12 Atferdstiltak m.m.

12.1 Vilkår for opphold i atferdsinstitusjon

12.1.1 Gjeldende rett

12.1.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Vern mot vilkårlig frihetsberøvelse

Både etter norsk rett og den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) gjelder det et sterkt vern mot at staten gjør inngrep i borgernes rettsstilling uten hjemmel i lov. Legalitetsprinsippet er et av de viktigste rettsprinsippene vi har i Norge og prinsippet er forankret i Grunnloven §§ 96, 97, 98, og er forsterket i § 113. I EMK er prinsippet nedfelt i flere bestemmelser.

Videre oppstiller Grunnloven § 94, FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 37 bokstav b og den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 9 nr. 1 et generelt forbud mot vilkårlig frihetsberøvelse. Barn har i likhet med voksne et vern mot vilkårlig frihetsberøvelse. Etter Grunnloven § 94 må ingen fengsles eller berøves friheten på annen måte uten i lovbestemte tilfeller og på den måte lovene foreskriver.

Etter EMK artikkel 5 nr. 1 fremgår det at ingen må bli «berøvet sin frihet», med unntak av de tilfellene som er beskrevet i artikkel 5 nr. 1 bokstav a til f. Unntakene omfatter blant annet:

• a) «lovlig frihetsberøvelse av en person som er domfelt av en kompetent domstol»

• d) «frihetsberøvelse av en mindreårig ved lovlig pålegg for å føre tilsyn med hans oppdragelse, eller for å bringe ham for den kompetente rettslige myndighet»

• e) «lovlig frihetsberøvelse av personer for å hindre spredning av smittsomme sykdommer, av sinnslidende, alkoholister, narkomane eller løsgjengere»

Etter EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav d kan en mindreårig lovlig bli berøvet sin frihet av hensyn til oppdragerformål. Det er på det rene at oppdragerformål er videre enn ordlyden tilsier. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) la i D.G. mot Irland (2002) følgende til grunn:

«It is also accepted that, in the context of the detention of minors, the words «educational supervision» must not be equated rigidly with notions of classroom teaching: in the context of a young person in local authority care, educational supervision must embrace many aspects of the exercise, by the local authority, of parental rights for the benefit and protection of the person concerned (…).»1

Det må imidlertid trekkes en grense mot institusjoner som overhode ikke kan sies å ha et oppdragerformål. I dommen Bouamar mot Belgia (1988) godtok for eksempel EMD ikke fengsling av en ungdom under tilnærmet isolasjon, og uten å få hjelp fra personale med pedagogisk opplæring.

EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav d er kun anvendelig så lenge ungdommen er under myndighetsalder. For at en plassering som løper over i myndighetsalder ikke skal være i strid med EMK, må den kunne forankres i EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav a til f. EMD har generelt lagt til grunn at «both the order to detain and the execution of the detention must genuinely conform with the purpose of the restrictions permitted by the relevant sub-paragraph of Article 5 § 1».2 EMD har anvendt denne forståelsen også for kategorien «mindreårig» i bokstav d.3

De internasjonale menneskerettighetene stiller krav til den omsorgen og beskyttelsen som en atferdsinstitusjon må gi. BK artikkel 37 bokstav c første punktum fastslår at «ethvert barn som er berøvet friheten, skal behandles med menneskelighet og med respekt for menneskets iboende verdighet og på en måte som tar hensyn til barnets behov i forhold til dets alder». EMD har på sin side lagt til grunn at EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav d forutsetter at stater har passende institusjonsfasiliteter som møter behovene for sikkerhet og oppdragelsesformål.4

Vern mot dobbeltstraff

At barn blir plassert i barnevernsinstitusjon på grunn av alvorlig eller gjentatt kriminalitet reiser spørsmål knyttet til muligheten for å straffeforfølge barnet for de samme forholdene.

I artikkel 4 i tilleggsprotokoll nr. 7 til EMK fremgår et forbud mot å straffes for den samme handlingen to ganger (dobbelstraff). Ingen kan stilles for retten eller straffes på ny for en straffbar handling han allerede er endelig frikjent eller domfelt for.

EMK artikkel 6 nr. 2 fastslår at enhver som blir siktet for en straffbar handling, skal antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven. Det avgjørende for om et tiltak er å anse som straff etter denne bestemmelsen, er vurderingen av tre kriterier som ble lagt til grunn av EMD i saken Engel mot Nederland.5 De tre kriteriene er sanksjonens klassifikasjon etter nasjonal rett, normens karakter og sanksjonens innhold og alvor.6

Det første kriteriet er sanksjonens klassifikasjon. Hvis sanksjonen anses som straff etter nasjonal rett, anses den som hovedregel som straff også etter EMK. Selv om sanksjonen ikke anses som straff etter intern rett, kan den likevel være straff etter EMK artikkel 6. Det neste kriteriet er lovbruddets karakter («the nature of the offence»). Hvis lovbruddet har strafferettslig karakter, trekker det i retning av at sanksjonen er å anse som straff etter artikkel 6. Her er det viktig om de vernede interesser vanligvis anses som dekket av strafferettslige normer i europeisk rettskultur. Videre er det et sentralt moment om formålet med regelen er pønalt.

Det siste kriteriet er sanksjonens innhold og alvor. Det avgjørende er ikke hvilken sanksjon som er ilagt i den konkrete saken, men hvilken sanksjon som kunne vært ilagt. Dersom reaksjonen kan bli frihetsberøvelse, vil det være en presumpsjon for at sanksjonen anses som straff.

12.1.1.2 Barnevernloven

Tvangsplassering i institusjon på grunn av alvorlige atferdsvansker

Barnevernloven § 4-24 regulerer adgangen til å treffe vedtak om plassering i institusjon og tilbakeholdelse av barn med alvorlige atferdsvansker uten samtykke fra foreldrene eller barn over 15 år. Vedtak etter § 4-24 regnes ikke som en omsorgsovertakelse, men innebærer at omsorgen utøves av andre enn foreldrene så lenge plasseringen varer.

Det fremgår av bestemmelsens første ledd at et barn som har vist alvorlige atferdsvansker ved «alvorlig eller gjentatt kriminalitet», «vedvarende misbruk av rusmidler» eller «på annen måte», kan uten eget samtykke eller samtykke fra foreldre med del i foreldreansvaret, plasseres i en institusjon for observasjon, undersøkelse og korttidsbehandling i opptil fire uker, eller i den kortere tid som er fastsatt i vedtaket. Ved nytt vedtak kan plasseringstiden forlenges med opptil fire nye uker.

Det fremgår av forarbeidene at kriteriet «alvorlig kriminalitet» i første rekke omfatter volds- og sedelighetsforbrytelser av alvorlig karakter, mens «gjentatt kriminalitet» blant annet omfatter serier av tyverier og hærverk. Videre fremgår det av forarbeidene at kriteriet «vedvarende bruk av rusmidler» ikke omfatter enhver form for rusmiddelbruk. Det er forutsatt at bruken av rusmidler har vært relativt omfattende både i tid og omfang. Dette må likevel til en viss grad vurderes i lys av barnets alder. Bestemmelsen omfatter både bruk av legale og illegale rusmidler, som alkohol, legemidler og narkotika. Det fremgår av forarbeidene at kriteriet «på annen måte» er ment å omfatte «annen form for utpreget normløs atferd». I forarbeidene vises det til at kriteriet omfatter prostitusjon og manglende tilknytning til normalt livsmønster for barn i tilsvarende aldersgruppe. Som eksempel vises det til «gatebarn».

Bestemmelsen åpner ikke for tvangsplassering av barn i institusjon på grunnlag av andre former for atferdsvansker enn de som er nevnt i bestemmelsen. Dette innebærer blant annet at denne ikke gir hjemmel til å plassere barn med mer innadvendte atferdsproblemer som selvskading og spiseforstyrrelse i institusjon. Behovet for barnevernstiltak må i slike tilfeller vurderes opp mot andre bestemmelser i loven.

Videre fremgår det av bestemmelsens annet ledd at dersom det er trolig at barnet har behov for mer langvarig behandling, kan det treffes vedtak om at barnet skal plasseres i en behandlings- eller opplæringsinstitusjon i opptil tolv måneder uten samtykke. Plasseringstiden kan i særlige tilfeller forlenges med opptil tolv nye måneder.

I bestemmelsens tredje ledd er det presisert at barnevernstjenesten fortløpende skal følge opp plasseringen, samt at barnevernstjenesten skal vurdere tiltaket på nytt når plasseringen har vart i seks måneder.

Det fremgår videre av fjerde ledd i bestemmelsen at dersom plasseringen er satt i verk før barnet fyller 18 år, kan tiltak etter første og annet ledd gjennomføres selv om vedkommende fyller 18 år i løpet av plasseringstiden. Atferdsplasseringer etter barnevernloven § 4-24 av barn under 18 år må tolkes i lys av EMK artikkel 5. En plassering etter fylte 18 år kan ikke begrunnes med oppdragerformål, jf. bokstav d. Når en person i Norge fyller 18 år kan plasseringen kun opprettholdes dersom den kan forankres i et av unntakene i EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav e, som blant annet oppgir «alcoholics or drug addicts» som et legitimt formål.

I femte ledd er det presisert at vedtak bare kan treffes dersom institusjonen faglig og materielt er i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp sett i forhold til formålet med plasseringen.

Før det treffes vedtak etter § 4-24, skal barnevernstjenesten vurdere om det bør settes i verk hjelpetiltak, jf. § 4-25 første ledd. Det er fylkesnemnda som har kompetanse til å treffe vedtak etter § 4-24, jf. § 4-25 annet ledd.

Barnevernstjenesten kan la være å sette i verk vedtaket om forholdene tilsier det. Fylkesnemnda skal i så fall varsles om dette. Er vedtaket ikke satt i verk innen seks uker, faller det bort, jf. § 4-25 tredje ledd.

Frivillig plassering i institusjon på grunn av alvorlige atferdsvansker – samtykke

Adgangen til frivillig plassering og tilbakeholdelse av barn med alvorlige atferdsvansker er nærmere regulert i barnevernloven § 4-26. Bestemmelsen åpner for at et barn med alvorlige atferdsvansker kan tas inn i en atferdsinstitusjon etter samtykke fra barnet og de som har foreldreansvaret for barnet. Dersom barnet har fylt 15 år er barnets samtykke tilstrekkelig. Frivillig plassering kan kun skje på samme vilkår som tvangsplassering, ved at barnet har vist alvorlige atferdsvansker ved «alvorlig eller gjentatt kriminalitet», «vedvarende misbruk av rusmidler» eller «på annen måte».

Når et barn blir tatt inn i en institusjon på grunnlag av samtykke, kan institusjonen sette som vilkår at barnet kan holdes tilbake i inntil tre uker regnet fra inntaket. Ved inntak i en institusjon med sikte på behandling eller opplæring i minst tre måneder, kan det også settes som vilkår at barnet kan holdes tilbake i opptil tre uker etter at samtykket uttrykkelig er trukket tilbake, jf. § 4-26 annet ledd.

12.1.2 Bakgrunnen for forslaget

12.1.2.1 Barnevernslovutvalgets forslag

Barnevernslovutvalget foreslo å erstatte begrepet «alvorlige atferdsvansker» i barnevernloven § 4-24 med et nytt vilkår om at barnet skal «tilbys bosted» eller «bosettes» når dette er «nødvendig fordi barnet utsetter sin helse eller utvikling for alvorlig fare». Samtidig ble tilleggskriteriene «alvorlig og gjentatt kriminalitet», «vedvarende misbruk av rusmidler» og «på annet måte» foreslått tatt ut av bestemmelsen.

Utvalget begrunnet forslaget med at atferdsbegrepet oppleves svært stigmatiserende blant unge. Utvalget viste til at det sentrale vurderingstemaet er om barnet foretar handlinger som kan føre til psykisk og fysisk skade på barnet, og viste til at forslaget også vil omfatte tilfeller av selvskading, bruk av rusmidler og annen oppførsel som kan føre til negativ utvikling og problemer for barnet i ettertid.

Utvalget foreslo å lovfeste at fylkesnemnda må ta særskilt stilling til om plassering i institusjon kan opprettholdes når barnet fyller 18 år i løpet av plasseringsperioden.

Utvalget foreslo å videreføre bruk av begrepet «behandling» i bestemmelsen, og viste til at dette vil omfatte både behandling ved barnevernsinstitusjoner og behandling ved institusjoner som hører inn under annet lovverk når det benyttes som bosettingsalternativ.

I mandatet ble utvalget særskilt bedt om å vurdere spørsmålet om dobbeltstraff ved tvangsplassering av ungdom med alvorlige atferdsvansker og vurdere behovet for endringer. Utvalget foreslo å fjerne kriminalitetsvilkåret i dagens § 4-24 og viste til at det ikke er samfunnets behov for vern eller et ønske om å straffe barnet som skal ligge bak adgangen til å sette i verk tiltak, men behovet for å beskytte barnet. Etter utvalgets syn ville det å ta kriminalitetsvilkåret ut av bestemmelsen ikke innebære en svekkelse av barns rettssikkerhet. Utvalget uttalte videre at det nok var noe usikkert om tiltak etter forslaget vil bli ansett som straff i EMKs forstand, men at likevel de «beste grunner tilsier at slike tiltak ikke lengre skal anses som straff». Utvalget viste særlig til at formålet med inngrepet er å behandle barn som setter egen helse eller utvikling i alvorlig fare. Utvalget mente også at forskjellen fra den strafferettslige frihetsberøvelsen blir tydeligere når kriminalitet i seg selv ikke lengre skal ha selvstendig betydning.

Noen høringsinstanser ga uttrykk for at de støttet forslaget om å ta dagens atferdsbegrep ut av loven, men kun et fåtall støttet utvalgets forslag til ordlyd. Flere instanser var imidlertid kritiske til utvalgets forslag til vilkår da de oppfattet det som for upresist og vagt som hjemmelsgrunnlag for tvangstiltak.

Flere høringsinstanser uttrykte også bekymring for mulige konsekvenser av å ta ut dagens kriminalitetsvilkår. Det ble blant annet stilt spørsmål ved om den foreslåtte bestemmelsen vil kunne fange opp en del ungdom med utfordringer eller om forslaget kan hindre forebygging. Enkelte instanser ga også uttrykk for bekymring for at forslaget ikke i tilstrekkelig grad vil fange opp ungdom som er en fare for andre.

12.1.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet mente at adgangen til å plassere ungdom i barnevernsinstitusjon på bakgrunn av barnets egen atferd verken burde utvides eller innskrenkes i forhold til dagens barnevernlov. Departementet var enig med de instansene som mente at utvalgets forslag til bestemmelse var for uklar og vag som hjemmel for tvangsplassering i institusjon. Departementet vektla blant annet at utvalgets forslag til vilkår ikke inneholder noen avgrensning av hvilke former for handlinger som skal kunne gi grunnlag for å plassere ungdom i institusjon. Departementet foreslo derfor å videreføre innholdet i dagens § 4-24 og § 4-26 med enkelte språklige, begrepsmessige og strukturelle endringer.

Departementet foreslo å endre grunnvilkåret for plassering av barn i institusjon fra «alvorlige atferdsvansker» til «alvorlig utagerende atferd». Hensikten med endringen var å tydeliggjøre hvilke former for atferd bestemmelsen omfatter, særlig at bestemmelsen ikke gir grunnlag for tvangsplassering av barn og ungdom i atferdsinstitusjon alene på grunnlag av introverte utfordringer.

Videre foreslo departementet å videreføre innholdet i dagens tilleggskriterier knyttet til kriminalitet og rusmiddelmisbruk, men med visse språklige endringer. Departementet foreslo å endre begrepet «kriminalitet» til «lovbrudd». Departementet vurderte at det bør komme tydelig frem av lovens ordlyd at barn kan plasseres i institusjon som følge av begått kriminalitet. Selv om formålet med plassering i barnevernsinstitusjon er vesensforskjellig fra formålet med straff, er det av hensyn til ungdommens rettssikkerhet av stor betydning at lovhjemmelen er klar og tydelig.

Hva gjaldt tilleggsvilkåret knyttet til rusmiddelmisbruk foreslo departementet å endre ordlyden fra «vedvarende» misbruk av rusmidler til misbruk av rusmidler over «lengre tid». Endringen var ikke ment å endre bestemmelsens innhold eller anvendelsesområde.

Tilleggskriteriet «på annen måte» ga etter departementets vurdering lite veiledning om hvilke former for atferdsproblemer bestemmelsen er ment å omfatte og ble foreslått endret til «annen form for utpreget normløs atferd». Endringen var ikke ment å endre innholdet i eller anvendelsesområdet for bestemmelsen, men innebærer en tydeliggjøring og presisering av hvilke former for atferd som skal kunne gi grunnlag for plassering i institusjon.

