9 Hjelpetiltak

9.1 Frivillige hjelpetiltak

9.1.1 Gjeldende rett

9.1.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Barns rett til omsorg og beskyttelse kan utledes av både Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 3 og 19. Det kan legges til grunn at BK artikkel 19 pålegger staten å beskytte barn for eksempel ved å tilby foreldre frivillige hjelpetiltak.1 EMK inneholder ingen særskilte rettigheter for barn. Barns behov for omsorg og beskyttelse er imidlertid understreket av EMD i mange saker, og er anerkjent som et legitimt inngrepsformål ved inngrep i retten til familieliv etter artikkel 8. Videre er barns integritet vernet både i EMK artikkel 3 og 8.

Barns rett til omsorg må ses i sammenheng med barn og foreldres rett til familieliv. Barn har i utgangspunktet rett til å få omsorg i sin familie. Menneskerettighetene pålegger statene en forpliktelse til å legge til rette for at barn kan vokse opp med sine foreldre. Etter Grunnloven § 104 tredje ledd fremgår at staten skal legge til rette for barnets utvikling, «fortrinnsvis i egen familie». Etter BK er statene også pålagt en plikt til å hjelpe foreldre med deres omsorgsansvar, jf. blant annet artikkel 18 nr. 2. Videre følger det av fast og langvarig praksis fra EMD at det er familien som er barns primære omsorgsgiver. EMK artikkel 8 gir staten en positiv plikt til å legge til rette for et familieliv når barnet bor med foreldrene, i tillegg til å legge til rette for gjenoppretting av familielivet etter en omsorgsovertakelse.

9.1.1.2 Barnevernloven

Det følger av barnevernloven § 4-4 første ledd at barnevernstjenesten skal bidra til å gi det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter ved råd, veiledning og hjelpetiltak. Ordlyden er ikke nærmere kommentert i forarbeidene til barnevernloven av 1992.

Vilkårene for å iverksette hjelpetiltak følger av § 4-4 annet ledd. Det fremgår av bestemmelsen at barnevernstjenesten skal iverksette hjelpetiltak når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det. I forarbeidene2 fremgår at vilkårene for hjelpetiltak ble lempet ved at det ikke lenger ble stilt krav om at vilkårene for omsorgsovertakelse skulle være oppfylt, slik at hjelpetiltak skulle kunne iverksettes på et tidligere tidspunkt. Begrunnelsen var å gi muligheter til å kunne forebygge situasjoner som ellers ville gjøre det nødvendig med mer alvorlige tiltak. Det ble samtidig understreket at «forholdene i hjemmet» alene ikke kan gi grunnlag for tiltak etter § 4-4. Kravet om at barnet må ha et særlig behov for hjelp innebærer at hjelpebehovet er større enn det som er vanlig for de fleste andre barn.

Det fremgår av forarbeidene at «Hjelpetiltak i medhold av barnevernloven skal kun iverksettes overfor barn som har et særlig behov for de tiltak bestemmelsen gir anvisning på, enten dette skyldes forholdene i hjemmet eller andre grunner, jf. § 4-4 annet ledd.»3 Bestemmelsen om hjelpetiltak inneholdt på denne tiden en rekke eksempler på aktuelle hjelpetiltak som blant annet støttekontakt, besøkshjem, opphold i senter for foreldre og barn eller andre foreldrestøttende tiltak. At hjelpetiltak etter barnevernloven, i tillegg til å omfatte tiltak som går direkte på barnets behov, også skal omfatte tiltak som går ut på å bedre foreldrenes omsorgsevne, er også understreket i Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven.

Som eksempel på tiltak som i utgangspunktet ikke hører til barnevernstjenestens ansvarsområde, er tiltak og tjenester for å avhjelpe særlige funksjonsnedsettelser. Slike særlige behov skal først og fremst ivaretas av andre tjenester enn barnevernstjenesten.4

Om økonomisk stønad som hjelpetiltak uttaler departementet i forarbeidene5 at det i enkelte tilfeller vil kunne være til konkret hjelp for barnet at det gis økonomisk stønad. Det presiseres imidlertid at slik stønad ikke skal ytes som erstatning for økonomisk sosialhjelp etter lov om sosiale tjenester mv.6, og at økonomisk stønad etter barnevernloven bare kan ytes som hjelpetiltak for barnet, for eksempel til dekning av utgifter til ferie og leiropphold og andre fritidsaktiviteter osv.

Hjelpetiltak skal ha som formål å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien, jf. barnevernloven § 4-4 første ledd, annet punktum. Formålsbestemmelsen ble inntatt ved lovendring i 2014, jf. Prop. 106 L (2012–2013). Samtidig med at formålsbestemmelsen ble tatt inn, ble den tidligere opplistingen av eksempler på hjelpetiltak tatt ut av loven. Hensikten var å rette fokus mot at tiltakene som settes inn i større grad skal bidra til å styrke foreldreferdigheter og bedre samspillet mellom barn og foreldre. Hensikten var ikke å utelukke visse typer tiltak, som for eksempel «kompenserende» tiltak som hjelpetiltak. Det ble uttalt at slike tiltak i større grad bør brukes som et supplement til endringstiltakene. I mange tilfeller er det behov for flere typer tiltak for å avhjelpe situasjonen i en familie.

Hjelpetiltakene omfatter et bredt register av tiltak. De kan rette seg mot barnets behov, eller ha som hensikt å bedre foreldrenes omsorgsevne. Departementet uttalte at barnevernstjenesten ved å tydeliggjøre formålet med tiltakene, vil kunne oppleve å stå friere med hensyn til hva slags tiltak de velger. Samtidig som en slik tydeliggjøring vil bidra til en større bevissthet rundt valget av tiltak.

Hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4 annet ledd er frivillige, og foreldre og barn med partsstatus må samtykke til at tiltak iverksettes. Når vilkårene er oppfylt har barnevernstjenesten en plikt til å tilby hjelpetiltak.

I løpet av 2019 mottok om lag 55 000 barn og unge (0–22 år) tiltak fra barnevernet.7 Av barna under 18 år, mottok 73 prosent hjelpetiltak i hjemmet. Stadig flere av hjelpetiltakene som gis til barn og familier er rettet mot å styrke foreldreferdighetene og øke samarbeidet med andre tjenester. Råd og veiledning er det mest brukte enkelttiltaket.8

9.1.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

9.1.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo å endre den språklige og strukturelle fremstillingen av de enkelte bestemmelsene om tiltak. Når det gjaldt dagens bestemmelse om hjelpetiltak foreslo utvalget å dele bestemmelsen opp i tre bestemmelser: hjelpetiltak, tilbud om bosted utenfor hjemmet og pålegg om hjelpetiltak.

Utvalget foreslo å videreføre dagens vilkår for hjelpetiltak i § 4-4 annet ledd om at barnevernstjenesten skal tilby og sette inn hjelpetiltak der barnet «på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det». Videre foreslo utvalget å innta i loven at barnevernstjenesten skal tilby og sette i verk «egnede» hjelpetiltak. Med «egnede» hjelpetiltak mente utvalget kunnskapsbaserte tiltak som barnevernet mener kan bidra til å bedre situasjonen.

Utvalget foreslo også å innta i loven at hjelpetiltak ikke kan gjennomføres uten samtykke fra den tiltaket retter seg mot, og at krav om samtykke fra barnet forutsetter at barnet har partsrettigheter. Utvalget mente dette kodifiserte gjeldende rett.

Utvalget foreslo å ikke videreføre dagens § 4-4 første ledd, første punktum om at barnevernstjenesten skal «bidra til å gi det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter ved råd, veiledning og hjelpetiltak». Bakgrunnen for dette ble ikke særskilt kommentert.

Høringsinstansene var delte i sitt syn. Flere høringsinstanser støttet forslaget til ny inndeling i hjelpetiltaksbestemmelser. Enkelte var uenige i å ta ut henvisningen til levekår.

9.1.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo, i tråd med utvalgets forslag, ingen endringer i dagens vilkår for å tilby hjelpetiltak. Departementet uttalte at bestemmelsen må ses i sammenheng med forslaget om å tydeliggjøre barnevernstjenestens ansvarsområde ved å lovfeste at barnevernstjenestens ansvar er å gi hjelp når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller barnets atferd.

Videre foreslo departementet å erstatte dagens bestemmelse om formål med hjelpetiltak med at «Hjelpetiltak skal være egnet til å ivareta barnets særlige behov, og bidra til å forebygge videre problemutvikling hos barnet eller i familien.»

Departementet mente det var behov for å tydeliggjøre i loven at de tiltak som settes inn skal være tilpasset barnets og familiens behov. Departementet foreslo derfor, i likhet med Barnevernslovutvalget, å lovfeste et krav om at hjelpetiltak skal være egnet til å ivareta barnets behov. Det ble vist til at et slikt krav kunne utledes av kravet til forsvarlighet, jf. dagens § 1-4, og hensynet til barnets beste, jf. dagens § 4-1, og således var i samsvar med gjeldende rett. Departementet mente at et krav om at tiltak skal være egnet er en mer presis beskrivelse av vurderingen barnevernstjenesten skal gjøre for å velge hjelpetiltak i det enkelte tilfellet. Departementet la, i motsetning til utvalget, til grunn at egnet ikke innebærer et krav om kunnskapsbaserte tiltak. Departementet viste til at et krav om kunnskapsbaserte tiltak ville innebære en begrensning i hvilken type hjelpetiltak kommunen kan iverksette sammenlignet med i dag. Videre fremhevet departementet at å innta et krav om at hjelpetiltak skal være egnet til å ivareta barnets behov, sammen med en ordlyd om at hjelpetiltak skal bidra til å forebygge videre problemutvikling, vil bidra til økt bevissthet om valg av tiltak. Departementet viste også til at forslaget vil være i tråd med de hensyn som lå til grunn for innføringen av bestemmelsen om formål med hjelpetiltak i 2014, nemlig å bidra til økt bevissthet om valg av tiltak. Kravet om egnethet, sammen med en ordlyd om at hjelpetiltak skal bidra til å forebygge videre problemutvikling, ga etter departementets mening bedre uttrykk for dette målet.

Departementet uttalte videre at det ikke bør være tvil om at plikten til å iverksette hjelpetiltak gjelder alle typer hjelpetiltak. Departementet viste til at dagens § 4-4 første ledd annet punktum, hvor det heter at hjelpetiltak skal ha som formål å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien, har skapt tvil, og at det er reist spørsmål ved om bestemmelsen skal forstås slik at rene kompenserende tiltak eller kontrolltiltak må anses å falle utenfor formålet. Departementet understreket at dette ikke har vært hensikten.

Departementet foreslo ikke å følge opp utvalgets forslag om å ta inn i loven at hjelpetiltak ikke kan gjennomføres uten samtykke fra den tiltaket retter seg mot, og at krav om samtykke fra barnet forutsetter at barnet har partsrettigheter. Departementet mente at det var tilstrekkelig å synliggjøre at bestemmelsen gjelder frivillige hjelpetiltak ved å innta frivillig i overskriften til bestemmelsen.

Departementet foreslo ikke å videreføre henvisning til levekår slik det fremgår i dagens § 4-4 første ledd første punktum. Det ble lagt vekt på at bestemmelsen bidrar til uklarhet om hvilke behov barnevernstjenesten har ansvar for å ivareta. Departementet foreslo videre at råd og veiledning som barnevernstjenesten gir til utsatte barn og familier etter en avsluttet undersøkelse, skal gis som et hjelpetiltak, eventuelt inngå som del av et hjelpetiltak. Departementet foreslo derfor at henvisningen til «råd og veiledning» slik den fremgår av dagens § 4-4 første ledd første punktum utgår. Departementet uttalte at formålet med endringsforslagene er å styrke rettssikkerheten og kvaliteten på råd og veiledning som iverksettes etter en avsluttet undersøkelse. Departementet presiserte at barnevernstjenesten fortsatt vil ha alminnelig veiledningsplikt etter forvaltningsloven.

I høringsnotatet ble det også foreslått å innføre hjemmel for forskriftsregulering av krav til kvalitet i hjelpetiltak. Departementet opplyste at det nærmere innholdet i en slik forskrift bør ses i sammenheng med Bufdirs arbeid med nasjonal plan for hjelpetiltak og at man derfor ville komme tilbake til dette.

9.1.3 Høringsinstansenes syn

9.1.3.1 Vilkår for frivillige hjelpetiltak

Fem høringsinstanser har kommentert forslaget om å videreføre dagens vilkår for å tilby hjelpetiltak; Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) region øst, Asker kommune, Fredrikstad kommune, Sarpsborg kommune og Stavanger kommune. Disse høringsinstansene er opptatt av at bestemmelsen må tydeliggjøre barnevernstjenestens ansvar og mener av den grunn at bestemmelsen må presiseres ytterligere.

Asker kommune skriver:

««Andre grunner» er et svært vidt begrep, og gjør det vanskelig for brukere og samarbeidspartnere å forstå omfanget av barnevernets ansvar. Asker kommune foreslår derfor å helt eller delvis bruke formuleringen i lovutkastets bestemmelse om barnevernets ansvarsområde, § 15-4, der det framgår at barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd.»

Rundt 10 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om ikke å videreføre henvisningen til levekår i bestemmelsen om frivillige hjelpetiltak, deriblant Statens helsetilsyn, Bufetat region øst, Redd Barna, Norsk Barnevernsamband, VID vitenskapelige høgskole, Universitets- og høgskolerådet (UHR-HS), Universitetet i Agder, Fellesorganisasjonen (FO) og Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede. Om lag halvparten (Redd Barna, VID vitenskapelige høgskole, UHR-HS, Universitetet i Agder og Unio) er uenig i departementets forslag og mener at henvisningen bør videreføres.

Bufetat region øst støtter departementets forslag om ikke å videreføre dagens henvisning. De øvrige instansene er mer opptatt av at betydningen av barnets levekår må beskrives i forarbeidene. Statens helsetilsyn og Norsk Barnevernsamband mener lovens forarbeider må beskrive tydeligere at levekår er grunnleggende for å forstå barnets omsorgssituasjon og alltid skal inngå som en sentral del av vurderingen av barnets behov. Norsk Barnevernsamband mener videre at det må tydeliggjøres at barnevernet også har et ansvar for å sikre seg kunnskap om hvordan levekår påvirker barnets og familiens situasjon.

FO skriver:

«Å tydeliggjøre levekår som et sentralt fokus i barnevernsarbeid gir barnevernstjenesten selvstendig ansvar for å sikre barn gode levekår, ikke gjennom økonomisk støtte, men ved å klargjøre det forpliktende samarbeid med aktuelle instanser, og da særlig behovet for samarbeid med NAV.»

9.1.3.2 Egnet hjelpetiltak

Om lag 20 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å innføre krav om at hjelpetiltak skal være egnet til å ivareta barnets særlige behov og bidra til å forebygge videre problemutvikling. Over halvparten av disse gir eksplisitt støtte til forslaget, deriblant Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker (fylkesnemndene), Barneombudet, KS, Bufetat region øst, Bergen kommune, Trondheim kommune, Asker kommune, Færder kommune, Horten kommune, FO, Norsk Barnevernlederorganisasjon (NOBO), Regionalt kunnskapssenter for barn og unge Nord (RKBU Nord) og VID vitenskapelige høgskole.

Asker kommune skriver at dette er en viktig presisering som tydeliggjør at tiltak som iverksettes må føre til en bedring i barnets situasjon, og at det er nødvendig å ha tilgang til ulike tiltak for å sikre barn og familier rett hjelp. Horten kommune gir uttrykk for at forslaget er en positiv presisering av at hjelpetiltak skal gi effekt.

RKBU Nord uttaler:

«Å synliggjøre og fremheve betydningen av forebyggende og behovstilpassede tiltak i lovverket er viktig. Det fremmer en barnevernfaglig beslutningspraksis som legger mildeste inngreps prinsipp til grunn for saksbehandlingen.»

Videre uttrykker flere av høringsinstansene eksplisitt støtte til departementets understrekning av behovet for fleksibilitet i valg av hjelpetiltak. Dette gjelder VID vitenskapelige høgskole, FO, UHR-HS og Universitetet i Agder. I tillegg støtter VID vitenskapelige høgskole, UHR-HS og Universitetet i Agder departementets presisering av at «egnet tiltak» ikke alltid vil være det samme som kunnskapsbaserte tiltak.

