5 Er det behov for eksternt og uavhengig tilsyn med kriminalomsorga?

5.1 Gjeldande rett

5.1.1 Generelt om kontrollen med kriminalomsorga

Verkemiddel for å sikre ei god og rettssikker straffegjennomføring, er eit tenleg regelverk, tilstrekkelege ressursar og ein god fagleg standard på arbeidet i kriminalomsorga og hjå andre instansar som yter tenester til domfelte og innsette. Den faglege standarden blir hovudsakleg utvikla og oppretthalde gjennom utdanning, opplæring, styring og kontroll internt i etatane.

Mange rettar og plikter i straffegjennomføringa er enkeltvedtak. Innsette kan søkje om gode som frigang, framstilling, overføring til lågare sikkerheitsnivå, permisjon eller prøvelauslating. Viss kriminalomsorga skal setje i verk inngrep mot innsette, som utelukking frå fellesskapet, bruk av tvangsmiddel eller gje disiplinærreaksjonar, føreset det som hovudregel at det blir fatta eit enkeltvedtak. Dei fleste enkeltvedtak i kriminalomsorga blir fatta i driftseiningane (fengsel eller friomsorgskontor). Desse kan klagast på til den aktuelle regionen i kriminalomsorga. Enkelte vedtak blir fatta av regionen, og kan klagast på til Kriminalomsorgsdirektoratet. Langvarig bruk av tvang eller utelukking frå fangefellesskapet skal kriminalomsorga sjølv melde inn til overordna nivå.

Det følgjer av punkt 2.2 i hovudinstruks til Kriminalomsorgsdirektoratet, fastsett av Justis- og beredskapsdepartementet i medhald av reglement for økonomistyring i staten § 3, at Kriminalomsorgsdirektoratet «gjennom tilsynsvirksomhet, behandling av enkeltsaker og etablering av et internkontrollsystem, [skal] sørge for rettstrygghet og lik behandling av sakene til innsatte og domfelte.»

Kravet til internkontroll er presisert i hovedinstruksen punkt 3.2:

Kriminalomsorgsdirektoratets interne styring og kontroll skal være tilpasset virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet. Internkontrollen skal gi rimelig grad av sikkerhet for at Kriminalomsorgsdirektoratet har målrettet og effektiv drift, pålitelig rapportering og at lover og regler overholdes, jf. Bestemmelsene pkt. 2.4. Internkontrollen skal videre legge til rette for læring og forbedring, og sikre at virksomheten utvikles.

Som ledd i dette arbeidet, inngår det alminnelege ansvaret for tilsyn med underordna verksemd. Regionane utfører tilsyn med fengselseiningar og friomsorga, og Kriminalomsorgsdirektoratet fører tilsyn med regionane.

Verksemda i kriminalomsorga er òg underlagd ekstern kontroll. Sivilombodet er Stortinget sin uavhengige kontrollinstans, som har som føremål å søkje å sikre at borgarane ikkje blir utsette for urett frå offentleg forvaltning. Kriminalomsorga er omfatta av kontrollen frå ombodet. Innsette kan klage til ombodet både når dei meiner det er gjort feil i vedtak og ved manglande svar eller sein sakshandsaming. Ombodet kan gje ei ikkje-bindande fråsegn og kritisere både rettsbruken, sakshandsaminga og utøving av skjøn. Det er tradisjon for at forvaltninga lojalt følgjer opp kritiske merknader frå ombodet.

For fleire sentrale konvensjonar på menneskerettsfeltet, er det etablert internasjonale organ som skal overvake at dei deltakande statane overheld sine plikter. Dei mest sentrale i denne samanhengen er FNs Torturkomité (CAT) og Europarådets Torturkomitè (CPT). Komiteane utarbeidar ein rapport med merknader og tilrådingar etter besøk i dei ulike landa.

