13 Administrative, økonomiske og andre konsekvensar

13.1 Administrative konsekvensar m.m.

Før lovendringa kan bli sett i kraft, må det utarbeidast nye forskrifter. Den gjeldande matrikkelforskrifta må delvis skrivast på nytt og delvis reviderast. Det er behov både for overgangsreglar og reglar for den nye ordninga, mellom anna krav til landmålarføretak og vilkår for autorisasjon. Store delar av regelverket kan likevel førast vidare. Det gjeld mellom anna reglar om føring og utlevering av matrikkelinformasjon, om adressedelen og om bygningsdelen.

Overgangsfasen frå eit kommunalt forvaltningsansvar til profesjonsregulert tenesteyting vil vere ei vesentleg utfordring. Ein må leggje opp til fleksible overgangsordningar både for kommunane og for landmålarar i privat sektor. Det vil ta tid før alle elementa for tenesteyting er på plass, og ein må akseptere at systemet ikkje er perfekt frå første dag.

Det vil vere fritt landmålarval frå lova blir sett i kraft, men det vil ikkje samtidig vere på plass mange nok autoriserte landmålarar. Det er derfor viktig å stimulere til at fagfolk søkjer autorisasjon og etablerer føretak, samtidig som kommunane må halde oppe kapasiteten fram til det er etablert ein annan tilfredsstillande kapasitet. Det er ein viss fare for at kommunane sluttar å rekruttere fagfolk og ikkje held ved like utstyr og datasystem fordi dei ventar på at det skal etablere seg landmålarføretak i privat sektor.

Kommunane kan så lenge dei ønskjer det, tilby oppmåling dersom dei har eller tilset ein autorisert landmålar. Kommunar som vel å halde fram landmålartilbodet sitt, vil fritt kunne tilby tenestene sine i andre kommunar. Krava i konkurranseretten medførar at kommunane på sikt må skilje ut eigedomsoppmålinga som sjølvstendig verksemd. Kommunane vil kunne levere oppmåling i den første overgangsfasen utan at dei har autorisert landmålar. Departementet legg til grunn at kommunane ønskjer å halde oppe god kapasitet i ein nødvendig overgangsfase, anten åleine eller i samarbeid med andre kommunar, fordi det er heilt avgjerande for oppretting av nye eigedommar og tilhøyrande byggjeverksemd, både i privat regi og også for drifta i kommunen.

Departementet legg til grunn at det samla tilbodet frå kommunar og private føretak vil sikre at grunneigarar og andre brukarar får utført nødvendig oppmåling i heile overgangsfasen. Det er dermed ikkje behov for særskilde insentivordningar i overgangsfasen.

I dag er det avgrensa utdanningskapasitet på fagfeltet, og det blir utdanna for få personar med kunnskapar som direkte kvalifiserer for autorisasjon. Departementet meiner at høvet til å bli autorisert landmålar og etablere føretak vil gi ein kraftig stimulans både til utdanningsinstitusjonane og til ungdom som skal velje utdanning. Jobbmoglegheit i privat sektor gir fleire val for ferdige studentar på bachelornivå. På linje med juristar kan landmålarar med mastergrad satse på ein karriere som dommar i jordskifteretten, som ansvarleg landmålar i ein kommune eller som ansvarleg landmålar i eige føretak. Det blir utdanna for få fagfolk til heile kart- og landmålarsektoren, og betre jobbmoglegheiter i privat sektor kan bidra til generelt betre søking til slik utdanning. Dette vil vere til nytte også for kommunane og andre verksemder i offentleg sektor.

Statens vegvesen utfører i dag dei aller fleste oppmålingane for prosjekt for fylkesvegar og riksvegar. Også for landmålarar i Statens vegvesen må det vere ei fleksibel overgangsordning på linje med den som vil gjelde for kommunane. Statens vegvesen har fleire tilsette som utan vidare vil kvalifisere for autorisasjon. Departementet understrekar at praktiske oppmålingsoppgåver kan utførast av ikkje-autoriserte personar så lenge ein autorisert landmålar har ansvaret for korrekt gjennomføring og det ferdige resultatet. Statens vegvesen bør derfor sørgje for at mange nok fagfolk blir autoriserte så raskt som mogleg, dersom etaten ønskjer å halde fram med oppmåling med eige personale.