I underkant av 10 høringsinstanser har merknader til formuleringen om at hjelpetiltak skal bidra til å «forebygge videre problemutvikling hos barnet eller i familien». Statsforvalteren i Oslo og Viken, Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU),Oslo kommune v/ Byråd for oppvekst og kunnskap, Drammen kommune, og Forandringsfabrikken mener det må komme tydeligere frem at målet med hjelpetiltak er å oppnå positive endringer for barnet og familien, og at barnet får det tryggere og får bedre omsorg i familien. Flere av disse høringsinstansene foreslår derfor alternative formuleringer. Videre uttrykker flere høringsinstanser, bl.a Fredrikstad kommune og RKBU Nord bekymring for at formuleringen kan tolkes som at det er barnet i seg selv som er problemet. RKBU Nord uttaler:

«Slik formuleringen nå står, kan den tolkes dit hen at problemutviklingen ligger i barnet. Å fremstille barnet som utgangspunktet for problemutvikling er vi kritiske til. Selv om barn ofte vil ha mer eller mindre hensiktsmessige reaksjoner på sin livssituasjon, er det å legge til rette for tolkninger i lovverket som viser til barnet som bærer av en problematferd lite nyttig for barnevernfaglig praksis. Det kan også være stigmatiserende for barnet og/eller familien.»

Enkelte høringsinstanser, som blant annet Statsforvalteren i Oslo og Viken og Drammen kommune, er kritiske til formuleringen fordi hovedformålet med barnevernstjenestens hjelpetiltak bør være at barnets situasjon endrer seg til det bedre, og ikke bare at man forhindrer større problemer enn i nå-situasjonen. Statsforvalteren i Oslo og Viken skriver:

«Fylkesmannen mener at formuleringen i første ledd andre punkt, om at hjelpetiltak skal «… bidra til å forebygge videre problemutvikling …», kan tolkes som at situasjonen ved tiltaksstart er god nok, men at det må settes inn tiltak for at situasjonen ikke skal forverres. Dersom det foreligger grunnlag for å iverksette hjelpetiltak, vil dette i de aller fleste tilfeller innebære at det er behov for endring i en positiv retning. Dette gjelder også for de fleste kompenserende tiltak eller kontrolltiltak, ettersom det i slike tilfeller bør jobbes for at disse tiltakene blir overflødige.»

Statsforvalteren i Oslo og Viken mener at formuleringen i gjeldende bestemmelse § 4-4, om at «… hjelpetiltak skal ha som formål å …», er en tydelig og presis formulering som kan videreføres i ny barnevernslov.

Oslo Kommune mener begrepet særlige i formuleringen «barnets særlige behov» kan virke stigmatiserende.

Barneombudet savner at departementet presiserer barnets rett til medvirkning ved bruk av hjelpetiltak. Etter Barneombudets erfaring iverksetter barnevernstjenesten ofte hjelpetiltak uten at barnets rett til medvirkning ivaretas. Kompetansenettverk for kvalitet i barnevernet (KIB Norge) er også opptatt av barns rett til medvirkning ved valg av hjelpetiltak, og uttaler at avgjørelsen om hva som er nødvendig og forsvarlig hjelpetiltak i det enkelte tilfelle bør sikres av andre tverrfaglige faginstanser utenfor barnevernstjenesten. Forandringsfabrikken mener det må inntas i bestemmelsen at barnet og familien må få god informasjon om hjelpetiltak som er iverksatt:

«Oppsummerte erfaringer og råd fra barn og unge i hjelpetiltak, viser at mange har hatt hjelpetiltak i familien uten at dette har vært til god hjelp for barnet. Mange har ikke visst at det har vært tiltak i familien og om de har visst, har målsettingen vært utydelig.»

KIB Norge er videre opptatt av hvilke faktiske tiltak den enkelte kommune har tilgjengelig og mener barnets og familiens rett til tiltak blir illusorisk dersom barnet og familien møtes med at kommunen ikke har det rette tiltaket, herunder ikke har tilstrekkelig faglige eller økonomiske ressurser til å iverksette riktig tiltak til rett tid. Også NOBO og Organisasjonen for barnevernsforeldrene er opptatt av, og understreker, at alle kommuner må ha et tiltaksapparat som gjør dem i stand til å gi tidlig og tilpasset hjelp. Horten kommune er også opptatt av dette og uttaler:

«(…) Samtidig er det utfordrende for mange kommuner å ha et tiltaksapparat som er i stand til å møte alle de ulike behovene det enkelte barn har.»

Flere av høringsinstansene uttrykker ønske om standardisering av hvilke tiltak kommunen skal ha tilgjengelig. Flere viser til Bufdirs arbeid med Nasjonal plan for hjelpetiltak og ser frem til at denne snart skal komme. Organisasjonen for barnevernsforeldrene skriver: «En nasjonal plan for hjelpetiltak er svært etterlengtet og helt nødvendig. Vi er veldig spent på Bufdirs arbeid med dette.» Barneverntjenesten i Trysil og Engerdal skriver:

«Nasjonal plan for hjelpetiltak hilses velkommen, men det haster med å få ting opp på bordet for at kommunene skal få jobbet med dette og være klare til reformen/ny lov kommer.»

9.1.3.3 Råd og veiledning som hjelpetiltak

Om lag 10 høringsinstanser har uttalt seg spesifikt om forslaget om at råd og veiledning skal gis som hjelpetiltak eller inngå som del av hjelpetiltak, og at henvisningen til råd og veiledning tas ut. Høringsinstansene som har uttalt seg er Barneombudet, Bufdir, Bufetat region øst, Statens Helsetilsyn, fylkesnemndene,Asker kommune, Stavanger kommune,Organisasjonen for barnevernsforeldrene, Unio og KS. Samtlige av høringsinstansene som har uttalt seg er positive til forslaget, mens én høringsinstans har innspill til hvordan råd og veiledning bør gis. Fylkesnemndene uttaler at forslaget vil ha flere positive virkninger:

«Departementets forslag til klargjøring av begrepet vil både fremme krav til kvalitet og tydeliggjøre når råd og veiledning ikke lenger er alminnelig veiledningsplikt, men et hjelpetiltak.»

Bufetat region øst er enig med departementet i at det bør fattes vedtak om råd og veiledning som hjelpetiltak i de sakene det er konkludert med et fortsatt behov for dette etter endt undersøkelsessak, og ikke åpnes opp for at det kan tilbys noe «mindre» enn et hjelpetiltak. Bufetat region øst uttaler:

«Vi mener dette vil være med på å styrke barn og familiers rettssikkerhet, og at de kravene som følger av at det er iverksatt hjelpetiltak etter barnevernsloven blir ivaretatt, for eksempel knyttet til kvaliteten på hjelpetiltakene.»

Statens helsetilsyn støtter forslaget om at råd og veiledning tas ut av bestemmelsen om hjelpetiltak og uttaler:

«I vår gjennomgang av 106 barnevernssaker fant vi at det i mange saker var vanskelig å se hva som faktisk var gjort når tiltaket bestod av råd og veiledning, og i mange saker synes tiltaket utført mer som en del av barnevernstjenestens generelle veiledningsplikt etter forvaltningsloven.»

Organisasjonen for barnevernsforeldrene uttaler seg ikke om de foreslåtte endringene spesielt, men gir uttrykk for generelle bekymringer knyttet til råd og veiledning som hjelpetiltak:

«Vi tenker at minimumskravet for å kunne drive med råd og veiledning er at man må ha bakgrunn som familieterapeut eller miljøterapaut, og at man samarbeider tett med foreldrene både i hva man skal jobbe med og hvordan, med klare delmål og endelige mål, som underveis skal evalueres av alle involverte. At en kontaktperson med 3 årig barnevernutdanning tilbyr veiledning er ikke akseptabelt. Råd og veiledning kan heller ikke være sporadiske møter med barnevernet et par ganger i året der men snakker om løst og fast uten mål eller mening.»

9.1.3.4 Forskriftshjemmel om krav til kvalitet i hjelpetiltak

Om lag 15 høringsinstanser har kommentert forslaget om å innføre forskriftshjemmel om krav til kvalitet i hjelpetiltak. Et klart flertall støtter departementets forslag. Dette gjelder blant annet Barneombudet, Bufetat region øst, Statens helsetilsyn, fylkesnemndene, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Asker kommune, Bergen kommune, Drammen kommune, Horten kommune, Marker kommune, Trondheim kommune, Redd Barna, Fokus på Barnevernet, FO og NOBO.

Drammen kommune uttaler:

«Kommunen støtter en forskriftshjemmel om krav til kvalitet i hjelpetiltak. Dette vil kunne bidra til at det benyttes og utvikles mer treffsikre tiltak og at oppfølgingen av familiene skjer mer systematisk og kunnskapsbasert.»

Statens helsetilsyn støtter forslaget og viser til at tydelige rammer og kvalitetskrav er spesielt viktig i lys av en fremtidig kommunereform. Samtidig gir Statens helsetilsyn uttrykk for at en mer detaljert regulering bør skje i form av veiledere og rundskriv, eventuelt nasjonal plan for hjelpetiltak, for ikke å bli utdatert etter kort tid på grunn av den stadige faglige utviklingen. Det samme synspunktet gir FO uttrykk for.

9.1.4 Departementets vurderinger og forslag

9.1.4.1 Vilkår for frivillige hjelpetiltak

De fleste barn, unge og familier som mottar hjelp fra barnevernet, mottar en eller flere former for frivillige hjelpetiltak. Hjelpetiltak skal bidra til at barn og familier får den støtten de trenger før utfordringer i hverdagen vokser til alvorlige problemer. Hjelpetiltak kan dermed også forebygge behov for mer inngripende tiltak. Et godt samarbeid med barn og foreldre er viktig for at foreldrene skal ønske å samtykke til frivillige tiltak. For enkelte kan det være utfordrende å ta imot hjelp fra barnevernstjenesten. Det er særlig viktig at barnevernstjenesten så langt som mulig legger til rette for samarbeid og møter barna og foreldrene med respekt, jf. lovforslaget § 1-9.

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens vilkår for å tilby hjelpetiltak. Dagens vilkår gir barnevernstjenesten plikt til å iverksette hjelpetiltak når «barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det». Dagens skjønnsmessige vilkår gir barnevernstjenesten et stort handlingsrom til å iverksette hjelpetiltak i familier med behov for hjelp. Det stilles ikke krav om at familien har så omfattende utfordringer at vilkårene for omsorgsovertakelse er til stede. Tvert i mot er det et mål å hjelpe barnet og familien før utfordringene er blitt så store at det er nødvendig med mer inngripende tiltak. For at barnevernstjenesten skal ha plikt til å iverksette hjelpetiltak, stilles det likevel krav om at hjelpebehovet må ha et visst omfang. Kravet om «særlig behov» innebærer at hjelpebehovet må være større enn det som er vanlig for de fleste andre barn.9 Mange foreldre vil kunne ha behov for hjelp og støtte uten at vilkårene for hjelpetiltak etter barnevernsloven er oppfylt. Lavterskeltiltak som kan støtte opp om familier som opplever utfordringer i hverdagen, hører med i kommunens helhetlige forebyggende ansvar, jf. lovforslaget § 15-1. Slike tilbud kan gis uten at det fattes vedtak om barnevernstiltak. Hvis barnet har et «særlig behov» for hjelp, har imidlertid barnet og familien rett til barnevernstiltak og det skal fattes vedtak om dette.

Et godt forebyggende tilbud i kommunen kan bidra til at familien får hjelp før det oppstår et særlig behov for tiltak etter barnevernsloven. Den enkelte kommune står fritt til å organisere det forebyggende arbeidet med utgangspunkt i lokale hensyn og forutsetninger. Det vises til nærmere omtale i kapittel 21.1.

Departementet foreslår å videreføre dagens krav om at hjelpetiltak bare kan iverksettes når årsaken til barnets og familiens behov for hjelp følger av barnets omsorgssituasjon eller atferd. Dagens ordlyd «forholdene i hjemmet eller av andre grunner» kan språklig sett tilsi en litt mer åpen årsakstilnærming, men sett i sammenheng med lovens formålsbestemmelse, legger departementet til grunn at ordlyden i dagens bestemmelse må tolkes slik at vilkårene gjelder barnets omsorgssituasjon eller atferd. Departementet foreslo ingen endringer i denne ordlyden i høringsnotatet, men har merket seg at det i høringsrunden har kommet innspill om at lovforslagets ordlyd ikke i tilstrekkelig grad tydeliggjør barnevernstjenestens ansvar opp mot andre etaters ansvar. I kapittel 21 foreslår departementet å tydeliggjøre barnevernets ansvarsområde, jf. lovforslaget § 15-3 annet ledd der det heter at barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd. Lovforslaget er ment å presisere premisser som følger av etablert tolkning av gjeldende lov, og rammer inn barnevernstjenestens ansvar for å iverksette hjelpetiltak. Det er utfordringer som følger av omsorgssvikt eller barnets atferdsuttrykk som barnevernstjenesten, også etter dagens regler, skal ivareta. Departementet mener etter en fornyet vurdering at ordlyden i vilkårene for hjelpetiltak bør endres for å få tydeligere frem barnevernstjenestens ansvarsområde. Departementet foreslår på denne bakgrunn at ordlyden endres til at barnevernstjenesten skal tilby og sette i verk hjelpetiltak «når barnet har særlig behov for hjelpetiltak på grunn av sin omsorgssituasjon eller atferd.» Forslaget innebærer ingen realitetsendring.

Departementet understreker for øvrig at et godt samarbeid med andre instanser kan være avgjørende for at barnet og familien får riktig hjelp. Mange familier som kommer i kontakt med barnevernet vil kunne ha sammensatte utfordringer og behov for hjelp fra flere instanser. Et eksempel er levekårsutfordringer som virker inn på barns omsorgssituasjon. Departementet har merket seg at en del høringsinstanser er uenige i forslaget om ikke å videreføre henvisningen til levekår slik dette fremgår av dagens § 4-4 første ledd første punktum. Departementet understreker at det er viktig at barnevernstjenesten har kunnskap om hva levekårsutfordringer betyr for et barns omsorgssituasjon. Dette vil være et viktig element i undersøkelsen. Når barnevernstjenesten er i kontakt med familier som har behov for bistand fra barnevernet, og samtidig har levekårsutfordringer, bør barnevernstjenesten bistå familien med å opprette kontakt med NAV. Selv om barnevernstjenesten ikke skal løse levekårsutfordringer som lavinntekt eller fattigdom i en familie, kan et godt samarbeid med NAV være viktig i enkeltsaker. Barnevernstjenesten vil også i enkelte tilfeller og i samsvar med gjeldende rett, kunne iverksette hjelpetiltak som økonomisk hjelp for barnet. Det er imidlertid ikke barnevernstjenestens oppgave å iverksette tiltak for å bøte på levekårsutfordringer i seg selv. Dette er det andre tjenester som har ansvar for.

Departementet viser for øvrig til kapittel 21.3 om barnevernstjenestens samarbeidsplikt.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste at barnevernstjenesten skal tilby og sette i verk hjelpetiltak for barnet og foreldrene når barnet på grunn av sin omsorgssituasjon eller atferd har et særlig behov for hjelp. Det vises til lovforslaget § 3-1 første ledd første punktum.

9.1.4.2 Hvilke hjelpetiltak som skal iverksettes

Hvilken type hjelpetiltak som skal settes i verk, og omfanget av hjelpetiltak, vil ha sammenheng med barnets og familiens behov i den enkelte saken. Barnevernet kan for eksempel sette inn ulike hjelpetiltak for å øke foreldrekompetansen, for å kompensere for mangler i omsorgen, eller for å avlaste foreldrene. Noen hjelpetiltak kan være direkte knyttet til barnet, mens andre vil rette seg mot foreldrene. Ofte vil det være nødvendig med en kombinasjon av tiltak for å hjelpe barnet og familien på best mulig måte. Hjelpetiltak kan settes inn for kortere og lengre perioder, alt etter hva som er hensiktsmessig for den enkelte familie. I visse situasjoner kan hjelpetiltak strekke seg over mange år. Hvilke hjelpetiltak som iverksettes vil avhenge av kommunens skjønn.