Som nemnd i punkt 3.1 slår FNs konvensjon mot tortur og annan grufull, umenneskeleg eller nedverdigande handsaming eller straff 10. desember 1984 fast at tortur er absolutt forbode, og at det aldri kan gjerast unntak frå dette forbodet. Eit av krava i tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon, OPCAT, er at det etablerast ein nasjonal mekanisme for å ivareta rettane og pliktene fastsett i konvensjonen. Oppgåva som nasjonal førebyggingseining for å kontrollere at Noreg held seg innafor det som er lovleg handsaming etter konvensjonen, er lagt til Sivilombodet, og frå 2014 har fengsla fått jamlege besøk frå Førebyggingseininga. Under besøka undersøkjer Førebyggingseininga korleis rettane til innsette blir ivareteke og at innsette ikkje blir utsette for tortur eller annan grufull, umenneskeleg eller nedverdigande handsaming eller straff. Etter kvart besøk blir det utarbeida ein rapport med merknader og anbefalingar til eininga. Sivilombodet leverer årsmeldingar til Stortinget, og kan òg sende særskilde meldingar i spesielle høve. Dette har blitt gjort mellom anna i 2019 om tilhøva kring menneskeleg kontakt og isolasjon i fengsel.

Kriminalomsorga blir òg kontrollert av domstolane, enten direkte eller indirekte. Mest direkte gjelder dette ved søksmål frå innsette som krev at retten tar stilling til om kriminalomsorga har handla urett overfor ein domfelt. Eksempel her kan vere saker om bruk av tvangsmiddel og utelukking frå fangefellesskapet (isolasjon). Men også saker om kroppsvisitasjon, fortsatt varetektsfengsling og lauslating frå forvaring er eksempel på situasjonar der kriminalomsorga vurderast av domstolane. På nærare vilkår kan også ein sak som vedkjem kriminalomsorga bli handsama av internasjonale domstolar, mellom anna Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD).

5.1.2 Særskild om tilsynsråd

Ordninga med eigne tilsynsråd for kriminalomsorga er av gammal årgang. Allereie i lov om fengselsvesenet og om tvangsarbeid av 12. desember 1903 § 8 blei det innført eit alminneleg kontrollorgan, tilsynsråda, som etter nærare fastsette reglar skulle føre tilsyn med handsaminga av innsette. Grunngjevinga for ordninga var å etablere eit uavhengig tilsynsorgan for å sikre kontroll frå samfunnets side med at gjeldande regelverk ble overhaldt i handsaminga av innsette.

Tilsynsordninga blei vidareført i lov om fengselsvesenet av 12. desember 1958 nr. 7 § 5 og er i dag fastsett i straffegjennomføringslova § 9. Ordninga blei foreslått oppheva av fengselsutvalet i NOU 1988: 37 Ny fengselslov. Samstundes blei det foreslått å etablere ei sjølvstendig og uavhengig klagenemnd, organisatorisk skild frå det ordinære forvaltningsapparatet, og å utvide åtgangen til fri rettshjelp for fangar om tilhøve under straffegjennomføringa. Ordninga med tilsynsråd blei likevel vidareført i gjeldande straffegjennomføringslov, med følgjande grunngjeving (Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) punkt 6.5.5. på side 46-47):

Et hensyn som taler for å opprettholde en ordning med tilsynsråd er at kriminalomsorgen utøver en myndighet som er svært inngripende i forhold til den enkelte. Spesielt gjelder dette i forhold til de som må utholde varetekt eller fengselsstraff i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Sammenlignbare etater som utøver tvangsmakt, som for eksempel psykiatrien, har også et uavhengig tilsynsorgan. Det er heller ikke alle innsatte som er like flinke til å orientere seg i systemet og bruke de muligheter de har til å fremme klager på vedtak de er uenig i. Spesielt ressurssvake innsatte antas derfor å være en gruppe som en tilsynsordning kan være med på å fange opp.

Det å oppheve ordningen med tilsynsråd for lukkede fengsler vil kunne komme i strid med internasjonale bestemmelser på området. I Europarådets rekommandasjon nr. R ( 87 ) 3 (de europeiske fengselsregler) uttales under del 1 «Grunnleggende prinsipper» at kvalifiserte og erfarne inspektører jevnlig skal inspisere fengselsanstalter og fengselstjeneste. Det antas at man her har ment personer som er uavhengig av fengselsadministrasjonen, slik at dette ikke umiddelbart kan dekkes opp av departementets inspeksjonstjeneste. Arbeidsoppgavene til ovennevnte inspektører skal i særlig grad, i følge de europeiske fengselsregler, være å undersøke hvorvidt fengslene ledes i samsvar med gjeldende lover og forskrifter.