Departementet foreslo å videreføre muligheten til å samtykke til opphold og tilbakeholdelse i institusjon på grunn av barnets atferd. Også for frivillige opphold ble det foreslått alvorlig utagerende atferd som grunnvilkår for tiltaket. Det ble også foreslått enkelte andre språklige og strukturelle endringer i bestemmelsen.

12.1.3 Høringsinstansenes syn

Plassering på institusjon på grunn av alvorlig utagerende atferd

Rundt 20 høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag om å videreføre innholdet i dagens §§ 4-24 og 4-26 fremfor Barnevernslovutvalgets forslag. Åtte instanser gir sin uttrykkelige støtte til departementets forslag, disse omfatter Bufetat region øst,Bufetat region Midt-Norge, Statens helsetilsyn, Horten kommune, Marker kommune, Asker kommune, Oslo universitetssykehus og Rettspolitisk forening.

Bufetat region Midt-Norge er enig med departementet når det ikke foreslås endringer i de materielle vilkårene for å plassere barn i atferdsinstitusjon, og ser at departementet har vektige grunner for å holde på dagens begrepsbruk med noen språklige endringer. Det uttales:

«Det er lagt særlig vekt på at tvangsplassering av ungdom i institusjon på grunnlag av ungdommens egen atferd eller handlinger, er svært inngripende, og at rettssikkerhetshensyn tilsier at begrepsbruken i bestemmelsene må være tilstrekkelig klar.»

Statens helsetilsyn støtter departementets argumentasjon om at det i utvalgets forslag ikke er drøftet hvilke prinsipielle og praktiske konsekvenser forslaget til ordlyd vil medføre. Det uttales:

«Vi har tilsynserfaringer om at samarbeidet og ansvarsområdene mellom barnevern og psykisk helsevern kan innebære risiko for stor svikt. Utvalgets forslag til ordlyd kunne være med på å gjøre ansvarsforholdene mer uklare.»

Riksadvokaten gir ikke uttrykkelig støtte til å videreføre innholdet, men gir i sin uttalelse uttrykk for at situasjonsbetingelsene som gir grunnlag for inngrep fortsatt bør fremgå klart av lovteksten.

Flere instanser har innspill knyttet til problematikken rundt barn og unge med introverte atferdsutfordringer, dette omfatter Bufetat region nord, Bergen tingrett, fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Utlendingsdirektoratet, Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO) og Barnevernsvakten Romerike.

Bergen tingrett støtter avgrensningen mot at mer introverte problemer skal kunne gi adgang til tvangsplassering. Tingretten viser til at problemer som alvorlige spiseforstyrrelser og selvskading er problematikk som klart hører hjemme i helsevesenet og barne- og ungdomspsykiatrien.

Bufetat region nord mener på sin side det er uheldig at atferdsbestemmelsene ikke gir hjemmel for tvangsplassering på grunnlag av introverte utfordringer. Regionen uttaler blant annet at problematikk med selvskading og spiseforstyrrelser innebærer handlinger hvor barnet i stor grad utsetter seg selv for fare, og tilsier et såpass stort behov for regulering at dette alene bør kunne gi grunnlag for tvangsplassering i atferdstiltak i særskilte tilfelle.

Fylkesnemndene påpeker at til tross for at det presiseres at bestemmelsen ikke kommer til anvendelse i tilfelle ved spiseforstyrrelser og selvskading, har ofte barn plassert på institusjon også en slik problematikk. Fylkesnemndene viser til at institusjonen ofte har manglende forutsetninger for å ivareta disse problemene og savner at departementet vurderte denne problemstillingen nærmere.

NOBO ber departementet vurdere om barn med alvorlige introverte atferdsproblemer kan ha behov for den beskyttelsen en atferdsplassering gir, og viser til at det kan være faglig uenighet om alvorlige introverte atferdsutfordringer dreier seg om psykisk uhelse eller har andre utspring.

Utlendingsdirektoratet påpeker at ved å avgrense mot at introverte utfordringer faller inn under vilkåret for atferdsplassering, vil enslige mindreårige i mottak og omsorgssenter miste adgang til hjelp fra barnevernstjenesten for alle andre tilfeller av behov for hjelp enn alvorlige utagerende atferdsproblemer eller dersom de står i fare for å utnyttes til menneskehandel.

Flere instanser uttaler seg i denne forbindelsen også om grenseflatene mellom barnevern og helsevern generelt, herunder samhandling og ansvarsdeling. Dette omfatter blant annet Helsedirektoratet, Bergen kommune, Horten kommune og Tromsø kommune. Barnevernvakten Romerike uttaler seg også om behandling av psykiske vansker og utagerende adferd, men i akutte situasjoner.

Fire høringsintanser har innspill knyttet til forslaget om å videreføre begrepet «behandling» i bestemmelsen.

Helsedirektoratet mener det er behov for å omtale nærmere hva som ligger i bruk av begrepet «behandling», sett i forhold til helsehjelp og den mulighet som regelverket har for sektorovergripende plasseringer.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Bufetat region øst mener behandlingsbegrepet ikke bør benyttes om tilbudet som gis på atferdsinstitusjon, men erstattes av et begrep som bedre beskriver det barnevernfaglige endringsarbeidet som gjøres i atferdsinstitusjoner. Bufdir foreslår å erstatte begrepet «behandling» med «systematisk endringsarbeid», eventuelt «barnevernsfaglig behandling» for å skille dette fra «helsefaglig behandling». Forslaget får støtte av Bufetat region øst.

Drammen kommune mener at referansen til behandling må tas bort fra lovteksten.

Enkelte høringsinstanser har innspill til departementets forslag til språklige og begrepsmessige endringer i vilkårene.

Helsedirektoratet vurderer at det ikke er nødvendig å gjøre språklige endringer i de gjeldende vilkårene for plassering på atferdsinstitusjon, når man ikke endrer det materielle innholdet i disse.

Norges Røde Kors mener den foreslåtte ordlyden ikke er tilstrekkelig klar og tydelig, og påpeker at det er særlig viktig at språket er klart og tydelig når det er snakk om et så inngripende tiltak som tvangsplassering i institusjon.

Grunnvilkåret – alvorlig utagerende atferd

I overkant av 20 høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag om å endre begrepet «alvorlige atferdsvansker» til «alvorlig utagerende atferd». Forslaget får støtte av seks instanser, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Barneombudet, Landsforeningen for barnevernsbarn, Redd Barna, Norsk Sykepleierforbund og Rettspolitisk forening.

Barneombudet mener den nye ordlyden bedre fanger opp de atferdsuttrykk som barnevernsinstitusjoner skal ha kompetanse til å hjelpe barna med.

Landsforeningen for barnevernsbarn viser til at mange barnevernsbarn som er plassert på atferdstiltak forteller at det opprinnelige begrepet kan oppleves som stigmatiserende og nedverdigende, og foreningen tror at å endre dette til «alvorlig utagerende atferd» i det minste kan fjerne litt av denne følelsen.

Over 15 instanser er kritiske til forslaget om å innføre begrepet «alvorlig utagerende atferd». Disse omfatter Bufetat region øst, fylkesnemndene, Statsforvalteren i Vestland, Bergen tingrett, Oslo kommune v/byråd for oppvekst og kunnskap, Gjesdal kommune, Time kommune, Sandnes kommune,Stavanger kommune, Drammen kommune, Tromsø kommune, Forskningsgruppa om barnevern ved Høgskulen i Volda, Norges Røde Kors, Klokkergårdstiftelsen, NOBO, Forandringsfabrikken og Norsk Psykologforening.

Begrunnelsen for uenigheten er delt. Rundt 10 høringsinstanser er uenige i forslaget fordi det ikke i tilstrekkelig grad gjenspeiler forståelsen av hva barns utfordrende atferd eller uttrykk hos barn og unge kan handle om. Dette gjelder Statsforvalteren i Vestland, Oslo kommune v/byråd for oppvekst og barn, Gjesdal kommune, Time kommune, Sandnes kommune,Stavanger kommune, Drammen kommune,Forandringsfabrikken og Norsk Psykologforening.

Forandringsfabrikken gir uttrykk for at forslaget til begrepsbruk er et tilbakeslag sammenlignet med lovutvalgets forslag og er kritiske til departementets forståelse av smerteuttrykk. Forandringsfabrikken viser særlig til at høringsforslaget i mye mindre grad enn lovutvalget bygger på en dyptgående forklaring av barns atferd – og som i liten grad bygger på kunnskap fra barn. Forandringsfabrikken foreslår at vilkårene i stedet knyttes direkte til «alvorlig og gjentatt bruk av rus, vold eller kriminalitet».

Hovedbegrunnelsen for de øvrige høringsinstansene som er imot forslaget, er at det foreslåtte begrepet ikke er presist nok og smalere enn gjeldende formulering. Høgskulen i Volda og Tromsø kommune mener at begrepet ikke favner like bredt som dagens begrep og at ulike typer atferdsuttrykk vil falle utenfor bestemmelsens anvendelsesområde.

Bufetat region øst er av den oppfatning at begrepet «alvorlig utagerende atferd» kan medføre at ulike typer atferdsuttrykk vil falle utenfor bestemmelsens anvendelsesområde, eksempelvis sedelighetsforbrytelser, økonomisk kriminalitet på nett og rusmiddelbruk. Videre uttrykkes bekymring for at utagerende atferd fort vil dreie fokus mot de tilfellene hvor samfunnet må skjermes mot barnet i motsetning til at det er barnet som er i behov for behandling. De foreslår heller begrepet «alvorlige atferdsuttrykk».

NOBO foreslår på sin side begrepene «alvorlig skadelig atferdsuttrykk» eller «alvorlig skadelig atferdsutfordring», og viser til at «utagerende» innebærer en begrensning som vil kunne resultere i at barnet ikke får den nødvendige hjelp og beskyttelse det er i behov av.

Bergen tingrett er usikker på om inngangskriteriet «alvorlig utagerende atferd» vil være dekkende for en del jenters alvorlige problematikk; alvorlig seksualisert atferd, salg av seksuelle tjenester, tilhold i negative miljøer og med stor risiko for å bli alvorlig misbrukt. Det samme gjelder ungdom som «kun» misbruker rusmidler i alvorlig grad. Dette vil være alvorlige atferdsvansker som etter dagens bestemmelse gir grunnlag for bruk av tvang, men tingretten synes ikke det er treffende i alle tilfeller å betegne det som «utagerende atferd». Tingretten viser til at begrepet tradisjonelt har vært brukt overfor ungdom som utagerer ved vold eller grove verbale trusler, eventuelt med ødeleggelse av inventar, gjerne i grensesettingssituasjoner eller andre situasjoner hvor ungdommen har vansker med å regulere seg adekvat. For å unngå vanskelige grensedragninger, hvor visse typer atferd faller utenfor inngangskriteriet, foreslår tingretten at det godt innarbeidede begrepet «alvorlige atferdsvansker» fortsatt benyttes i den nye loven.

Også fylkesnemndene foreslår å beholde gjeldende formulering «alvorlige atferdsvansker», da et klart flertall av fylkesnemndene er skeptiske til departementets forslag. Det påpekes at etter gjeldende § 4-24 vil utagerende atferd kunne være et element i alvorlige atferdsvansker, men det er ikke en forutsetning. Det vises også til at begrepet «utagerende» harmonerer dårlig med tilleggsvilkåret «annen normløs atferd», som ikke nødvendigvis vil handle om utagerende atferd.

Klokkergårdstiftelsen er heller ikke enig i departementets vurdering av at «alvorlige atferdsvansker» og «alvorlig utagerende atferd» gir uttrykk for det samme. Stiftelsen mener at alvorlig utagerende atferd kan forstås som noe annet enn vansker en ungdom med alvorlig rusproblematikk viser, og at dagens begrep er mer dekkende.

Tilleggskriteriene

Tre instanser har uttalt seg om departementets forslag om å endre ordlyden i tilleggsvilkåret fra «kriminalitet» til «lovbrudd». Fylkesnemndene,Redd Barna og Stine Sofies Stiftelse støtter forslaget.

Rundt 15 instanser kommenterer departementets forslag om å endre begrepet «vedvarende misbruk av rusmidler» til «misbruk av rusmidler over lengre tid». Dette omfatter Helse- og omsorgsdepartementet, fylkesnemndene, Bufetat region øst, Bergen kommune, Klokkergårdstiftelsen, Redd Barna og Rettspolitisk forening.

Forslaget får støtte av fylkesnemndene, Redd Barna ogRettspolitisk forening. Resterende høringsinstanser hadde ulike innspill til forslaget.

Helse- og omsorgsdepartementet viser til at «rusmiddelmisbruk» ikke er et begrep som brukes på rusmiddelområdet lenger. Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i stedet «rusrelaterte problemer», «rusproblemer» eller «problematisk rusmiddelbruk».

Bufetat region øst uttaler:

«Hva som er bruk og hva som er misbruk er ikke tydelig definert, og den overordnende hensikten må være å avhjelpe barn som har et problematisk rusmiddelbruk.»

Bufetat region øst, Bergen kommune og Klokkergårdstiftelsen påpeker at «over lengre tid» må defineres tydeligere for å gi en tilstrekkelig klar hjemmel.

Klokkergårdstiftelsen viser også til at alvoret i problematikken for denne målgruppa handler ikke nødvendigvis om varighet, men om omfang og et eskalerende og ukritisk misbruk, samt tilknytning til rusmiljøer. Stiftelsen mener dette burde komme klarere frem av vilkåret.

Rettspolitisk forening støtter departementets forslag om «over lengre tid», men mener det bør fremkomme at kriteriet innebærer at rusmiddelmisbruket fortsatt er pågående.

Rundt 10 instanser kommenterte departementets forslag om endring av begrepet «på annen måte» til «annen form for utpreget normløs adferd». Forslaget får støtte av fylkesnemndene, Bergen tingrett, Horten kommune og Norsk Sykepleierforbund.

Fylkesnemndene er enig i at formuleringen «annen form for utpreget normløs atferd» er klargjørende og uttaler:

«Slik bestemmelsen nå er formulert, vil det tydeliggjøre at den omfatter sammensatte livsutfordringer og hvor eksempelvis rusmisbruket eller lovbruddet alene ikke er alvorlig nok. Bestemmelsen vil også dekke unndragelser fra omsorg, vagabondering og uregulert skolefravær mv.»

Bergen tingrett viser til at endringsforslaget er i tråd med praktiseringen også av dagens bestemmelse, på bakgrunn av uttalelser i forarbeidene til denne. Det påpekes at det er ryddig og oppklarende å lovfeste denne presiseringen.

Fem instanser støtter ikke endringsforslaget, dette omfatter Bufetat region øst,Bergen kommune, Drammen kommune, Norges Røde Kors og Redd Barna.

Bufetat region øst og Bergen kommune mener det er uklart hva som anses som «utpreget normløs atferd» og ber departementet vurdere om vilkåret bør endres. Bufetat region sør påpeker at det i det minste må fremkomme tydelig av forarbeidene hva som anses som «utpreget normløs atferd».

Drammen kommune mener «normløs atferd» peker på egenskaper ved barnet og kan virke stigmatiserende.

Redd Barna mener begrepet bør omformuleres, og påpeker viktigheten av at ungdommen selv kan vurdere situasjonen opp mot lovens vilkår. Redd Barna anbefaler at departementet forklarer hva som ligger i normløs adferd på en bedre måte, for å sikre forutberegnelighet for ungdommen.

Barn av rusmisbrukere og Voksne for Barn ber om at ugyldig skolefravær strykes som moment i forbindelse med vurderingen av «utpreget normløs atferd». Barn av rusmisbrukere anser kriteriet som «potensielt særdeles destruktivt for en situasjon som både kan og bør løses på et tidligere stadium og lavere nivå».

Varigheten av tvangsplassering

Det er også noen høringsinstanser som har innspill til varigheten av tvangsvedtak om plassering på institusjon, dette omfatter Stavangerkommune,Drammen kommune, Forandringsfabrikken og Forskningsgruppa om barnevern ved Høgskulen i Volda.

Stavangerkommune og Drammen kommune mener at varigheten av tvangsvedtak ikke bør kunne vedtas for ett helt år om gangen da kortere varighet vil stille større krav både til kommune og behandlende institusjon til å bygge en relasjon og kunne gi behandling med ungdommens samtykke. De foreslår en varighet på 3–6 måneder, med mulighet til å forlenge tre måneder av gangen, men med en absolutt makstid på ett år.

Forandringsfabrikken mener tvangsplassering bare skal kunne besluttes for 8 uker ved første vedtak og deretter for totalt seks måneder.

Frivillig opphold på institusjon

Det er kun Bufetat region sør som har innspill til departementets forslag om videreføring av innholdet i gjeldene § 4-26 om plassering og tilbakehold i institusjon på grunnlag av samtykke. Bufetat region sør ber om en presisering av at vilkårene for å plassere barn med samtykke er de samme som ved tvang, slik at det fremkommer tydelig at frivillig opphold i atferdstiltak krever at kriteriene for tvang er til stede.