Dokumentasjon viser at mange kommuner har for svak systematikk i arbeidet med valg av tiltak og evaluering av tiltak.10 Valg av tiltak synes å være mer bestemt av hvilke tiltak som er tilgjengelig enn hva barnet og familien har behov for. Av Helsetilsynets gjennomgang av barnevernssaker11 fremgår at det blir iverksatt hjelpetiltak som ikke er i samsvar med bekymringstemaene i saken. Hjelpetiltakene er ikke i tilstrekkelig grad tilpasset barnets og familiens behov, og tiltakene synes ofte verken omfattende eller intensive nok. Helsetilsynet fant også at barna ikke involveres i tilstrekkelig grad i planlegging, gjennomføring og evaluering av hjelpetiltakene.

Departementet fastholder forslaget om å ta inn i loven at hjelpetiltak skal være «egnet» til å møte barnets behov. Dette er et helt grunnleggende krav til hjelpetiltak, og forslaget har fått bred støtte i høringen. Å ta inn i loven at barnevernstjenesten må velge et «egnet tiltak» understreker at tiltaket må kunne møte barnets behov og imøtekomme bekymringstemaet i den enkelte sak, enten dette gjelder forhold ved barnets omsorgssituasjon eller barnets atferd. Vurderingene som foretas i undersøkelsesfasen gir grunnlag for denne vurderingen. Det vil være stor variasjon i omfanget av barns og familiers hjelpebehov. I de mer alvorlige sakene må det ved vurderingen av hvilke tiltak som anses egnet, legges vekt på at riktige hjelpetiltak kan bidra til å forebygge mer inngripende tiltak, som for eksempel omsorgsovertakelse. Departementet nevner i denne forbindelse at det er en forutsetning for å treffe vedtak om omsorgsovertakelse at hjelpetiltak har vært vurdert eller forsøkt, se lovutkastet § 5-1. Departementet foreslår at bestemmelsen formuleres som et krav om at «hjelpetiltak skal være egnet til å møte barnets og foreldrenes behov». Dette innebærer at formuleringen «særlige behov» ikke videreføres i bestemmelsens annet punktum.

Departementet fastholder at begrepet «egnet» ikke innebærer en avgrensning kun til kunnskapsbaserte tiltak. Med kunnskapsbasert forstår departementet tiltak som bygger på kunnskap om hva som virker ut fra forskning og praksiserfaring. Å stille krav om kunnskapsbaserte tiltak, ville innebære en begrensning i hvilken type hjelpetiltak kommunen kan iverksette sammenlignet med i dag. Departementet mener det er behov for fleksibilitet ved valg av hjelpetiltak, og forslaget bør ikke begrense kommunenes bruk av bestemte typer tiltak, som for eksempel kompenserende hjelpetiltak som avlastningstiltak. Barnevernstjenesten bør imidlertid velge kunnskapsbaserte tiltak der dette er mulig og hensiktsmessig for å ivareta barnets og foreldrenes behov.

Departementet har videre vurdert om det bør stilles ytterligere krav til hjelpetiltak i lovteksten. Dagens regel om at hjelpetiltak skal ha som mål å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien, erstattet en tidligere liste med eksempler på alternative hjelpetiltak. Denne listen ble tatt ut for at det i større grad skulle legges vekt på hva som var ønsket virkning av tiltaket.12 Betydningen av å styrke foreldreferdigheter og å bedre samspillet mellom barn og foreldre ble også understreket. Dagens bestemmelse har blitt kritisert for å skape usikkerhet om plikten til å iverksette kompenserende tiltak. Dette ble søkt imøtekommet ved høringsnotatets forslag om å ta inn formuleringen «bidra til å forebygge videre problemutvikling hos barnet eller i familien». Dette forslaget ble imidlertid kritisert i høringen både fordi målet om å oppnå positiv endring ikke kommer godt nok frem og fordi formuleringen kan tolkes slik at det er barnet i seg selv som er problemet.

Etter departementets oppfatning bør loven fortsatt fremheve betydningen av virkningen av tiltaket og målet om å forebygge videre problemutvikling. Dagens formulering om at målet skal være å bidra til positiv endring, ivaretar dette hensynet, og departementet foreslår etter en samlet vurdering å videreføre kjernen i denne. Departementet understreker at alle typer hjelpetiltak kan være relevante for å nå dette målet, både foreldrestøttende tiltak for å styrke foreldres omsorgsevne (omsorgsendrende tiltak), tiltak som avlaster familier som opplever store belastninger i hverdagen (kompenserende tiltak), og kontrolltiltak som tilsyn. Hvilke tiltak som anses egnet til å nå dette målet i det enkelte tilfellet, vil bero på omstendighetene i den enkelte saken.

Departementet understreker at valg av hjelpetiltak må ses i sammenheng med forslag om å lovfeste barnevernstjenestens plikt til tidlig innsats, jf. lovforslaget § 1-10. Ved iverksettelse av hjelpetiltak innebærer tidlig innsats å forebygge at påviste problemer eskalerer, for eksempel ved å bedre barnets omsorgssituasjon og forhindre at utfordringer i familien ender i mer inngripende tiltak som omsorgsovertakelse eller akutte flyttinger. Departementet viser videre til at barnevernets tiltak skal være til barnets beste, jf. lovforslaget § 1-3, at barnets rett til medvirkning skal ivaretas, jf. lovforslaget § 1-4, og at tiltaket må være forsvarlig, jf. lovforslaget § 1-7. Dette er grunnleggende krav som gjelder ved iverksettelse av alle typer barnevernstiltak.

Vedtak om hjelpetiltak skal begrunnes i samsvar med bestemmelsen i lovforslaget § 12-5 der det heter at det skal fremgå av vedtaket hvordan hensynet til barnets beste og hensyn til familiebånd er vurdert samt hvordan barnets rett til medvirkning er vektlagt. Også hvilke faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger som vedtaket bygger på skal fremgå av vedtaket. Målet er å bevisstgjøre saksbehandlere på de vurderingene som foretas, slik at tiltakene som iverksettes gir barnet riktig hjelp.

Departementet understreker at bestemmelsen må ses i sammenheng med barnevernstjenestens plikt til å følge opp hjelpetiltak, jf. lovforslagets § 8-1 omtalt i kapittel 14. Det vises i den forbindelse til at Helsetilsynet i sin rapport etterlyser mer systematiske evalueringer av om hjelpetiltak virker etter hensikten. I forslag til § 8-1 stilles det krav om at barnevernstjenesten systematisk og regelmessig skal vurdere om hjelpen fungerer etter hensikten eller om det er behov for nye tiltak. Kravet om at hjelpetiltaket skal være «egnet» innebærer at barnevernstjenesten også underveis må vurdere om tiltaket er riktig innrettet, og at det gjøres nødvendige tilpasninger for å sørge for at tiltaket fortsatt er «egnet» for barnet og familien. Dette inngår i barnevernstjenestens oppfølgingsansvar. Det vises til nærmere omtale i kapittel 14.4.3.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste at hjelpetiltak skal være egnet til å møte barnets og familiens behov og til å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien. Det vises til lovforslaget § 3-1 første ledd annet punktum.

9.1.4.3 Råd og veiledning som hjelpetiltak

Mange familier som har kontakt med barnevernstjenesten har behov for råd og veiledning. Dette er også blant de mest brukte hjelpetiltakene i dag. Departementet fastholder forslaget om at råd og veiledning som barnevernstjenesten gir til utsatte barn og familier etter en avsluttet undersøkelse, skal gis som et hjelpetiltak eller eventuelt inngå som del av et hjelpetiltak. Formålet er å styrke rettssikkerheten og kvaliteten på råd og veiledning som iverksettes etter en avsluttet undersøkelse. Det er bred støtte for forslaget blant høringsinstansene som har uttalt seg om dette.

Med dagens barnevernlov kan barnevernstjenesten gi tre ulike former for råd og veiledning: alminnelig veiledningsplikt etter forvaltningsloven, råd og veiledning som ikke er et hjelpetiltak etter § 4-4 første ledd, og råd og veiledning som hjelpetiltak etter § 4-4 annet ledd.

Departementet vurderer det som uheldig at det oppstilles tre ulike former for råd og veiledning, da dette kan skape uklarhet knyttet til når mer generelle råd og veiledning i undersøkelsesfasen går over til å bli et hjelpetiltak. Dersom det konkluderes med at det er behov for å fortsette med råd og veiledning etter en undersøkelse, bør det etter departementets vurdering fattes vedtak om å gi råd og veiledning som hjelpetiltak. Det bør ikke åpnes for at det kan tilbys noe «mindre» enn et hjelpetiltak når det er konkludert med at barnet har behov for hjelpetiltak. Departementet understreker at råd og veiledning som iverksettes som hjelpetiltak skal tilpasses barnets og familiens behov.

Barnevernstjenesten vil fortsatt ha en alminnelig veiledningsplikt etter forvaltningsloven, både overfor familier som allerede har en barnevernssak, og personer som henvender seg på mer generelt grunnlag.

Departementet foreslår etter dette at råd og veiledning skal gis som et hjelpetiltak, eventuelt inngå som del av et hjelpetiltak, og at henvisning til «råd og veiledning» slik den fremgår av dagens § 4-4 første ledd første punktum utgår. Forslaget er i samsvar med forslaget i høringsnotatet.

9.1.4.4 Forskriftshjemmel om krav til kvalitet i hjelpetiltak

God kvalitet i hjelpetiltaksarbeidet er svært viktig for at barn skal få tidlig og tilpasset hjelp. Av hensyn til rettssikkerheten for den gruppen barn og unge som mottar hjelpetiltak etter barnevernsloven, mener departementet det er behov for å foreta en nærmere regulering av kravene til kvalitet i hjelpetiltak. En forskrift vil bidra til å operasjonalisere kravene til kvalitet i samsvar med hensynet til barnets beste og det generelle forsvarlighetskravet i barnevernet. Departementet fastholder derfor forslaget om å innta en hjemmel i loven til å kunne stille nærmere krav til kvalitet for hjelpetiltak i forskrift. Det er bred støtte for departementets lovforslag blant høringsinstansene som har uttalt seg. Flere av høringsinstansene tar opp utfordringer knyttet til hvilke tiltak den enkelte kommune faktisk har tilgjengelig og uttrykker ønske om standardisering.

Departementet viser til at Bufdir har igangsatt et nasjonalt utviklingsarbeid for å gi bedre og mer treffsikre tiltak for barn og familier i barnevernet, i form av en grunnmodell for hjelpetiltak. Dette inngår i Bufdirs arbeid med Nasjonal plan for hjelpetiltak. Grunnmodellen skal bidra til at kommunene styrker arbeidet med hjelpetiltak gjennom faglige anbefalinger for faglig forsvarlig hjelpetiltaksarbeid. Barnevernsarbeiderne får verktøy for å strukturere forløpet og medvirkningen i tiltakene. Det gis anbefalinger om hvordan de best kan bruke veiledende tiltak, støttende tiltak og tiltak rettet mot nettverksbygging og samarbeid med andre instanser. Evaluering og justering av tiltak er også sentrale temaer. Utarbeidelsen av en forskrift må ses i sammenheng med dette arbeidet samt med Kompetansestrategien for det kommunale barnevernet (2018–2024) som inneholder en rekke tiltak for å styrke barnevernets kompetanse, blant annet på undersøkelsesarbeid og valg av tiltak.

Departementet foreslår etter dette å innta en hjemmel i loven til å kunne stille nærmere krav til kvalitet i hjelpetiltak i forskrift. Lovbestemmelsen vil også hjemle forskriftsbestemmelser om krav til kvalitet i botiltak som brukes som hjelpetiltak etter barnevernsloven, jf. kapittel 9.5 om kommunale botiltak. Det vises til lovutkastet § 3-1 annet ledd.

9.2 Styrket rett til ettervern

9.2.1 Gjeldende rett

Barnevernloven § 1-3 gir adgang til å opprettholde igangsatte tiltak, eller erstatte disse med nye tiltak når ungdommen fyller 18 år, såkalt ettervern. Tiltak etter loven kan også gis selv om ungdommen i en kortere periode før fylte 18 år ikke har mottatt tiltak fra barnevernet. Begrunnelsen for å gi barnevernstiltak til ungdom over 18 år, er å bidra til at ungdom med barnevernserfaring skal få nødvendig hjelp og støtte i overgangsfasen til en selvstendig voksentilværelse. Fra 1. januar 2021 ble aldersgrensen for rett til ettervern hevet fra 23 til 25 år.13

Retten til nødvendige barnevernstiltak, jf. § 1-5 gjelder også tiltak etter 18 år. Retten ble innført 1. juli 2018 og gjelder når vilkårene for tiltaket er oppfylt. I forarbeidene14 presiseres at bestemmelsen også innebærer rett til ettervernstiltak. Retten til tiltak innebærer ingen endring i kommunens skjønnsutøvelse og gir ikke barn rett til mer enn det kommunen var forpliktet til å gi etter tidligere gjeldende regelverk.

Vilkårene for rett til ettervern er skjønnsmessige. Etter ordlyden i dagens § 1-3 kan tiltak som er iverksatt før barnet har fylt 18 år, opprettholdes eller erstattes av andre tiltak, dersom ungdommen samtykker. At tiltaket kan opprettholdes eller erstattes, innebærer også at det er stort rom for skjønn. I utgangspunktet vil alle typer tiltak etter barnevernsloven kunne tilbys som ettervern, for eksempel fosterhjem, institusjonsplass, botiltak eller råd og veiledning. Ettervernstiltak er i alle tilfeller frivillige hjelpetiltak.

Opphør av tiltak ved fylte 18 år, og avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år, må begrunnes ut fra hensynet til barnets beste, jf. § 1-3. Bestemmelsen kom inn ved lovendring i 2009, og innførte en plikt til å begrunne hvorfor ungdom som har hatt hjelp av barnevernet ikke lenger skal motta hjelp etter fylte 18 år. Begrunnelsesplikten gir en sterk føring om at tiltaket skal videreføres dersom dette er til barnets beste, og ungdommen selv ønsker det. Begrunnelsesplikten skal sikre at barnevernstjenesten foretar en konkret, grundig og skjønnsmessig vurdering av om tiltakene skal videreføres eller erstattes av andre tiltak.

Opphør av tiltak eller avslag på søknad om tiltak etter 18 år, skal regnes som et enkeltvedtak og kan påklages til statsforvalteren.

Det er lovfestet i § 4-15 at barnevernstjenesten i god tid før ungdommen fyller 18 år skal kontakte barn som er under barnevernets omsorg for å vurdere om tiltaket skal opprettholdes eller erstattes av andre tiltak ved fylte 18 år. Videre er det lovfestet at barnevernstjenesten skal utarbeide en plan for fremtidige tiltak i samarbeid med barnet, dersom barnet samtykker.

For barn med hjelpetiltak er det ikke et krav i loven om kontakt i forkant av myndighetsalder for å vurdere ettervern. Det følger likevel av rundskrivet om ettervern at det er viktig at barnevernstjenesten informerer om adgangen til ettervern og avklarer med ungdommen hva han eller hun selv ønsker og trenger.15 Av § 4-5 følger det at det skal lages en tiltaksplan for barn som mottar frivillige hjelpetiltak. Kravet om tiltaksplan gjelder også frivillige hjelpetiltak etter 18 år.

Det er den kommunen som har iverksatt tiltak etter barnevernsloven før ungdommen fylte 18 år som er ansvarlig for eventuelt å opprettholde disse tiltakene eller erstatte dem med andre tiltak. Dersom en ungdom i aldersgruppen 18–23 år som har tiltak etter barnevernsloven flytter til en annen kommune, vil det i utgangspunktet være fraflyttingskommunen som er ansvarlig for å opprettholde tiltakene. Dette gjelder uavhengig av om ungdommen har vært under barnevernets omsorg eller om vedkommende kun har hatt hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4.

