9 Klage og forholdet til forvaltningslova

9.1 Gjeldande rett

Matrikkellova § 46 har reglar om klage. Første ledd første punktum slår fast den generelle retten til å klage over enkeltvedtak etter forvaltningslova. Andre punktum reknar opp dei vedtaka der det er høve til å klage under alle omstende, også når vedtaka ikkje er enkeltvedtak etter definisjonen i forvaltningslova. «Vedtak» er brukt som fellesnemning, både for enkeltvedtak og andre vedtak som er nemnde i bokstavopprekninga. Ei avgjerd i ei sak som leier fram til vedtak, som går fram av bokstavopprekninga, vil normalt ikkje vere eit sjølvstendig vedtak. Ei klage på ei slik avgjerd må takast med i ei eventuell klage over det endelege vedtaket. Klage skjer etter reglane i forvaltningslova, og det same gjeld omgjering av vedtak. Kven som kan klage på vedtak, følgjer av ei vurdering av partsomgrepet og rettsleg klageinteresse.

Det er klagerett på matrikkelføring som skjer på grunnlag av oppmålingsforretning. Det gjeld også forhold som er knytte til varslinga og utføringa av forretninga, medrekna spørsmålet om forretninga er utført i samsvar med god landmålarskikk, jf. § 33. Oppmålingsforretninga er i seg sjølv ikkje noko vedtak. Er forretninga utført i samsvar med god landmålarskikk og det ikkje er gjort sannsynleg at det heftar feil ved forretninga som får verknad for matrikkelføringa, vil klagaren ikkje ha krav på ny realitetsavgjerd om landmålingstekniske og andre forhold som fell inn under det faglege skjønnet til landmålaren. Sjølv om klaga gjeld utføringa av forretninga, vil gjenstanden for klaga vere matrikkelføringa. Det kan heller ikkje klagast på privatrettslege forhold.

Departementet er klageinstans for vedtak som er gjorde av Statens kartverk. Fylkesmannen er klageinstans for kommunale vedtak. Kartverket er likevel klageinstans for kommunale vedtak om utlevering av opplysningar frå matrikkelen i regi av kommunen.

Departementet kan gi nærare reglar om klage i forskrift. Matrikkelforskrifta har mellom anna reglar om kva for adressevedtak ein kan klage på. Forskrift 18. desember 2013 nr. 1599 om utlevering, viderebruk og annen behandling av opplysninger fra grunnboken og matrikkelen har mellom anna reglar om klage på avslag på elektronisk tilgang via maskinleseleg grensesnitt.

9.2 Høyringsforslaget

Dersom det blir innført eit skilje mellom oppmåling som tenesteyting og matrikkelføring som forvaltningsoppgåve, får det innverknad på klageordninga. Departementet la i høyringsnotatet til grunn at matrikkelføringa framleis må vere gjenstand for forvaltningsklage, medan arbeidet til landmålaren må liggje under dei eksisterande ordningane for forbrukarklager eller dei ordinære domstolane.

I høyringsnotatet foreslo departementet samtidig at klager på kommunale avgjerder heretter skal avgjerast av Kartverket og ikkje fylkesmannen, som i dag. Notatet viste til at det er relativt få slike klager, og at ei samla behandling av desse i Kartverket vil kunne gi ei viss forenkling og effektivisering.

Vidare foreslo departementet å ta ut tilvisinga til klagereglane for enkeltvedtak i forvaltningslova frå klageføresegna i matrikkellova § 46 første ledd. Måten tilvisinga er utforma på, kan gi eit feilaktig inntrykk av at mange prosessuelle avgjerder etter matrikkellova er å rekne som enkeltvedtak etter forvaltningslova. Endringa var ikkje meint å gi noka innskrenking i bruken av forvaltningslova.