Opprettholdelse av vedtak etter fylte 18 år

Departementet forslo i høringsnotatet å videreføre bestemmelsen om at fylkesnemnda kan ta særskilt stilling til om plassering i institusjon kan opprettholdes selv om barnet fyller 18 år i løpet av plasseringsperioden. Barneombudet og Landsforeningen for barnevernsbarn støtter departementets forslag.

Landsforeningen for barnevernsbarn er glade for at eventuelt vedtak om opprettholdelse etter fylte 18 år skal fattes av fylkesnemnda. Foreningen vil allikevel understreke at et slikt vedtak vil kunne oppleves som et overtramp, selv om man i ettertid ser at dette var det beste for en.

Klokkergårdstiftelsen mener det bør være barnevernstjenesten, og ikke fylkesnemnda, som avgjør om tiltak skal opprettholdes etter 18 år.

Statsforvalteren i Rogaland, fylkesnemndene, Stavanger kommune, Drammen kommune og Forandringsfabrikken stiller imidlertid spørsmål ved om forslaget står seg menneskerettslig.

Fylkesnemndene ber departementet vurdere hvilke skranker EMK art 5 nr. 1 setter ved anvendelsen av bestemmelsen og viser til avgjørelsen i HR-2017-894-U der det legges til grunn at adgangen til plassering etter at barnet er fylt 18 år, begrenses til rusalternativet.

12.1.4 Departementets vurderinger og forslag

12.1.4.1 Innledning

Departementet opprettholder forslaget om at bestemmelsene om plassering av barn på grunnlag av barnets egen atferd skal samles i et eget kapittel i loven. Etter departementets vurdering bidrar dette til å gjøre regelverket oversiktlig og enkelt å anvende, og må ses i sammenheng med lovens øvrige kapittelinndeling. Dette innebærer at adgangen til å fatte midlertidige akuttvedtak på bakgrunn av barnets atferd, plasseres sammen med de øvrige akuttbestemmelsene i lovens kapittel 4. Videre er bestemmelser om hvordan det enkelte barnet skal følges opp etter plassering foreslått lovfestet i lovens kapittel 8. Det vises også til regler om barnevernsinstitusjoner i lovforslagets kapittel 10 som kommer til anvendelse for barn som er plassert på institusjon på grunn av egen atferd.

Departementet opprettholder også i hovedsak forslagene fra høringsnotatet om enkelte språklige og strukturelle endringer. Forslagene har primært som hensikt å gjøre innholdet i bestemmelsene lettere tilgjengelig. Dette innebærer blant annet at dagens § 4-25 første og tredje ledd vil inngå i bestemmelsen om tvangsplassering på grunn av barnets atferd.

Departementet er fortsatt av den oppfatning at Barnevernslovutvalgets forslag, at barn skal kunne plasseres i institusjon dersom barnet «utsetter sin helse eller utvikling for alvorlig fare», er uklart og vagt. Forslaget vil innebære at hjemmelsgrunnlaget for å plassere barn i institusjon grunnet egen atferd utvides.

Under høringen har det imidlertid kommet flere innspill vedrørende grenseflaten mellom barnevern og helse- og omsorgstjenestene. Det har blitt etterspurt en tydeliggjøring av ansvarsdelingen mellom barnevern og psykisk helsevern i loven, herunder en klargjøring av hvilke tilfeller som kan begrunne tiltak etter barnevernsloven. Departementet viser til at det er satt ned et offentlig utvalg som blant annet skal utrede ulike sektorers ansvar for regelverk og tilbud i saker hvor barn har alvorlige og sammensatte utfordringer, og hvordan barnevernets institusjonstilbud for barn med særlig omfattende oppfølgingsbehov bør innrettes.

Enkelte høringsinstanser har også hatt innspill til bruken av begrepet «behandling» som er foreslått videreført i ny barnevernslov. Departementet vurderer at det ikke er nødvendig å innta en presisering i barnevernsloven med hensyn til behandlingsbegrepet. Departementet mener det følger implisitt av loven og selve formålet med atferdsplasseringer at den barnevernsfaglige behandlingen som utføres i barnevernet skiller seg fra helsefaglig behandling. Dersom det skal ytes helsefaglig behandling overfor barn som bor i barnevernsinstitusjon, skal den hjemles i helselovgivningen. Departementet viser til at helse- og omsorgstjenestene har plikt til å yte forsvarlig og nødvendig helsehjelp til barn og unge, jf. kapittel 2 i pasient- og brukerrettighetsloven. Dette ansvaret gjelder også barn som oppholder seg på barnevernsinstitusjon.

Tvangsplassering av ungdom i institusjon på grunnlag av ungdommens egen atferd eller handlinger er svært inngripende. Etter departementets vurdering bør adgangen til å plassere ungdom i barnevernsinstitusjon på bakgrunn av barnets egen atferd verken utvides eller innskrenkes sammenlignet med dagens barnevernlov. Departementet mener bestemmelsene må utformes slik at det er klart hvilke tilfeller de er ment å omfatte.

12.1.4.2 Vedtak om opphold i atferdsinstitusjon – begrepsbruk

Videreføring av anvendelsesområdet

Departementet foreslår ingen endringer i de materielle vilkårene for å plassere barn i atferdsinstitusjon. Dette innebærer at departementet foreslår å videreføre anvendelsesområdet til §§ 4-24 og 4-26 i dagens barnevernlov ved at adgangen til plassering fremdeles skal være knyttet til enkelte former for atferd. Det sentrale spørsmålet har vært hvordan bestemmelsene bør utformes, og hvilke begreper som bør benyttes for å beskrive de handlinger og den atferd som skal kunne gi grunnlag for slik plassering. Departementet foreslår etter en helhetsvurdering mindre endringer i dagens begrep.

Grunnvilkåret – «alvorlige atferdsvansker»

Departementet mener det er viktig hvilke begreper og språk som benyttes i loven for å beskrive de handlinger som skal kunne gi grunnlag for plassering i en atferdinstitusjon. Dette gjelder spesielt da bestemmelsen hjemler inngripende tiltak og følgelig må inneholde et klart inngangsvilkår av hensyn til barnets rettssikkerhet, jf. legalitetsprinsippet.

Departementet opprettholder ikke forslaget om å endre inngangsvilkåret for å plassere barn i barnevernsinstitusjon på grunn av barnets atferd til «alvorlig utagerende atferd». Departementet foreslår i stedet å videreføre dagens inngangsvilkår «alvorlige atferdsvansker» i forslaget til § 6-2 første ledd.

Bakgrunnen for endringsforslaget var at det skal komme tydeligere og mer direkte frem av ordlyden hvilke former for atferd bestemmelsen omfatter. Flere høringsinstanser har imidlertid gitt uttrykk for at det foreslåtte begrepet «alvorlig utagerende atferd» er snevrere enn dagens begrep. Departementet er enig med Bergen tingrett i at ordet «utagerende» kan tolkes som at barnets oppførsel må være fysisk eller voldsom for å oppfylle vilkåret i bestemmelsen. En slik endring har ikke vært intensjonen. «Utagerende» skulle heller vise at typisk introvert atferd, som selvskading og spiseforstyrrelser, ikke alene omfattes av vilkåret i atferdsbestemmelsene.

Departementet vil imidlertid understreke at også barn og ungdom med introvert atferd kan ha behov for hjelp og bistand fra barnevernet, men at dette i så fall må vurderes i lys av andre bestemmelser i barnevernsloven. Departementet vil også vise til at barn og unge med denne typen atferd som et utgangspunkt skal få hjelp og bistand av det øvrige hjelpeapparatet i dialog og samarbeid med foreldrene. Det vises blant annet til retten til nødvendig og forsvarlig helsehjelp, jf. kapittel 2 i pasient- og brukerrettighetsloven.

Departementet vurderer at dersom høringsinstansene forstår begrepet «utagerende» slik at barnets atferd må være voldelig eller lignende, vil også brukerne av loven kunne forstå begrepet på den måten. Det er av stor betydning at atferdsbestemmelsenes ordlyd er så klar og tydelig som overhodet mulig slik at barna selv, barnevernstjenesten og barneverns- og helsenemnda, forstår hvilken atferd som kan medføre tvangsplasseringer i institusjon.

På bakgrunn av innspill fra høringen foreslår departementet derfor å gå bort fra forslaget «alvorlig utagerende atferd».

Under oppfølgingen av høringen har departementet vurdert flere alternative inngangsvilkår. Det har vært forsøkt å finne et begrep som i tilstrekkelig grad gjenspeiler forståelsen av hva barns utfordrende atferd kan handle om, samtidig som begrepet er tilstrekkelig presist til å hjemle inngripende tvangsvedtak. Departementet har blant annet vurdert å endre inngangsvilkåret til «alvorlig skadelig atferd». Dette begrepet skulle ikke innebære noen materiell endring fra dagens begrep. Begrepet var ment å omfatte atferd som kan være skadelig for barnet selv.

Departementet har gjennomført møter med Forandringsfabrikken og Landsforeningen for barnevernsbarn for å avklare om brukerorganisasjonene foretrakk begrepet «alvorlig skadelig atferd» fremfor dagens begrep «alvorlige atferdsvansker». Organisasjonene uttrykte at de ikke hadde preferanser i valget mellom disse to begrepene. Det ble uttrykt at begge begrepene kan oppleves stigmatiserende og at det kan oppleves som at ansvaret ligger på barna.

Departementet ønsker å være hensynsfull i valget av begrep og har stor forståelse for brukerorganisasjonenes innspill. Departementets vurdering er imidlertid at hensynet til presisjon ikke gjør det mulig å finne frem til et inngangsvilkår som ivaretar brukergruppenes forventninger og ønsker. Tvangsvedtakene etter barnevernsloven er inngripende overfor den det gjelder, og det er svært viktig at vilkårene for å treffe slike vedtak er tilstrekkelig klare. Av hensynet til barnets rettssikkerhet er det derfor av vesentlig betydning at begrepet som velges er tilstrekkelig tydelig og ikke svekker presisjonsnivået i vilkårene for å plassere barn i institusjon på grunn av sin atferd. Når brukerorganisasjonene ikke har preferanser i valget mellom begrepet «alvorlig skadelig atferd» og «alvorlige atferdsvansker» mener departementet at det er gode grunner for å beholde dagens begrep. Vilkåret «alvorlige atferdsvansker» er godt innarbeidet hos beslutningstakerne og anvendes i tråd med sin intensjon, og departementet mener derfor dette vil ivareta barns rettsikkerhet bedre enn å innføre et nytt begrep.

Departementet er likevel opptatt av at det i saker om plassering av barn på grunnlag av barnets atferd er viktig med en helhetlig tilnærming, med vekt på hva som er de bakenforliggende årsakene til barnets atferd. Departementet påpeker at det er av stor betydning at barnet får formidle sin historie når det vurderes om atferdsplassering er riktig tiltak, både til barnevernstjenesten og under nemndas behandling av saken. For å gi riktig hjelp til barnet, må beslutningstakerne kunne forstå hvorfor barnet handler som det gjør. Dette har stor betydning for valg av institusjon, både for å sikre at barnet får den hjelpen og oppfølgingen det trenger, men også for å hindre utilsiktede flyttinger som kan følge av feilplasseringer. Det er viktig at nemnda gjennom sin behandling av saken fokuserer på barnets helhetlige situasjon og viser forståelse for at barnets atferd er et resultat av dets opplevelser og erfaringer. Dette må også synliggjøres i vedtakene som treffes.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at grunnvilkåret for plassering på atferdsinstitusjon, «alvorlige atferdsvansker», videreføres i lovforslaget § 6-2.

Tilleggskriteriet lovbrudd

Departementet fastholder forslaget om å endre tilleggskriteriet «kriminalitet» til «lovbrudd». Forslaget fikk få innspill under høringen, og ble støttet av de instansene som uttalte seg.

Begrepsendringen innebærer ingen materiell endring. Kriteriet «alvorlige lovbrudd» omfatter blant annet volds- og seksuallovbrudd av alvorlig karakter, mens «gjentatte lovbrudd» blant annet omfatter serier av tyverier, ran og hærverk.

At barn blir plassert på barnevernsinstitusjon på grunn av alvorlige eller gjentatte lovbrudd reiser imidlertid spørsmål knyttet til muligheten for å straffeforfølge de samme forholdene. Det vises til kapittel 12.1.1.1 om hvilke menneskerettslige begrensninger som gjelder.

Høyesterett har i flere avgjørelser slått fast at plassering av barn på institusjon etter kriminalitetsalternativet i barnevernloven § 4-24 er å anes som straff.7 Selv om formålet med tiltak etter § 4-24 ikke er straff, har Høyesterett lagt til grunn at det er etablert en slik kobling mellom plasseringen og vilkårene for straff at vedtak etter § 4-24 første strekpunkt må anses truffet som ledd i straffeforfølgning.

Når det gjelder spørsmålet om tvangsplassering etter § 4-24 stenger for senere straffesak for det forhold som dannet grunnlag for plasseringen, er det avgjørende om det foreligger en lovlig parallellforfølgning.8 Selv om et vedtak om tvangsplassering og straffesak beror på det samme, eller vesentlig samme faktum, kan det foretas en parallellforfølgning forutsatt at sanksjoneringen skjer i nær saklig og tidsmessig sammenheng.9

En plassering etter § 4-24 innebærer stor grad av frihetsberøvelse, og en plassering vil ofte ha en varighet utover det en fengselsstraff for den samme kriminaliteten ville medført. Selv om også barnevernstjenesten i saker som dette vil ha som siktemål å få ungdommen til å avstå fra videre kriminalitet, og politiet i henhold til barnekonvensjonen artikkel 3 skal ha barnets beste for øye, har Høyesterett10 likevel kommet til at politiets primæroppgave, kriminalitetsbekjempelse, står i slik kontrast til barnevernstjenestens primæroppgaver at det bør være rom for delt kompetanse og dermed også adgang til parallellforfølgning. Forutsetningen for slik lovlig parallellforfølgning er at det foreligger både saklig og tidsmessig sammenheng mellom politiets og barnevernstjenestens saker.

Tilleggskriteriet rusmiddelbruk

Departementet fastholder videre forslaget om å videreføre innholdet i dagens tilleggskriterie knyttet til rusmiddelbruk, men med visse språklige endringer. I høringsnotatet foreslo departementet «ved å misbruke rusmidler over lengre tid». Etter innspill fra høringen foreslår departementet å endre ordlyden til «vedvarende problematisk bruk av rusmidler». Endringen er ikke ment å endre bestemmelsens innhold eller anvendelsesområde, men å bringe ordlyden i tråd med gjeldende begrepsbruk på området.

Departementet viser til at det vil måtte foretas en konkret og skjønnsmessig vurdering av flere forhold ved vurderingen av om rusvilkåret er oppfylt. Enhver form for rusmiddelbruk vil ikke omfattes av vilkåret, det kreves en relativt omfattende bruk både i tid og omfang. Rusmiddelbruken må blant annet vurderes i lys av hvor lenge barnet har brukt rusmidler, hvor ofte barnet bruker rusmidler og hva slags type rusmidler barnet bruker, samt barnets alder. Videre vil også forhold som om bruken er eskalerende og ukritisk, og barnets tilknytning til rusmiljøer kunne ha betydning. Bestemmelsen omfatter både bruk av legale og illegale rusmidler, som alkohol, legemidler og narkotika.

Tilleggskriteriet annen form for utpreget normløs atferd

Departementet fastholder videre forslaget om å endre tilleggsvilkåret «på annen måte» til «annen form for utpreget normløs atferd». Forslaget har også i hovedsak fått støtte i høringen.

Tilleggskriteriet «på annen måte» gir etter departementets vurdering lite veiledning om hvilke former for atferdsproblemer bestemmelsen er ment å omfatte. I forarbeidene til bestemmelsen er det vist til at kriteriet er ment å omfatte «annen form for utpreget normløs atferd», og at bestemmelsen omfatter prostitusjon og manglende tilknytning til normalt livsmønster for barn i tilsvarende aldersgruppe. For å tydeliggjøre og presisere innholdet i ny bestemmelse opprettholder departementet derfor at tilleggsvilkåret endres til «annen form for utpreget normløs atferd». Departementet vil for øvrig vise til at den samme begrepsendringen nylig er gjennomført i dagens barnevernlov § 6-4 og i andre bestemmelser om opplysningsplikt til barnevernet. Endringen i ordlyden er ikke ment å endre innholdet i eller anvendelsesområdet for bestemmelsen, men innebærer en tydeliggjøring og presisering av hvilke former for atferd som skal kunne gi grunnlag for plassering i institusjon. Departementet legger til grunn at tilleggsvilkåret blant annet omfatter tilfeller der barnet har sammensatte livsutfordringer som blant annet kan gi seg utslag i en kombinasjon av rusbruk, kriminalitet, at barnet unndrar seg omsorg eller vagabonderer, tar tilhold i uheldige miljøer, har ugyldig skolefravær eller utagerer i grensesettingssituasjoner. Departementet ønsker å presisere at oppfyllelse av et av disse atferdsmønstrene alene ikke nødvendigvis kvalifiserer til plassering av et barn i atferdsinstitusjon. Det må foretas en konkret helhetsvurdering av barnets atferd.