Det har siden 2015 vært en økning av unge med ettervernstiltak. I løpet av 2019 var det nesten 7600 i aldersgruppen 18–22 år som fikk tiltak fra barnevernet.16

9.2.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

9.2.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Forskning og statistikk viser at mange unge med erfaring fra barnevern ikke får den hjelpen de trenger.17 Begrenset sosial og praktisk støtte, brudd i relasjoner i en sårbar overgang og mang-lende muligheter til å vende tilbake til barnevernssystemet, gjør at overgangen til voksenlivet oppleves som brå.18 En rekke studier viser at ungdom som har opplevd omsorgssvikt har høy risiko for å havne utenfor utdanning og arbeidsliv.19 Forskning viser samtidig at unge med barnevernserfaring som mottar ettervern, klarer seg bedre senere i livet enn unge med barnevernserfaring som ikke mottar dette.20

Barnevernslovutvalget vurderte, men foreslo ikke endringer i reglene om ettervern. En rekke høringsinstanser var kritiske til dette.21 Flere mente at det burde innføres en tydeligere rett til ettervernstiltak, og at det burde tydeliggjøres i loven at ungdom som har takket nei til ettervern skal kunne ombestemme seg. Noen uttrykte behov for en egen bestemmelse om ettervern.

Fosterhjemsutvalget foreslo i NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem å tydeliggjøre i loven at etterverntiltak for de som hadde tiltak ved fylte 18 år, når som helst innen fylte 23 år kan opprettes, gjenopprettes eller endres, basert på en helhetsvurdering av den unges behov.

9.2.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo en egen bestemmelse om ettervern, som tydeliggjør vilkårene for når ungdom har rett på og når barnevernstjenesten har plikt til å tilby ettervernstiltak. Departementet foreslo å videreføre utgangspunktet om at tiltak kan videreføres eller erstattes av andre tiltak etter fylte 18 år. Departementet foreslo også å ta inn i loven at tiltak kan iverksettes selv om ungdommen har vært uten tiltak en periode, for på denne måten å tydeliggjøre at det er mulig for ungdommen å ombestemme seg når det gjelder ettervernstiltak.

Departementet foreslo videre å lovfeste at for å få rett til ettervernstiltak må ungdommen ha et «særlig behov for hjelp fra barnevernstjenesten til en god overgang til voksenlivet». Når det gjelder ettervern må behovet knytte seg til behovet for hjelp og støtte i en overgangsfase til en selvstendig voksentilværelse, og behovet må være noe utover det ungdom i sin alminnelighet vil ha, jf. krav om «særlig».

Departementet viste til at ungdommen må ha behov for hjelp «fra barnevernstjenesten». Det innebærer at behovet generelt må ha sammenheng med barnevernets ansvarsområde og mandat. Mer konkret må ungdommens hjelpebehov ha nær sammenheng med de utfordringer i ungdommens liv som utløste tiltak fra barnevernstjenesten før fylte 18 år. Det vil i praksis være utfordringer rundt barnets omsorgssituasjon eller atferd.

Departementet foreslo i høringsnotatet å lovfeste at barnevernstjenesten skal ta kontakt med ungdommen i god tid før ungdommen fyller 18 år, for å vurdere om tiltak skal videreføres eller erstattes av andre tiltak. Etter gjeldende rett er dette bare et lovfestet krav for ungdom med omsorgstiltak. Departementet viste til at forutsigbarhet omkring dette er viktig for ungdom uavhengig av hva slags barnevernstiltak ungdommen mottar. Krav til kontakt i forkant bør følge av loven også for de ungdommene som mottar hjelpetiltak, og ikke bare stå i rundskriv som i dag.

Lovforslaget presiserer at avgjørelser om at tiltak skal videreføres, erstattes eller opphøre, skal regnes som enkeltvedtak. Det gjelder både dersom det skjer ved fylte 18 år eller på et senere tidspunkt. Slike avgjørelser, og avslag på søknad om ettervern, er enkeltvedtak som skal begrunnes, og de kan påklages.

Departementet foreslo også å utvide aldersgrensen for rett til ettervern til 25 år. Dette forslaget er allerede fulgt opp ved lovendring som trådte i kraft 1. januar 2021, og omtales ikke nærmere i det følgende.

9.2.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 75 høringsinstanser uttaler seg konkret om én eller flere sider av forslaget om å styrke retten til ettervern. De aller fleste er enig i at det er viktig å styrke retten til ettervern.22

I underkant av 10 høringsinstanser uttaler på generelt grunnlag at de støtter å styrke retten til ettervern, slik som Statsforvalteren i Oslo og Viken, kommunene Bergen, Hå, Marker, Narvik og Oslo. Ideelt barnevernsforum mener lovforslaget styrker retten til ettervern. Kristiansand kommune uttaler at forslaget er en viktig tydeliggjøring av gjeldende rett. I tillegg er det om lag 10 høringsinstanser som uttrykker at de støtter departementets lovforslag, uten å vise konkret til ettervernsbestemmelsen.

Enkelte høringsinstanser gir eksplisitt støtte til å ha en egen bestemmelse om ettervern, blant annet Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker (fylkesnemndene), Statens helsetilsyn, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Rogaland, OsloMet og Fellesorganisasjonen (FO).

VID vitenskapelige høgskole, Norsk Barnevernssamband og Organisasjonen for barnevernsforeldre stiller spørsmål ved om det bør være et eget kapittel om ettervern. Landsforeningen for barnevernsbarn (LFB) takker for at ettervern er en del av hjelpetiltakskapittelet.

Det har kommet inn om lag 25 høringsuttalelser om de foreslåtte vilkårene for ettervern. Om lag 5 høringsinstanser støtter departementets forslag, blant annet Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) region øst, Statsforvalteren i Vestland, Statens helsetilsyn og fylkesnemndene. Statsforvalteren i Vestland tror den foreslåtte regelen vil være enklere å praktisere for barnevernstjenestene enn nåværende § 1-3. Statens helsetilsyn uttaler at lovforslaget gir tydeligere uttrykk for hvilke rettskrav som gjelder ved vurdering av ettervern. Fylkesnemndene viser til at ungdom har rett til tiltak når vilkårene er oppfylt, og at dette tydeliggjøres ved presiseringen «skal».

Om lag 10 høringsinstanser er uenige eller skeptiske til departementets forslag til konkrete vilkår for rett til ettervern, blant annet Barneombudet, Statsforvalteren i Rogaland, OsloMet, Universitetet i Agder, UHR-HS, FO, Forandringsfabrikken, Norsk Barnevernssamband, Redd Barna og UNIO - Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutedannede. Det er spesielt formuleringen «særlig behov» som flere høringsinstanser er kritiske til. Flere av disse, blant annet OsloMet, Universitetet i Agder, LFB, FO, Norsk barnevernssamband og Unio – Hovedorganisasjonen og universitets- og høyskoleutdannede, mener at dette vilkåret kan bidra til problemfokusering, og at ettervern kan få preg av å være en form for behandling og ikke generell støtte. Unio forklarer det slik:

«Formuleringen «særlige behov» kan bli tolket strengt i ulike barnevernstjenester, og i verste fall være grunnlag for ikke å gi ettervern, gitt den pressede situasjonen mange barneverntjenester er i. Formuleringen «behov utover det ungdom i alminnelighet vil ha», leder tankene mot ettervern mer som «behandlingsbehov» enn som «generell støtte». Dette svekker den anerkjennelsen departementet ellers signaliserer om at ungdom med barneverntilknytning minst bør få den samme støtten som andre unge.»

Unio viser også til at lovteksten kan ha en sterkere signaleffekt enn departementets intensjoner og føringer i forarbeidene.

Barneombudet uttaler at det er:

«(…) unødvendig å innføre et krav om «særlig behov». Dette er etter vårt syn et for strengt vilkår, som kan virke forvirrende. Det er allerede etablert et «særlig behov» før barnet fylte 18 år, og det bør være unødvendig å kreve en repetisjon av denne vurderingen ved ettervern. Det bør være tilstrekkelig at ungdommen fortsatt har et «behov».»

Universitetet i Agder og Universitets- og høgskolerådet (UHR-HS), fremhever også at vilkåret kan bety at ungdommene må argumentere for hvorfor de skal få ettervern, og at det tilsier at retten til ettervern ikke er en reell rettighet. Statsforvalteren i Rogaland og Redd Barna, fremhever at vilkåret om «særlig behov» i praksis kan føre til at færre ungdommer får ettervern. Også Forandringsfabrikken mener ordet «særlig» må strykes.

VID vitenskapelige høgskole viser til at departementets presisering av at ettervernstiltak skal ha nær sammenheng med utfordringene som utløste tiltak fra barnevernet før fylte 18 år, kan føre til lite hensiktsmessige diskusjoner om årsakssammenhenger.

Statsforvalteren i Rogaland etterlyser at barnets beste-vurderingen tas inn i lovbestemmelsen, slik det står i dag.

Porsgrunn kommune mener at barnevernets foreldrelignende ansvar og målsettingen med ettervernet bør presiseres tydeligere i loven.

Fosterhjemsforeningen uttaler at overgangen til 18 år markerer et skille som barn som bor i foreldrehjemmet ikke utsettes for. De ønsker at ungdom i fosterhjem skal ha rettighetsfestet krav på å beholde fosterhjemmet i ettervernsfasen, slik andre ungdommer har rett til å bo i eget foreldrehjem.

Om lag 10 høringsinstanser uttaler seg om forslaget om å lovfeste at tiltak kan iverksettes selv om ungdommen har vært uten tiltak en periode, og alle støtter forslaget. Det er Bufetat region øst, Bufetat region sør, fylkesnemndene, Marker kommune, Universitetet i Agder, UHR-HS, VID vitenskapelige høgskole, Barn av rusmisbrukere, FO og Fosterhjemsforeningen.Bufetat region sør uttaler at det er:

«(…) viktig at ungdom kan ombestemme seg og få mulighet til ettervern selv om de har takket nei som 18 åring. Regionen erfarer at fosterforeldre i mange tilfeller ikke får støtte til å ta ungdommen inn i familien igjen etter at det har vist seg at hybel ikke har fungert.»

I underkant av 10 høringsinstanser uttaler seg konkret om forslaget om å lovfeste at barnevernstjenesten i god tid før ungdommen fyller 18 år skal ta kontakt for å vurdere om tiltak skal videreføres eller erstattes av andre tiltak. Bufetat region sør, Statens helsetilsyn, Fosterhjemsforeningen, Kirkens bymisjon og NHO Handel og service støtter forslaget.

Barneombudet og Landsforeningen for barnevernsbarn uttaler at ettervern må være et tema mellom saksbehandler og ungdom allerede fra ungdommen er fylt 16 år, og at dette bør fremgå av loven. Fosterhjemsforeningen mener det bør legges en plan senest to år før barnet fyller 18 år.

Forandringsfabrikken uttaler at det er viktig at unge kan få fortsette med ettervern selv om de ønsker å bo i en annen kommune. I dag er dette ulikt praktisert rundt i landet. For noen er alternativene i praksis å miste hjelp fra barnevernet eller bli boende et sted de ikke ønsker. Dette oppleves veldig urettferdig og vondt. De mener også det må følge av loven at ungdommen må få informasjon om klagerett, og at dersom barnevernstjenesten ikke vil gi tiltak til ungdom over 18 år, må det begrunnes hvorfor det er til barnets beste at det ikke får tiltak.

Om lag 10 høringsinstanser understreker betydningen av samarbeid med andre instanser, eller hvilket særlig ansvar barnevernet har sammenlignet med andre instanser. Dette gjelder blant annet Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Vestland, Statsforvalteren i Oslo og Viken, VID vitenskapelige høgskole, Bærum kommune, Marker kommune, FO og Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO).

Noen av disse instansene, blant annet VID vitenskapelige høgskole og FO er særlig opptatt av at det må foretas en konkret vurdering av om hva som er til den enkelte ungdoms beste med tanke på hvilken instans hjelpen kommer fra. Blant annet henvises det til at det for mange ungdommer i barnevernet ikke nødvendigvis er til det beste å få hjelp fra NAV. Andre instanser, blant annet Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Marker kommune og NOBO understreker at det ikke bør være barnevernet alene som skal ha ansvar for ettervernet. Marker kommune skriver:

«Nav, helsevesen, skoleverk, kommunale hjelpetjenester mv har alle ordninger som skal bidra til hjelp for personer som av en eller annen årsak har behov for ekstra hjelp, behandling og/eller tilpasning for å mestre hverdag og arbeidsliv. Dette innebærer at mange instanser bærer ansvar for disse unge voksne. Marker kommune er opptatt av at eventuelle ettervernstiltak fra barneverntjenestens side må samordnes med andre hjelpeinstanser og det er videre også nødvendig med en grenseoppgang mellom de ulike instansenes ansvar også i forhold til hvor langt barnevernstjenestens ansvar strekker seg. Dette for å sikre at denne gruppen mottar koordinert hjelp og for å forhindre at denne gruppen blir «kasteballer i systemet».»

Bærum kommune er på sin side opptatt av at ettervern i praksis ytes fra ulike instanser i kommunen, og at det må være opp til den enkelte kommune å organisere og prioritere ressurser til oppfølging av ettervern.

9.2.4 Departementets vurderinger og forslag

9.2.4.1 Behovet for å styrke retten til ettervern

Departementet er opptatt av å styrke retten til ettervern. Ettervern skal bidra til at unge voksne med barnevernserfaring får nødvendig hjelp og støtte i overgangsfasen til en selvstendig voksentilværelse. Mange ungdommer med barnevernserfaring har store utfordringer i overgangen til voksenlivet og mangler andre voksenpersoner som kan gi nødvendig hjelp og støtte. Dette kan gjøre overgangen til voksenlivet særlig utfordrende for dem. Forskning viser at ungdom som har opplevd omsorgssvikt har høy risiko for å havne utenfor utdanning og arbeidsliv.23 Forskning viser også at unge med barnevernserfaring som mottar videre oppfølging fra barnevernet etter fylte 18 år klarer seg bedre senere i livet enn unge med barnevernserfaring som ikke mottar dette.24 Samtidig vet vi at mange unge med barnevernserfaring ikke får den hjelpen de trenger.

Aldersgrensen for rett til ettervern er utvidet til 25 år med virkning fra 1. januar 2021. Departementet foreslår i det følgende å styrke retten til ettervern ved å gi klarere vilkår for når barnevernstjenesten har plikt til å tilby ettervernstiltak. Målet er å bidra til at tilbudet i kommunene blir mer likt og at det blir mer forutsigbart for den enkelte ungdom hva som kan forventes. Departementet foreslår videre å fremheve retten til ettervern ved å samle reglene om ettervern i en egen lovbestemmelse. For å sørge for tettere oppfølging av ungdommen, foreslår departementet også nye bestemmelser om oppfølging og planer for ungdom som mottar tiltak etter fylte 18 år, se nærmere om dette i kapittel 14.4.6.

9.2.4.2 Nærmere om retten til ettervern

Ettervern innebærer at tiltak som er iverksatt før barnet har fylt 18 år, kan opprettholdes eller erstattes av andre tiltak. Grunnvilkåret for rett til ettervern er dermed at ungdommen har mottatt barnevernstiltak før fylte 18 år.25

Departementet fastholder forslaget om at rett til ettervern skal inntre hvis ungdommen har behov for fortsatt hjelp fra barnevernet til en god overgang til voksenlivet. Retten til ettervern gjelder uavhengig av hva slags barnevernstiltak ungdommen har hatt tidligere. Departementet legger til grunn at behovet for ettervern i utgangspunktet er størst for ungdom som har hatt mer omfattende tiltak før 18 år, slik som omsorgstiltak. Det er imidlertid behovet for ettervern som er avgjørende, og det må foretas en konkret helhetsvurdering av ungdommens behov.

Departementet har på bakgrunn av innspill i høringen kommet til at det ikke er hensiktsmessig å beholde formuleringen «særlig» behov i lovteksten. Departementet er enig med høringsinstansene som understreker at en slik ordlyd i praksis ville kunne føre til at det blir en høyere terskel for ettervern og et selvstendig behov for å begrunne at behovet er «særlig». En slik tilnærming kunne bidra til et uheldig problemfokus og lite hensiktsmessige diskusjoner om årsakssammenhenger. Etter departementets oppfatning må det tas utgangspunkt i at behovet for å videreføre eller erstatte barnevernstiltak vanligvis vil ha sammenheng med det tidligere behovet for tiltak fra barnevernet. Det må imidlertid foretas en vurdering. Dersom hjelpebehovet etter 18 år primært har andre årsaker, vil det ikke være barnevernstjenesten som har plikt til å ivareta ungdommens hjelpebehov. I ettervernsfasen vil videre spørsmålet om barnevernstjenestens ansvar i større grad måtte vurderes opp mot hvilken type tiltak barnet har behov for og om det er hjelp fra barnevernet, og ikke andre hjelpeinstanser, som ungdommen trenger. Det er dette formuleringen «behov for hjelp fra barnevernet» er ment å gi uttrykk for.