Etter grundig vurdering har departementet kommet til at man ønsker å etablere et tilsynsråd tilknyttet hver region etter omorganiseringen. Ved denne vurderingen har man lagt betydelig vekt på tilbakemeldingen fra høringsinstansene, som nesten uten unntak går inn for å videreføre en ordning med tilsynsråd. Da departementet går inn for at rådene skal ha tilknytning til hver enkelt region, vil det være naturlig at ordningen omfatter både fengselsvesenet og friomsorgen. En tilsynsordning tilknyttet hver region foreslås lovfestet i lovutkastet § 9.

Etter straffegjennomføringslova § 9 skal tilsynsråda føre tilsyn med fengsel og friomsorgskontor, og med handsaminga av domfelte og innsette. Direktoratet avgjer den geografiske ansvarsdelinga. I dag er det eit tilsynsråd i kvar av dei fem regionane i kriminalomsorga. Nærare føringar for tilsynsråda finst i forskrift til straffegjennomføringslova 22. februar 2002 nr. 183 og retningslinjer til nemnde lov og forskrift. Kriminalomsorgsdirektoratet har i lengre tid arbeida med føringar for tilsynsrådet og nye retningslinjer til lova og forskrifta.

Det går fram av forskrift til straffegjennomføringslova § 2-3 at Justis- og beredskapsdepartementet nemner opp leiar, nestleiar og minst to medlemar med varamedlemar for kvart råd. Oppnemninga gjeld for to år. Medlemane og varamedlemane av tilsynsrådet nemnast opp etter forslag frå statsforvaltaren. Minst eitt av medlemane må vere eller ha vore dommar.

Tilsynsråda tar opp spørsmål og problemstillingar direkte med fengselet eller friomsorgskontoret. Det er nedfelt i retningslinjene til straffegjennomføringslova at tilsynsråda ved utgangen av kvart år skal sende årsmelding kor dei gjer greie for arbeidet ved det enkelte fengsel og friomsorgskontor til regionen. Regionen sender årsmeldinga vidare til Kriminalomsorgsdirektoratet med fråsegn. Det følgjer av retningslinjene punkt 9.2 og 9.3 at tilsynsråda kan ta opp saker på eige initiativ, eller etter kontakt med innsette og domfelte. Medlemane har tilgang til bygningar, områder og rom kor innsette oppheld seg, og kan krevje opplysingar om handsaming av innsette. Eit medlem av tilsynsrådet har rett til å snakke med domfelte og innsette som sjølv ønskjer det.

Dersom innsette samtykkjer, følgjer det av forskrift til straffegjennomføringslova § 2-3 andre ledd at tilsynsrådet har rett til å delta på møter og krav på innsyn i saksdokument.

5.2 Framlegg i utgreiinga og høyringsnotatet

I utgreiinga om tilsynsordninga vurderer professor Smith at Noreg ikkje er folkerettsleg forplikta til å etablere ytterlegare tilsyn med kriminalomsorga enn det som Førebyggingseininga hjå sivilombodet utfører. Samstundes meiner han at det er naudsynt med eksternt tilsyn med kriminalomsorga for å oppfylle oppmodingane i fleire minimumsstandardar for handsaming av personar som er fråteke fridomen. Tilsynsordninga må organiserast slik at ho får eit minimum av formell uavhengigheit.

