6 Betaling for oppmålingstenesta

6.1 Gjeldande rett

Kommunane tek eit felles gebyr for oppmåling og matrikkelføring. Gebyret blir som oftast kravd inn når oppmålinga blir rekvirert. Gebyrregulativet blir fastsett av kommunestyret vanlegvis i samband med budsjettet for neste år. Gebyra skal vere avgrensa oppover til dei samla utgiftene kommunen har med eigedomsoppmåling og matrikkelføring.

Den noverande gebyrføresegna opnar for utstrekt bruk av standardgebyr uavhengig av omfanget av den enkelte saka. Dette gjer gebyret føreseieleg for rekvirenten, men gir samtidig kryssubsidiering mellom sakstypar.

6.2 Høyringsforslaget

Departementet rådde i høyringsforslaget til at betalinga i større grad bør spegle kostnadene med å utføre den konkrete saka. Berre gjennom konkurranse vil ein kunne etablere prisar som betre reflekterer kostnadene med kvar enkelt sak. Ved å skilje ut oppmåling som tenesteyting og la føretak konkurrere om oppdrag vil ein få rettare prisar og eit jamnare prisnivå over heile landet.

6.3 Merknader frå høyringsinstansane

Det er få høyringsinstansar som har uttalt seg konkret til forslaget om framtidig gebyrordning. På generelt grunnlag er det mange høyringsinstansar som gir uttrykk for at reforma neppe vil føre til rimelegare oppmålingstenester. Dei meiner snarare at tenestene vil bli dyrare, fordi det blir lengre reiseavstandar, og fordi det skal reknast meirverdiavgift av tenesta. Nokre få høyringsinstansar kjem med meir utfyllande kommentarar eller synspunkt på den noverande og framtidige gebyrordninga.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus viser til at departementet berre er kjent med to saker der kommunen hadde fastsett for høgt gebyr, eller der grunnlaget ikkje var godt nok dokumentert. Fylkesmannen kan i tillegg vise til to andre klagesaksvedtak frå 2015. I det eine tilfellet (sak 2014/6494) blei gebyret gjort om i samsvar med ei føresegn om «passande» gebyr. I den andre saka (2014/6494) blei gebyret oppheva med den grunngivinga at saka ikkje kunne reknast som tilstrekkeleg opplyst. Det blei også vist til kravet om grunngiving i forvaltningslova, og saka blei send tilbake til kommunen for ny behandling.

Bergen kommune deler oppfatninga til departementet om at det ikkje er grunn til å tru at prisane som private landmålarar vil krevje, vil vere spesielt ulike det kommunane må ta for å dekkje kostnadene sine i dei enkelte sakene. Kommunen støttar ein ny gjennomgang av forskrift/retningslinjer for utrekning av gebyr, inkludert overgang til eventuelt timebasert prising av desse oppgåvene. Når det gjeld gebyr, held kommunane seg til dei retningslinjene som er gitt i lov og utdjupa gjennom malar som er utarbeidde av KS. Prisnivået på enkelttomter av gjennomsnittleg storleik er ganske jamt over heile landet. Nokre kommunar subsidierer tenesta for å gjere kommunen meir attraktiv for nye innbyggjarar. Dette er innanfor dei retningslinjene som er gitt.

Bærum kommune peikar på at ulik kommunal prising av same typen oppgåve er ein realitet. Dei fleste av dei store kommunane har likevel gjennomgåande lik prising, om lag 20 000 kroner for ei standard bustadtomt (KOSTRA 2015). Prisvariasjon vil også bli tilfellet dersom oppgåva blir privatisert, kanskje med spesielt høge prisar i område av landet med liten konkurranse mellom landmålarføretaka. Meirverdiavgift vil også bidra til å auke prisen på tenesta samanlikna med dagens gebyr. Ein kan derfor, som departementet også gir uttrykk for, ikkje forvente at fritt landmålarval vil gi lågare prisar enn i dag. Den noverande gebyrsituasjonen bør uansett ikkje vere avgjerande for valet av organisatorisk løysing. Dersom ein held fram med kommunalt styresmaktsansvar, vil oppmåling kunne bli prisa etter eit felles nasjonalt gebyrregulativ, der til dømes oppmåling av bustadeigedommar vil koste det same i alle kommunar. Gebyrnivået kan eventuelt bli lagt under sjølvkostnivå, sidan eigedomsinformasjon er ein del av ein geografisk infrastruktur som samfunnet utover dei enkelte grunneigarane har nytte av. Kommunen må i så fall dekkje meirkostnadene utover det regulerte gebyret.