Departementet fastholder at det ikke foreslås å lovfeste hva slags type barnevernstiltak som kan gis etter 18 år. Formålet med ettervern, som er å gi ungdommen hjelp til å håndtere overgangen til voksenlivet, gir imidlertid veiledning også når det gjelder hvilke tiltak som skal iverksettes. Som nevnt har mange ungdommer med barnevernserfaring et mer sårbart familienettverk enn ungdommer flest og kan ha behov for hjelp, støtte og veiledning som andre ungdommer får fra foreldre og nettverk. Kjernen i ettervernstilbudet handler derfor om å gi støtte, råd og veiledning. Barnevernet har et omsorgsperspektiv i sin oppfølging, og vil i større grad enn andre tjenester kunne ivareta ungdommens utviklings- og omsorgsbehov.26 Det kan også være behov for andre barnevernstiltak. Noen ungdommer vil kunne ha behov for å fortsette å bo i et barnevernstiltak, for eksempel et fosterhjem etter fylte 18 år, eller få støtte til å bo på egenhånd. Også ungdom som har flyttet hjem til foreldrene, kan være i en vanskelig livssituasjon på grunn av tidligere behov for barnevernstiltak, for eksempel kan det være behov for å hjelpe ungdommen med å avklare relasjonen til foreldrene. For å få tydeligere frem at ettervernstilbud også kan være i form av mer generell støtte, foreslår departementet å ta inn i loven at det skal være behov for «hjelp eller støtte».

Ungdom med erfaring fra barnevernet vil ofte ha behov for hjelp fra ulike instanser samtidig. Departementet legger til grunn at hvilke ettervernstiltak som iverksettes for den enkelte ungdom må følge av en konkret vurdering i samsvar med prinsippene for ansvarsdeling mellom barnevernstjenesten og andre relevante instanser. Det vises i den forbindelse særlig til kapittel 21 om samarbeid og barnevernstjenestens ansvarsområde. Departementet fremhever i den forbindelse at et godt samarbeid mellom barnevernstjenesten, NAV, helse- og/eller skolesektoren ofte vil være nødvendig for å kunne gi ungdommen helhetlig hjelp og oppfølging. For eksempel vil NAV-kontoret gi arbeidsrettet oppfølging og eventuelt dekke ungdommens utgifter til husleie, mens barnevernstjenesten kan gi tiltak som oppfølging fra en miljøarbeider, eller råd og veiledning.27 I mange tilfeller vil derfor en viktig oppgave for barnevernstjenesten i ettervernsarbeidet være å bistå med å formidle kontakt med andre deler av hjelpeapparatet. Dette gjelder også ved avslutning av ettervern, for å sikre en god overgang fra barnevernet til eventuelle andre hjelpeinstanser. Det vises til barnevernstjenestens plikt til å samarbeide med andre instanser, jf. lovforslaget § 15-9.

Departementet viser til lovforslaget § 12-5 der det fremgår at det skal fremgå av vedtaket hva som er barnets beste og hvordan barnets mening er vektlagt. Siden dette dreier seg om vedtak til ungdom over 18 år, er det ungdommens behov og synspunkter som skal beskrives. Det må videre fremgå av begrunnelsen hvordan det er vurdert at tiltaket bidrar til å møte ungdommens behov for hjelp til å lette overgangen til voksenlivet. Departementet foreslår å videreføre at både avgjørelser om at tiltak videreføres, erstattes eller opphører skal regnes som enkeltvedtak. Dette innebærer at vedtaket også skal begrunnes dersom ungdommen ikke ønsker å videreføre eller erstatte tidligere barnevernstiltak.

Forslaget om at tiltaket «skal» videreføres eller erstattes av andre tiltak når ungdommen samtykker og vilkårene for øvrig er oppfylt, synliggjør plikten for barnevernstjenesten til å tilby ettervernstiltak, og en tilsvarende rett for ungdommen til ettervern. Dette er en viderføring av gjeldende rett, jf. rettighetsbestemmelsen i dagens § 1-5 som videreføres i forslaget til § 1-6.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste at barnevernstiltak som er iverksatt før en ungdom har fylt 18 år, skal videreføres eller erstattes av andre tiltak når ungdommen samtykker og har behov for hjelp eller støtte fra barnevernstjenesten til en god overgang til voksenlivet. Det vises til lovforslaget § 3-6 første ledd første punktum.

9.2.4.3 Tiltak kan iverksettes selv om ungdommen har vært uten tiltak en periode

Departementet fastholder forslaget om å lovfeste at ettervernstiltak kan iverksettes selv om ungdommen har vært uten tiltak en periode. Perioden med avbrudd kan være både før og etter fylte 18 år. Flere høringsinstanser understreker at det er viktig med mulighet for fleksibilitet, og at ungdommen kan få prøve seg på egenhånd en periode. For eksempel kan ungdommen ha ønske om og behov for å flytte tilbake til fosterhjemmet, dersom det har vist seg at det ikke fungerte bra å bo alene.

Departementet viser til at det kan være flere årsaker til at det har vært opphør i tiltak en periode. Avbruddet kan skyldes at ungdommen ikke ønsket tiltak, eller at barnevernstjenesten mente vilkåret ikke var oppfylt. Ny iverksetting av tiltak kan altså skyldes noe annet enn at ungdommen har «ombestemt» seg. Departementet mener derfor at det i lovteksten ikke bør sies noe mer konkret om hvorfor det ikke har vært tiltak en periode. Departementet vil fremheve at uansett grunn til avbruddet, kan det iverksettes ettervernstiltak når som helst frem til ungdommen fyller 25 år, så fremt vilkårene ellers er oppfylt.

Forslaget innebærer videre at det ikke er noen bestemt ytre grense for hvor lenge ungdommen kan ha vært uten tiltak. Det skal ikke være noen tidsfrist for når eller hvor lenge etter forrige tiltak ungdommen kan søke om ettervernstiltak. Ved den konkrete vurderingen av ungdommens behov, vil likevel tidsperspektivet siden forrige tiltak være et moment i vurderingen av om vilkårene er oppfylt. Grunnvilkåret er fortsatt at ungdommen har behov for fortsatt hjelp eller støtte fra barnevernet til en god overgang til voksenlivet. Jo lengre tid som har gått fra kontakten med barnevernet opphørte, desto mindre naturlig vil det være å etablere barnevernstiltak på nytt. Dette gjelder særlig hvis tiltakene før fylte 18 år var lite omfattende. Samtidig må det ikke brukes mot en ungdom at vedkommende ønsket å prøve seg på egenhånd. Behovet for tiltak må avgjøres konkret ut fra omstendighetene i den enkelte sak.

Det vises til lovforslaget § 3-6 første ledd annet punktum.

9.2.4.4 Krav om kontakt med ungdommen for å vurdere ettervern

Departementet finner støtte i høringen til å gå videre med å lovfeste at barnevernstjenesten skal kontakte alle som mottar barnevernstiltak i god tid før ungdommen fyller 18 år for å vurdere om tiltak skal videreføres eller erstattes av andre tiltak. De fleste som har uttalt seg om dette, støtter forslaget.

Departementet holder videre fast ved at det ikke bør fastsettes et spesifikt tidspunkt for når ettervern skal være et tema mellom saksbehandler og ungdommen. Ungdommer modnes ulikt, og for noen vil det å snakke om hva som skal skje om et par år, være for tidlig. En tidlig samtale om dette kan derfor skape unødvendig uro og bekymring for enkelte. For andre kan det derimot være viktig å ha planen klar lang tid i forveien. Departementet er derfor ikke enig med Barneombudet og Landsforening for barnevernsbarn i at det bør fremgå av loven at ettervern må være et tema mellom saksbehandler og ungdommen allerede fra 16-årsalder. Departementet er enig i at det i mange tilfeller vil være behov for å starte dialogen om ettervern så tidlig, og den foreslåtte ordlyden «i god tid før» 18 år er ment å ta høyde for at dette i noen tilfeller betyr i 16-årsalderen. Departementet mener imidlertid at tidspunktet må bero på en konkret vurdering.

I vurderingen av tidsperspektivet og behovet for forutberegnelighet vil det også ha betydning hva slags tiltak det er aktuelt å videreføre eller iverksette. Det er for eksempel generelt sett viktigere med forutberegnelighet med tanke på botiltak, enn for tilbud om fritidsaktiviteter. Departementet holder på denne bakgrunn fast ved forslaget om at barnevernstjenesten skal kontakte ungdommen «i god tid før» 18 år.

Når barnevernstjenesten kontakter ungdommen for vurdering av ettervern, er det viktig at dialogen også omfatter generell informasjon om hva ettervern er. Departementet mener imidlertid at det ikke er behov for å presisere dette i lovteksten, slik Barn av rusmisbrukere foreslår.

Et grunnvilkår for ettervern er at ungdommen selv samtykker. Fosterhjemsforeningen viser til at ungdom opplever det slitsomt å bli spurt årlig om de fortsatt vil ha ettervern, og foreningen ønsker en ordning der ungdommen aktivt må si fra seg ettervern. Departementet mener det fortsatt bør være som i dag med aktivt samtykke. Barnevernstjenesten må vurdere konkret hvor lenge vedtakene om ettervernstiltak skal gjelde for, og i den forbindelse ta ungdommens ønske med i vurderingen. Vi viser i denne sammenhengen også til de foreslåtte bestemmelsene om plan og oppfølging av ettervern, jf. omtale i kapittel 14.4.6.

Departementet foreslår etter dette at barnevernstjenesten skal ta kontakt med ungdommen i god tid før barnet fyller 18 år for å vurdere om tiltak skal videreføres eller erstattes av andre tiltak. Departementet foreslår videre at avgjørelser om at tiltak skal videreføres, erstattes eller opphøre er enkeltvedtak. Det vises til lovforslaget § 3-6 annet ledd.

9.3 Pålegg om hjelpetiltak i samværshjemmet

9.3.1 Gjeldende rett

Barnevernloven § 4-4 tredje til femte ledd gir fylkesnemnda hjemmel til å pålegge hjelpetiltak når dette er nødvendig for å gi barnet tilfredsstillende omsorg. Hjemmelen gjelder nærmere bestemte kompenserende hjelpetiltak, omsorgsendrende tiltak og kontrolltiltak. Hjemmelen til å pålegge hjelpetiltak gjelder bare i hjemmet der barnet bor fast. Barnevernstjenestens mulighet til å sette inn tiltak i samværshjemmet er i dag alltid avhengig av samtykke fra samværsforelder. Hjelpetiltak i samværshjemmet kan for eksempel være samspillsveiledning eller tilsyn i form av varslede eller uanmeldte besøk i hjemmet.

Adgangen til å pålegge hjelpetiltak ble utvidet i 201628, men ble ikke utvidet til å omfatte hjelpetiltak i samværshjemmet29. Hjemmelen gjelder imidlertid begge hjem i tilfeller der foreldrene har avtale om delt bosted etter barneloven.

I enkelte tilfeller kan barnevernstjenesten vurdere at det er behov for å sette inn tiltak i samværshjemmet, men uten at samværsforelderen vil samtykke til dette. Barnevernstjenesten kan da i alvorlige tilfeller råde bostedsforelderen til å gjøre det som er nødvendig etter barneloven for å begrense, stanse, eller på annen måte regulere eller kontrollere samværet. Barnevernstjenesten kan uten hinder av taushetsplikt gi opplysninger til domstolene i sak om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samvær, jf. barneloven § 61 a.

Etter barneloven skal samvær ikke fastsettes hvis samvær ikke er til beste for barnet, jf. barneloven § 43 første ledd tredje punktum. Bestemmelsen tar særlig sikte på situasjoner hvor barnet har vært utsatt for, eller det er fare for at barnet vil bli utsatt for overgrep. Videre er det adgang til å fastsette vilkår for samvær, jf. barneloven § 43 tredje ledd, og adgang til å fastsette tilsyn under samvær, henholdsvis beskyttet tilsyn og støttet tilsyn, jf. barneloven § 43 a.30

Barnevernstjenestens leder kan også fatte midlertidig akuttvedtak dersom barnet er i en faresituasjon under samværet.

Dersom bostedsforelder ikke går til sak for å få begrenset samværet eller få fastsatt en tilsynsordning, og det er bekymring knyttet til omsorgssituasjonen under samværet, må barnevernstjenesten vurdere om det er grunnlag for å fremme sak om omsorgsovertakelse.

I praksis vil samværsforelder og bostedsforelder ofte bo i hver sin kommune. I samsvar med oppholdskommuneprinsippet i barnevernloven § 8-1, vil begge kommunene kunne ha ansvar alt etter hvor barnet oppholder seg når saken oppstår. I mange tilfeller vil det være naturlig at bostedskommunen og samværskommunen samarbeider både om å undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon og i vurderingen av om det er grunnlag for tiltak etter barnevernsloven.31 Kommunene kan avtale seg imellom hvilken kommune som skal ha ansvaret for saken, jf. § 8-4.

9.3.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

9.3.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo at pålegg om hjelpetiltak også skal kunne rettes mot samværsforelderen, og viste til at mange barn har omfattende samværsordninger og tilbringer store deler av tiden sammen med samværsforelder. Utvalget la særlig vekt på at det er uheldig om man i tilfeller der et hjelpetiltak anses tilstrekkelig for å ivareta barnet under samvær, i stedet skal være henvist til at bostedsforelder må reise sak etter barneloven for å få endret samværsordningen. Samtlige høringsinstanser som uttalte seg om forslaget om å gi hjemmel for å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet, støttet forslaget.

9.3.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å utvide dagens hjemmel til å pålegge hjelpetiltak til også å omfatte hjelpetiltak rettet mot foreldre som har samvær med barnet. Departementet la særlig vekt på at svært mange barn i barnevernet har foreldre som ikke bor sammen, og at det er viktig å bidra til bedre beskyttelse av barn under samvær. Departementet understreket samtidig at på samme måte som når det vurderes å pålegge hjelpetiltak i bostedshjemmet, er det viktig at hjemmelen ikke brukes til å opprettholde samvær der barn opplever alvorlig omsorgssvikt og overgrep.

Forslaget innebærer at vilkårene for å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet er de samme som for å pålegge hjelpetiltak i hjemmet der barnet bor fast. Vilkåret er i begge tilfeller at dette er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg under samværet. Departementet foreslo også at hjemmelen til å pålegge hjelpetiltak skal omfatte de samme typene tiltak som i bostedshjemmet. Departementet la vekt på at dette vil legge best til rette for de konkrete vurderingene som må foretas, og gi et enklere regelverk.

Departementet la til grunn at de alminnelige reglene om oppholdskommuneprinsippet også vil gjelde for pålegg om hjelpetiltak i samværshjemmet.

9.3.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 30 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å gi hjemmel for å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet. Samtlige høringsinstanser støtter forslaget. Høringsinstanser som har uttalt seg er blant andre Barneombudet,Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) region øst, Fylkesnemndene for barneverns og sosiale saker, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Redd Barna, Norsk Barnevernlederorganisasjon (NOBO),Asker kommune, Bergen kommune, Drammen kommune, Gjesdal kommune, Horten kommune, Kristiansand kommune,Marker kommune, Oslo kommune, Porsgrunn kommune, Sandnes kommune, Time kommune, Trondheim kommune, Fellesorganisasjonen (FO), Universitetet i Agder, OsloMet, VID vitenskapelige høgskole, Universitetet i Stavanger, Voksne for Barn, Norsk Barnevernsamband, Foreningen 2 Foreldre.

Flere høringsinstanser har imidlertid kommentarer til forslaget. Asker kommune viser til at terskelen for å pålegge hjelpetiltak er høy og mener derfor det er nødvendig at barnevernstjenestene er bevisste på å ikke benytte adgangen til å pålegge samværsforeldre hjelpetiltak for å opprettholde samvær der samværet ikke er bra for barnet.