Fleire land i Aust-Europa har i løpet av dei siste tjue åra bygd opp ein bransje av private landmålarar. Føretaka har i stor grad blitt etablerte av personar som tidlegare arbeidde i det offentlege med ulike kart- og landmålingsoppgåver. I nokre land utfører framleis både kommunen og private føretak oppmåling, men brukarane har fritt val. Noreg har hatt prosjekt for å støtte opp under restitusjon av privat eigedomsrett og etablering av registerløysingar i mange av landa. Inntrykket er at det fort har komme opp eit stort tal private landmålarføretak som leverer tilfredsstillande tenester.

I og med at oppmåling blir gjort om til tenesteyting, må kunden fremje ei eventuell klage på arbeidet til landmålaren som forbrukarklage eller eventuelt klage landmålaren inn for domstolane. Det vil framleis vere mogleg å fremje forvaltningsklage på matrikkelføringa. Den noverande ordninga, der i prinsippet alle sider ved arbeidet til landmålaren kan behandlast som forvaltningsklage, blir dermed redusert i omfang. Dette vil redusere saksmengda til kommunane og fylkesmannen, og potensielt kunne auke sakstilførselen til domstolane. Det er i dag få klagesaker. Departementet ventar derfor ingen eller liten auke i saksmengda for domstolane. Departementet vil vurdere å samle klagebehandlinga i eit eller nokre få fylkesmannsembete, jf. punkt 9.1.4.

For kommunar som framleis vel å tilby oppmåling, vil omgjering av oppmåling frå utøving av styresmakt til tenesteyting krevje at fleire rutinar blir lagde om. Gebyrregulativet må erstattast med prisliste, og dei lovbestemte tidsfristane vil ikkje lenger gjelde. Det siste må likevel oppfattast som ei forenkling også for kommunane. Kommunar som har halde kunstig låge gebyr for å gjere det billegare å etablere seg i kommunen, må no finne andre måtar å gjere dette på.

Kvar kommune må ta stilling til om ein framleis ønskjer å ha oppgåver med matrikkelføring av eigedomsopplysningar. Departementet vil fastsette ansvarsfordelinga mellom Kartverket og slike kommunar i forskrift. Kommunar som ønskjer slike oppgåver, må halde oppe tilstrekkeleg kapasitet og fagleg kompetanse på området.

Departementet foreslår av lovtekniske grunnar ingen endringar i kapittel 10 i den noverande matrikkellova om ikraftsetjing, overgangsreglar og endringar i andre lover. Føresegner om dette er teke inn i endringslova under romartal IV.

13.2 Konsekvensar for brukarane

Brukarane av oppmåling er alt frå private og offentlege grunneigarar til store eigedomsutviklarar. Forslaget frå departementet vil føre til at brukarane vil kunne hente inn prisar frå ulike tilbydarar, og at tilbydarane vil prise tenestene sine meir i tråd med den faktiske kostnaden. Samtidig vil oppmåling bli meirverdiavgiftspliktig tenesteyting. I tillegg vil brukaren måtte betale eit gebyr for matrikkelføring. I den samfunnsøkonomiske analysen legg Menon Economics til grunn at privatisering utløyser eit effektiviseringspotensial på grunn av stordriftsfordelar og gevinst ved spesialisering. Ein reknar likevel ikkje med at gevinsten vil vere større enn kostnaden ved meirverdiavgifta på 25 prosent, så i sum vil brukarane måtte betale ein noko høgare pris enn i dagens situasjon.

Samtidig vil dei profesjonsregulerte landmålarane kunne yte meir omfattande hjelp til brukarane og løyse fleire sider ved eigedomsutforminga enn ein landmålar innanfor det noverande systemet. Til dømes kan dette omfatte hjelp til å utforme søknad om oppretting av ny eigedom eller til å få på plass nødvendige avtalar med naboar om felles veg og så vidare. Mange brukarar vil ønskje at oppmåling av ei tomt også omfattar kartlegging eller dokumentasjon av leidningar i grunnen, særleg dersom det blir meir vanleg å gjere ei oppmåling i samband med sal. I tillegg vil tiltaket føre til at oppmåling og matrikkelføring kan gjerast raskare enn i dag og med mindre variasjon i pris og behandlingstid på tvers av kommunar.