Fet kommune seier at dei avgjer gebyret ut frå brukt tid i felten og på kontoret ved oppmåling av større eigedommar. Uansett skal kommunen velje det billegaste alternativet for brukarane.

Fyresdal kommune meiner kommunen ikkje har urimelege gebyr, men at dersom varierande gebyr på landsbasis blir rekna som eit problem, kan det vere eit alternativ å fastsetje eit gebyrregulativ som gjeld for heile landet.

Folldal kommune skriv at den prisen kommunen tek for gjennomføring av oppmålingsforretning og matrikkelføring i dag, er rekna ut frå prinsippet om sjølvkost. Eit privat firma skal ha forteneste på jobben dei gjer, og vil derfor krevje ein høgare pris. Kommunen hjelper forbrukaren gjennom heile prosessen som ein del av rettleiingsplikta til kommunen. Dette tek ikkje kommunane betalt for. Eit privat firma vil ta seg betalt for slik rettleiing, og det vil føre til auka utgifter for forbrukaren. Eit privat landmålingsfirma vil måtte be kommunen om dokumentasjon når oppmålingsforretninga skal gjennomførast. Ein kan ikkje vente at kommunane skal levere ut og leggje til rette for slik dokumentasjon kostnadsfritt.

Follo-kommunane viser til at intensjonen med lovendringa er næringsutvikling og fri prisdanning for landmålartenester, men set spørsmålsteikn ved om konkurranseutsetjing fører til lågare prisar, og om det blir ei rettferdig ordning. Vanskelege saker vil ikkje bli attraktive for private firma av økonomiske årsaker. Ei fri prisdanning kan føre til noko lågare pris i enkelte delar av landet, men høgare pris i andre delar. I distrikta vil ikkje konkurranseutsetjing fungere. Landkommunar vel i dag å tilby oppmåling under sjølvkostpris for å tiltrekkje seg aktivitet og busetjing. Fjernar ein denne moglegheita, blir styringsmoglegheitene til desse kommunane svekt. Oppmåling er komplisert å prissetje fordi det er vanskeleg å føreseie tidsforbruket.

Geodatateam Sortland viser til at gebyrregulativet er sett ned for store eigedommar, slik at det betre speglar den faktisk brukte tida for oppmålingsarbeidet. Det blir også gitt rabatt for oppmåling av fleire samanhengande tomter i eit felt, etter unntaksføresegna i regulativet. Samtidig gir regulativet publikum eit høve til å få målt tomter utanfor tettbygde strøk til ein overkommeleg pris. Kommunen har hatt måleoppdrag langt «utanfor allfarveg», noko ein går ut frå at nesten ikkje ville vere mogleg å gjennomføre etter vanlege anbodsprinsipp.