Det kom et fåtall innspill i høringen om at vilkåret ikke er tilstrekkelig klart formulert og at det er viktig at ungdom selv kan vurdere hvilken atferd som kan gi grunnlag for atferdsplassering. Ved å skjerpe vilkåret til «utpreget normløs atferd» er det departementets mening at det gis en klar indikasjon på at atferd som er langt utenfor «normal» livsførsel for en ungdom, vil kunne medføre at vilkåret er oppfylt. Atferden må også være alvorlig og skadelig for å kvalifisere til institusjonsplassering.

Departementet foreslår å videreføre dagens § 4-24 i forslag til § 6-2 med de begrepsendringer som er beskrevet i dette punktet. Det presiseres at det er en forutsetning for samtlige av tilleggsvilkårene som beskrives her at grunnvilkåret for plassering er oppfylt og at behandling i barnevernsinstitusjon anses nødvendig og til det enkelte barns beste, jf. lovforslaget § 1-3. Departementet viser til at tilleggsvilkårene kan anvendes sammen, slik at plassering av barn etter denne bestemmelsen kan skje med grunnlag i flere vilkår.

12.1.4.3 Varigheten ved tvangsplassering

Departementet viderefører bestemmelsenes innhold hva gjelder varighet av tvangsvedtak. Dette innebærer at et barn kan tvangsplasseres på institusjon for langtidsbehandling i inntil 12 måneder. Plasseringen kan imidlertid i særlige tilfeller forlenges med inntil ett år til, det vil si en makstid på to år. Det klare utgangspunktet er således at langtidsplassering kan vare i inntil ett år. Forlengelse kan kun skje rent unntaksvis.

Barn som viser alvorlige atferdsvansker har ofte sammensatte og omfattende utfordringer og behov. Det vil i noen tilfeller være nødvendig å bruke tid på å skape en relasjon med tillit mellom barnet og de ansatte. Muligheten til å legge opp til et institusjonsopphold med noe varighet kan gi større ro for barnet og mulighet for de ansatte å komme i posisjon til å motivere den unge til behandling og endringsarbeid. Videre kan det ta tid å gjennomføre behandlingen. En viss varighet vil også gjøre det enklere å planlegge egnet tiltak og hjelp som er nødvendig når barnet skal flytte ut av institusjonen.

En tvangsplassering i opptil to år er et svært inngripende tiltak, og det må foretas en konkret vurdering av om dette vil være et forholdsmessig tiltak overfor det enkelte barn, jf. blant annet EMK artikkel 5. Det er lagt til grunn at vedtak om forlengelse er begrenset til tilfeller der behandlingsopplegget har kommet i gang, og barnet ser ut til å nyttiggjøre seg tilbudet. Det er dermed en forutsetning for vedtak om forlengelse at planen er å videreføre en etablert behandlingsprosess.

Når barnet har vært tvangsplassert i institusjon og oppholdet er avsluttet, vil det stride mot forutsetningene i loven å treffe et nytt vedtak etter lovforslaget § 6-2 relativt kort etter at det forrige oppholdet er avsluttet.

12.1.4.4 Opphold og tilbakeholdelse i atferdsinstitusjon på grunnlag av samtykke

Adgangen til frivillig opphold og tilbakeholdelse av barn med alvorlige atferdsvansker i institusjon er i dag regulert i barnevernloven § 4-26. Departementet foreslår å videreføre innholdet i dagens bestemmelse, men med enkelte språklige og strukturelle endringer, jf. lovforslaget § 6-1.

Departementet påpeker at det er de samme vilkår som gjelder for frivillig opphold etter § 6-1, som for tvangsplassering etter § 6-2, se kapittel 12.1.4.2. Dette er presisert i bestemmelsen. Dette innebærer at barnet har vist alvorlige atferdsvansker ved «alvorlige eller gjentatte lovbrudd», «ved vedvarende problematisk bruk av rusmidler» eller «annen form for utpreget normløs atferd».

12.1.4.5 Atferdstiltak etter fylte 18 år – forholdet til EMK artikkel 5

En fortsatt tvangsplassering i institusjon etter fylte 18 år med hjemmel i barnevernsloven regnes både etter norsk og internasjonal rett som frihetsberøvelse og er dermed et inngripende tiltak overfor den enkelte ungdom.

Noen av høringsinstansene har reist spørsmål om hvordan bestemmelsen står seg vurdert mot menneskerettighetene. Det var også enkelte instanser som påpekte at opprettholdelse av vedtak i barnvernsinstitusjon av myndige personer kun bør være mulig ved samtykke. Departementet har på denne bakgrunn vurdert om bestemmelsen bør videreføres i ny barnevernslov.

Både Grunnloven § 94 og EMK artikkel 5 gir vern mot vilkårlig frihetsberøvelse. Rekkevidden av tvangsplassering etter barnevernsloven må tolkes i lys av EMK artikkel 5, som slår fast et forbud mot frihetsberøvelse, men det kan gjøres unntak for seks tilfeller. I praksis fra EMD er det lagt til grunn at unntakene er uttømmende og skal tolkes strengt.11 Faller en frihetsberøvelse ikke inn under en av tilfellene som nevnt i artikkel 5 nr. 1 bokstavene a til f, foreligger det en krenkelse av konvensjonen.

Etter EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav d kan en mindreårig lovlig bli berøvet friheten av hensyn til oppdragerformål. Etter at barnet er blitt myndig er det ikke hjemmel for frihetsberøvelse med denne begrunnelsen.12 Tilsvarende gjelder når barnet ikke er myndig på vedtakstidspunktet, men blir myndig i løpet av plasseringen. Hvis barnet fyller 18 år og blir myndig mens det er plassert, legitimerer ikke EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav d frihetsberøvelsen av den myndige. Det er derfor ikke adgang til å berøve friheten til personer over 18 år på bakgrunn av «oppdragerformål». For at frihetsberøvelsen skal være gyldig for personer over 18 år må andre alternativ i EMK artikkel 5 nr. 1 være oppfylt.

EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav a gir adgang til frihetsberøvelse dersom en person er domfelt av en kompetent domstol. Det er klart at opprettholdelsen av tvangsvedtak etter barnevernsloven utover fylte 18 år ikke kan gjennomføres når ungdommen er plassert etter kriteriet «alvorlige eller gjentatte lovbrudd». En fortsatt plassering etter at barnet fyller 18 år etter dette vilkåret vil derfor være en lovstridig frihetsberøvelse.

Etter EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav e er det adgang til lovlig frihetsberøvelse av personer for «å hindre spredning av smittsomme sykdommer, av sinnslidende, alkoholister, narkomane eller løsgjengere». Fortsatt frihetsberøvelse av personer over 18 år kan dermed være lovlig dersom grunnlaget for atferdsplasseringen er begrunnet i vedvarende problematisk bruk av rusmidler og det kan anses å omfattes av vilkårene «alkoholister» eller «narkomane». Enhver bruk av rusmidler er ikke relevant og det forutsettes et misbruk både i omfang og tid.

Vilkåret alvorlige atferdsvansker vist ved «annen form for utpreget normløs atferd» omfatter blant annet tilfeller der barnet har sammensatte livsutfordringer som kan gi seg utslag i en kombinasjon av rusmiddelbruk, lovbrudd, prostitusjon, at barnet unndrar seg omsorg eller vagabonderer, tar tilhold i uheldige miljøer, har ugyldig skolefravær eller utagerer i grensesettingssituasjoner. Det aktuelle grunnlaget for frihetsberøvelse etter EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav e ved slike atferdsutfordringer, vil være alternativet «løsgjengere», med mindre rusmiddelbruken er så omfattende at den vil falle inn under vilkårene «alkoholister» eller «narkomane». EMD har vurdert innholdet i «løsgjengere»13 i et fåtall saker og kommet frem til at en person uten arbeid, inntekt eller midler til leveopphold, kan anses som en «løsgjenger».14 Tolkningen og rekkevidden av vilkårene er imidlertid uklar.

Fortsatt frihetsberøvelse i barnevernsinstitusjon av personer over 18 år, kan dermed være lovlig dersom grunnlaget for plasseringen faller inn under et av de alternativene som EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav e åpner for. Det vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sak.

Selv om det er adgang etter menneskerettighetene til fortsatt tvangsplassering i institusjon etter fylte 18 år på grunn av vedvarende problematisk bruk av rusmidler, vil ikke departementet foreslå å videreføre denne muligheten for å gjennomføre et tvangstiltak etter at ungdommen har blitt myndig. Departementet mener at barnevernslovens tvangsbestemmelser bare skal omfatte barn og ungdom under myndighetsalder. Etter dagens lov er anledningen til å tvangsbehandle ungdom begrenset til tilfeller der behandlingen har startet før ungdommen fylte 18 år. Institusjonen har altså allerede vært i posisjon til å hjelpe ungdommen, og ungdommen har fått kunnskap om hva behandlingen omfatter. Etter departementets syn bør fortsatt behandling etter oppnådd myndighetsalder være basert på samtykke fra ungdommen.

Departementet foreslår derfor å videreføre at for de tilfeller hvor behandlingen i barnevernsinstitusjon fungerer godt og ønskes videreført av ungdommen, kan vedkommende samtykke til fortsatt behandling i institusjon. Tiltaket vil dermed kunne videreføres med hjemmel i forslag til ny § 3-6 om hjelpetiltak til ungdom over 18 år (ettervern). Det vises til kapittel 9.2 for en nærmere redegjørelse for ettervern.

Departementet vil også vise til at ungdommer med rusproblemer har krav på nødvendig helsehjelp. Etter helse- og omsorgstjenesteloven § 10-2 er det hjemmel for å tvangsplassere en person som «utsetter sin fysiske eller psykiske helse for fare ved omfattende og vedvarende misbruk», i en institusjon for undersøkelse og tilrettelegging av behandling. Vedkommende kan holdes i institusjon opptil tre måneder.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at adgangen til å videreføre tvangsvedtak overfor unge som fyller 18 år, jf. gjeldende barnevernlov § 4-24 tredje ledd, ikke videreføres i ny barnevernslov.

12.2 Varslingsregler når barn under 15 år begår alvorlige lovbrudd og plasseres i barnevernsinstitusjon

12.2.1 Gjeldende rett

12.2.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Grunnloven § 104 nedfeller barns status som selvstendige rettssubjekter. Den beskriver videre barns rett til å bli hørt og at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker som angår barn.

Grunnloven § 102, den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 og FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 16 verner om retten til privatliv. Det følger av EMK artikkel 8 nr. 2 at inngrep ikke utgjør en krenkelse dersom inngrepet er i samsvar med lov, at det forfølger et legitimt formål, eksempelvis «for å beskytte helse eller moral» og/eller «for å beskytte andres rettigheter og friheter» og «det er nødvendig i et demokratisk samfunn». Det fremgår av praksis fra EMD at vilkåret om at et inngrep må være nødvendig, tolkes som et krav om forholdsmessighet mellom mål og middel, slik at det må skje en balansert avveining av de kryssende interesser.15 Et inngrep i barnets privatliv ved at taushetsbelagte opplysninger videreformidles til fornærmede eller etterlatte, vil derfor ikke være i strid med EMK dersom de tre vilkårene i artikkel 8 nr. 2 er oppfylt.

BK artikkel 37 forbyr bruk av tortur og dødsstraff mot barn. I bokstav c angis et minimumskrav til hvordan barn skal behandles under frihetsberøvelse. Bestemmelsen fastsetter blant annet at barnet skal behandles med medmenneskelighet og med respekt for dets verdighet. Det skal tas hensyn til barnets behov i forhold til dets alder.

Etter BK artikkel 40 har barn som er i konflikt med loven, herunder barn som har begått gjentatte lovbrudd, krav på å bli behandlet på en måte som fremmer barnets følelse av verdighet og egenverd, som styrker barnets respekt for andres menneskerettigheter og grunnleggende friheter og som tar hensyn til barnets alder og ønskeligheten av å fremme barnets reintegrering, slik at det påtar seg en konstruktiv rolle i samfunnet. I artikkel 40 nr. 7 fremgår det at staten skal sikre «at barnets privatliv fullt ut respekteres under hele saksgangen».

Høyesterett har i flere saker lagt stor vekt på Barnekomiteens generelle kommentarer om anvendelse av barnekonvensjonen.16 Det fremgår av FNs generell kommentar nr. 10 (2007) at barnets rett til privatliv medfører at det ikke skal publiseres opplysninger som kan føre til at en mindreårig lovbryter blir identifisert, på grunn av den stigmatiserende effekten, og de mulige følger det kan få for barnets muligheter til å skaffe seg utdanning, arbeid og bolig, og til å leve et trygt liv. Journalister som krenker mindreårige lovbryteres rett til privatliv, bør straffes med sanksjoner i form av disiplinære tiltak, og om nødvendig (f.eks. ved gjentatte tilfeller) med strafferettslige tiltak.17

Videre fremgår det av den generelle kommentaren at retten til privatliv også innebærer at alle opplysninger om mindreårige lovbrytere skal behandles strengt konfidensielt, uten tilgang for tredjeparter, med unntak for de som er direkte involvert i etterforskningen, rettsbehandlingen og avgjørelsen i saken.18

12.2.1.2 Barnevernloven

Den kriminelle lavalder i Norge er 15 år, jf. straffeloven § 20. Dette innebærer at barn under 15 år som begår lovbrudd, ikke kan pågripes eller varetektsfengsles. Påtalemyndigheten har imidlertid adgang til å overføre en sak til barnevernstjenesten når et barn under 15 år har begått en ellers straffbar handling, jf. straffeprosessloven § 71 b.

Hvis barnevernstjenesten mener at et barn under 15 år bør plasseres utenfor hjemmet på grunn av at barnet har vist alvorlige atferdsvansker ved gjentatt eller alvorlig kriminalitet, kan den fremme sak for fylkesnemnda om tvangsplassering i barnevernintitusjon, jf. § 4-24, se kapittel 12.1.1.2 for en nærmere redegjørelse av innholdet i § 4-24.

I avgjørelsen av om det skal treffes vedtak om tvangsplassering, skal det legges avgjørende vekt på hensynet til barnets beste, jf. § 4-1. Formålet med tiltak etter barnevernloven er beskyttelse av barn, både individuelt og på gruppenivå. Formålet med plassering på barneverninstitusjon vil i slike tilfeller være å hjelpe det enkelte barnet og dermed bidra til at barnet ikke begår ny alvorlig kriminalitet.

Det følger av barnevernloven § 1-1 at loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Tiltak som først og fremst skal ivareta samfunnsvernet, ligger utenfor barnevernstjenestens mandat. I forarbeidene til barnevernloven er det understreket at det «ikke skal (…) være barneverntjenestens oppgave å beskytte samfunnet mot barn med atferdsproblemer». Dette er også senere lagt til grunn i i Prop. 135 L (2010–2011) (barn og straff).

Det finnes ingen bestemmelser i dagens lovgivning om varsling eller informasjonsutveksling med fornærmede eller etterlatte i de tilfeller hvor lovbryter er under den kriminelle lavalder på 15 år. Dersom lovbryteren ivaretas av barnevernet, er dette personlige opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Barnevernet er underlagt streng taushetsplikt hva gjelder alle opplysninger om de barn tjenesten kommer i kontakt med. Det følger av barnevernloven § 6-7 første ledd at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, en institusjon, et senter for foreldre og barn eller et omsorgssenter for mindreårige etter loven, har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e.

Barnevernstjenestens adgang til å formidle opplysninger til private er i hovedsak begrenset til tilfeller der den opplysningene gjelder samtykker. Dersom den som har krav på taushet samtykker i at opplysningene gjøres kjent for andre, oppheves taushetsplikten så langt samtykket gjelder, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1. Et samtykke skal være informert, frivillig og kan når som helst trekkes tilbake. Barn som har fylt 15 år på det tidspunktet samtykket skal gis, har rett til å gi samtykke på egen hånd, jf. barnevernloven § 6-3 andre ledd, første punktum. I saker som gjelder plassering etter § 4-24, skal barnet alltid regnes som part i saken uavhengig av alder, jf. bestemmelsens siste punktum. Dette vil innebære at et eventuelt samtykke til varsling av fornærmede eller etterlatte etter dagens regelverk, krever samtykke både fra barnet selv og foreldrene så lenge barnet er under 15 år. Det vises til kapittel 19.1 for en nærmere oversikt over taushetspliktsreglene som gjelder etter barnevernloven.