9.3 Merknader frå høyringsinstansane

Fylkesmannen i Oslo og Akershus er positiv til dei endringane og presiseringane det er lagt opp til i klageføresegna. Fylkesmannen ser det som ein fordel at føresegna blir tydelegare, og at opprekninga i første ledd gir ei uttømmande oversikt over vedtak, avgjerder og handlingar ein kan klage over. Fylkesmannen meiner det er naturleg å samle klagebehandlinga hos Kartverket. Fylkesmannen viser til at det dreier seg om eit lite tal saker per år, og at talet på klagesaker kanskje også kan gå noko ned dersom klageordninga blir delt i to, som skissert. Fylkesmannen skriv:

«I likhet med departementet, er vi av den oppfatning at en overføring til Kartverket vil kunne gi en viss forenkling og effektivisering. Ut over at det er nokså få klagesaker per år, vil vi også vise til at sakene varierer mye i vanskelighetsgrad. Både for de enkle og mer kompliserte sakene, vil det kunne være hensiktsmessig om ett organ tar seg av samtlige klagesaker fra kommunene.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus merkar seg spesielt forslaget om å ikkje føre vidare klageretten over fastsetjing av gebyr. Fylkesmannen er einig i forslaget og skriv:

«Fylkesmannen antar at behovet for forvaltningsrettslig klage over gebyrer vil bli betraktelig redusert på bakgrunn av de foreslåtte endringene vedrørende kommunenes ansvar for eiendomsoppmålingen og departementets fastsetting av gebyrsatser i forskrift. Denne endringen vil også være i tråd med hva som allerede gjelder etter plan- og bygningsloven, hvor man ikke kan klage over selve gebyrfastsettingen, men kun over vedtak etter en søknad om nedsatt gebyr.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus tilrår av pedagogiske grunnar at det går fram direkte av lovteksten kva for organ som er klageinstans, ikkje berre for kommunale vedtak m.m., men også der Kartverket er førsteinstans.

Fylkesmannen i Hedmark meiner at den nye ordninga med valfridom kan bli noko uoversiktleg ved at ansvaret for føringa blir delt mellom Kartverket og dei kommunane som vil gjere dette sjølve. Situasjonen blir då at Kartverket er klageinstans for kommunale føringsvedtak, medan departementet blir klageinstans for føringsvedtaka til Kartverket. Fylkesmannen foreslår i staden å samle eller delegere klagebehandlinga til eitt eller nokre få fylkesmannsembete:

«Fylkesmannen har ut fra sine ansvarsområder og samordningsrolle god forutsetning for å se sammenheng med øvrig lovverk ved klagebehandlingen. Dette særlig i saker om fradeling/ oppretting av ny eiendom. Fylkesmannen har stor saksportefølje vedrørende prøving av gyldighet av vedtak. Vi foreslår at klagebehandling av Kartverkets matrikkelføring eventuelt samles/delegeres til ett eller færre embeter, for å oppnå ønsket effektivisering og likebehandling. Det kan i denne forbindelse nevnes at Fylkesmannen i Hedmark har juridisk kompetanse som har gjennomført Kartverkets godkjenningsprogram for matrikkelføring. Fylkesmannen i Hedmark forvalter i tillegg lisenspool for GIS-programvare, samler og sprer GIS relatert informasjon til andre embeter. Fylkesmannen i Hedmark veileder andre embeter ved problemer knyttet til GIS.»

Fylkesmannen i Hedmark tek dessutan opp spørsmål om dekking av sakskostnader:

«Fylkesmannen har erfart at rettingsinstituttet i matrikkelloven § 26 benyttes som innfallsvinkel der hvor tredjepart har fått avvist klage på grunn av oversittet klagefrist på matrikkelføringen. Det har voldt noe tvil om en slik retting gir rett til dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Fylkesmannen har i en konkret sak lagt til grunn at retting kan gi rett på dekning av sakskostnader, men hadde gjerne sett at forholdet mellom retting etter matrikkelloven § 26 og dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven§ 36 hadde blitt vurdert i forarbeidene ved utarbeidelse av nytt lovforslag.»

Bergen kommune, Notodden kommune og Opplysningsvesenets fond meiner Kartverket ikkje bør vere klageinstans dersom Kartverket samtidig fører matrikkelen.