Enkelte høringsinstanser peker på viktigheten av avklarte ansvarsforhold mellom kommunene når bostedsforelder og samværsforelder bor i hver sin kommune, deriblant Bufetat region øst, Marker kommune, Drammen kommune, NOBO.Marker kommune sier:

«I mange tilfeller vil disse foreldrene være bosatt i annen kommune og i mange tilfeller vil et nært samarbeide med bostedskommunen være viktig. Samarbeide med bostedskommunen rundt den totale familiesituasjonen til samværsforelderen vil i mange tilfelle kunne være aktuelt. I neste hånd vil dette kunne føre til uenighet rundt ansvarsforhold, faglig uenighet rundt tiltak som igangsettes, uenighet rundt betaling og uenighet rundt hvilken kommune som har ansvar for betaling etc. Marker kommune anser det som nødvendig at bestemmelsen utfylles med konkrete retningslinjer.»

Bufdir og Fylkesnemndene tar opp spørsmålet om bostedsforelders partsstatus når samværsforelder pålegges tiltak. Fylkesnemndene er enig i departementets vurdering av at bostedsforeldre alltid vil være å anse som part, mens Bufdir stiller spørsmål ved departementets utgangspunkt. Direktoratet mener forvaltningslovens partsbegrep innebærer at bostedsforelder kun vil være å anse som part dersom tiltaket i samværshjemmet på en eller på annen måte berører bostedsforelder eller dennes bestemmelsesrett etter barneloven § 37.

9.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Barn og unge i barnevernet har ofte foreldre som ikke bor sammen. Det er dermed sannsynlig at barnets omsorgssituasjon vil bestå av to hjem i svært mange saker barnevernstjenesten vurderer.

Departementet fastholder forslaget om å gi hjemmel for å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet. Dagens regler åpner bare for hjelpetiltak i samværshjemmet når samværsforelder samtykker. Sett i lys av den store andelen barn i barnevernet som har to hjem, er det behov for en slik utvidelse. Forslaget har fått bred støtte i høringen.

Formålet med å innføre en hjemmel til å pålegge samværsforelder hjelpetiltak er å etablere flere virkemidler for å ivareta barnets omsorgssituasjon under samværet. Etter dagens regler vil barnevernstjenesten ved bekymring under samværet kunne råde bostedsforelder å gå til sak for å få endret samværsordningen eller iverksette andre tiltak etter barneloven som samvær med tilsyn. Dette kan være krevende for foreldrene, både praktisk, økonomisk og emosjonelt. Dersom bostedsforelder ikke går til sak etter barneloven for å få begrenset eller redusert en samværsordning, må barnevernstjenesten i de alvorligste tilfellene vurdere om det er grunnlag for å fremme sak om omsorgsovertakelse. En hjemmel til å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet, kan bidra til en mer hensiktsmessig ivaretakelse av barnets behov i slike situasjoner.

Den nærmere vurderingen av om det er behov for å iverksette hjelpetiltak i samværshjemmet, og i så fall hvilke, må bygge på vurderingene som fremkommer i undersøkelsen. Det vises til kapittel 8.2 for nærmere omtale. Det er vanligvis den beste løsningen om hjelpetiltak kan iverksettes i samarbeid med foreldrene. Etter departementets oppfatning bør vilkårene for å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet være de samme som for å pålegge hjelpetiltak i bostedshjemmet. Vilkåret vil derfor være at dette er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg eller beskyttelse. Nødvendighetskriteriet er knyttet til barnets omsorgssituasjon under samværet og innebærer at tiltak bare kan pålegges dersom man ikke kan avhjelpe barnets situasjon med mindre inngripende tiltak. Hjelpetiltak skal ikke kunne pålegges dersom tiltak kan iverksettes i samarbeid med samværsforelder. Tiltaket må videre være nødvendig for å avhjelpe barnets situasjon.

Departementet understreker, i likhet med Asker kommune, at det er nødvendig at barnevernstjenestene er bevisste på at adgangen til å pålegge samværsforeldre hjelpetiltak ikke benyttes til å opprettholde samvær der samværet ikke er bra for barnet. Det er viktig at hjemmelen ikke brukes til å opprettholde samvær der barn opplever alvorlig omsorgssvikt og overgrep. Hjemmelen skal bare anvendes i tilfeller der bekymringen for barnet under samværet ikke er mer alvorlig enn at barnets situasjon under samværet kan avhjelpes gjennom hjelpetiltak.

På samme måte som for øvrige tiltak etter barnevernsloven skal pålegg om hjelpetiltak i samværshjemmet være til barnets beste, jf. lovforslaget § 1-3. Hva som er til barnets beste må vurderes ut fra en konkret helhetsvurdering i den enkelte sak med utgangspunkt i barnets behov. For at avgjørelser, tiltak og handlinger skal være til barnets beste er det videre avgjørende at barnets rett til medvirkning, jf. lovforslaget § 1-4, blir ivaretatt. Når barnevernstjenesten vurderer pålegg om hjelpetiltak overfor samværsforelder må barnevernstjenesten derfor informere og snakke med barnet om hva et slikt tiltak innebærer og hvordan dette kan bidra til at barnet får det bedre. Samtidig må barnevernstjenesten lytte og ta hensyn til de synspunkter barnet har på tiltaket barnevernstjenesten vurderer. Det vises for øvrig til at barneverns- og helsenemnda i sin begrunnelse blant annet skal dokumentere hvordan barnets beste er vurdert og hvordan barnets beste er vektlagt, jf. lovforslaget § 14-20.

Departementet foreslår at adgangen til å pålegge hjelpetiltak gjelder de samme type tiltak som for bostedsforelder. Riktignok vil enkelte av tiltakene, for eksempel tiltak som besøkshjem og avlastningstiltak, i liten grad være aktuelle å pålegge samværsforelder. Det samme gjelder hjelpetiltak i senter for foreldre og barn. På samme måte som for frivillige hjelpetiltak, skal pålagte hjelpetiltak være egnet til å ivareta barnets og familiens behov, og bidra til positiv endring hos barnet eller i familien, jf. lovforslaget § 3-1 første ledd.

Hvilke hjelpetiltak som skal pålegges den enkelte samværsforelder, må vurderes konkret. Blant annet vil omfanget av samværet ha betydning for hvilke hjelpetiltak som kan anses egnet til å ivareta barnets behov under samværet. Videre kan det ha betydning om behovet for hjelpetiltak gjelder i begge hjem. Det kan for eksempel tenkes tilfeller der barnet har behov for hjelpetiltak rettet mot begge foreldre i form av fritidsaktiviteter eller støttekontakt. I andre tilfeller vil det være mest aktuelt å iverksette hjelpetiltak som bare gjelder samværshjemmet alene, for eksempel samspillsveiledning mellom samværsforelder og barnet.

Forslaget innebærer at det også kan pålegges kontrolltiltak i samværshjemmet, for eksempel tilsyn. Tilsyn etter barnevernsloven i samværshjemmet innebærer at barnevernstjenesten kan komme på besøk under samværet, enten uanmeldt eller varslet. Formålet er å avdekke forhold ved barnets omsorgssituasjon, og eventuelt ha en stabiliserende effekt på familien. Et slikt tilsyn er ikke like omfattende som beskyttet tilsyn etter barneloven, som innebærer at foreldre og barn overvåkes under hele samværet. Formålet er videre et annet enn for støttet tilsyn etter barneloven, som skal gi barnet og/eller samværsforelderen støtte og veiledning under samværet. Departementet antar at det i liten grad vil være hensiktsmessig å pålegge tilsyn som hjelpetiltak etter barnevernsloven dersom det er iverksatt tilsyn under samværet etter barneloven. I tilfeller der det er fastsatt samvær med støttet tilsyn, kan det likevel, etter en konkret vurdering, være behov for supplerende hjelpetiltak etter barnevernsloven, herunder å pålegge slike tiltak hvis samværsforelder ikke samtykker.

Ved pålegg om hjelpetiltak i samværshjemmet vil de alminnelige reglene om oppholdskommuneprinsippet, jf. lovforslaget § 15-4, komme til anvendelse. Hvis bostedsforelder og samværsforelder bor i hver sin kommune, vil kommunene kunne ha hver sin barnevernssak som gjelder det samme barnet. Dette krever godt samarbeid mellom tjenestene. I henhold til lovforslaget § 15-4 tredje ledd kan barnevernstjenesten inngå avtale om at ansvaret for barnevernssaken overføres til barnevernstjenesten i en kommune som barnet har tilknytning til.

I kapittel 18.3 fremgår det at departementet ikke foreslår noen særskilt regulering av foreldrenes partsstatus, men at denne følger reglene i forvaltningsloven § 2 e. Departementet legger til grunn at foreldre som har foreldreansvar og som barnet bor fast hos, alltid skal regnes som part i saken.

Departementet foreslår etter dette å utvide dagens hjemmel til å pålegge hjelpetiltak til også å gjelde hjelpetiltak rettet mot foreldre som har samvær med barnet. Det vises til lovforslaget § 3-4 tredje ledd.

9.4 Pålegg om hjelpetiltak i senter for foreldre og barn

9.4.1 Gjeldende rett

9.4.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Barn har rett til beskyttelse mot vold og omsorgssvik, jf. blant annet Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 3 nr. 2 og artikkel 19.32 Etter BK artikkel 19 nr. 1 skal staten treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative, sosiale og opplæringsmessige tiltak for å beskytte barn mot alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting. Barn og foreldrene har rett til vern om sitt privatliv og familieliv. Dette følger av Grunnloven § 102 og § 104, og er også fastslått i flere internasjonale konvensjoner, som BK artikkel 16 og den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. Retten til familieliv er ikke absolutt. Det kan gjøres inngrep i retten dersom inngrepet har hjemmel i lov, har et legitimt formål og anses nødvendig i et demokratisk samfunn.

Forpliktelsene er nærmere omtalt i kapittel 8.3 om utredning i senter for foreldre og barn.

9.4.1.2 Barnevernloven

Barnevernloven § 4-4 tredje ledd gir hjemmel til å pålegge omsorgsendrende hjelpetiltak. Hjelpetiltak i form av opphold i senter for foreldre og barn omfattes av hjemmelen. Formålet med et slikt hjelpetiltak er å veilede foreldrene slik at de kan utføre sine omsorgsoppgaver på en måte som gir positiv utvikling hos barnet. I tillegg vil tiltaket gi barn forsvarlige rammer i den perioden barnevernstjenesten undersøker om foreldrene kan gi barnet god nok omsorg. I noen tilfeller vil dette kunne forhindre plassering av barn utenfor hjemmet.

Opphold i senter for foreldre og barn består vanligvis både av foreldrestøttende hjelpetiltak og utredning. Opphold i sentre for foreldre og barn kan etter dagens regler pålegges når hovedformålet med tiltaket er å anse som omsorgsendrende hjelpetiltak.

Hjemmelen til å pålegge hjelpetiltak i senter for foreldre og barn ble innført med virkning fra 1. april 2016.33 Vilkårene for å pålegge opphold i senter som omsorgsendrende hjelpetiltak er de samme som for å pålegge andre omsorgsendrende hjelpetiltak, det vil si «når dette er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg».

Pålegg om slike hjelpetiltak fastsettes av nemnda, jf. § 7-14. Barne-, ungdoms- og familieetatens (Bufetat) bistandsplikt gjelder ikke for hjelpetiltak i senter for foreldre og barn, og Bufetat har dermed ikke plikt til å tilby plass i slike senter når kommunen ber om dette. Bufetats oppgave er å fordele eksisterende plasser. Det kan derfor ikke fattes vedtak om å pålegge hjelpetiltak i senter for foreldre og barn uten at tilbudet er avklart med Bufetat. Når barnevernreformen trer i kraft 1. januar 2022, jf. Prop. 73 L (2016–2017), endres Bufetats tilbud om opphold i senter for foreldre og barn til å gjelde utredning av omsorgssituasjonen til sped- og småbarn i alderen 0–6 år, jf. nytt tredje ledd bokstav a i barnevernloven § 2-3. Slike utredningsopphold vil ikke anses som hjelpetiltak, men foreldrestøtte og veiledning vil inngå i tilbudet. Det vises til nærmere omtale i kapittel 8.3.

Bufetat skal kunne tilby hjelpetiltak i etterkant av slik utredning, når dette er «nødvendig for at barnet skal få forsvarlig hjelp», jf. § 2-3 nytt tredje ledd bokstav a siste punktum. Det følger av forarbeidene at slike hjelpetiltak i utgangspunktet skal være tiltak i familiens hjem, men at det i særlige tilfeller kan innebære hjelpetiltak i senter for foreldre og barn.

Når Bufetat tilbyr etterfølgende hjelpetiltak i senter for foreldre og barn, må kommunen fatte vedtak etter barnevernloven § 4-4. Pålegg om slike hjelpetiltak fastsettes i fylkesnemnda, jf. § 7-14 med hjemmel i barnevernloven § 4-4 tredje ledd.

Tall fra Sentralenheten for fylkesnemndene viser at det ble fattet vedtak om pålegg om hjelpetiltak i senter for familie og barn i 9 saker i 2020. I 2019 ble det fattet vedtak i 18 slike saker, mens det i 2018 ble fattet vedtak i 8 saker.

9.4.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

9.4.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

I forbindelse med utvidelsen av hjemmelen til å pålegge hjelpetiltak i 2016, la departementet til grunn i Prop. 72 L (2014–2015), at hjelpetiltak i senter for foreldre og barn er så inngripende at det bare burde kunne pålegges i de mest alvorlige tilfellene. Departementet foreslo at vilkårene for omsorgsovertakelse måtte være til stede. Under Stortingets behandling uttalte imidlertid komiteen at hjelpetiltak i sentrene burde kunne pålegges etter samme vilkår som øvrige omsorgsendrende tiltak. Komiteen la særlig vekt på at barnevernstjenesten må kunne gripe inn før situasjonen er så alvorlig at vilkårene for omsorgsovertakelse er til stede. Komiteen endret derfor vilkårene for å pålegge hjelpetiltak i senter for foreldre og barn til «når dette er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg».

Barnevernslovutvalget foreslo å skjerpe vilkårene for å pålegge hjelpetiltak i senter for foreldre og barn og viste til at vedtak om å pålegge slikt opphold vil være et sterkt inngrep i familielivet, jf. EMK artikkel 8. Forslaget innebar at vilkårene for omsorgsovertakelse må være oppfylt for at pålegg om hjelpetiltak i senter for foreldre og barn skal kunne gis. Forslaget var i samsvar med departementets forslag i Prop. 72 L (2014–2015). Høringsinstansene hadde delte meninger om forslaget. En av høringsinstansene mente at varigheten av pålegg om hjelpetiltak i senter for foreldre og barn burde begrenses til tre måneder.

9.4.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet om ny barnevernslov foreslo departementet å videreføre dagens vilkår for pålegg om omsorgsendrende hjelpetiltak i senter for forelder og barn under henvisning til at gjeldende vilkår relativt nylig er vedtatt av Stortinget, og at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har fått i oppdrag å evaluere dagens adgang til å pålegge hjelpetiltak. Departementet foreslo imidlertid å innføre en tidsbegrensning på inntil tre måneder for vedtak om å pålegge opphold i senter for foreldre og barn.

9.4.3 Høringsinstansenes syn

Om lag fem høringsinstanser har uttalt seg om departementets vurdering om å videreføre vilkårene for pålegg om opphold i senter for forelder og barn. Blant disse er Bufetat region vest og Bufetat region øst, Barneombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Fellesorganisasjonen (FO) og Ideelt barnevernsforum (IB). Alle instanser bortsett fra NIM støttet departementets vurdering.

Bufetat region vest uttaler blant annet:

«Det at dagens bestemmelse ganske nylig ble besluttet av Stortinget (Prop. 73 L og Innst. 354 L fra mai 2017), taler i seg selv mot å gjøre endringer i dette nå. Det gjør også det forhold at Bufdir er gitt i oppdrag fra departementet å evaluere innføringen av denne hjemmelen. Bufetat, region vest støtter derfor departementets forslag om å avvente med å endre vilkårene for pålegg om hjelpetiltak til resultater av evalueringen foreligger.»