Det vil vere ei klar betring som gir partane større tryggleik, at det blir innført ei ordning med ansvarleg landmålar som er autorisert for denne typen arbeid.

Nokre brukarar vil kunne oppleve det som meir uføreseieleg å inngå kontrakt med ein privat landmålar og vere avhengig av å gjere avtale om ein pris for arbeidet. Utført som tenesteyting vil prisane variere med arbeidsmengda i kvar enkelt sak. Nokre saker vil bli forholdsvis dyrare enn før, medan andre saker vil bli billegare. I kommunar der gebyra har lege under kostpris, vil brukaren måtte betale ein høgare pris. Oppmåling av mange tomter på det same byggjefeltet kan til dels bli mykje billegare i kommunar der kommunen i dag tek eit fast gebyr for kvar tomt. Prisdanninga vil ifølgje Menon Economics vere avhengig av faktiske kostnader, og her vil køyreavstand vere ein viktig faktor. Menon meiner likevel at reisekostnadene vil utgjere ein liten del av den totale prisen. Tidlegare kunne lokaliteten ha mykje å seie for kostnadene med oppmålinga, men med bruk av satellitteknologi (GPS) kan det for same typen saker målast til tilnærma same pris. Bruk av satellitteknologi kan likevel ikkje brukast i alle høve. Tronge bygater kan til dømes krevje andre og meir arbeidskrevjande metodar.

Ein kan ikkje sjå vekk frå at avgrensa kapasitet i privat sektor kan drive prisane opp nokre stader. Men omgjering av oppmåling til tenesteyting opnar for at brukaren kan hente inn tilbod frå fleire landmålarar, og låge etableringsbarrierar gjer monopoldanning til ei lite aktuell problemstilling, slik departementet ser det. Ein kunne frykte at Finnmark vil vere eit utsett fylke, men det er faktisk det området i landet der forholdsvis flest oppmålingar allereie er sette vekk til private konsulentar eller blir utførte av jordskifteretten etter reglane i jordskiftelova.

13.3 Konsekvensar for kommunane

Gebyra frå eigedomsoppmålinga har gitt mange kommunar eit godt grunnlag for å kunne tilsetje fagfolk innanfor kartlegging, landmåling og eigedomsfag med kompetanse som kommunane også kan nytte til andre oppgåver. Denne synergieffekten vil bli mindre med forslaget.

Kommunar som ønskjer å føre det kommunale oppmålingstilbodet vidare, må etter ein overgangsperiode sørgje for at verksemda tilfredsstiller krava til landmålarføretak, medrekna kravet om ansvarleg landmålar. I praksis vil dette seie at kommunane må opprette eigne føretak for landmåling. Dette føretaket vil også kunne tilby oppmålingstenester i andre kommunar. Kommunar som ønskjer å halde fram med matrikkelføring av eigedomsopplysningar, må skilje eventuell landmålarverksemd og matrikkelføring frå kvarandre. Kommunar som ønskjer å avvikle oppmåling og matrikkelføring av eigedomsopplysningar, vil måtte omdisponere dei tilsette på området. I visse tilfelle vil det dermed kunne bli overtalige. Departementet reknar likevel med at dette vil vere eit lite problem i dei aller fleste kommunane, og at landmålarar som hovudsakleg har utført eigedomsoppmåling, vil vere høgt etterspurde til andre oppgåver. Mange kommunale landmålarar har ingeniørutdanning, og bortfall av arbeidet med oppmåling må også vurderast opp mot at det i mange kommunar er mangel på ingeniørar. På den andre sida kan fleire kommunar miste viktig fagleg kompetanse ved at personale sluttar og går over i privat verksemd. Menon peikar på at dette kan føre til at det i ein periode tek lengre tid å utføre nokre arbeidsoppgåver, og tek høgde for dette i utrekninga si. Departementet reknar med at omlegginga vil føre til at fleire kommunar enn i dag vil delta i interkommunalt samarbeid for å sikre seg tilgang til kompetanse og oppmålingskapasitet. Erfaringane frå interkommunalt samarbeid på kartområdet er gode. I tillegg har alle kommunar omfattande samarbeid med andre deltakarar på kartområdet, både statlege fagorgan og andre infrastrukturføretak, gjennom forvaltningssamarbeidet «Noreg digitalt».