Departementet slutta seg til dette og foreslo i høyringsnotatet ein meir utførleg lovregulering av tilsynsordninga enn vi har i dag. Omsynet til uavhengigheit kjem til uttrykk mellom anna i forslag om at loven slår fast at tilsynsrådet er uavhengig i sitt arbeid, og at tilsynsverksemda skal planleggjast og gjennomførast av tilsynsrådet sjølv. Tilsynsrådet avgjer kva saker dei skal handsame og korleis sakene skal følgjast opp. Tilsynsrådet kan ikkje instruerast om lovtolking eller utøving av skjøn, og leiar, nestleiar og minst eitt anna medlem skal nemnast opp av Kongen i statsråd. Det er òg eit forslag om at personar som har ei særleg tilknyting til tilsette eller innsette i den eininga som skal sjåast til, ikkje skal delta i tilsynet. Dette, saman med reglar om unntak frå teieplikta slik at naudsynte opplysingar kan videreformidlast til medlemar av tilsynsrådet, var meint å tydeleggjere uavhengigheita til tilsynsrådet.

5.3 Synet til høyringsinstansane

Sjølv om fleire høyringsinstansar etterlyser ei breiare utgreiing av ordninga for tilsyn med kriminalomsorga, er alle likevel positive til at tilsynsråda skal vidareførast og bør styrkast. Både Kriminalomsorgsdirektoratet med underliggjande einingar, Sivilombodet og Advokatforeningen er mellom dei som uttaler seg om temaet. Dei meiner at uavhengigheit er viktig for at tilsynsrådet skal fylle sin funksjon.

Sivilombodet peiker på to høve, nemleg at:

[E]t uavhengig tilsyn i all hovedsak må kunne avgjøre sine egne prioriteringer basert på de funn og erfaringer som tilsynet gjør. For det andre at budsjettmessige rammer i seg selv vil utgjøre et sentralt premiss for tilsynets reelle uavhengighet. Uten tilstrekkelige midler vil tilsynet i realiteten kunne være forhindret fra å foreta forsvarlige og riktige prioriteringer for sitt arbeid.

Argumentet om at den faktiske uavhengigheita er avhengig av ressursar, går igjen hos fleire instansar, òg mellom kriminalomsorgseiningane. I tillegg foreslår Sivilombodet å lovfeste at departementet offentleggjer eventuelle instruksar til tilsynsrådet samstundes som dei blir gjeve.

5.4 Vurdering frå departementet

Grunnlova inneheld både reglar for når ein person kan bli fråteken fridomen, og for dei rettar han har om han blir fråteken fridomen. I Grunnlova § 92 går det fram at staten skal «respektere og sikre» menneskerettane i Grunnloven og «i for Norge bindande traktatar om menneskerettigheter.» At staten «respekterer» inneber at menneskerettane må liggje til grunn ved regelutvikling og når system for til dømes straffegjennomføring blir utforma. Å «sikre» inneber ei aktivitetsplikt ved at staten må ta ei aktiv rolle for å sjå til at menneskerettane blir oppfylte. Eit eksternt tilsyn med kriminalomsorga vil kunne vere eit av fleire ledd i oppfyllinga av sikringsplikta.

Som nemnd i punkt 3.1 inneheld Grunnlova eigne reglar om menneskerettar, som rett til vern om privatliv, familieliv og kommunikasjon, vern mot ytringsfridom, vern av integritet og forbod mot tvangsarbeid, slaveri, tortur og anna umenneskeleg eller nedverdigande handsaming eller straff.

Dei same rettane er gjenteke i fleire internasjonale konvensjonar. Departementet viser til at det er eit gjennomgåande krav i dei internasjonale konvensjonane Noreg er bunden av, at konvensjonspartane må treffe lovgjevingsmessige, administrative og andre hensiktsmessige tiltak for at dei konkrete pliktene skal virkeliggjerast og gjennomførast, sjå mellom anna FNs konvensjon om barnets rettigheter artikkel 4 og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 2. Sikringsplikta er ei aktivitetsplikt og inneber òg å etablere naudsynte mekanismar for å sikre at menneskerettane blir oppfylte etter sitt innhald.

Gjennom å slutte seg til internasjonale konvensjonar, har Noreg forplikta seg til å ha eit system med jamlege besøk av uavhengige internasjonale og nasjonale organ til stader der personar er fråteke fridomen, for å førebyggje tortur og annan grufull, umenneskeleg eller nedverdigande handsaming eller straff. Førebyggingseininga hjå Sivilombodet er etablert som ledd i oppfyllinga av desse forpliktingane.