12.2.1.3 Varslingsregler etter straffegjennomføringsloven og psykisk helsevernloven

Etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav i er ikke taushetsplikt til hinder for at det gis informasjon til fornærmede eller etterlatte ved gjennomføring av straff utenfor fengsel, frigang, permisjon eller straffavbrudd, ved løslatelse og ved unndragelse fra gjennomføring av fengselsstraff, forvaring eller strafferettslige særreaksjoner, og ved prøveløslatelse og endring av bosted i løpet av prøvetiden. Det skal varsles «dersom det er av betydning for fornærmede i straffesaken eller dennes etterlatte», jf. straffegjennomføringsloven § 16 sjette ledd, § 20 tredje ledd, § 36 tredje ledd, § 40 åttende ledd, § 42 sjette og syvende ledd og straffeloven § 45 syvende ledd.

Kriminalomsorgen har i rundskrivet Varsel til fornærmede eller dennes etterlatte19 gitt nærmere retningslinjer til straffegjennomføringslovens bestemmelser. I rundskrivet fremgår det blant annet at formålet med varsling er å gi fornærmede eller etterlatte informasjon om at domfelte kan påtreffes i et nærmere angitt tidsrom, og derved gjøre det mulig for vedkommende å innrette seg etter denne informasjonen. For fornærmede eller etterlatte vil det kunne være av betydning å få varsel, da det i gitte situasjoner kan oppleves som svært belastende å påtreffe den domfelte.

Kriminalomsorgen skal vurdere konkret i hvert enkelt tilfelle om de har plikt til å varsle. I vurderingen skal det blant annet legges stor vekt på lovbruddets art og alvorlighet, herunder om det gjelder voldslovbrudd, seksuallovbrudd eller trusler. Det skal også legges vekt på hvilket behov fornærmede eller etterlatte antas å ha for å kunne forberede seg på at domfelte kan påtreffes utenfor fengsel. Det må her ses hen til forholdet mellom domfelte og fornærmede eller etterlatte, og vurdere hvor sannsynlig det er at de vil påtreffe hverandre. Blant annet tid og sted for utgang og geografisk avstand mellom partene vil være relevante momenter i vurderingen.

Tilsvarende varslingsregler finnes i lov om psykisk helsevern. Reglene gjelder bare overfor personer som er dømt til tvungent psykisk helsevern etter straffelovens bestemmelser. Psykisk helsevernloven § 5-6 c pålegger den faglig ansvarlige ved institusjonen å gi fornærmede eller etterlatte informasjon om ulike vedtak som gjelder den aktuelle pasienten dømt til tvungent psykisk helsevern. De situasjonene som utløser varslingsplikt er overføring av domfelte fra døgnopphold i en institusjon til tvungent psykisk helsevern uten døgnopphold, og ved overføring av domfelte fra døgnopphold i én institusjon til døgnopphold i en annen institusjon. Det skal også gis varsel dersom domfelte unndrar seg gjennomføring, for eksempel ved rømning. Det skal også varsles om tidspunkt for opphør av dom på tvungent psykisk helsevern. Varsel om enkeltpermisjoner skal bare gis når det er av «særlig betydning» for fornærmede eller etterlatte å få kjennskap til slike. Varsel skal gis i så god tid som mulig.

I alle tilfeller er det et vilkår for at varslingsplikt skal inntre, at det er «av betydning for fornærmede i straffesaken eller dennes etterlatte» å bli varslet.

12.2.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

12.2.2.1 Utredning av Riedl, Paulsrud og Syse

Etter henvendelser fra Stine Sofies Stiftelse vedrørende ønske om innføring av regler som gjør det mulig å informere fornærmede og etterlatte om hva som skjer med lovbrytere under den kriminelle lavalder, besluttet Barne- og familiedepartementet (daværende Barne- og likestillingsdepartementet) å sette ut et utredningsoppdrag. Oppdraget ble satt ut til advokatkollegiet Kindem & Co, bestående av advokat Tore Roald Riedl, advokat Kari Paulsrud og professor emeritus Aslak Syse (heretter Riedl-utredningen). Utredningen skulle besvare om det bør gis regler om varsling fra barnevernstjenesten når mindreårige lovbrytere forlater en barnevernsinstitusjon og på nytt er hjemme som deltakere i lokalsamfunnet.

Riedl-utredningen ble levert 1. mars 2019 og utredningen konkluderte med at Norges internasjonale forpliktelser neppe er til hinder for å innføre varslingsregler på barnevernfeltet. I utredningen ble det konkludert med at det ikke bør gås videre med spørsmålet om å innføre regler om varsling i barnevernloven. Ved denne tilrådningen ble det lagt vekt på at varslingsregler «vil øke risikoen for at det oppstår situasjoner hvor man i praksis kommer på kollisjonskurs med prinsippene om barnets beste og barnets rett til medvirkning». Det ble også lagt vekt på at varslingsreglene i psykisk helsevern og kriminalomsorgen «virker innenfor en rettslig kontekst der hensynet til samfunnsvernet utgjør et bærende element, med tydelig forankring i strafferetten. I tillegg er da fornærmede/etterlatte gitt en helt annen prosessuell stilling gjennom rettergangsordningen, hvilket fører til at de er vel kjent med lovbryteren, slik at hensynet til taushetsplikten kan tillegges mindre vekt.» Det trekkes også frem at det «bør være en klar målsetning med lovgivningen på barnevernfeltet at den ikke setter barn i en situasjon hvor de kan oppleve å bli ytterligere stigmatisert eller påført belastninger som kan medføre psykisk uhelse».

12.2.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet uttalte i høringsnotatet at bildet er mer nyansert enn Riedl-utredningens fremstilling gir uttrykk for, og foreslo varslingsregler når barn under 15 år begår et alvorlig lovbrudd og som følge av dette blir plassert i barnevernsinstitusjon med hjemmel i barnevernloven § 4-24.

Departementet foreslo en to-leddet varslingsordning. I første omgang vurderer fylkesnemnda i forbindelse med plasseringssaken om lovbruddet er så alvorlig at det kvalifiserer til varsling av fornærmede eller etterlatte. Hvis fylkesnemnda finner at det er tilfellet, kan det treffes vedtak om at det skal gis begrenset informasjon til fornærmede eller etterlatte om hva som skjer med lovbryteren. Dette omfattet informasjon om at barnet plasseres i en institusjon, i hvilket område institusjonen ligger, vedtatt varighet for plasseringen, samt generell informasjon om hvordan livet på institusjon er, herunder for eksempel at det ikke er låste dører og at barnet kan gå på skole, fritidsaktiviteter o.l.

Videre foreslo departementet at fornærmede og etterlatte også kan varsles ved visse typer fravær fra institusjon dersom det anses sannsynlig at barnet vil kunne påtreffe fornærmede eller etterlatte. Fravær som omfattes er lengre fravær fra institusjonen som ferier, permisjoner og rømning, og ikke dagligdags fravær som skolegang, deltakelse på fritidsaktiviteter, sosialisering osv. Formålet er at fornærmede og etterlatte skal få slippe å møte gjerningspersonen uforvarende i nærmiljøet sitt. Varsel ved fravær ble foreslått at skulle besluttes og gjennomføres av institusjonens leder eller stedfortredende leder.

Departementet foreslo at barnet skal gis adgang til å klage på beslutninger om varsel før de gis og at varsel ikke skal gis dersom det er fare for barnets sikkerhet.

12.2.3 Høringsinstansenes syn

I underkant av 50 instanser innga høringssvar til høringsnotatet. Det er 8 instanser som har gitt sin uforbeholdne støtte til forslaget, dette omfatter Bufetat region nord, Bufetat region øst, Trondheim kommune, Kristiansand kommune, Horten kommune, Stine Sofies Stiftelse, Sosialpediatrisk seksjon ved Oslo universitetssykehus og BarnsBeste – nasjonalt kompetansenettverk for barn som pårørende (BarnsBeste).

Stine Sofies Stiftelse viser i sin høringsuttalelse til at det ikke nødvendigvis er motsetninger mellom varsling av fornærmede og etterlatte og hensynet til barnets beste. De fremhever særlig at varsling kan hindre rykteflom og spekulasjoner om gjerningspersonen, og uttaler at varsling i regi av barnevernet kan være en arena for samarbeid, forståelse og trolig også forsoning på sikt. De uttaler at forhåpentligvis blir varslingsreglene sovende bestemmelser, men at det er en viktig sikkerhetsventil som vil ha stor betydning for dem det gjelder.

Bufetat region nord vektlegger i sin vurdering at fornærmede og etterlatte ikke bør komme i en annen stilling på grunn av gjerningspersonens alder.

Kristiansand kommune mener at forslaget ivaretar den mindreårige gjerningspersonenes behov for sikkerhet, begrenser spredningen av sensitive personopplysninger, og i liten grad utfordrer barnets rett til privatliv. Kommunen mener varslingsreglene legger til rette for proporsjonale og forholdsmessige varsler.

Om lag 30 instanser er kritiske til innføring av varslingsregler i barnevernsloven, dette omfatter Bufdir, Bufetat region sør, fylkesnemndene, Barneombudet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, Statsforvalteren i Vestland, kommunene Sandefjord, Sandnes, Sarpsborg, Bergen, Fredrikstad og Alta, VID vitenskapelige høgskole, Universitetet i Stavanger, OsloMet, Pilar, Finnmarkssykehuset, Fagmiljø ved barne- og ungdomspsykiatrisk avdeling ved Oslo universitetssykehus, Landsforeningen for barnevernsbarn, NOBO, Voksne for Barn, Organisasjonen for barnevernsforeldre, Redd Barna, Rettspolitisk forening, Fokus på barnevernet, Norsk barnevernsamband, FO, Fagforbundet, Akademikerforbundet og Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen).

Rundt halvparten av instansene som ikke støtter varslingsregler, uttrykker at slike regler er i strid med barnevernlovens formålsparagraf, og at det strider mot hensynet til barnets beste. Dette omfatter blant annet Bufdir, Bufetat region sør, fylkesnemndene, statsforvalterne, OsloMet, Landsforeningen for barnevernsbarn og Fagforbundet.

Flere av disse instansene fremhever at tiltak etter barnevernsloven ikke er straff og samfunnsvern, og at dette er utenfor barnevernets mandat.

Bufdir mener en slik bestemmelse vil markere en endring i barnevernets ansvar og vurderinger. Det påpekes særlig at formålet med tiltak etter barnevernsloven er vesentlig forskjellig fra formålet med straff, og at barnevernet skal gi tiltak som hjelper det enkelte barnet.

Fylkesnemndene skriver at det mest tungtveiende argumentet for å ikke støtte forslaget er at formålet med tvangsplassering etter barnevernsloven ikke er straff og samfunnsvern, men behandling.

Statsforvalteren i Oslo og Viken er en av flere som uttaler at det at den kriminelle lavalder er 15 år innebærer at barnet skal vernes mot straff og medfølgende reaksjoner.

Statsforvalteren i Vestfold og Telemark påpeker at tiltak som først og fremst skal ivareta samfunnsansvaret, ligger utenfor barnevernets mandat. Dette synet støttes også av blant annet OsloMet, VID, NOBO, Rettspolitisk forening og Fagforbundet.

Det er flere instanser som trekker frem hvilken påvirkning varslingsregler kan ha for det enkelte barnet som blir berørt, herunder Bufdir, Bufetat region sør, fylkesnemndene, Statsforvalteren i Vestland, Bergen kommune, Alta kommune, Rettspolitisk forening og Fagforbundet.

Fylkesnemndene viser til at barn under 15 år som begår den aktuelle type kriminalitet, er en marginal gruppe av sårbare barn. Det foreligger en klar risiko for at en varslingsordning vil kunne få negativ betydning for barnets behandlingsopplegg, i form av stigmatisering og risiko for hevnaksjoner.

Flere av instansene, herunder Bufetat region sør og Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, mener at hensynet til fornærmede og etterlatte ikke kan vektes tyngre enn hensynet til barnets beste.

Det påpekes av flere instanser at innføring av varslingsregler vil være et uforholdsmessig inngrep i barnets rett til privatliv og personlige integritet, samt en uthuling av taushetsplikten og personvernet. Dette omfatter blant annet Bufdir,Bufetat region sør, fylkesnemndene, Barneombudet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, NOBO og Rettspolitisk forening.

Bufdir påpeker at barnets rett til privatliv er vernet gjennom Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og BK artikkel 16, og at å gi informasjon om barnet til fornærmede eller etterlatte vil være et inngrep i denne retten. Bufdir mener at hensynene som underbygger varslingsregler ikke er så tungtveiende at man kan fravike den strenge taushetsplikten.

Statsforvalteren i Vestfold og Telemark og Rettspolitisk forening trekker i denne sammenheng frem at unntak fra taushetsplikten også kan svekke tilliten til barnevernet.

NOBO påpeker at mindreårige fornærmede og etterlatte utgjør en særlig risiko med hensyn til spredning av personsensitiv informasjon om gjerningspersonen.

Syv høringsinstanser tar ikke klart standpunkt til hvorvidt det bør innføres varslingsregler, men har innspill til hvordan eventuelle regler bør utformes. Dette omfatter Justis- og beredskapsdepartementet, IMDi, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Oslo kommune – Byrådsavdeling for oppvekst og kunnskap, Den norske legeforening, Sykehuset Østfold og Norsk Sykepleierforbund.

NIM uttaler at de er enige i at menneskerettighetene neppe oppstiller noen absolutt skranke mot å innføre den type varslingsregler som skisseres i høringsnotatet dersom myndighetene mener at dette er nødvendig for å ivareta behovet til fornærmede og etterlatte.

Oslo kommune bemerker at temaet byr på svært krevende avveininger og er enige med departementet i at enkelt av problemstillingene er mer nyanserte enn fremstillingen i Riedl-utredningen.

Mange av instansene, også de som er imot forslaget, har imidlertid innspill til selve utformingen av varslingsreglene dersom det besluttes å innføre slike regler.

Høringsinstansene Bufdir, Bufetat region nord, Sandefjord kommune, Kristiansand kommune, Oslo kommune, Stine Sofies Stiftelse, NOBO og Advokatforeningen støtter at varslingsreglene begrenses til å gjelde barn under 15 år som begår alvorlige lovbrudd.

Bufdir, Kristiansand kommune og Advokatforeningen er enige i departementets vurdering av at ungdom over 15 år som begår alvorlig kriminalitet ivaretas av andre aktører og at varsling i de tilfellene dekkes av dagens system i kriminalomsorgen og psykisk helsevern.

Behandling av saken i fylkesnemnda

Flere instanser støtter departementets forslag om at det er fylkesnemnda som skal treffe vedtak om varsling. Dette omfatter Bufdir,Bufetat region nord, Bufetat region sør, Barneombudet, Sandefjord kommune, Kristiansand kommune, Oslo kommune, NOBO og Fagforbundet.

Bufdir, Bufetat region sør, NOBO og Fagforbundet trekker frem at fylkesnemndsbehandling vil bidra til en rettssikker behandling av varslingsspørsmålet. NOBO uttaler:

«Det bør sikre en solid behandling av spørsmålet, at barnets rettssikkerhet blir ivaretatt og barnet og barnets advokat får uttale seg før beslutning fattes. Det er også en manifestering av hvor alvorlig spørsmålet om varsling er, og at det ikke er tilfeldigheter som avgjør om det blir varslet og hvem som blir varslet. Det kan også bidra til unngå et stort press på den enkelte barneverntjeneste om å gi opplysninger om saksforhold som lett vil ha stor oppmerksomhet fra media og andre interesserte.»

Fagforbundet mener at fylkesnemndene bør være beslutningsmyndighet hver gang varsling vurderes, også ved varsler i forbindelse med fravær fra institusjonen.

Det er generell støtte blant instansene om at varsling skal knyttes til plassering av barn i barnevernsinstitusjon med hjemmel i § 4-24 som følge av alvorlig lovbrudd. Det er imidlertid kommet flere innspill og merknader knyttet til forslaget. Det omfatter Bufdir, Bufetat region nord, Oslo kommune, Sandefjord kommune, Kristiansand kommune, Barneombudet, Stine Sofies Stiftelse, NOBO, Advokatforeningen og OsloMet.

Bufdir er enig med departementet i at en eventuell varsling bør være mest nærliggende i de aller mest alvorlige sakene som drap, drapsforsøk og alvorlige volds- og overgrepssaker, og at kjernen i vurderingen av om varsling skal gis må være om handlingen objektivt sett kan ha påført fornærmede eller etterlatte så store traumer at de kan ha behov for informasjon om hva som skjer med gjerningspersonen.