Kommunane får ei ny oppgåve med å skaffe private landmålarar kopiar av relevante dokument frå arkivet. På sikt vil kommunane ha digitale arkiv der nødvendige dokument for å gjennomføre oppmålingsforretningar vil vere tilgjengelege på internett. Omlegging til digitale arkiv er allereie sett i gang i mange kommunar.

Kommunale fagfolk kan ha lokalkunnskap som er nyttig for gjennomføring av ei oppmålingsforretning, men slik udokumentert kunnskap har i beste fall ein verdi som er avgrensa i tid. Mesteparten av opplysningane og karta som trengst for oppmåling, er allereie tilgjengelege i nettbaserte tenester frå kommunen, frå matrikkelen og grunnboka hos Kartverket, og frå private leverandørar av eigedomsinformasjon. Departementet går ut frå at arbeidet med å hente fram dokument og annan informasjon til private landmålarar ikkje vil gi ei vesentleg belastning for kommunane, og at det vil samsvare med praksisen i byggjesaker.

Det er vanskeleg å rekne på kor mykje kommunesektoren i sum vil redusere verksemda si på grunn av dei foreslåtte endringane. Dersom heile oppmålingsverksemda etter kvart blir overført til private føretak og matrikkelføringa av eigedomsopplysningar blir overført til staten, vil det i dagens kroneverdi vere snakk om rundt 620 millionar kroner. Departementet går ut frå at dette i så fall vil vere ei gradvis utvikling over mange år. Sjølv om forslaget i sum vil redusere den kommunale aktiviteten, vil nettoverknaden for budsjettbalansen til kommunesektoren som heilskap vere positiv med om lag 120 millionar kroner, fordi oppmåling og tilhøyrande matrikkelføring i dag ikkje er fullt ut finansiert med gebyr.

Forslaget vil likevel få ein indirekte verknad med negativt forteikn for anna matrikkelarbeid. Matrikkellova gir i dag kommunane fullmakt til å fastsetje oppmålingsgebyr som ikkje berre finansierer den enkelte oppmålingsforretninga, men også anna matrikkelarbeid. Nokre kommunar uttalar til dømes at dei i eit visst omfang har brukt oppmålingsforretningar til å betre eigedomskartet utover det som har vore nødvendig i den aktuelle saka. Denne moglegheita vil no langt på veg falle vekk om ikkje kommunen løyver ekstra midlar til dette. Dersom kommunane av andre grunnar ønskjer å gjennomføre kvalitetshevande tiltak, må dette finansierast for seg. Heimelen til å finansiere anna matrikkelarbeid på denne måten har i nokre tilfelle ført til eit høgt gebyrnivå. Departementet reknar verknaden til om lag 120 millionar kroner for kommunesektoren som heilskap, jf. punkt 3.1.

Den positive og den negative verknaden for budsjettbalansen som er nemnd her, er om lag like stor og vil balansere kvarandre ut over tid for kommunesektoren under eitt. På kort sikt vil den negative effekten ha størst verknad sidan han kjem med ein gong, medan den positive kjem over mange år. Departementet legg til grunn at dette blir handtert innanfor den aktuelle budsjettramma. Verknaden vil slå ulikt ut frå kommune til kommune. Departementet legg til grunn at kommunane som har nytta gebyra til anna matrikkelarbeid, til dømes generell kvalitetsheving ikkje vil føre dette arbeidet vidare før dei negative verknadene som er nemnde ovanfor, har balansert kvarandre ut over tid.

13.4 Konsekvensar for private leverandørar av oppmåling

Dei enkelte føretaka vil måtte ha minst éin autorisert landmålar på kvar kontorstad der føretaket tilbyr landmålartenester. Departementet veit ikkje om alle føretaka har folk med nok utdanning til å få autorisasjon. Dei må eventuelt tilsetje nye folk eller etterutdanne nokon som allereie er tilsett. Departementet går ut frå at eit større tal føretak vil satse på oppmåling som forretningsområde, og dermed rekruttere kvalifiserte landmålarar eller investere i etterutdanning av allereie tilsett personale.

Dersom heile oppmålingsverksemda etter kvart blir overført til privat verksemd, vil det i dagens kroneverdi vere snakk om rundt 460 millionar kroner i auka omsetning. I tillegg vil omsetninga som er knytt til sideverksemd, rådgiving og så vidare, auke.