Vansjøregionen viser til at forslaget om fri prisdanning fører til at prisen for å etablere og endre eigedom blir uføreseieleg. Dette står i motsetning til den noverande ordninga med eit fast gebyrregulativ som gir eit føreseieleg kostnadsnivå. Den noverande gebyrordninga sikrar at oppmålingsgebyret ikkje overstig det som var førespegla for den aktuelle sakstypen, sjølv om saka viser seg å bli meir ressurskrevjande enn ein først trudde. Det er også viktig å understreke at dei noverande gebyra dekkjer heile saksgangen frå varsling til matrikkelføring. I tillegg driv oppmålingsavdelinga i kommunen i stor grad med rådgiving og rettleiing i samband med søknad og gjennomføring, utan at dei tek ekstra betalt for dette. Kommunane har då også eit godt omdømme på rettleiing. Det at rekvirenten kan ta kontakt med eit landmålarføretak og avtale gunstige, faste prisar for oppdrag, kan la seg gjennomføre i store feltutbyggingar, men for enkelttomter i etablerte område vil det resultere i høgare prisar enn i dag. Desse sakene er ofte konfliktfylte, og det skal ikkje så stor ueinigheit til mellom partane før tidsbruken i slike saker går kraftig opp. Dagens system med faste prisar ut frå gebyrregulativ er føreseieleg og gir relativt jamne prisar hos dei fleste kommunane og over heile landet. Denne saka har også ein konsekvens for utkantar og meir grisgrendte strøk. Fri prisdanning vil nødvendigvis føre til at innbyggjarane i distrikta vil måtte betale ein høgare pris grunna lange avstandar mellom den aktuelle eigedommen og kontorstaden til føretaket. Generelt vil det også komme tillegg på 25 prosent meirverdiavgift for alle sakstypar. Rettleiing vil bli eit eige område med sine prisar. Betaling for matrikkelføring vil komme i tillegg. Ved ei privat tenesteyting må ein også leggje inn marginar for forteneste – noko som ikkje er tillate innanfor det sjølvkostsystemet som er brukt i dag. Gebyra i Vansjøregionen er samordna og ligg i gjennomsnitt på normalen av gebyra elles i landet. Sidan det er nokre gebyr som fell urimeleg ut for nokre rekvirentar, er det frå Vansjøregionen eit ønske om at det blir fastsett ei forskrift som skildrar det kommunale gebyrregulativet innanfor dette fagfeltet. Forskrifta bør ha klare parametrar som gjer det enkelt for kommunane å fastsetje gebyret. Desse kan vere baserte på til dømes type oppmålingsforretning, talet på grensepunkt, talet på involverte naboeigedommar og liknande.

Notodden kommune meiner at dersom ein fører vidare den noverande ordninga, må ein endre gebyrreglane.

Rana kommune stiller seg tvilande til at konkurranse vil gi rettare prisar og eit jamnare prisnivå over heile landet. Kommunen meiner dette vil vere avhengig av ein velfungerande marknad, noko ein neppe kan oppnå i grisgrendte strøk. Dei hevdar også at kommunane i sin sjølvkost for oppmålingsverksemda har ført kostnader til adressering, føring av bygningsopplysningar og anna eigedomsarbeid. Dette stemmer ikkje for Rana sin del, for der har ein berre teke med oppgåver som er gebyrlagde etter matrikkellova ved utrekning av sjølvkost. Sjølvkosten har likevel kryssubsidiert ulike sakstypar for å oppnå best mogleg kvalitet i matrikkelen. Som eit døme er gebyr for grensejusteringar og mindre tilleggsareal sett lågare enn det arbeidsmengda tilseier, med mål om at slike forhold skal bli ordna opp matrikulært. I dag har kommunen standardgebyr for oppmålingssaker, slik at avstand til kommunesenteret ikkje gir utslag på storleiken på gebyret. Dei fryktar at dersom eigedomsoppmåling blir ei teneste som skal betalast ut frå arbeidsmengd og reisetid/diett, vil ein del eigedomssaker langt frå landmålarføretak bli så kostbare at dei rett og slett ikkje blir utførte. Kostnaden for den som skal kjøpe tenesta, vil bli dyrare enn i dag. Kostnader for utlevering av eigedomsopplysningar frå kommunane og matrikkelføring vil komme i tillegg til oppmålingsarbeidet. Private føretak skal sjølvsagt ha forteneste utover sjølvkost, og i tillegg kjem meirverdiavgift. Rana kommune har også ein paragraf i gebyrforskrifta om urimeleg gebyr som dei nyttar dersom gebyret blir vurdert som urimeleg i forhold til arbeidsmengda i ei enkeltsak.