Barneombudet mener at tilfeller der hensynet til etterlatte og fornærmede kan veie tyngre enn barnets beste må begrenses til de aller mest alvorlige sakene, f.eks. grove trusler, grov vold, grov voldtekt og drap eller forsøk på drap.

Advokatforeningen støtter at varslingsreglene skal knyttes til plassering på grunn av alvorlige lovbrudd, men savner en redegjørelse for vilkåret «alvorlig kriminell handling» i lovforslaget. Advokatforeningen mener at departementets forslag om en objektiv vurdering av handlingens påvirkning på fornærmede og etterlatte kan medføre vanskelige avgrensnings- og bevisspørsmål.

Stine Sofies Stiftelse stiller seg bak departementets forslag til avgrensning av type saker som foreslås omfattet av varslingsreglene og støtter departementets vurdering hva gjelder mindreårige fornærmede eller etterlattes særlige behov for varsel. Stiftelsen påpeker imidlertid at det ikke er tilstrekkelig at det gjennomføres en hypotetisk og objektiv vurdering av hva som er «av betydning» for de fornærmede eller etterlatte.

Sandefjord kommune mener kriteriene for når det skal varsles bør være mest mulig objektive slik at det gir sannsynlighet for lik praktisering uavhengig av barnets bosted.

Bufdir og Oslo kommune støtter ikke varsling i de saker hvor barnet plasseres på vilkåret «på annen måte» på grunn av bevisvurderingen som foretas. Bufdir uttaler:

«For kriminalitetsalternativet skal fylkesnemnda legge til grunn det strafferettslige beviskravet ved vurderingen av atferdsvansker knyttet til kriminalitet. For alternativet «på annen måte» er beviskravet alminnelig sannsynlighetsovervekt. Vi mener det ikke kan være aktuelt med varslingsregler i en sak der det ikke er det samme beviskravet som en straffesak. Det kan føre til at en sak som påtalemyndigheten overfører til barneverntjenesten fordi barnet er under 15 år, kan ende opp med varsling til fornærmede, selv om saken ikke hadde ført til domfellelse for barn over 15 år, på grunn av bevisets stilling. Det må derfor være et klart krav om at fylkesnemnda har lagt til grunn at barnet har vist alvorlige atferdsvansker ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet, for at det kan være aktuelt å vurdere varsling til fornærmede/etterlatte.»

Oslo kommune støtter forslaget om et hevet beviskrav for at varsling skal kunne komme til anvendelse. Oslo kommune viser til at det sjelden eller aldri fra deres side anføres at første alternativ om alvorlig eller gjentatt kriminalitet er oppfylt. Som regel har barna sammensatte utfordringer som kan forankres i flere av alternativene, slik at alternativet «på annen måte» treffer best.

Beslutning om varsling ved fravær fra institusjonen

Åtte instanser har uttalt seg om spørsmålet om selve varslingen om fravær fra institusjonen bør foretas av institusjonens leder. Statsforvalteren i Oslo og Viken og Stine Sofies Stiftelse støtter departementets forslag, mens de øvrige høringsinstansene mener varslingsoppgaven bør ligger til barnevernstjenesten. Det omfatter Sandefjord kommune, Kristiansand kommune, Oslo kommune, VID vitenskapelige høgskole, NOBO og Fagforbundet.

Statsforvalteren i Oslo og Viken støtter at varslingen bør foretas av institusjonens leder av praktiske hensyn, men er bekymret for at ulik forståelse av reglene kan bidra til å skape utfordringer i samarbeidet mellom barnevernstjenesten og institusjonen.

Sandefjord kommune og Kristiansand kommune mener at den kommunale barnevernstjenesten bør ha ansvar for den praktiske varslingen, og kontakten med fornærmede og etterlatte. Kommunene ser at det kan være praktiske grunner til at institusjonen skal ha ansvaret, men mener eventuelle utfordringer bør løses gjennom et tett samarbeid mellom barnevernstjenesten og institusjonen. Kristiansand kommune viser til at det er stor sannsynlighet for at barnevernstjenesten vil følge opp barnet med tiltak til fylte 18 år, og med ettervernstiltak. Dersom barnet skal tilbake til sitt nærmiljø hvor den kriminelle handlingen kan være begått, er det viktig at barnevernstjenesten og politiet som har kunnskap om de lokale forholdene, har kontakten med fornærmede og etterlatte.

Oslo kommune mener at både oppgaven med å videreformidle informasjonen og å gjøre en sikkerhetsvurdering bør ligge hos barnevernstjenesten som kjenner saken godt og har ansvar for barnet. Politiet og institusjonen bør bistå barnevernstjenesten i sikkerhetsvurderingen da politiet vil ha en annen oversikt over miljøet og være trenet i å foreta risikovurderinger, og institusjonen vil ha en oversikt over barnets uttrykk, omgangskrets og utvikling.

VID vitenskapelige høgskole og Fagforbundet mener at varslingsoppgaven kan sette barnevernsinstitusjonens leder i en vanskelig situasjon overfor barnet. Barnet har kanskje allerede lite tillit til voksne og varsling vil gjøre det vanskeligere for institusjonen å ivareta barnet, og være til hinder for behandling og utvikling.

Innholdet i varslingsreglene

BarnsBeste, Stine Sofies Stiftelse og Advokatforeningen støtter departementets forslag til definisjon av fornærmede og etterlatte.

Kristiansand kommune ber departementet vurdere om det i varslingsreglene bør være regler om hvor langt tidsperspektiv et varsel kan gjelde for, og om det bør være muligheter for varsel også dersom institusjonsoppholdet etter hvert hjemles i en annen paragraf enn § 4-24.

Stine Sofies Stiftelse, Advokatforeningen og BarnsBeste støtter departementets forslag om at det må foretas en sannsynlighetsvurdering dersom det skal gis varsel om barnets fravær fra institusjonen. Stine Sofies Stiftelse mener sannsynlighetskravet er en fornuftig avgrensning ettersom hensikten med reglene er at fornærmede eller etterlatte skal kunne forberede seg på et møte. Stiftelsen støtter at sannsynlighetsvurderingen bør fremkomme eksplisitt av vilkårene i en ny bestemmelse.

Rundt 15 instanser har uttalt seg om spørsmålet om hvilken informasjon fornærmede og etterlatte skal få. Det er gjennomgående enighet om at informasjonen må begrenses til et minimum. Instansene som har uttalt seg er Bufdir, Bufetat region nord, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Barneombudet, NIM, Sandefjord kommune, Kristiansand kommune, Oslo kommune, Stine Sofies Stiftelse, NOBO, Den norske legeforening, Norsk Sykepleierforbund, Sykehuset Østfold og BarnsBeste.

NIM mener at informasjonen bør begrenses til et minimum og mener at en slik tilnærming vil harmonere best med det menneskerettslige kravet om nødvendighet, herunder minste inngreps prinsipp.

Statsforvalteren i Oslo og Viken anbefaler at informasjonen som gis fornærmede og etterlatte begrenses til oppholdssted, institusjonsoppholdets varighet og etter særskilt vurdering hjemreiser og lengre uteblivelser fra institusjonen.

Sandefjord kommune og Kristiansand kommune mener at det ikke er nødvendig at det gis informasjon om navnet på institusjonen, men at det kan være tilstrekkelig at det informeres om hvilket fylke eller område institusjonen er i.

I de tilfellene hvor barnet allerede bor på institusjon når den kriminelle handlingen begås, foreslo departementet en løsning hvor barnevernstjenesten kan sende en særskilt begjæring til nemnda slik at spørsmålet om varsling blir vurdert. Forslaget støttes av Stine Sofies Stiftelse, men støttes ikke av Bufdir.

Bufdir mener det ikke kan være aktuelt at det fremmes en egen sak for fylkesnemnda kun om varsling. Bufdir påpeker at fylkesnemnda må foreta en bevisvurdering av om barnet har vist alvorlig atferdsvansker ved alvorlig og gjentatt kriminalitet for at varsling kan bli aktuelt. Det kan ikke være tilstrekkelig at nemnda har kommet til at dette vilkåret er oppfylt tidligere, og at det er årsaken til at barnet er plassert.

Stine Sofies Stiftelse er enig i at personkretsen omfatter avdødes søsken som etterlatte da de alvorlige kriminelle handlingene ofte er rettet mot andre unge personer, og uttaler «Søgne-saken viser at også mindreårige etterlatte søsken kan ha et behov for varsel for å kunne føle trygghet og forutsigbarhet i sin hverdag, slik varsel bør som nevnt gis gjennom den mindreårige etterlattes verger».

Barneombudet påpeker at personkretsen som kan motta varsel omtales som etterlatte eller fornærmede, men at dette ikke er en ensartet gruppe som kun består av ofre. Barneombudet viser til at i noen tilfeller kan handlingen ha funnet sted som del av et oppgjør mellom rivaliserende grupper og spør om det skal skilles mellom ulike grupper fornærmede, eller om det samme hensynene veier like tungt i alle saker.

Oslo kommune mener det er av største viktighet at personkretsen som skal varsles begrenses til et absolutt minimum og mener begrepet ikke nødvendigvis skal være sammenfallende med fornærmede- og etterlattebegrepet i strafferetten eller i helseretten.

Barnets medvirkning, klageadgang og taushetsplikt

Fem instanser uttalte seg om departementets forslag om barnets rett til å klage på avgjørelser om varsling som treffes av institusjonens leder og barnets rett til medvirkning. Dette omfatter Justis- og beredskapsdepartementet,Oslo kommune, Stine Sofies Stiftelse, NIM og Advokatforeningen.

Stine Sofies Stiftelse støtter forslaget om at gjerningspersonen skal høres før varsel gis, og at gjerningspersonen skal ha mulighet til å klage på varslingsvedtak.

NIM mener barnets klageadgang er en sentral side av forslaget.

Advokatforeningen understreker viktigheten av å involvere barnet i så stor grad som mulig i de beslutninger som tas.

Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at beslutninger om å gi informasjon ikke er vedtak, men at loven i alle tilfeller kan fastsette klagerett over beslutningen om å informere fornærmede eller etterlatte.

Departementets forslag om ileggelse av taushetsplikt for fornærmede og etterlatte om informasjonen de mottar om barnet, støttes av Oslo kommune, NIM og Stine Sofies Stiftelse, mens Den norske legeforening er negativ.

Oslo kommune mener taushetsplikt bøter noe på ulempen varslingen fører til for gjerningspersonen.

Den norske legeforening mener imidlertid at taushetsplikt for fornærmede og etterlatte «er uhensiktsmessig og vil bli svært krevende for etterlatte/pårørende å forholde seg til. Vi har stor forståelse for formålet bak departementets forslag, men tror likevel dette vil være krevende å praktisere og skape stor usikkerhet».

12.2.4 Departementets vurderinger og forslag

12.2.4.1 Vurdering av relevante hensyn

Hensynet til fornærmede og etterlatte

Varslingsregler skal ivareta fornærmede og etterlattes behov for informasjon om hva som skjer med gjerningspersonen, og forutberegnelighet med hensyn til om de kan påtreffe vedkommende.

De som utsettes for alvorlige lovbrudd begått av personer under den kriminelle lavalder kan oppleve det som en vilkårlig forskjellsbehandling at de ikke får informasjon på samme måte som de som utsettes for lovbrudd av personer over den kriminelle lavalder eller av personer som er utilregnelig av andre årsaker enn lav alder, jf. straffeloven § 20. Sistnevnte grupper ivaretas ved de rettighetene som følger med rollen som fornærmet eller etterlatt etter straffelovgivningen, mens førstnevnte gruppe kan oppleve et «informasjonstomrom» etter at saken blir overført til barnevernet. Dette kan gjøre det svært vanskelig å bearbeide lovbruddet. Vissheten om at den unge lovbryteren ikke vil møte noen straffereaksjon på grunn av sin unge alder, samtidig som fornærmede eller etterlatte ikke får noen informasjon om hva som skjer med vedkommende, kan bidra til at de opplever at ivaretakelse av lovbryteren er overordnet den belastningen som fornærmede eller etterlatte er påført. Ubehaget ved å påtreffe gjerningspersonen kan være like stort, uavhengig av gjerningspersonens tilregnelighet eller alder. Blant de fornærmede eller etterlatte kan det være barn, som vil kunne slite med konsekvensene av lovbruddet. Også disse barna har rett på å bli ivaretatt og beskyttet.

Hensynet til barnets beste og personvernet

Hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og beslutninger som vedrører barn, både på individ- og gruppenivå. Dette følger av Grunnloven § 104 og BK artikkel 3, og gjelder også for beslutninger etter barnevernsloven, jf. lovforslaget § 1-3.

Barn under den kriminelle lavalderen begår sjelden svært alvorlige lovbrudd, men det forekommer. Det skjer unntaksvis at barn under 15 år blir plassert i barnevernsinstitusjon på grunn av alvorlige lovbrudd, jf. gjeldende § 4-24. Per 31. oktober 2019 var det totalt 13 barn plassert i barnevernsinstitusjon med hjemmel i § 4-24 som var under 15 år på tidspunktet for tiltakets oppstart. Av disse var 10 personer 14 år på tidspunkt for oppstart, 2 personer var 13 år og 1 person var 12 år. I løpet av 2020 var det 27 barn under 15 år som var plassert i barnevernsinstitusjon med hjemmel i § 4-24. Plasseringer med hjemmel i gjeldende § 4-24 gjøres på bakgrunn av atferdsproblemer utvist ved kriminalitet, rus eller «på annen måte». I Bufdirs statistikk er det ikke mulig å differensiere på de ulike plasseringsgrunnlagene etter § 4-24, og det er derfor vanskelig å fastslå hvor mange av disse barna som har begått slik alvorlig kriminalitet som vil kunne gi grunnlag for varsling etter departementets forslag.

Innføring av varslingsregler vil etter departementets anslag gjelde for et svært begrenset antall saker. Varslingsregler vil dermed ha begrenset betydning for barn på gruppenivå. For det enkelte barn, vil derimot varslingsregler kunne få negative konsekvenser, blant annet når det gjelder retten til privatliv.

Departementet ser at varsling kan være stigmatiserende for barnet det gjelder, men mener det må tas i betraktning at lovens system legger opp til at barn som begår alvorlige straffbare handlinger blir tatt hånd om av barnevernet. I de mest alvorlige tilfellene kan barnet tvangsplasseres i barnevernsinstitusjon for behandling. Det kan på generelt grunnlag legges til grunn at barnevernet følger opp barnet etter at vedkommende har begått et alvorlig lovbrudd.

Selv om det er kjent at barnet er fulgt opp av barnevernet, mener departementet at barnet har et berettiget behov for vern mot at mer private og personlige opplysninger spres, eksempelvis opplysninger om helse, behandlingsbehov, planlagt behandlingsforløp, familierelasjoner osv. Selv om barnet har begått et alvorlig lovbrudd, er det påregnelig at barn i den aktuelle målgruppen er særlig sårbare. Barn som er plassert i barnevernsinstitusjon, har ofte sammensatte vansker og forekomst av psykisk lidelse er høyere enn i normalbefolkningen. Sårbarheten kan forsterke den negative effekten av spredningen av personsensitive opplysninger. Varslingen kan medføre at barnet utvikler angst for å møte andre mennesker, isolerer seg, utvikler skolevegring eller depresjon. Varslingen kan også oppleves som straff, og den kan forringe muligheten for effektiv behandling av atferdsvanskene. Det kan også være at barnet mister tilliten til det offentlige hjelpeapparatet. Departementet ser at dette kan være en uheldig konsekvens av varslingsreglene. Departementet mener derfor at et varsel til fornærmede eller etterlatte kan og bør begrenses til et minimum av informasjon, av hensyn til barnets privatliv. Dette er begrunnet med kravet til forholdsmessighet, som følger av EMK artikkel 8 for inngrep i retten til privatliv.

Departementet vil likevel peke på at varslingsreglene i straffegjennomføringsloven og psykisk helsevernloven, åpner for at det kan gis varsel også om mindreårige straffedømte. Det har de senere årene vært flere alvorlige straffbare handlinger som er begått av barn mellom 15 og 18 år, og der barnet er idømt fengselsstraff eller forvaring. Selv om barna er over den strafferettslige lavalder er de fremdeles mindreårige som må antas å være særlig sårbare. I disse sakene har fornærmede eller etterlatte fullt innsyn i saken og får med det tilgang til svært personlig informasjon. Fornærmede eller etterlatte har i tillegg rett til varsel når ungdommen skal ut av fengsel eller psykiatrisk institusjon. Departementet kan ikke se at det i forarbeidene til disse bestemmelsene er vurdert at varsling vil ha en særlig uheldig virkning for disse ungdommene. Hensynet til barnets sårbarhet kan derfor heller ikke utelukke innføring av varslingsregler i de aller mest alvorlige lovbruddene for ungdom under 15 år.