Det følgjer av generell kommentar nr. 24 (CRC/C/GC/24) frå FNs barnekomité avsnitt 95 bokstav j at barn som er fråteke fridomen skal få regelmessige besøk frå uavhengige kvalifiserte inspektørar. Prinsippa og standardane i Mandela-, Bangkok- og Havanareglane og dei europeiske fengselsreglane er oppmodingar og ikkje rettsleg bindande. Samstundes er det eit uttrykk for god praksis som landa har slutta seg til. Både i Mandela-reglane og i dei europeiske fengselsreglane er det føresegner om at internt tilsyn med fengsla i regi av kriminalomsorga sjølv må supplerast med inspeksjonar frå eit organ som er uavhengig av fengselsadministrasjonen.

I utgreiinga om tilsynsrådsordninga slår professor Smith som nemnd fast at Noreg ikkje er folkerettsleg forplikta til å etablere eit særskild, uavhengig tilsyn for fengsel mv. med eit breiare mandat enn det Førebyggingseininga hjå Sivilombodet har. Eit spørsmål blir då om verksemda til førebyggingseininga har same nedslagsfelt som tilsynsråda har. Avgrensinga mot tortur, grufull og nedverdigande handsaming eller straff vil ikkje omfatte alle tilhøve som tilsynsråda tradisjonelt har kome med merknader til.

Sjølv om Sivilombodet spelar ei viktig rolle i dette arbeidet, meiner departementet at mandatet til førebyggingseininga ikkje dekkjer alle nasjonale eller internasjonale forpliktingar som staten har i si handsaming av personar som er fråteke fridomen.

Jo meir makt som styresmaktene brukar mot enkeltindividet, dess viktigare er det å sikre at maktbruken held seg innafor lovlege rammar. Ubalansen i makttilhøva mellom staten og domfelte eller innsette, er eit sterkt argument for ei tilsynsordning. God og treffsikker internkontroll skal utførast av verksemda sjølve, og vil ikkje i same grad sikre ekstern kontroll. Eit eksternt tilsyn med kriminalomsorga vil vere ein av fleire mekanismar som er eigna til å vareta styresmaktene si plikt til å sikre innsette sine rettar. I utgreiing om tilsynsrådsordninga siterer professor Smith ei fråsegn frå Sivilombodet i 2013 om at tilsynsråda mange stader ser ut til å fungere godt, og at dei synast å ha ein viktig funksjon og god påverknad på mange fengsel og andre einingar i kriminalomsorga.

Departementet meiner, som professor Smith, at viss staten fullt ut skal oppfylle føringar i dei nemnde internasjonale instrumenta, må vi ha eit eksternt tilsyn med kriminalomsorga med eit meir omfattande mandat enn det Førebyggingseininga hjå Sivilombodet har.

Det er vektige grunnar som taler for å vidareføre eksternt tilsyn med kriminalomsorga, og departementet legg i den samanheng vekt på at vidareføringa har fått brei støtte i høyringa frå både kriminalomsorga, kontrollorgana og interesseorganisasjonar.

Eit sentralt grep for at det eksterne tilsynet skal bli effektivt, er å sikre uavhengigheita til tilsynsrådet. Krav om uavhengigheit følgjer både av dei europeiske fengselsreglane regel 93, Mandelareglane regel 83 og Havanareglane regel 72. Uavhengigheita gjeld ikkje berre at tilsynet må skje av andre enn tilsette i kriminalomsorga, men òg at tilsynsverksemda må stå fritt i sitt val av tilsynsobjekt, og ha fri åtgang både til personane som er fråtekne fridomen og til dei stadene personane oppheld seg. Departementet ser nytta av at uavhengigheita blir tydeleggjort i lovteksten.