13.5 Konsekvensar for staten

Når oppmåling blir tenesteproduksjon, vil ein måtte rekne meirverdiavgift på tenesta. Dette vil vere uavhengig av om oppmålinga blir utført av eit privat føretak eller kommunal eller anna offentleg verksemd. Reforma vil dermed auke meirverdiavgiftsinntektene til staten med inntil 100 millionar kroner. Kartverket vil få nye oppgåver med matrikkelføring og autorisasjon av landmålarar. Begge oppgåvene er meinte å bli dekte etter sjølvkost med gebyrinntekter. Departementet går ut frå at autorisasjonsordninga og administrasjon av den tilhøyrande klageordninga vil kunne krevje vel to årsverk i ordinær drift.

Jordskifterettane vil få det enklare enn i dag dersom Kartverket i større grad tek over føringa av jordskiftesaker. Det er grunn til å tru at føringa av jordskiftesaker då vil få betre kvalitet, at ho blir meir effektiv, og at ho som oftast vil halde seg innanfor seksvekersfristen. Tinglysinga vil dermed heller ikkje så ofte bli forseinka. Ei endring til sentral føring av jordskiftesaker vil gjere det enklare å få på plass digitale løysingar med gode rutinar for oversending av informasjon mellom domstol, matrikkelstyresmakt og tinglysing. Det vil forenkle situasjonen for jordskifterettane. På den andre sida vil jordskifterettane kunne få meir arbeid med å gje publikum og offentleg forvaltning tilgang til dei historiske saksarkiva. Det er vidare ein viss risiko for at fritt landmålarval kan medføre fleire eigedomstvistar, og dermed auke talet på eigedomstvistar for jordskifteretten. Domstolsadministrasjonen meiner forslaget vil føre til fleire jordskiftesaker, men at det er vanskeleg setje tal på dette. Menon har i sin rapport ikkje funne grunnlag for å påstå at forslaget verken vil føre til fleire eller færre tvistar for domstolane. Departementet legg til grunn at forslaget ikkje vil ha vesentlege økonomiske konsekvensar for domstolane. Departementet legg vidare til grunn at innføring av krav om dokumentert oppmåling i alle saker (iverksetjing av § 7) i alle tilfelle må skje gradvis og at ein dermed kan sjå på eventuelle verknader også for jordskifterettane. Departementet viser til rapporten frå Menon pkt. 5.3.5:

«Jordskifteretten blir berørt i den grad tiltaket medfører flere eller færre tvister for retten. Som diskutert i kapittel 4.7 vil selv små utslag her kunne være kostbare, men vi har ikke funnet grunnlag for å påstå at tiltaket vil virke inn den ene eller den andre veien.»

Departementet legg til grunn at meir sentral føring av matrikkelen vil kunne gi ein viss effektiviseringsgevinst. Kompliserte eller fagleg krevjande føringar vil kunne utførast meir rasjonelt, fagmiljøet blir større og meir spesialisert, vi vil få ein meir einskapleg praksis, og det vil vere lettare å gjennomføre IKT-relaterte oppgraderingar og forenklingar. Sentral føring opnar for tettare integrering av matrikkelen og tinglysinga, som kan gi forenkling i nokre saker. Kartverket vil til ein viss grad kunne byggje opp matrikkelføringa i takt med at elektronisk tinglysing krev færre ressursar.

Høyringa viser at nokre kommunar vil ønskje å halde fram med lokal matrikkelføring. I dei fleste tilfella vil dette truleg vere ei gunstig løysing. Det er derfor vanskeleg å gi eit overslag over kor mange årsverk som vil gå med til matrikkelføring i Kartverket, også fordi nye teknologiske moglegheiter, mellom anna ei mogleg automatisering av matrikkelføringa, vil spele inn.

Forslaget vil kunne redusere dagens kostnader med matrikkelføring frå om lag 160 millionar kroner til om lag 120 millionar kroner. Departementet legg då til grunn same effektiviseringsgevinst (25 prosent) som i rapporten frå Menon. Endringane vil krevje systemtilpassingar i matrikkelen. Kartverket estimerer kostnaden med systemtilpassingar, etablering av autorisasjonsordning m.m. til 100 millionar kroner.

Departementet legg til grunn at auka kostnader til systemtilpassing, matrikkelføring og autorisasjon må avklarast innanfor budsjettrammene på det aktuelle tidspunktet.