Spredning av personsensitive opplysninger kan medføre at man kommer i konflikt med grunnleggende prinsipper i barnevernsretten, og isolert sett taler de negative konsekvensene varsling kan ha for barnet imot innføring av varslingsregler. Departementet mener likevel at bildet er mer nyansert.

Ved å innføre en bestemmelse som åpner for informasjonsutveksling mellom barnevernet og fornærmede eller etterlatte om hva som skjer med barnet og når de kan vente å treffe på hverandre, kan man forhindre spekulasjoner og ryktespredning i lokalmiljøet. Dette vil kunne være i barnets interesse ved at det kan bidra til å minske risikoen for stigmatisering og utenforskap. Det kan også tenkes at kjennskap til plasseringen kan motvirke uønsket privat rettshåndheving, og bidra til at fornærmede eller etterlatte får bearbeidet lovbruddet. Dette kan medføre at det blir lettere for barnet å returnere til sitt lokalmiljø etter oppholdet i barnevernsinstitusjonen.

At fornærmede eller etterlatte kan gis varsel også om visse typer fravær mener departementet kan ha en viss beskyttende effekt for barnet. Fornærmede eller etterlatte blir da forberedt på et mulig møte, og barnet vet dette. På den måten vil risikoen for at det oppstår uheldige episoder ved et møte kunne reduseres. Det vil gå en grense mot de tilfeller der det er risiko for hevnaksjoner mot barnet, og departementet mener at i slike tilfeller skal ikke varsel gis, se kapittel 12.2.4.4. og 12.2.4.5.

Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke utelukkende kan sies at varsling strider mot hensynet til barnets beste. Selv om varsling kan oppleves som et inngrep i privatlivet, kan det også ha en beskyttende effekt for det enkelte barn. Departementet legger til grunn at hensynet til barnets beste og personvernet ikke er til hinder for at det innføres varslingsregler i barnevernsloven.

Barnevernslovens formålsbestemmelse

Hensynet til samfunnsvern er ikke en del av det samfunnsoppdraget som beskrives i barnevernslovens formålsbestemmelse. Barnevernet skal ivareta hensynet til og beskyttelse av barn på gruppe- og individnivå. Formålet med tiltak etter barnevernsloven er vesensforskjellig fra formålet med straff. Strafferettspleien skal ivareta andre samfunnshensyn, som allmennpreventive hensyn og hensynet til å verne samfunnet. Formålet med alle barnevernstiltak, også tiltak som retter seg mot barn som utøver kriminalitet, skal være å gi det enkelte barnet forsvarlig hjelp, omsorg og behandling. Departementet viser likevel til uttalelser i forarbeidene til straffeprosessloven, der det er uttalt følgende: «Gjennom overføring til barneverntjenesten får samfunnet i større grad markert alvoret ved lovbruddet, i tråd med de hensyn som begrunner utvidelsen av etterforskningsplikten.»20

Departementet mener at dagens formålsbestemmelse ikke utelukker at det gis en bestemmelse som gir mulighet for å gi begrenset informasjon til fornærmede eller etterlatte om oppfølgingen av barnet. Departementet viser til at det er andre bestemmelser i barnevernsloven som bærer preg av samfunnsvern. Barnevernet kan for eksempel etter forslaget i § 13-1 tredje ledd, som vidererfører dagens § 6-7 tredje ledd, uten hinder av taushetsplikt gi opplysninger til andre forvaltningsorganer når det er for å «forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse». I disse tilfellene er det ikke krav om at unntaket fra taushetsplikten må være for å fremme barnevernets oppgaver. En varslingsregel vil ikke på samme måte kunne sies å være begrunnet i nødrett eller akutt fare, men lovforslaget i § 13-1 tredje ledd, viser allikevel at det er et visst handlingsrom med hensyn til unntak fra taushetsplikten i særlige tilfeller.

Forholdet til menneskerettslige forpliktelser og avveining av de ulike hensynene

Å gi informasjon om barnet til fornærmede eller etterlatte vil utgjøre et inngrep i barnets rett til privatliv, som følger av både Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og BK artikkel 16. Når det gjøres inngrep i retten til privatliv, må inngrepet ha hjemmel i lov. De foreslåtte varslingsreglene vil oppfylle kravet om lovhjemmel. Videre må inngrepet være basert på grunnlag som EMK artikkel 8 anerkjenner, eksempelvis «for å beskytte helse eller moral» og/eller «for å beskytte andres rettigheter og friheter», noe fornærmede og etterlatte vil kunne ha krav på. Det avgjørende spørsmålet er om inngrepet framstår som forholdsmessig.

Det inngrepet som varsling utgjør i barnets privatliv, må sies å være forholdsmessig vurdert opp mot fornærmede eller etterlattes behov for begrenset informasjon, jf. EMK artikkel 8. Så lenge det foreligger en rimelig balanse mellom hensynet til barnets rett til privatliv mot fornærmede og etterlattes behov for informasjon, antas det å ligge innenfor myndighetenes menneskerettslige skjønnsmargin å avgjøre hvilke hensyn som skal tillegges avgjørende vekt.

Når lovgiver avveier tydelig motstridende hensyn gjennom en åpen lovgivningsprosess, vil staten vanligvis tillegges en viss skjønnsmargin («margin of appreciation») med hensyn til avveiningen mellom de relevante og beskyttede rettigheter. Det vil være tilfelle så lenge dette skjer etter en åpen prosess der de ulike hensyn er tydeliggjort ved avveiningen.

Det er særlig barnets behov for beskyttelse av sitt privatliv som taler mot innføring av varslingsregler. Departementet ser at spredning av informasjon om barnet kan være uheldig, men legger til grunn at den informasjonen som gis til fornærmede eller etterlatte skal være sterkt begrenset og sjeldent vil være av veldig personlig karakter.

Selv om det kan virke stigmatiserende for barnet at andre får informasjon om hvor barnet er plassert og om visse typer fravær, legger departementet vekt på at det også kan ha en viss beskyttende effekt. Å forhindre rykter og spredning av feilaktig informasjon om barnet, og hindre at det oppstår uheldige, uforutsette møter, kan være i barnets egen interesse. Dette kan virke beskyttende både for barnet og for de fornærmede eller etterlatte.

Departementet er av den oppfatning at hensynet til barnets unge alder ikke alene kan tale mot innføring av varslingsregler. I saker der mindreårige straffedømte gjennomfører fengselsstraff, forvaring eller tvungent psykisk helsevern vil varsling kunne finne sted for langt mindre alvorlige lovbrudd enn det varslingsreglene i lovforslaget er ment å omfatte.

Hensynet til fornærmede eller etterlatte og deres behov for forutsigbarhet er tungtveiende hensyn. De har blitt utsatt for et alvorlig lovbrudd og kan oppleve det som vilkårlig forskjellsbehandling at de i dag ikke får noen informasjon om hva som skjer med gjerningspersonen som har begått et alvorlig lovbrudd mot dem eller deres nærmeste.

Departementet legger til grunn at den interesseavveiningen som foretas mellom fornærmede eller etterlattes behov for informasjon og barnets behov for respekt for sitt privatliv ikke avskjærer lovfesting av en varslingsregel innenfor gjeldende formålsbestemmelse, som foreslås videreført i ny barnevernslov § 1-1. Selv om barnevernet ikke skal ivareta hensynet til samfunnsvern når de vurderer om det skal iverksettes tiltak etter loven, viser departementet til at det allerede kan gjøres unntak fra taushetsplikten for å ivareta andres interesser, jf. lovforslaget i § 13-1 tredje ledd.

Departementet viser til at etter BK artikkel 37 stilles det et krav om at barn som er berøvet sin frihet skal behandles med «medmenneskelighet og med respekt for dets verdighet». Forslaget til varslingsregler legger opp til en prosess hvor barnet kan fremme sitt syn på saken og hvor dets mening skal tillegges vekt. Barnet har også klageadgang på de beslutninger som treffes. Den informasjonen som kan gis til fornærmede eller etterlatte skal være av begrenset art og de skal ikke få kjennskap til sensitiv informasjon om barnet. At barnet plasseres i en barnevernsinstitusjon følger i stor grad av lovens system hvor barn under den kriminelle lavalder begår alvorlig kriminalitet.

Departementet legger vekt på at det ikke skal innføres varslingsregler som er mer inngripende overfor barnet enn det som er strengt nødvendig for i rimelig grad å ivareta fornærmede eller etterlattes behov.

Departementet legger til grunn at det ikke vil være i motstrid med Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og BK artikkel 16 å innføre en lovbestemmelse som avveier hensynet til barnets rett til privatliv mot samfunnsvernsinteresser og hensynet til andre personers rett til privatliv og integritetsvern, på denne måten.

Departementet har kommet til at det av disse grunner kan gjøres unntak fra taushetsplikten, slik at barnevernet kan gi fornærmede eller etterlatte begrenset informasjon om barn som er plassert i barnevernsinstitusjon som følge av alvorlig lovbrudd, se lovforslaget § 6-4 og § 6-5.

12.2.4.2 Vilkår for varsling

Avgrensning etter barnets alder

Departementet mener varslingsregler etter barnevernsloven bør avgrenses til å gjelde for barn under 15 år, som har begått alvorlige lovbrudd, og som følge av dette blir plassert i barnevernsinstitusjon med hjemmel i lovforslaget § 6-2. Denne avgrensningen har også fått støtte i høringen. Departementet viser til at i de tilfellene der gjerningspersonen er under 15 år, og saken er overført til barnevernet, er det barnevernet som er nærmest til å varsle fornærmede eller etterlatte i tilfeller der barnet er plassert i en barnevernsinstitusjon som følge av den kriminelle handlingen, jf. lovforslaget § 6-2.

Også straffedømte mindreårige mellom 15 og 18 år kan bo på barnevernsinstitusjon, enten som et tiltak etter straffegjennomføringsloven § 12 eller fordi de allerede hadde tiltak i barnevernet da kriminaliteten ble begått. Departementet mener at ved behov for varsling i tilfeller der barnet har fått en straffereaksjon, er det aktører innen strafferettspleien som er nærmest til å ha ansvar for det, selv om barnet er plassert på barnevernsinstitusjon.

Avgrensning etter type barnevernstiltak

Departementet mener at varslingsregler bare bør gjelde for barn som blir plassert i barnevernsinstitusjon helt eller delvis på grunn av det straffbare forholdet, jf. lovforslaget § 6-2 første ledd, bokstav a. I tilfeller der barnet er i en barnevernsinstitusjon på frivillig grunnlag, jf. lovforslaget § 6-1, mener departementet at varslingsregler ikke bør komme til anvendelse. I slike saker har barneverns- og helsenemnda ikke tatt stilling til hvorvidt barnet har begått et alvorlig lovbrudd. Departementet mener at det bør foreligge et vedtak fra nemnda om plassering i barnevernsinstitusjon på grunn av at barnet har utvist alvorlige atferdsvansker i form av et alvorlig lovbrudd for at varslingsregler skal komme til anvendelse. Dette er av hensyn til barnets rettssikkerhet.

I høringsnotatet foreslo departementet at varslingsreglene kunne gjelde for barn som plasseres med hjemmel i dagens § 4-24 første ledd etter alternativene «ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet» eller «på annen måte». At også alternativet «på annen måte» ble foreslått hang sammen med at dette alternativet i praksis ofte blir brukt der kriminalitet er en del av mer sammensatte atferdsvansker.

Etter innspill fra høringen har departementet kommet til at varslingsreglene kun bør gjelde barn som plasseres etter vilkåret «alvorlige eller gjentatte lovbrudd» i lovforslaget § 6-2 første ledd, bokstav a. Dette har sammenheng med at nemnda for lovbruddsalternativet skal legge til grunn det strafferettslige beviskravet om at gjerningen skal være bevist ut over enhver rimelig tvil. Etter vurderingen «annen form for utpreget normløs atferd» gjelder kun et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt. Det kreves følgelig en særlig grundig prosess i nemdene og domstolene for å plassere et barn i institusjon med hjemmel i lovbruddsalternativet. Departementet er enig med de høringsinstansene som påpekte at det bør gjelde en tilsvarende bevisvurdering for nemndas vedtak om varsling som det gjelder i en alminnelig straffesak for barn over 15 år.

Departementet er kjent med at lovbruddsalternativet sjeldent anføres i forbindelse med plasseringsvedtak for nemnda. Dette skyldes at barna det handler om ofte har sammensatte og komplekse atferdsutfordringer som medfører at alternativet «på annen måte» velges. Det er i lovforslaget § 6-2 foreslått en endring slik at de ulike plasseringsgrunnlagene kan benyttes sammen. Departementet forutsetter at i de tilfeller hvor barn under 15 år har begått slike alvorlige lovbrudd som varslingsreglene er ment å omfatte, skal lovbruddsalternativet vurderes som grunnlag for plasseringen, enten alene eller i kombinasjon med de andre plasseringsgrunnlagene.

Nemnda skal i slike saker også ta stilling til om saken er av en slik karakter at det vil antas å ha betydning for fornærmede eller etterlatte å få informasjon fra barnevernet om barnet.

I tilfeller der barnet allerede er plassert i barnevernsinstitusjon på tidspunktet når det alvorlige lovbruddet blir begått, må spørsmålet om det er aktuelt med varsling til fornærmede eller etterlatte bringes inn for nemnda i en særskilt begjæring. Med mindre barnevernstjenesten i forbindelse med oppfølging av lovbruddet fremmer ny sak om plassering, vil ikke varsling bli vurdert av nemnda. I og med at det foreslås et vilkår om at nemnda tar stilling til om sakens art tilsier varsling, blir det nødvendig å fremme egen sak om dette. Nemnda skal i sin vurdering foreta en fullstendig vurdering av om vilkårene for plassering av barnet etter lovforslaget § 6-2 og lovbruddsvilkåret er oppfylt. Det kan ikke vedtas at varsling skal finne sted uten at det er foretatt en bevisvurdering av om barnet har foretatt det alvorlige lovbruddet og hvorvidt denne kvalifiserer til plassering i barnevernsinstitusjon med hjemmel i lovforslaget § 6-2 og lovbruddsvilkåret.

Når tiltaket avsluttes, opphører varslingen av fornærmede og etterlatte. Dette gjelder selv om barnet overføres til andre barnevernstiltak.

Definisjon av fornærmede og etterlatte

I en straffesak menes det med «fornærmede» den som har vært utsatt for en straffbar handling. Hvis den straffbare handlingen har medført noens død, gjelder betegnelsen «etterlatte» for den avdødes ektefelle eller samboer, barn og foreldre, jf. straffeprosessloven § 93 a andre ledd. I Helsedirektoratets rundskriv til psykisk helsevernloven21 skal «etterlatte» forstås som avdødes ektefelle eller samboer, barn, foreldre og søsken. Sammenlignet med straffeprosessloven, er personkretsen utvidet med avdødes søsken. Departementet mener Helsedirektoratets forståelse bør ligge til grunn også for varslingsregler etter barnevernsloven. Departementet begrunner dette med at varsling vil være aktuelt i saker der unge personer begår alvorlige lovbrudd, og at slike lovbrudd ofte er rettet mot andre unge personer. I tilfeller der det har blitt begått drap, kan gruppen etterlatte også omfatte mindreårige søsken, og søsken bør derfor også omfattes av varslingsreglene.

Varsel skal være «av betydning» for fornærmede eller etterlatte

Hensikten med innføring av varslingsregler er at fornærmede eller etterlatte skal kunne forberede seg på muligheten for å påtreffe barnet som har begått en alvorlig straffbar handling mot dem, og at de vet hva som skjer med barnet etter at straffesaken blir overført fra politiet for oppfølging i barnevernet.

Etter straffegjennomføringsloven og psykisk helsevernloven skal det varsles når det «antas å være av betydning» for fornærmede eller etterlatte, jf. nærmere omtale i kapittel 12.2.1.3. Lovbruddets art og alvorlighet inngår i den vurderingen.

Departementet har vurdert om det for varslingsregler etter barnevernsloven også bør avgrenses uttrykkelig i lovteksten til de mer alvorlige lovbruddene, men har kommet til at det vil være vanskelig å lage en klar avgrensning for hvilke typer saker det vil gjelde. Siden det i disse tilfellene ikke er noen dom for straffbart forhold, vil det være vanskelig å knytte en varslingsregel opp mot overtredelse av bestemte straffebud etter straffeloven, noe som eventuelt kunne vært en mer konkret avgrensningsmåte. Departementet legger derfor til grunn at det også etter barnevernsloven må vurderes konkret om saken er av en slik karakter at det antas å ha betydning for fornærmede eller etterlatte å få informasjon fra barnevernet. Sakens alvorlighetsgrad inngår som en del av denne vurderingen.