Departementet viser til at høyringsinstansane er samstemte om behovet for tydelegare regulering av rådet si uavhengigheit, og opprettheld forslaget om å lovfeste både uavhengigheita og rammer for instruksjon frå departementet. Høyringsinstansane har gjeve uttrykk for bekymring om at forslaget om åtgang for departementet til å instruere om omfang av tilsynsverksemd og prioriteringar, kan svekke den reelle uavhengigheita til tilsynsrådet. Bakgrunnen for forslaget var at departementet på den måten har moglegheit til å stille minstekrav til omfanget av tilsynsverksemda, og samstundes ha kontroll over ressursbruken til tilsynsrådet. I høyringsrunden blir det argumentert for at ressurstildelinga regulerast best i budsjett og tildelingsbrev.

Departementet har vege forslaget opp mot behovet for uavhengigheit, og samanlikna med regelverk for anna tilsynsverksemd. Departementet har kome til at det ikkje er naudsynt å lovregulere instruksjonsmynde knytt til omfanget av arbeidet. Det er lagt vekt på at slike instruksar ikkje er lovfesta for andre statlege tilsynsverksemder, og at ordinær styring via budsjett og ressurstildeling truleg er tilstrekkeleg som styringsmiddel og bør nyttast.

Departementet meiner det kan ha fleire fordelar å kunne instruere om å prioritere særskilte tilhøve eller problemstillingar. Dette vil gje moglegheit for å sikre eit intensivert tilsyn av tema eller verksemder som til dømes tilhøva for mindreårige eller kvinnelege innsette, tvangsmiddelbruk, sjølvdrap og tilhøva i forvaringsanstaltar. Ein åtgang til å instruere på dette nivået, vil kome i møte kritikken frå mellom anna Sivilombodet om manglande verktøy for å gjennomføre systematiske tilsyn med ulike tema.

Samstundes er det tvillaust at ei prioritering av tema eller verksemder vil føre til at noko anna må prioriterast ned. Spørsmålet blir kven som skal avgjere kva som skal prioriterast. I vurderinga er det nærliggjande å sjå til val av løysingar for andre sektorar som forvaltar og fører tilsyn med grunnleggjande rettar. Tilsynsverksemda i staten skjer hovudsaklig ut frå risikovurderingar eller etter enkelthendingar. For tilsyn i utdanningssektoren er det eit samarbeid mellom Utdanningsdirektoratet og statsforvaltarane om felles nasjonale tilsyn (FNT) med nokre tema som går over ein fireårsperiode. Statens helsetilsyn og statsforvaltarane samarbeider om å velje ut tema, verksemder og å lage rettleiar for landsomfattande tilsyn med helseteneste, barnevernteneste og sosiale teneste i Nav. Det er framleis statsforvaltarane som må gjere ei risikovurdering ved val av tilsynsobjekt. Dette kan vere ei naturleg tilnærming som Kriminalomsorgsdirektoratet og/eller departementet kan ta initiativ til når det gjeld internt tilsyn og kontroll med eigne einingar.

Dei nemnde tilsynsverksemdene har fleire roller, og dei er både klageinstans for avgjerd frå lågare nivå og har rettleiingsoppgåver knytt til befolkninga og forvaltninga. Tilsynsrådet for kriminalomsorga står utanfor forvaltningshierarkiet, og liknar i så måte meir på eksterne, uavhengige kontrollorgan, som Sivilombodet. Det er ikkje like aktuelt med overordna instruksjon om tema eller type verksemd for uavhengige tilsynsorgan som det foreslåtte tilsynsrådet for kriminalomsorga er eit døme på. Departementet vurderer det slik at mandatet til tilsynsrådet bør leggjast fast i lov. Utover dei minimumskrav som blir stilt opp i regelverket, får tilsynsrådet stå fritt i val av omfang og tema for tilsyn. Departementet foreslår å oppretthalde stadfestinga av tilsynsrådet si uavhengigheit og ramma for åtgang til instruksjon frå departementet. Departementet vidarefører ikkje forslaget i høyringa om ytterlegare instruksjonsmynde frå departementet

Forslaget om ein forskriftsheimel for å kunne gje utfyllande reglar om administrative høve er ikkje kommentert i særleg grad av høyringsinstansane. Forskriftsheimelen blir oppretthalde med einskilde tilføyingar i § 9 d, sjå proposisjonen punkt 11.4.1.