Bergen kommune skriv at den noverande ordninga med fylkesmannen som klageinstans stort sett fungerer greitt, men at fylkesmannen kan komme til kort i meir kompliserte eigedomsfaglege klager.

Opplysningsvesenets fond meiner det også er uheldig med ei klageordning for tinglysingsavgjerder i Kartverket og ei anna for matrikkelavgjerder i Kartverket.

Follo-kommunane og Statnett SF meiner også at fylkesmannen framleis bør vere klageinstans for matrikkelføring.

Statnett SF legg samtidig til:

«Dersom det blir innført et krav til autorisasjon av ansvarlig oppmåling, uavhengig av om denne rollen er en del av den kommunale forvaltningen eller i det private næringsliv, er det viktig at Kartverket har tilgang til informasjon om klager og sammenstiller opplysningene, dette som et viktig grunnlag for å vurdere om autorisasjon skal trekkes tilbake. Det samme gjelder dersom det etableres en bransjenemd for landmålere, som kan behandle klager på landmålers arbeid.»

Justis- og beredskapsdepartementet viser til forslaget til matrikkellova § 46 andre ledd og meiner det er uklart kva som er meint med at reglane i forvaltningslova om enkeltvedtak skal gjelde for handlingar og for avgjerder som ikkje er vedtak. Dei skriv:

«Videre kan det være nokså usikkert hvor langt forvaltningslovens regler passer i konkrete tilfeller. Det bør derfor klargjøres i lovteksten hvilke regler i forvaltningsloven som gjelder, og hvilke spesialregler som eventuelt gjelder for saksbehandlingen etter matrikkelloven.»

Justis- og beredskapsdepartementet meiner også det kan vere uklart om forslaget til endringar i matrikkellova § 46 fjerde ledd er meint å gi heimel for å gjere unntak frå klagereglane i forvaltningslova i forskrift. Dei skriv at avgrensingar i klageretten berre bør bli foreslått når det er tungtvegande grunnar som talar for det.

Follo-kommunane ber om meir utdjupande forklaringar til klageføresegna, mellom anna ei avklaring av kva moglegheiter eigaren av ein naboeigedom har til å klage på eit resultat frå ei oppmålingsforretning han eller ho er ueinig i, til dømes fordi personen ikkje fekk fremja sitt syn på grunn av manglande oppmøte. Fylkesmannen i Hedmark har ei liknande fråsegn. GeoForum saknar ei vurdering av om til dømes det offentlege vil vere rekna som forbrukar etter forbrukarklagelova når dei kjøper tenester frå eit privat landmålarføretak.

Statens kartverk foreslår som tidlegare nemnt at oppgåva som matrikkelstyresmakt heilt og fullt skal leggjast til Kartverket, slik at Kartverket får generell styrings-, instruksjons- og overprøvingsrett i spørsmål om føring av matrikkelen. Når kommunar eller andre organ reint praktisk skal føre opplysningar, skal dette skje etter delegering frå Kartverket. Med ein slik modell vil Kartverket vere klageorgan for alle vedtak og avgjerder som er delegerte til kommunane, jf. forvaltningslova § 28 andre ledd siste punktum. Modellen vil i tillegg gjere at den noverande føresegna om at Kartverket fører tilsyn med kommunane, kan gå ut eller bli forenkla. Dei oppgåvene som ligg til tilsynsstyresmakta, vil, slik Kartverket ser det, vere dei same oppgåvene som ligg til eit overordna forvaltningsorgan. Kartverket meiner andre løysingar lett vil føre til kompliserte klagereglar, og skriv:

«Som ytterste konsekvens kan organiseringen lede til at kommunen vil fatte vedtak både basert på direkte myndighet, delegert myndighet og etter avtale, med klagebehandling som følger to forskjellige løp, avhengig av kommunens myndighet i den enkelte sak.