NIM mener departementet bør vurdere om hjemmelen for å pålegge hjelpetiltak i senter for foreldre og barn er i samsvar med menneskerettighetene:

«NIM er enig i at den forestående evalueringen av ordningen med å kunne pålegge hjelpetiltak er et hensyn som kan tale for at det ikke gjøres endringer i regelverket nå. Samtidig, med utvalgets tydelige menneskerettslige begrunnelse for å skjerpe vilkårene for pålegg om hjelpetiltak i senter for foreldre og barn, som er helt eller delvis støttet av både Advokatforeningen og av fylkesnemndene, mener NIM at departementet bør foreta en grundig vurdering av om gjeldende rett er i samsvar med de forpliktelsene som kan utledes av EMK artikkel 8 nå, uten å vente på den forestående evalueringen. Spørsmålet om vilkårene for å pålegge opphold i senter for foreldre og barn er i samsvar med menneskerettighetene var ikke tematisert i Prop. 72 L (2014–2015), som dannet grunnlaget for Stortingets beslutning om å senke terskelen for å pålegge hjelpetiltak i senter for foreldre og barn. Det var heller ikke vurdert eller tematisert i familie- og kulturkomiteens innstilling til Stortinget.»

Statsforvalteren i Agder uttaler at det generelt foreligger et behov for å presisere nærmere hvor terskelen for å pålegge hjelpetiltak ligger. Statsforvalteren i Agder skriver:

«Det synes å være usikkerhet knyttet til hva som konkret ligger i vilkåret «nødvendig for å sikre tilfredsstillende omsorg» – og således hvor terskelen for å pålegge tiltak ligger. Fylkesmannen har en fornemmelse av at terskelen oppleves å være høy(ere) enn det loven legger opp til, og at det fremmes forholdsmessig få slike saker for nemndene (…) Fylkesmannen har veiledet barneverntjenestene om dette. Vi mener likevel det er behov for å si noe mer konkret i forarbeidene om terskelen for å pålegge tiltak. Gjerne også sett i sammenheng med frivillige tiltak og omsorgsovertakelse.»

Om lag 15 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å innta en begrensning av varigheten av adgangen til å pålegge hjelpetiltak i senter for forelder og barn med inntil 3 måneder. Et klart flertall av instansene støtter forslaget. Blant disse er Bufdir, Bufetat region vest, Bufetat region nord, Bufetat region øst, Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark og IB. Bufdir uttaler:

«Direktoratet støtter forslaget om begrensing av pålegg om opphold i senter for foreldre og barn til tre måneder. Det vises i den forbindelse til at det er et inngripende pålegg, og at barnevernet i løpet av tre måneder bør ha kommet i posisjon til å hjelpe foreldre og barn. Oppholdet bør kunne videreføres basert på samtykke.»

Et mindretall av høringsinstansene er uenige i forslaget. Dette er blant annet Drammen kommune, FO, Norsk Barnevernlederorganisasjon (NOBO) og KS. KS uttaler at varigheten på oppholdet bør avgjøres på bakgrunn av en konkret vurdering av foreldrenes muligheter for å gi barnet forsvarlig omsorg. FO viser til at det i noen tilfeller vil kunne være behov for å pålegge opphold i senter for foreldre og barn for lengre tid enn tre måneder. Drammen kommune mener det bør være mulig å pålegge lenger opphold enn tre måneder i enkelttilfeller og viser til adgangen til å utvide en undersøkelse. NOBO mener dagens regler med inntil 12 måneder fortsatt bør gjelde, og skriver at det av respekt for familie og barn er viktig at det brukes tilstrekkelig tid på alternativet for å hindre omsorgsovertakelse.

9.4.4 Departementets vurderinger og forslag

9.4.4.1 Innledning

Departementet har etter en ny vurdering og under henvisning til uttalelsen fra NIM, kommet til at vilkårene for å pålegge hjelpetiltak i senter for forelder og barn bør vurderes på nytt i lys av våre menneskerettslige forpliktelser. Departementet ser at spørsmålet om hvorvidt vilkårene for å pålegge hjelpetiltak i senter for foreldre og barn er i samsvar med menneskerettighetene, ikke var særskilt tematisert i Prop. 72 L (2014–2015), som dannet grunnlaget for Stortingets beslutning om å senke den foreslåtte terskelen for å pålegge hjelpetiltak i senter for foreldre og barn. Forholdet til menneskerettighetene ble heller ikke vurdert i familie- og kulturkomiteens innstilling til Stortinget.

Departementet ønsker på denne bakgrunn ikke å avvente Bufdirs evaluering, og har foretatt en grundig gjennomgang av bestemmelsens vilkår opp mot våre menneskerettslige forpliktelser.

9.4.4.2 Vurdering av våre menneskerettslige forpliktelser

I spørsmålet om hvor terskelen for pålegg om hjelpetiltak i senter for foreldre og barn bør ligge sett hen til våre menneskerettslige forpliktelser, har departementet særlig vurdert forholdet til barnets rett til omsorg og beskyttelse som følger av blant annet FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 3 og 19, samt retten til privatliv og familieliv etter blant annet den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art 8.34

Det er imidlertid kravet om at inngrepet må anses som nødvendig i et demokratisk samfunn etter EMK artikkel 8 nr. 2 som departementet særlig har sett behov for å vurdere, for å ta stilling til hvor terskelen for pålegg om hjelpetiltak i senter for foreldre og barn bør ligge.35

I nødvendighetskravet har Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) innfortolket et krav om forholdsmessighet mellom inngrepets formål og hvor inngripende tiltaket er overfor borgeren, altså inngrepets styrke. Generelt vil kravene for inngrep øke i takt med inngrepets styrke. En bestemmelse som gir adgang til å pålegge opphold i senter for foreldre og barn må utformes slik at den hensyntar inngrepets styrke, og gir uttrykk for en rimelig avveining mellom barnets behov for omsorg og beskyttelse samt foreldrenes og barnets behov for privatliv og familieliv.

9.4.4.3 Inngrepets styrke og avveiningen av interesser

Et pålegg om opphold i senter for foreldre og barn vil utgjøre et svært følbart inngrep i familiens privatliv. Ved et slikt vedtak pålegges familien å flytte ut av sitt hjem i en lengre periode. Det er slått fast i EMDs praksis at å pålegge personer opphold utenfor hjemmet er å anse som et alvorlig inngrep i retten til privatliv. EMD har lagt til grunn et sterkt vern dersom inngrepet berører den sentrale verdi konvensjonsrettigheten er ment å beskytte. Tiltaket har på denne bakgrunn visse paralleller til tiltak som medfører adskillelse av foreldre og barn.

Pålegg om opphold i senter for foreldre og barn vil også være et inngrep i familielivet, blant annet ved at det gis omfattende veiledning og oppfølging. Samtidig innebærer ikke tiltaket at barnet blir skilt fra sine foreldre. Tiltaket representerer som sådan et mindre inngrep i familielivet enn en omsorgsovertakelse eller et akuttvedtak. Et hjelpetiltak i senter for foreldre og barn skal støtte og veilede foreldrene slik at de kan bli i stand til å utføre sine omsorgsoppgaver. Tiltaket tilbys foreldre med et omfattende behov for slik støtte, og tiltaket vil også gi barnet forsvarlige rammer i denne perioden. Å sikre sped- og småbarn forsvarlige rammer mens foreldrenes evne til å gi god nok omsorg støttes, er en tungtveiende interesse, jf. BK artikkel 3 og 19.

Innholdet i oppholdet er også av relevans når inngrepets styrke skal vurderes. Bufetats tilbud om hjelpetiltak i senter for foreldre og barn vil, etter barnevernsreformens ikrafttredelse, bare iverksettes i etterkant av en utredning og innebære at foreldrene veiledes slik at de kan utføre sine omsorgsoppgaver på en måte som gir positiv utvikling hos barnet. Tilbud om slike hjelpetiltak kan bare gis hvis utredningen har avdekket et potensiale for positiv endring, men hvor foreldrene fortsatt har behov for omfattende hjelp og støtte. Formålet med å pålegge omsorgsendrende hjelpetiltak i en slik fase vil være å forhindre plassering av barn utenfor hjemmet. Formålet er å hjelpe foreldre som sliter med å utføre sine omsorgsoppgaver.

Oppholdets varighet vil også være av betydning for inngrepets styrke. Et vedtak om pålegg om omsorgsendrende hjelpetiltak i senter for foreldre og barn kan ikke gis lengre varighet enn det formålet tilsier. Tiltakets styrke taler derfor for å opprettholde forslaget om å redusere vedtakets varighet til inntil 3 måneder, noe også høringsinstansene støtter.

9.4.4.4 Hvilken terskel bør pålegg om opphold i senter for foreldre og barn ha?

Gjennomgangen over viser at et pålegg om omsorgsendrende hjelpetiltak i senter for foreldre og barn griper tungt inn i borgernes rett til privatliv og familieliv, samtidig som formålet er å gi foreldrene omfattende veiledning slik at de kan utføre sine omsorgsoppgaver.

I gjeldende barnevernlov er vilkåret for å pålegge omsorgsendrende hjelpetiltak i senter for foreldre og barn «når dette er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg». Vilkåret er likt for pålegg om hjelpetiltak i senter for foreldre og barn og de øvrige hjelpetiltakene som kan pålegges. Det er imidlertid ikke tvilsomt at et pålegg om opphold i et senter er et mer inngripende tiltak enn de andre hjelpetiltakene.

Etter departementets oppfatning taler dette for at det bør innføres en høyere terskel for å pålegge hjelpetiltak i senter for foreldre og barn.

Inngrepets styrke kan tale for at terskelen for et slikt pålegg settes på samme nivå som ved omsorgsovertakelse, slik utvalget foreslo. Formålet med et pålegg er imidlertid å forebygge at situasjonen blir så alvorlig at vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt ved å gjøre foreldrene i stand til å ivareta barnet selv. At barnevernstjenesten skal kunne gripe inn før situasjonen er så alvorlig at vilkårene for omsorgsovertakelse er til stede, er et sentralt argument for at inngrepsterskelen legges noe lavere enn for vedtak om omsorgsovertakelse. Barnevernstjenesten kan hjelpe foreldrene slik at ytterligere problemutvikling og omsorgssvikt forebygges, og barnet kan bli boende hjemme. En noe lavere terskel vil dermed innebære en operasjonalisering av minste inngreps prinsipp. Et pålegg om omsorgsendrende hjelpetiltak i senter for foreldre og barn vil også være mindre inngripende enn en omsorgsovertakelse fordi foreldre og barn ikke blir adskilt. Dette taler også for at terskelen bør legges lavere enn for omsorgsovertakelse.

Disse forhold taler etter departementets vurdering samlet sett for å legge terskelen lavere enn for omsorgsovertakelse, men høyere enn dagens bestemmelse om pålegg hjelpetiltak.

Departementet har vurdert hvilken ordlyd vilkår for pålegg bør ha. Tiltaket er inngripende og kan bare gjelde familier der det er reell risiko for at foreldrene ikke kan gi barnet tilstrekkelig og trygg omsorg. Barnevernets undersøkelse, herunder eventuelt utredningsopphold i senter for foreldre og barn, må ha vist mangler ved barnets omsorgssituasjon som tilsier at barnet og foreldrene har behov for omfattende støtte. Samtidig vil målgruppen for tiltaket være foreldre som vurderes å ha potensiale for positiv endring.

Departementet foreslår å knytte terskelen til tilfeller der det er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg, og det er nærliggende fare for at barnet kan komme i en situasjon der vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt. Første del av vilkåret er en videreføring av gjeldende rett. Endringen innebærer at det i tillegg stilles krav om at det er nærliggende fare for at barnet kan komme i en situasjon der vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt. Etter departementets vurdering vil dette vilkåret ivareta to hovedhensyn. For det første vil koblingen til vilkårene for omsorgsovertakelse innebære at det kommer tydeligere frem at hjemmelen bare skal gjelde familier som er i en situasjon med reell risiko for alvorlig omsorgssvikt. Familier med mindre alvorlig problembelastning skal ikke omfattes. For det andre fremgår at hjemmelen også omfatter tilfeller der vilkårene for omsorgsovertakelse ikke er sannsynliggjort. På denne måten ivaretas formålet om å forebygge omsorgsovertakelser. Det er risikoen i barnets omsorgssituasjon her og nå, sett i sammenheng med foreldrenes potensiale for positiv endring, som skal vurderes. I tilfeller der det er aktuelt å vurdere å pålegge hjelpetiltak i senter for foreldre og barn i etterkant av en utredning i senter for foreldre og barn, vil den foregående utredningen gi et solid faglig grunnlag for å vurdere om et pålagt etterfølgende hjelpetiltak vil være til barnets beste i det enkelte tilfellet.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det fremgår av lovens ordlyd at barneverns- og helsenemnda kan pålegge hjelpetiltak i senter for foreldre og barn i situasjoner der «det er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg og det er nærliggende fare for at barnet kan komme i en situasjon der vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt.» Dette kommer i tillegg til de generelle vilkårene for hjelpetiltak, jf. lovforslaget § 3-1 første ledd.

Videre opprettholder departementet forslaget om at oppholdet ikke skal kunne vare mer enn i tre måneder.

Det vises til lovforslaget § 3-4 annet og fjerde ledd.

9.5 Kommunale botiltak som hjelpetiltak etter barnevernsloven

9.5.1 Gjeldende rett

Mange kommuner tilbyr ulike former for botiltak til ungdom, for eksempel hybel eller bofellesskap. I noen tilfeller er dette botiltak som tilbys som hjelpetiltak etter barnevernloven.

Botiltak kan iverksettes som frivillig hjelpetiltak når vilkårene i § 4-4 annet ledd er oppfylt. Det fremgår av bestemmelsen at barnevernstjenesten skal iverksette hjelpetiltak når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det.36

Ved vurderingen av om et hjelpetiltak skal iverksettes, skal det legges avgjørende vekt på hva som er til beste for barnet, jf. § 4-1. Hvilke hjelpetiltak som iverksettes vil bero på en konkret vurdering av hva slags tiltak som kan ivareta barnets behov. Ivaretakelsen av barnets rett til medvirkning, jf. § 1-6, er viktig både for å vurdere hva som er barnets behov og hvilke tiltak som kan ivareta dette behovet. Etter § 1-3 kan tiltak iverksettes frem til ungdommen er 25 år. Den største gruppen som får botiltak som hjelpetiltak etter barnevernloven, er ungdom over 18 år.

Dersom behovene ikke kan løses ved andre hjelpetiltak, kan barnevernstjenesten formidle plass i fosterhjem, institusjon eller omsorgssenter, jf. § 4-4 siste ledd. I motsetning til ved hjelpetiltak etter annet ledd, ivaretar fosterhjemmet eller institusjonen den daglige omsorgen for barnet på vegne av foreldrene. I forarbeidene37 uttales det at slik frivillig plassering kan være hensiktsmessig når foreldrene forbigående er ute av stand til å ivareta den daglige omsorgen for barnet. Det forutsettes i siste ledd annet punktum at omsorgsovertakelse bør vurderes dersom det må forutsettes at foreldrene over tid ikke kan ivareta den daglige omsorgen. Frivillig plassering utenfor hjemmet er derfor ment å gjelde tilfeller der ungdommen har behov for at noen andre enn foreldrene utøver den daglige omsorgen. Barnevernloven åpner ikke for bruk av kommunale botiltak etter § 4-4 annet ledd dersom ungdommen har behov for den omsorg og oppfølging som gis i fosterhjem eller institusjon.

Botiltak kan ikke benyttes ved tvangsvedtak. Ved tvangsvedtak følger plasseringsalternativene av § 4-14, som ikke omfatter botiltak som bokollektiv eller hybel med tilsyn. Også ved atferdsplasseringer er plasseringsalternativene begrenset til institusjon eller fosterhjem med særlige forutsetninger i samsvar med § 4-27.

Når et barn eller en ungdom er tilbudt et botiltak som hjelpetiltak, har barnevernstjenesten plikt til å utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan i samsvar med barnevernloven § 4-5. Dette er et krav som gjelder ved iverksettelse av alle hjelpetiltak. Det følger av bestemmelsen at barnevernstjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.

