utan å vere bunden av budsjettvedtaka i kriminalomsorga.

6.3.3 Synet til høyringsinstansane

Eit fleirtal av dei som har nemnd temaet, støtter eller har ikkje innvendingar til at tilsynsrådet skal halde fram med å ha ein ombodsliknande funksjon. Norsk forening for kriminalreform deler ikkje denne oppfatninga og uttaler:

Hovedproblemet gjenstår: At tilsynsrådet fremstår som et ombud uten myndighet til å treffe rettslig bindende beslutninger. KROM vil med dette på det sterkeste anmode myndighetene om å utrede etablering av et uavhengig straffetilsyn som har beslutnings- og sanksjoneringskompetanse på lik linje med Datatilsynet, Arbeidstilsynet, Helsetilsynet mv. Et slikt tilsyn vil kunne utgjøre et nødvendig supplement til Sivilombudsmannens forebyggingsenhet idet sistnevnte primært fokuserer på forebygging uten myndighet til å behandle enkeltsaker og uten myndighet til å treffe bindende vedtak.

Straffedes organisasjon i Norge sluttar seg til det ovannemnde og legg til:

SON mener at tilsynsrådet som et minimum må gis myndighet til å gi umiddelbare pålegg om midlertidig stans av tiltak eller pålegg om iverksettelse av umiddelbare tiltak.

6.3.4 Vurdering frå departementet

Tilsynsråda har ikkje hatt mynde til å fatte bindande avgjerd i saker. Departementet har forståing for argumentet til einskilde høyringsinstansar om at dersom tilsynsrådet får høve til å fatte bindande avgjerd, vil det kunne auke påverknadskrafta til rådet. I Noreg har vi fleire tilsyn som fattar bindande avgjerder sjølv om dei ikkje har budsjettmessig ansvar eller er hierarkisk plassert i linja til det aktuelle forvaltningsorgan som er gjenstand for tilsyn. Både Arbeidstilsynet og Datatilsynet er døme på slike tilsyn. Samstundes finst det tilfelle kor tilsynsorganet har fleire funksjonar. Dette gjeld mellom anna statsforvaltaren, som både har tilsynsoppgåver og er rettleiings- og klageorgan for kommunane innan helse, barnevern, sosiale teneste og opplæringssektoren. Dernest har vi ombod utan slik rettsleg bindande mynde, som til dømes Barneombodet og Likestillings- og diskrimineringsombodet.

Departementet vurderer det slik at det er fleire faktorar som set tilsyn med kriminalomsorga i ei særstilling. Tilsynsansvaret til statsforvaltaren er nært knytt til rolla som klageorgan og rettleier, og rollene utfyllar og er gjensidig avhengige av kvarandre. Slik er ikkje situasjonen for ansvarsdelinga mellom tilsynsrådet og kriminalomsorga. Klageinstansen er anten regionen eller Kriminalomsorgsdirektoratet, og tilsynsrådet har ikkje ein rettleiarfunksjon. Andre tilsyn, som Arbeidstilsynet og Datatilsynet, fører tilsyn med eit bestemt regelverk som ligg utanfor sjølve hovudregelverket til tilsynsobjekta. Sjølv om personvern og arbeidsmiljø i varierande grad er bygd inn i dei ulike sektorregelverka, fører desse tilsyn ut frå sin spesialkompetanse. Tilsynsråd for kriminalomsorga skal forhalde seg til same regelverk, og treng tilsvarande spesialkompetanse, som kriminalomsorga. Dette taler for at tilsynsrådet ikkje får mynde til å gi pålegg eller andre sanksjonar. I same retning trekker òg det faktum at når tilsynsrådet skal føre tilsyn både med rettslege spørsmål og spørsmål av meir praktisk og velferdsmessig karakter, er ikkje bindande pålegg eit eigna verkemiddel. Dette kjem på spissen når tilsynsrådet stundom opererer i skjeringsfeltet mellom det som er kriminalomsorga og andre sektorar sitt ansvar, med tilhøyrande avgjerds- og tilsynsverksemd.

Det er avgjerande at tilsynsrådet må byggje og vedlikehalde tillit og fagleg tyngde både mellom innsette, tilsette i kriminalomsorga og hjå ein breiare opinion.

Som fleire høyringsinstansar trekkjer fram, er det viktig at fråsegn frå tilsynsrådet må kome raskt fram til rett organ og nivå. Vidare må det vere mekanismar som sikrar at fråsegna frå tilsynsrådet blir følgt opp. Innhald og utforming av fråsegna avheng av om ho gjeld forhold som er av rettsleg karakter eller velferdsmessig art. Tilsynsrådet må sjølv sørgje for at fråsegn som gjeld eller kan ha ei side til andre tenester enn det kriminalomsorga har direkte ansvar for, blir sendt til rett organ, til dømes statsforvaltaren i det konkrete fylket. I årsmeldinga er det naturlig at tilsynsrådet gjer greie for kor fråsegn er sendt, eller korleis dei blir følgt opp.

Departementet opprettheld forslaget om at tilsynsrådet ikkje skal fatte bindande avgjerder.