Særskilte problemer oppstår hvis kommunen skal føre matrikkelen etter avtale med Kartverket. Føringen skjer da etter fullmakt fra Kartverket og i forhold til klagereglene må vedtaket betraktes som fattet av Kartverket. Klageorgan må derfor være departementet. Det må da i avtalen mellom Kartverket og kommunen reguleres hvordan klagen skal behandles, for eksempel om kommunen skal ha en selvstendig omgjøringsadgang eller om denne skal ligge til Kartverket, eller om begge skal ha en slik adgang.

Når det gjelder føringsansvar for eiendomsforhold, kan dette tenkes delt, slik at Kartverket gis føringsansvar for kommuner som ikke har tilstrekkelig kompetanse eller ressurser, mens kommuner med nødvendig kompetanse og ressurser får direkte myndighet til å føre selv. Forutsatt at departementet er klageorgan for vedtak fattet av Kartverket kan man her få et tosporet system for klage på samme type vedtak.

Etter den forvaltningsmodellen Kartverket foreslår vil Kartverket være klageorgan for alle vedtak fattet av kommunen. Etter forvaltningsloven § 28 tredje ledd kan som hovedregel klageinstansens vedtak i klagesak ikke påklages. Det bør her vurderes unntak. Kartverket vil i enkelte saker kunne være førsteinstans og i andre tilsvarende saker være klageinstans. En slik situasjon vil kunne oppstå der både Kartverket og kommune (etter delegasjon) fører matrikkelen. Det vil være uheldig hvis Kartverket avgjør en klagesak i tråd med en tidligere sak avgjort som førsteinstans. Sistnevnte sak er ikke prøvd av høyere forvaltningsorgan og klager vil neppe oppfatte dette som en reell klagebehandling.»

Kartverket meiner det er tenleg at det første leddet i § 46 framleis viser til klagereglane i forvaltningslova, og foreslår denne lovteksten: «Enkeltvedtak etter denne lova kan klagast på etter kapittel IV til VI i forvaltningslova. Anten avgjersla er enkeltvedtak eller ikkje, kan det alltid klagast over vedtak om …» Det nye andre leddet blir då overflødig.

Slik Kartverket vurderer det, er det ikkje tenleg at ein prøver å regulere uttømmande kva for avgjerder som kan klagast inn etter reglane i forvaltningslova kapittel IV til VI. Kartverket meiner alle enkeltvedtak skal kunne klagast inn etter reglane i forvaltningslova, dersom ikkje anna går fram av matrikkellova sjølv. Det vil alltid kunne dukke opp nye saker som oppfyller krava til enkeltvedtak i forvaltningslova, men som ikkje er omfatta av ei slik oppramsing. Kartverket kommenterer at det er behov for ei redaksjonell endring av bokstav l, ettersom ordlyden i § 30 også er foreslått endra.

Ei rekkje høyringsinstansar tilrår som tidlegare nemnt å føre vidare den noverande ordninga, der både oppmåling og matrikkelføring er eit offentleg kommunalt forvaltningsansvar. Fleire av desse høyringsinstansane legg vekt på at ordninga tilbyr ei enkel og god klageordning. Det gjeld mellom anna kommunane Alta, Alvdal, Arendal, Askim, Askøy, Aurskog-Høland, Averøy, Bamble, Bodø, Bykle, Bø i Telemark, Drangedal, Eidfjord, Eidskog, Enebakk, Fet, Folldal, Frogn, Fusa, Fyresdal, Gjesdal, Granvin, Hemsedal, Hyllestad, Inderøy, Karmøy, Kristiansund, Lesja, Lurøy, Meråker, Nesodden, Nordre Land, Oppegård, Orkdal, Porsgrunn, Randaberg, Radøy, Rendalen, Ringebu, Ringsaker, Rissa, Røros, Røyken, Rælingen, Sarpsborg, Sauda, Seljord, Skedsmo, Ski, Skjåk, Sola, Stavanger, Stranda, Suldal, Sunndal, Sørum, Time, Tinn, Tynset, Verran, Vestby, Vikna, Vindafjord, Vinje, Vågan, Øvre Eiker, Øyer og Ås.