Torbjørn Trageton tilrår at gebyra bør vere like og landsdekkjande for like tenester når det gjeld dei kommunale oppgåvene etter matrikkellova og seksjoneringslova. Det mest rasjonelle vil vere at gebyra blir fastsette i ei sentral forskrift til lovene. Det vil gi større fleksibilitet og god tilpassing til samfunnsutviklinga, meiner han.

6.4 Vurderingar frå departementet

Det har ikkje komme fram noko vesentleg nytt i høyringsrunden. Frykta for at oppmålingsgebyret generelt vil kunne bli høgare enn dei noverande gebyra, synest å vere noko overdriven.

Konkurranse i marknaden vil tvinge fram kostnadsbasert prising. Departementet meiner dette er meir rimeleg og rettferdig. Eit system med fri prisdanning vil, slik departementet ser det, vere ei betre ordning enn den noverande ordninga.

Det er ikkje grunn til å tru at prisane eit landmålarføretak vil krevje, vil vere spesielt ulike det kommunane må ta for å dekkje kostnadene sine i dei enkelte sakene. Private føretak kan oppnå stordriftsfordelar som dei enkelte kommunane vanskelegare kan oppnå.

Menon-rapporten viser på side 24 og utover til at det er ulike synspunkt på om tiltaket vil gi ein reduksjon i prisen samanlikna med dei noverande kommunale gebyra:

«Argumenter som taler i retning av at prisene i et privat marked vil bli høyere enn det kommunale gebyret er flere. En vesentlig effekt er at det vil tilkomme en merverdiavgift på 25 prosent som de kommunale gebyrene ikke har i dag. Foruten prisen som må betales til den private landmåleren vil det også være et offentlig gebyr for matrikkelføringen, enten denne utføres av Kartverket eller kommunen. Kommunene krever i dag gebyr for matrikkelføringen gjennom det samlede gebyret for oppmålingsforretningen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet anslår at kommunene, samlet sett, går med et underskudd på 120 millioner kroner årlig på dette arbeidet, noe som omtales nærmere i avsnitt 4.10. I denne sammenheng vil vi poengtere at dersom kommunene går med underskudd på kart- og oppmålingsarbeidet så må det dekkes inn gjennom økte priser eller mer effektiv ressursbruk hos de private, da disse ikke vil drive med underskudd. Det er uklart hvorvidt den som har bestilt oppmålingsforretningen skal betale gebyr for matrikkelføring direkte til matrikkelfører eller om det inngår som en del av prisen som betales til landmåleren. De prisene som oppgis fra private aktører i dag, og som i mange tilfeller er vesentlig lavere enn de kommunale gebyrene, tar ikke høyde for at det i høringsforslaget legges opp til mer omfattende arbeid for de private hva gjelder for- og etterarbeid enn det de utfører i dag. Dersom de private også klarer å selge inn rådgivningstjenester og bistand vil det bidra ytterligere til økte kostnader, men da presumptivt også økt nytte, for kunden.

Det har av enkelte blitt uttrykt bekymring for dannelse av private monopol enkelte steder i landet. Vi har av flere grunner vanskelig for å se at dette skal skje. For det første er eiendomsoppmåling en bransje med lave etableringsbarrierer, hvor investeringskostnadene til måleutstyr er relativt lave og byttekostnadene for rekvirenten ved å bytte fra én landmåler til en annen neppe er stor. Som for alle private tjenesteytelser kan det stilles spørsmål ved om tjenesten vil bli tilbudt over hele landet og om man i avsidesliggende kommuner vil oppleve problemer med å få gjennomført en oppmåling til en rimelig pris. Vi utelukker ikke at det vil oppstå forskjeller i gebyrer mellom ulike steder i landet, men reisekostnader vil, selv med noen timers kjøregodtgjørelse, utgjøre en mindre del av det totale gebyret. Vi tror derfor at de lokale forskjellene vil være begrensede.