Det er ikke særskilte krav i barnevernloven om kvalitet og godkjenning av kommunale botiltak eller om tilsyn med barn og unge som bor i slike tiltak. For botiltak som er hjelpetiltak etter barnevernloven, gjelder likevel kvalitetskrav som kan utledes av det generelle forsvarlighetskravet i § 1-4. Videre gjelder kravene til politiattest for eventuelle ansatte i slike tiltak, jf. § 6-10 første ledd. Også reglene om krav til internkontroll, jf. kommuneloven § 25-1, kommer til anvendelse. Statsforvalteren skal føre tilsyn med at kommunen oppfyller sine plikter etter barnevernloven, jf. § 2-3 b annet ledd. Statsforvalteren kan som tilsynsmyndighet se nærmere på kommunens bruk av botiltak og om disse holder forsvarlig kvalitet. Statsforvalteren fører imidlertid ikke tilsyn med barn i botiltak, slik som med barn i institusjon.

9.5.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

9.5.2.1 Bakgrunnen for forslaget

Barnevernslovutvalget påpekte at kommunale botiltak er bosteder i offentlig regi for barn med spesielle behov og at det derfor må sikres at disse bostedene er egnet for denne type opphold. Utvalget mente videre at konkrete krav til botiltak egner seg best i forskrift, basert på nærmere utredning av spørsmålet og egen høring. Utvalget foreslo derfor å ta inn i loven en hjemmel for departementet til å gi nærmere forskrifter om kvalitet, godkjenning og tilsyn for ulike typer botiltak som ikke anses som fosterhjem, institusjon eller omsorgssentre. Få høringsinstanser uttalte seg om Barnevernslovutvalgets forslag.

I Prop. 73 L (2016–2017) uttales at departementet vil legge til rette for at det utvikles mer kunnskap om kommunale botiltak, med vekt på hvilke målgrupper de er egnet for, hvilken oppfølging og kompetanse som kreves og hvilke systemer for kvalitetssikring som bør finnes. Det understrekes at økt kommunalt finansieringsansvar kan gi økte økonomiske insentiver til å bruke kommunale botiltak. Av proposisjonen fremgår at departementet vil vurdere spørsmålet nærmere i forbindelse med oppfølgingen av Barnevernslovutvalgets forslag.

Institutt for samfunnsforskning (ISF) utarbeidet i 2018 rapporten «Kommunale botiltak for barn og unge. En hvit flekk i velferdsstaten» på oppdrag fra departementet. Av rapporten fremkom blant annet at det er store forskjeller i kommunenes praksis knyttet til kommunale botiltak for barn og unge. Forskjellene gjør seg blant annet gjeldende i kommunenes bruk av botiltak i forbindelse med bosetting av unge flyktninger. Rapporten viser også store forskjeller i kommunenes oppfølging av ungdom i kommunale botiltak. Det understrekes at det er stor variasjon i behovene til barn og unge i botiltak, i tillegg til at typen botiltak også varierer.

Rapporten anbefaler at det utvikles retningslinjer eller forskrift som regulerer en rekke forhold, som krav om å utrede oppfølgingsbehovet, krav om at botiltak til unge under 16 år må ha døgnkontinuerlig bemanning, krav til skriftlig dokumentasjon av oppfølging og ivaretakelse av trygghet og sikkerhet, kompetansekrav til ledere og ansatte, samt tilstrekkelige bemanningsressurser. Rapporten anbefaler også å innføre tilsyn med barn i botiltak, og at statsforvalteren skal ha dette ansvaret.

9.5.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet la til grunn at det er behov for en bedre rettslig regulering av kommunale botiltak som brukes som hjelpetiltak etter barnevernsloven. Departementet la særlig vekt på at ungdom som mottar hjelpetiltak fra barnevernet er en særskilt sårbar gruppe, der hensynet til rettssikkerhet står spesielt sterkt.

Departementet vurderte behovet for en mer omfattende regulering i form av en lovfestet godkjennings- og tilsynsordning etter barnevernsloven, men kom til at et slikt arbeid krevde bedre kunnskap om hvilke typer botiltak som er egnet for omfattende regulering og hvilke målgrupper som kan ivaretas på en forsvarlig måte i disse tiltakene. Departementet foreslo på denne bakgrunn heller ingen endringer i vilkårene for bruk av botiltak.

Departementet foreslo imidlertid å gi hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift om kvalitet for kommunale botiltak som ikke anses som fosterhjem, institusjon eller omsorgssentre. Departementet uttalte at krav til kvalitet vil følge av lovens forsvarlighetskrav og hensynet til barnets beste, og la til grunn at det vil være naturlig å vurdere nærmere både innholdet i kvalitetskravene og hvilke botiltak og målgrupper de skal gjelde for, når en slik forskrift utarbeides. Departementet uttalte videre at det for noen typer botiltak vil være naturlig å stille krav for eksempel til botiltakets ivaretakelse av ungdommene, materielle krav til boligen samt krav til forsvarlig bemanning og kompetanse.

Departementet henviste videre til forslaget om tydeligere regler for oppfølging av hjelpetiltak, og la til grunn at ungdom i botiltak ofte vil være i en situasjon der det er særlig viktig at barnevernstjenesten følger nøye med på hvordan det går, om tiltaket er hensiktsmessig og om det er nødvendig med andre tiltak.

Videre la departementet til grunn at den foreslåtte hjemmelen for å gi forskrift om kvalitet i hjelpetiltak også gir hjemmel for å utarbeide forskrift om kvalitet i botiltak som er hjelpetiltak etter barnevernsloven.

9.5.3 Høringsinstansenes syn

9.5.3.1 Kommunale botiltak som hjelpetiltak etter barnevernsloven

Om lag 15 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til regulering av botiltak som hjelpetiltak etter barnevernsloven, blant dem Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) region vest, Bufetat region øst, Barneombudet, Statens helsetilsyn, Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Vestland, Asker kommune, Fellesorganisasjonen (FO), Redd Barna, Ideelt barnevernsforum (IB) og VID vitenskapelige høgskole.

Om lag halvparten støtter forslaget om forskriftshjemmel for krav til kvalitet i botiltak, blant annet Bufetat region øst, Barneombudet, Statens helsetilsyn, Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Nordland, Asker kommune, Redd barna, IB og VID vitenskapelige høgskole.

Statsforvalteren i Rogaland er enig med departementet i at det er et stort behov for bedre regulering av kommunale botiltak som brukes som hjelpetiltak og viser til at dette i dag er et sårbart område hvor det foreligger få føringer om type tiltak, innhold i tiltaket og krav til kvalitet. Videre er Statsforvalteren i Rogaland opptatt av kunnskapsgrunnlaget knyttet til kommunale botiltak som hjelpetiltak etter barnevernsloven:

«Dette er et område hvor ingen har en samlet oversikt, verken over type tiltak eller variasjonen av kvalitet og innhold.

Fylkesmannen støtter derfor departementets forslag om å gi hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift om kvalitet for botiltak som ikke anses som fosterhjem, institusjon eller omsorgssentre. Fylkesmannen anmoder departementet om å utrede dette nærmere i forbindelse med utarbeidelse av forskriften, slik at man kan få et så godt informasjonsgrunnlag som mulig når innholdet i kvalitetskravene og hvilke tiltak og målgrupper de skal gjelde for, skal bestemmes.»

Flere av høringsinstansene som har uttalt seg uttrykker at det i tillegg bør innføres regler om tilsyn med kommunale botiltak som hjelpetiltak etter barnevernsloven, bl.a. Bufetat region øst, Barneombudet, Statens helsetilsyn og Redd Barna. Flere av disse, blant annet Barneombudet og Statens helsetilsyn, mener det også bør innføres regler om godkjenning av botiltak som hjelpetiltak etter barnevernsloven. Statens helsetilsyn uttaler:

«Med bakgrunn i departementets vurderinger og utredningen i regi av Samforsk ser vi behovet for å tydeliggjøre ansvar for oppfølging, godkjenning, kvalitet og tilsyn. Vi støtter forslaget om å se nøyere på dette i et eventuelt forslag om ny forskrift om hjelpetiltak. Vi mener botiltakene må ha et tydelig skille fra institusjon, og at for eksempel regulering av tvang ikke hører hjemme under regulering av botiltak, da det ikke er adgang til å bruke tvang i et botiltak. Vi er urolig for hvordan dette i praksis vil utvikle seg til en form for «B-institusjoner» i kommunene. Vi vurderer at dette vil medføre risiko for svikt hva angår kvaliteten på det tilbudet barn og unge i disse tiltakene får, og hvordan deres rettigheter blir ivaretatt.»

I tillegg har flere av høringsinstansene innspill til hvordan regulering av botiltak som hjelpetiltak etter barnevernsloven rent lovgivningsteknisk bør reguleres. Flere høringsinstanser har også lovtekniske innspill til hjemmelen for å bruke botiltak som hjelpetiltak.

Bufetat region øst gir uttrykk for at de ofte opplever usikkerhet rundt bruken av dagens § 4-4 annet ledd som plasseringshjemmel, særlig når det gjelder plassering av enslige mindreårige flyktninger i bofellesskap. Redd Barna, Statens helsetilsyn, Statsforvalteren i Rogaland og Statsforvalteren i Nordland uttrykker bekymring for reguleringen av botilbudet til enslige mindreårige asylsøkere og stiller spørsmål ved hvorfor ikke departementet har gått nærmere inn på dette i lovarbeidet.

9.5.4 Rapport om kommunale botiltak

Oslo Economics utarbeidet i samarbeid med OsloMet, en rapport om kommunale botiltak på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet i 2020.38 Formålet med oppdraget var, med utgangspunkt i rapporten fra ISF, å få ytterligere kunnskap om bruken av botiltak etter barnevernloven.39 I rapporten fremkommer det at det i 2019 bodde i overkant av 2000 barn og unge i kommunale botiltak etter hjelpetiltak med hjemmel i barnevernloven. Om lag 16 prosent var under 18 år. Det er store variasjoner både når det gjelder innretning og oppfølging. Oppfølging og bemanning ved botiltak bygges opp rundt barnevernets vurdering av den enkeltes behov. Det vises videre til at det er en sammensatt gruppe ungdom som tilbys slike hjelpetiltak. Det viktigste fellestrekket er at ungdommene har en utfordrende hjemmesituasjon, samt at det ikke vurderes som aktuelt å iverksette tvangsvedtak. Frivillige kommunale botiltak er også en sentral del av ettervernet. Rapporten legger til grunn at kommunale botiltak fyller et klart behov. Det anbefales å utarbeide retningslinjer for kvalitet. Også krav til tilsyn bør vurderes. Oslo Economics anbefaler også at det utarbeides en veileder som gir nærmere retningslinjer for skjønnet med hensyn til når slike tiltak kan benyttes.

9.5.5 Departementets vurderinger og forslag

Departementet fastholder forslaget om å innføre en hjemmel for å stille kvalitetskrav i forskrift til kommunale botiltak som benyttes som hjelpetiltak etter barnevernsloven. Ungdom som mottar hjelpetiltak fra barnevernet er en særskilt sårbar gruppe, der hensynet til rettssikkerhet står sterkt. Nærmere krav til kvalitet i slike tiltak, vil være et viktig bidrag til å styrke rettssikkerheten. Forslaget har fått støtte i høringen og er i samsvar med anbefalinger fra både Barnevernslovutvalget og senere rapporter.

Departementet fastholder at forskriftshjemmelen skal omfatte botiltak som kan benyttes som hjelpetiltak etter barnevernsloven, det vil si med hjemmel i lovforslaget § 3-1, og når slike tiltak kan fastsettes som ettervernstiltak, jf. lovforslaget § 3-6. Kommunale botiltak som ikke er godkjent som institusjon, kan ikke benyttes som tiltak etter andre hjemler i forslaget til ny barnevernslov.

I samsvar med forslaget i høringsnotatet innbærer dette videre at forskriften ikke vil gjelde botiltak som iverksettes etter andre lovverk. Botiltak som benyttes ved bosetting av enslige mindreårige asylsøkere vil omfattes dersom barnevernstjenesten etter en konkret vurdering fatter vedtak om hjelpetiltak i forbindelse med bosetting av den enkelte ungdommen.

Det følger av lovforslaget § 3-1 første ledd at hjelpetiltak skal være egnet til å møte barnets behov. Dette innebærer at botiltak bare kan iverksettes som hjelpetiltak dersom ungdommen ikke har behov for den tette oppfølgingen som gis i fosterhjem eller institusjon.

Hvilke krav som stilles til kvalitet i botiltaket må ses i sammenheng med hvilke behov ungdommen har og hva som skal til for at tiltaket skal anses egnet til å ivareta barnets behov. Både ISF og Oslo Economics understreker i sine rapporter at det er en sammensatt gruppe ungdommer som mottar botiltak som hjelpetiltak etter barnevernsloven. Det er stor variasjon i alder, men den klart største gruppen er ungdom over 18 år. Hva slags utfordringer og behov ungdommene har er også ulikt, og vil ha sammenheng med både forholdene i hjemmet og ungdommens alder og modenhet.

Departementet legger til grunn at krav til kvalitet utledes av barnevernslovens forsvarlighetskrav og hensynet til barnets beste. En forskrift vil for eksempel kunne omfatte krav til botiltakets ivaretakelse og oppfølging av ungdommene, krav til kompetanse og materielle krav til boligen.

Departementet tar utgangspunkt i at det ikke vil være hensiktsmessig å utforme felles regler i forskrift for alle typer botiltak uavhengig av målgruppe. Hvilken type botiltak som iverksettes vil også ha betydning. Et generelt utgangspunkt vil være at dess yngre ungdommen er, desto større krav må stilles til tilstedeværelse og oppfølging fra andre voksne i tiltaket. Departementet antar videre at det også vil kunne være enkelte typer botiltak for bestemte målgrupper som ikke bør omfattes av en slik forskrift. Dette kan for eksempel være hybel uten oppfølging i forbindelse med ettervern. Det vises for øvrig til kapittel 5.6.

Etter departementets oppfatning er det likevel ikke hensiktsmessig å begrense hjemmelen til bestemte tiltak eller målgrupper, men departementet vil vurdere nærmere både innholdet i kvalitetskravene og hvilke tiltak og målgrupper de skal gjelde for i forbindelse med det videre arbeidet med forskriften.

Departementet fastholder imidlertid at forskriftshjemmelen ikke skal omfatte krav om godkjenning og tilsyn. Departementet vurderer at det ikke er samme behov for at det er en ekstern instans som fører tilsyn med botiltaket, som der barn er plassert i fosterhjem eller institusjon.40 Etter departementets oppfatning er det viktigere at barnevernstjenesten oppfyller sitt oppfølgingsansvar overfor ungdom i botiltak, og foreslår at det gis hjemmel til å stille slike krav.

Departementet viser til at krav til oppfølging etter vedtak om hjelpetiltak er tatt inn i lovutkastet § 8-1 og krav til oppfølging etter vedtak om hjelpetiltak til ungdom over 18 år i § 8-5. Det fremgår av disse bestemmelsene at barnevernstjenesten skal vurdere om hjelpen fungerer etter hensikten, om det er behov for nye tiltak eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Videre skal barnevernstjenesten utarbeide en plan når det treffes vedtak om hjelpetiltak. Planen skal sikre en systematisk og regelmessig oppfølging av barnet. En forsvarlig oppfølging av ungdom i botiltak fra barnevernstjenestens side, vil normalt innebære besøk i tiltaket. Det bør fremgå av planen hvor ofte det legges opp til slike oppfølgingsbesøk. Etter departementets oppfatning bør forskriften også kunne stille krav til oppfølgingsbesøk for enkelte målgrupper. Departementet foreslår derfor at forskriftshjemmelen også omfatter utfyllende regler om oppfølging i slike tiltak.

Departementet la til grunn i høringsnotatet at den foreslåtte hjemmelen til å fastsette hvilke krav til kvalitet som skal stilles til hjelpetiltak, se kapittel 9.1, også ville omfatte forskrift om krav til kvalitet i botiltak. Departementet fastholder dette synspunktet. Departementet understreker at det med kvalitet blant annet menes krav til oppfølging i tiltaket, krav til kompetanse og materielle krav. Når det gjelder nærmere krav i forskrift til barnevernstjenestens oppfølging, foreslås dette bare å gjelde botiltak, og det er derfor nødvendig at dette presiseres særskilt i forskriftshjemmelen.

Departementet foreslår etter dette at det gis hjemmel til å fastsette krav til kvalitet samt til barnevernstjenestens oppfølging av barn i botiltak som iverksettes som hjelpetiltak etter barnevernsloven. Det vises til lovforslaget § 3-1 annet ledd.