Liknande fråsegner kjem mellom anna også frå Geodatateam Sortland, Innherred samkommune, Kartforum Søre Sunnmøre, Kompetansenettverket GIS Sør, NITO, Norges Bondelag, Opplysningsvesenets fond, rådmannsutvalet i Valdres, Statnett SF og Statskog SF.

Fleire av desse meiner klagemoglegheitene med forslaget frå departementet blir uoversiktlege for partane og skaper uvisse om høvet til å klage. Fleire meiner det blir vanskeleg for kunden å plassere ansvaret når både offentlege og private aktørar er involverte i ein innfløkt prosess. Fleire meiner også at objektiviteten kjem under press dersom den eine parten er rekvirent og betalar av ei tilbodsbasert landmålarteneste, og viser til at kommunen generelt blir oppfatta som nøytral og habil. Fleire stiller spørsmål ved korleis andre partar (naboane) skal kunne klage på arbeidet til landmålaren.

Vansjøregionen skriv:

«Den private landmåleren kan fort bli oppfattet som partsrepresentant for den som har rekvirert oppmålingsforretningen. Særlig dersom landmåleren står for hele søknads- og behandlingsprosessen i tillegg. Det kan ende med at de andre partene som har felles grense, da vil få behov for å bruke sine egne landmålere. […]

Det er svært få klagesaker i kommunene siden matrikkelloven trådde i kraft. Det antas at dette gjenspeiler kommunenes nøytralitet og profesjonelle gjennomføring. Vansjøregionen har vanskelig for å se at eiendomsoppmåling som privat tjenesteyting vil forenkle klagebehandlingen.»

Follo-kommunane spør om kven som behandlar klager på feilregistreringar og manglar ved det manuset landmålaren sender til matrikkelstyresmakta for matrikkelføring, altså om parten skal sende klaga til landmålarføretaket eller matrikkelføraren.

9.4 Vurderingar frå departementet

Matrikkellova skil mellom oppmålinga og føringa av resultatet frå oppmålinga. Dei to delane heng samtidig gjensidig saman med kvarandre. Det er gjennom matrikkelføringa at forretninga får eit resultat. Departementet har derfor komme til at alle forhold som gjeld oppmålingsforretninga som verkar inn på matrikkelføringa, bør kunne vere grunnlag for ei klage over matrikkelføringa. Det kan gjelde varsling, innkalling og korleis forretninga er dokumentert. Det vil seie at naboar vil kunne fremje forvaltningsklage, som i dag.

Forhold mellom bestillaren og landmålaren vil ikkje kunne vere gjenstand for forvaltningsklage. Slike spørsmål må løysast etter alminnelege avtalerettslege prinsipp på linje med det som gjeld for andre konsulenttenester. Det gjeld til dømes spørsmål om prisen på oppdraget.

Avtalerettslege forhold mellom partane, til dømes om kvar eigedomsgrensa faktisk går, kan heller ikkje løysast med forvaltningsklage. Klageorganet kan i praksis stort sett berre prøve dei prosessuelle sidene ved saka og i liten grad realitetane. Realitetane, altså kvar grensa faktisk går, må – slik reglane også er i dag – vanlegvis prøvast på nytt anten med ny oppmålingsforretning eller ved at spørsmålet kjem inn for domstolane.

Den som fremjar ei forvaltningsklage på matrikkelføringa, vil kunne grunngi klaga med at forretninga ikkje er utført i samsvar med god landmålarskikk, og at dette har fått konsekvensar for matrikkelføringa. Klageorganet vil måtte ta stilling til klaga basert på den dokumentasjonen som finst. Klageorganet kan i praksis stort sett også her berre prøve dei prosessuelle sidene ved saka. Realitetane kan, som i dag, vanlegvis berre løysast ved at det blir halde ei ny forretning.

Departementet meiner at landmålarbransjen har mykje å vinne ved å etablere ei bransjenemnd for landmålarar som kan behandle klager på arbeidet til landmålarane utover forhold som kan løysast med ei forvaltningsklage på matrikkelføringa. Sjølv om avgjerder i ei bransjenemnd ikkje utan vidare vil vere bindande, vil ei slik nemnd likevel kunne bidra positivt til utviklinga av ein respektert bransje.