Hvis private overtar oppmålingen vil mange kommuner måtte bistå oppmåleren med dokumentasjon og lignende fra arkiver. Det kan være at enkelte kommuner vil ta betalt for denne tjenesten jamfør offentleglova § 8 og offentlegforskrifta § 4. I så fall vil en forvente at hele eller deler av dette overveltes i prisen til kunden, det vil avhenge av hvor velfungerende konkurranse det er. Her kan det samtidig nevnes at de fleste kommuner vil ønske å bistå aktørene i et privat marked for å sikre best mulig fremdrift i disse sakene.

Samtidig så er det argumenter som taler for at et konkurranseutsatt marked vil kunne levere tjenesten til en pris som er lavere enn gebyret mange kommuner tar i dag. Som diskutert over forventes det en mer effektiv ressursbruk i et konkurranseutsatt marked og med et velfungerende marked vil aktørene være tvunget til å prise tjenesten tilnærmet lik kostnadene. Stordriftsfordeler vil gjøre de private mer effektive og prisen for en oppmålingsforretning vil reflektere den reelle kostnaden ved det enkelte oppdrag. Selvkostprinsippet tillater at kommunene kan kryssubsidiere og finansierer andre kommunale tjenester innen kart- og oppmålingsområdet gjennom gebyret for oppmålingsforretninger. Dette bortfaller i et privat marked.

I dagens marked rapporterer de fleste kommunene at gebyrene blir bestemt på bakgrunn av størrelsen på tomten som blir oppmålt, mens kostnadene knyttet til oppmålingen i stor grad er drevet av hvor lang tid oppmålingen tar å gjennomføre. Når gebyrene ikke representerer kostnadene forbundet med oppmåling, betyr det at kommunen i dag subsidierer noen typer oppmålinger på bekostning av andre. Ved konkurranseutsetting er det liten grunn til å tro at denne praksisen vil fortsette, fordi private aktører ikke kan hente inn høyere overskudd på noen kunder ved å gi andre kunder lavere pris. Konkurranse i markedet vil derfor tvinge frem kostnadsbasert prising. Isolert sett taler dette for en likere prising over hele landet, og vi forventer at den store spredningen i gebyrer dokumentert i Figur 33 over vil reduseres, slik at spredningen primært reflekterer reisekostnader. Dette betyr at noen typer oppmålingsforretninger blir relativt dyrere, mens andre typer blir relativt billigere.

Dette er bare noen av virkningene og argumentene som vil påvirke prisen for denne tjenesten i et privat marked. Holder vi fast på vårt konservative estimat om en 15 prosent effektiviseringsgevinst vil prisene i snitt være nødt til å gå opp når det tilkommer en moms på 25 prosent. Med en effektiviseringsgevinst på 20 prosent eller mer er det uklart hva som blir virkningen på pris.

Pris og endringer i pris er relevant i samfunnsøkonomiske analyser der hvor pris er egnet til å påvirke etterspørselen i markedet. Det kan argumenteres for at noen av sakene som går på klarlegging av eksisterende grenser, grensejustering og mindre arealoverføringer er prissensitive. En del av disse sakene vil fanges opp gjennom innføringen av § 7 i matrikkellova. Ettersom eiendomsoppmålinger hovedsakelig bestilles som én lovpålagt oppgave blant flere i utbyggings- og fradelingsaker, ser vi for øvrig ingen grunner til at etterspørselen i dette markedet skulle være avhengig av pris, særlig ikke tatt i betraktning at vi forventer små endringer i pris for standardtomter. Endrede priser vil dermed ikke påvirke kostnads- og nyttevurderinger av de ulike tiltakene, men er likevel et tema av allmenn interesse».

I samsvar med lovutvalet frå 1999 og lovproposisjonen frå 2005 held departementet fast ved forslaget om fri prisdanning for oppmålingsforretningar, med prisar som er etablerte i konkurranse mellom føretak. Det er grunn til å tru at sjølv på stader med avgrensa konkurranse vil det etablere seg eit nasjonalt prisnivå, slik ein ser i mange andre bransjar.