Departementet sluttar seg til innvendingane mot forslaget om å overføre klagebehandling for kommunal matrikkelføring frå fylkesmannen til Kartverket. Departementet synest forslaget frå Fylkesmannen i Hedmark om å samle oppgåva i eitt eller nokre få embete har mykje for seg. Det legg samtidig til rette for at det/dei aktuelle embeta også er klageorgan i saker der Kartverket eller andre organ fører matrikkelen.

Ordninga må vurderast nærare og må haldast opp mot alternative løysningar som til dømes etablering av ei særskild klagenemnd. Departementet tek sikte på at ordninga er på plass samtidig som lovendringa blir sett i kraft. Departementet vil regulere ordninga i forskrift.

Departementet har vurdert om ordninga der fylkesmannen sjølv fører opplysningar om forureina grunn som blir overført til matrikkelen frå det nasjonale systemet for grunnforureining, får noko å seie for at fylkesmannen bør vere klageorgan, men ser ikkje dette som ei vesentleg innvending. Departementet viser til at føringa i fagsystemet til fylkesmannen er regulert av forureiningslova. Det er derfor berre feil i dataoverføringa som er regulert av matrikkellova.

Som drøfta i høyringsnotatet vil føring i matrikkelen ofte ikkje vere rekna som eit enkeltvedtak etter forvaltningslova. Det vil vanlegvis ikkje vere matrikkelføringa, men avgjerder som gjeld dei underliggjande rettsforholda det er knytt rettsverknad til, og som dermed gjeld rettar eller plikter for bestemte personar. Føring i matrikkelen vil vanlegvis berre vere rekna som ei publisering av det underliggjande vedtaket eller rettsforholdet. Til dømes vil føring av eksisterande eigedomsgrenser i matrikkelen vanlegvis vere rekna som dokumentasjon og publisering av ei einigheit mellom partane som materialiserte seg under oppmålingsforretninga. Eventuelt kan det vere snakk om ei publisering av ei avgjerd frå jordskifteretten eller ein annan domstol.

Dei same omsyna som ligg bak reglane om forsvarleg saksførebuing, underretning, klagerett og tilgang til omgjering ved enkeltvedtak, vil også kunne gjelde mange typar matrikkelføringar og andre avgjerder etter matrikkellova som ikkje utan vidare er å rekne som enkeltvedtak. Det er derfor dels gitt spesialreglar om dette i matrikkellova med forskrifter, dels er det gjort slik at reglane i forvaltningslova om enkeltvedtak vil komme til bruk også for slike føringar og andre avgjerder. Det er ikkje berre høvet til å klage det kan vere aktuelt å gi reglar om for slike avgjerder. Reglar om førehandsvarsel og underretning om avgjerda kan også bli aktuelt. Departementet har valt å presisere dette mellom anna i overskrifta til klageføresegna § 46.

Departementet foreslår mellom anna etter drøftingar med Justis- og beredskapsdepartementet å endre terminologien i klageføresegna. «Avgjerd» er brukt som fellesnemning for vedtak etter forvaltningslova og andre handlingar og avgjerder som ikkje utan vidare fell inn under definisjonen av enkeltvedtak etter forvaltningslova. Klagereglane i forvaltningslova kapittel VI om enkeltvedtak gjeld fullt ut for alle avgjerder som er nemnde i § 46 første ledd, anten dei er å rekne som enkeltvedtak eller andre avgjerder. Under dette kjem også reglane om klagefrist, saksførebuing, kompetansen til klageinstansen, omgjering og sakskostnader. Departementet understrekar at forvaltningslova kapittel IV om saksførebuing ved enkeltvedtak og kapittel V om mellom anna grunngiving og underretning om enkeltvedtak gjeld for enkeltvedtak, men ikkje utvidande for andre avgjerder som ikkje er enkeltvedtak.