I vurderingen av om det antas å være «av betydning» for fornærmede eller etterlatte med varsling, skal det legges stor vekt på lovbruddets art og alvorlighet. Departementet mener at varsling vil være mest nærliggende i de aller mest alvorlige sakene, som drap, drapsforsøk, og alvorlige volds- og overgrepssaker. Dette utelukker ikke at varslingsreglene kan være aktuelle ved andre typer lovbrudd enn de som nevnes her. Kjernen i vurderingen vil være om handlingen objektivt sett kan ha påført fornærmede eller etterlatte store traumer som kan gi dem et behov for informasjon om hva som skjer med gjerningspersonen.

Det skal også legges vekt på hvilket behov fornærmede eller etterlatte antas å ha for å kunne forberede seg på at gjerningspersonen kan påtreffes. Fornærmede og etterlattes opplevelser, reaksjoner og måter å bearbeide krenkelser og overgrep på er svært forskjellige. For noen kan varsling være svært viktig og ønskelig, mens for andre kan det gjøre vondt verre. I den konkrete vurderingen må det blant annet ses hen til relasjonen mellom barnet og fornærmede eller etterlatte.

Personer under 18 år kan ha et særlig behov for varsel. Dersom fornærmede eller etterlatte er under 18 år når varsling er aktuelt, skal varsling vurderes særlig nøye. Departementet begrunner dette med at den unge gjerningspersonen i større grad kan tenkes å oppholde seg på samme arenaer i nærmiljøet som en ung fornærmet eller et etterlatt barn eller søsken. På mindre steder vil et møte mellom barn/ungdommer kunne forekomme også i forbindelse med korte opphold, ettersom møtestedene er få og miljøene komprimerte. Å varsle berørte barn/ungdom vil kunne være særlig viktig for å unngå traumatiserende møter eller at møtene medfører uheldige konfrontasjoner.

Dersom beslutningstaker er kjent med at fornærmede eller etterlatte ikke ønsker varsel, er ikke vilkåret om at det antas å ha betydning for dem oppfylt. Beslutningstaker kan ha mottatt slik informasjon gjennom saksbehandlingen dersom påtalemyndigheten har fått informasjon fra fornærmede eller etterlatte og overbrakt denne til barnevernstjenesten. Departementet finner at det ikke er mulig å legge opp til en løsning i loven hvor fornærmede eller etterlattes synspunkt som hovedregel skal innhentes før behandling i barneverns- og helsenemnda. Det er på det tidspunktet ikke foretatt en vurdering av hvorvidt lovbruddet kvalifiserer til varsling. Uten en slik avgjørelse mener departementet at det ikke skal utveksles informasjon med fornærmede eller etterlatte som kan gi indikasjoner på at det vil finne sted en barnevernssak som følge av lovbruddet.

Krav om at det er sannsynlig at de involverte personene kan treffe hverandre

Departementet foreslår en to-delt varslingsordning, der barneverns- og helsenemnda først kan vedta at det skal gis informasjon om plassering i institusjon, se forslag til § 6-4, og deretter at barnevernsinstitusjonens leder kan beslutte at det skal gis varsel ved visse typer fravær fra institusjonen, se forslag til § 6-5. Sistnevnte type varsling vil måtte vurderes konkret fra gang til gang. For disse tilfellene, har departementet vurdert at det i tillegg til at det antas å ha betydning for fornærmede eller etterlatte med varsling, også må stilles krav om at det vurderes som sannsynlig at de involverte personene kan treffe hverandre. Hensikten med varsling er at fornærmede eller etterlatte skal kunne forberede seg på et møte. I de tilfeller der det er lite sannsynlig at de treffer på hverandre, for eksempel på grunn av stor geografisk avstand, tilsier hensynet til barnets privatliv at det ikke skal gis varsel om fravær fra institusjonen.

En slik sannsynlighetsvurdering følger også av reglene i straffegjennomføringsloven og psykisk helsevernloven, men er da innfortolket i vurderingen av om det «antas å være av betydning». Departementet mener at sannsynlighetsvurderingen bør fremkomme mer eksplisitt i barnevernsloven, for å synliggjøre at varsling skal begrenses til de tilfeller hvor det er mest nødvendig.

I mange tilfeller vil ikke det at barnet oppholder seg utenfor institusjonen innebære at det er sannsynlig at fornærmede eller etterlatte møter barnet. Sannsynligheten vil blant annet avhenge av hvor institusjonen befinner seg i forhold til fornærmede eller etterlattes bosted. I tilfeller der institusjonen befinner seg langt fra stedet der fornærmede eller etterlatte bor, vil et moment i sannsynlighetsvurderingen være om det kan forventes at barnet reiser dit. Det bør foretas en konkret vurdering, sett hen til blant annet geografiske avstander, tidsperspektivet og formålet med fraværet. I vurderingen bør det tas utgangspunkt i fornærmede eller etterlattes vanlige bosted, ettersom det ikke kan forventes at barnevernet har oversikt over noe mer.

For noen fornærmede og etterlatte vil situasjonen være at de bor i nærheten av institusjonen barnet bor på. Den geografiske nærheten vil i seg selv bety at det er sannsynlig at de kan påtreffe hverandre i hverdagen. I barnevernsinstitusjoner er det som den klare hovedregel ingen restriksjoner på når barnet kan oppholde seg utenfor institusjonen. Det er normalt ikke låste dører, slik som i et fengsel eller en psykiatrisk institusjon. Barnet skal i utgangspunktet ha vanlig skolegang og fritidsaktiviteter, og mulighet for et sosialt liv utenfor institusjonen. Det vil være en praktisk umulig oppgave å informere fornærmede eller etterlatte om alle slike fravær fra institusjonen, og hensynet til barnet trekker i samme retning. De skisserte bestemmelsene legger derfor opp til at fravær fra institusjonen på grunn av skolegang eller fritidsaktiviteter ikke er å regne som fravær som det skal varsles om. Informasjon til fornærmede eller etterlatte som bor i nærheten av institusjonen vil derfor typisk begrense seg til å omfatte informasjon om plassering i institusjonen, annen nødvendig informasjon om institusjonsoppholdet og informasjon om avslutning av tiltaket.

Barnets rett til medvirkning

I alle forhold som vedrører barn, skal barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter ha rett til å medvirke. Barnet skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon og har rett til å fritt gi uttrykk for sine synspunkter, jf. BK artikkel 12 og lovforslaget § 1-4.

De barna som vil være i en situasjon der varsling kan være aktuelt, vil mest sannsynlig ha nådd en alder der deres mening skal tillegges stor vekt for de beslutninger som treffes. Barnets rett til medvirkning blir ivaretatt i vurderingen av om det skal gis varsel ved at barnet må høres før varsel gis til fornærmede eller etterlatte. Barnets mening vil være et moment i vurderingen av om varsel skal gis. Barnets rettssikkerhet ivaretas ved en klageadgang.

12.2.4.3 Vedtak om informasjon til fornærmede eller etterlatte utsatt for et alvorlig lovbrudd

I saker hvor en ung lovbryter blir plassert i en barnevernsinstitusjon med hjemmel i lovforslaget § 6-2, har saken blitt prøvd i barneverns- og helsenemnda. Departementet foreslår at nemnda i forlengelsen av sin vurdering av om vilkårene i lovforslaget § 6-2 er oppfylt, også vurderer om lovbruddet som er begått er av en slik karakter og alvorlighet at varsling er aktuelt, jf. forslag til ny barnevernslov § 6-4. I tilfeller der barnet allerede er plassert i barnevernsinstitusjon på tidspunktet når det alvorlige lovbruddet blir begått, må spørsmålet om det er aktuelt med varsling til fornærmede eller etterlatte bringes inn for nemnda i en særskilt begjæring, se kapittel 12.2.4.2.

Vurderingen vil være om det på generelt grunnlag antas å ha betydning for fornærmede eller etterlatte med informasjon om plasseringen, se kapittel 12.2.4.2. Verken nemnda eller barnevernstjenesten vil være kjent med fornærmede eller etterlattes faktiske ønske om informasjon, ettersom disse ikke er part i saken. Fornærmede eller etterlatte vil på dette tidspunktet heller ikke kunne gjøres kjent med at det fremmes en barnevernssak for nemnda, da dette er taushetsbelagt informasjon. Det vil derfor bare kunne foretas en generell vurdering på dette tidspunktet. Dersom nemnda finner at vilkårene er oppfylt, skal nemnda treffe vedtak om at det skal gis informasjon til fornærmede eller etterlatte om at barnet blir plassert i barnevernsinstitusjon. Vedtaket fra nemnda kan bringes inn for tingretten for rettslig prøving etter reglene i tvisteloven kapittel 36, jf. forslag til ny barnevernslov § 14-25.

At nemnda skal ta stilling til om saken tilsier at varsling er aktuelt, forutsetter at barnevernstjenesten i forbindelse med sin saksforberedelse for nemnda også gjør rede for om det er fornærmede eller etterlatte som er berørt av lovbruddet. Etter straffeprosessloven § 71 b overfører påtalemyndigheten saken til barnevernstjenesten, men loven er taus om hva som rent faktisk skal overføres. Det er nærliggende å oppfatte loven slik at påtalemyndigheten overfører sakens dokumenter, men begrenset til opplysninger som gjelder det konkrete barnet. I en nylig avgitt doktoravhandling22 fremgår det at opplysninger som ikke har betydning for barnevernstjenestens oppfølging av saken bør tas ut. Det gjelder særlig opplysninger om eventuelle fornærmede og deres forhold. Dersom varslingsregler i barnevernet skal fungere etter sin hensikt, er barnevernet avhengig av å få informasjon om hvem som er fornærmet eller etterlatt. Departementet foreslår derfor en egen bestemmelse om at lovbestemt taushetsplikt ikke er til hinder for at barnevernet og påtalemyndigheten utveksler opplysninger av betydning for varsling, se kapittel 12.2.4.6.

12.2.4.4 Informasjon om plassering i institusjon til fornærmede eller etterlatte

I saker der barneverns- og helsenemnda med hjemmel i lovforslaget § 6-4 har vedtatt at varsling er aktuelt, foreslår departementet at det er institusjonen som skal gi informasjon til fornærmede eller etterlatte om plasseringen, jf. forslag til ny barnevernslov § 6-5 første ledd. Barnevernstjenesten må formidle vedtaket til institusjonen ved plasseringen. Institusjonen må likevel vurdere konkret om det vil være sikkerhetsmessig forsvarlig av hensyn til barnet å gi slik informasjon på tidspunktet barnet kommer til institusjonen. Dersom det er fare for barnets sikkerhet, skal det ikke gis informasjon. Institusjonen kan kontakte politiet eller andre aktører for å få informasjon knyttet til barnets sikkerhet. Dette kan eksempelvis være nødvendig hvis barnet har begått alvorlige lovbrudd mot personer i en rivaliserende gjeng og disse er å regne som fornærmede eller etterlatte.

I og med at det skal gjøres en konkret vurdering, blant annet av hensyn til barnets sikkerhet, kan resultatet bli at fornærmede eller etterlatte ikke får informasjon om at barnet er plassert på barnevernsinstitusjon.

Første gang institusjonen tar kontakt med fornærmede eller etterlatte, må institusjonen informere om at fornærmede eller etterlatte kan reservere seg mot varsling. Informasjon om hvorvidt det ønskes varsel, eller eventuelt bare i gitte situasjoner, må nedtegnes og følge saken.

Dersom den fornærmede eller etterlatte er under 18 år, skal institusjonen varsle foreldrene.

Departementet mener at fornærmede eller etterlatte i første omgang skal få informasjon om at barnet er plassert i barnevernsinstitusjon, hvor institusjonen ligger og om vedtatt varighet på institusjonsoppholdet. Når det gjelder informasjon om hvor institusjonen ligger, må det foretas en konkret vurdering med hensyn til hvilken informasjon som skal gis. Det skal ikke oppgis navn eller adresse på institusjonen. Dersom institusjonen ligger i en liten by eller tettsted vil det kunne være enkelt å lokalisere institusjonen. I disse tilfellene må det vurderes om det oppfyller hensikten med varslingsreglene å oppgi hvilken kommune eller fylke institusjonen ligger i. Dersom fornærmede eller etterlatte bor i samme nærområde som institusjonen, må det informeres om at barnet er plassert i slik nærhet at barnet kan påtreffes i lokalmiljøet.

Det skal også gis annen nødvendig informasjon slik at fornærmede eller etterlatte kan ivareta sine interesser. Med annen nødvendig informasjon menes for eksempel generell informasjon om barnets hverdag ved institusjonen, herunder muligheter for skolegang, fritidsaktiviteter og andre typer fravær fra den aktuelle institusjonen. Informasjonen skal gi fornærmede eller etterlatte mulighet til å ivareta sine interesser, for eksempel ved å tilpasse sin hverdag slik at de ikke behøver å uforvarende møte på barnet. Hva slags informasjon som gis må tilpasses sett hen til hvor fornærmede eller etterlatte bor og hvor barnet er plassert. Dersom det er stor geografisk avstand mellom fornærmede eller etterlattes bopel og institusjonen, bør informasjonen begrenses til et minimum sett hen til avveiningen mellom hensynet til fornærmede eller etterlattes behov for forutsigbarhet og hensynet til barnets behov for beskyttelse av sitt privatliv.

Det bør også gis informasjon om at plasseringens varighet kan endres underveis, jf. lovforslaget § 6-2 annet og tredje ledd.

12.2.4.5 Informasjon om fravær fra institusjonen til fornærmede eller etterlatte

Departementet foreslår at institusjonens leder, eller stedfortredende leder, skal vurdere om det skal gis varsel ved visse typer fravær fra barnevernsinstitusjonen, jf. forslag til § 6-5 annet ledd. Flere av høringsinstansene mener at barnevernstjenesten bør vurdere og foreta varslingen av fornærmede og etterlatte, da barnevernstjenesten har det overordnede ansvaret for barnet. Departementet ser at varslingsoppgaven naturlig hører under barnevernstjenestens ansvarsområde, men mener at reglene for varsling må være så praktiske som mulig. Institusjonen må imidlertid informere barnevernstjenesten som har ansvar for barnet om varslingsvedtak som treffes. Ved avgjørelsen av om varsel skal gis, må institusjonens leder vurdere om det er sannsynlig at barnet og fornærmede eller etterlatte vil kunne møte hverandre, og om det antas å ha betydning for fornærmede eller etterlatte å få informasjon, se nærmere om disse vilkårene i kapittel 12.2.4.2. Vedkommende må også vurdere om det vil være fare for barnets sikkerhet dersom varsel gis. I vurderingen av om det skal gis varsel, har det ikke betydning om institusjonspersonalet følger barnet eller ikke. Barnet skal høres før det fattes vedtak, jf. lovforslaget § 1-4 om barnets rett til medvirkning.

Institusjonens leder er også ansvarlig for at det gis varsel til fornærmede eller etterlatte, men kan delegere selve gjennomføringen til andre ansatte. Dette ligner ordningen etter psykisk helsevernloven, der det er den faglig ansvarlige ved institusjonen som gir varsel.

Det skal ikke gis informasjon om dagligdags fravær fra institusjonen, eksempelvis i forbindelse med barnets skolegang, fritidsaktiviteter og lignende. Barnet skal få leve et så normalt liv som mulig på institusjonen. Fravær det skal gis informasjon om kan være fravær ved ferie, samvær eller besøk utenfor institusjonen, eller lignende fravær. Det skal også gis varsel ved avslutning av oppholdet og ved eventuelle rømninger. Institusjonen bør ved første gangs kontakt informere fornærmede eller etterlatte om at det ikke vil bli gitt varsel om dagligdags fravær, selv om det kan tenkes at de kan påtreffe barnet i slike tilfeller. Dette vil særlig være viktig informasjon for fornærmede eller etterlatte som bor i nærheten av der institusjonen ligger.

Det institusjonen skal informere om i forbindelse med fravær er at barnet for en angitt periode vil oppholde seg utenfor institusjonen, og at det er vurdert som sannsynlig at de kan påtreffe hverandre i nærheten av der fornærmede bor.

At fornærmede eller etterlatte får informasjon om tidspunkt, sted og antatt varighet for visse typer fravær, vil kunne gi dem nok informasjon til at de får en viss forutsigbarhet. For dette formålet, trenger de ikke å få detaljert informasjon om hva barnet skal gjøre, hvem han eller hun skal være sammen med osv. De trenger heller ikke informasjon om helsemessige forhold eller om barnets relasjon til andre personer. Det skal imidlertid gis tilstrekkelig informasjon om hvor barnet vil oppholde seg slik at fornærmede eller etterlatte kan ivareta sine interesser. Informasjonen til fornærmede eller etterlatte skal gis så snart som mulig, slik at de kan innrette seg etter den.

Institusjonens leder må ved hver beslutning om varsling i forbindelse med fravær vurdere barnets sikkerhet. Om nødvendig skal politi eller påtalemyndighet kontaktes. I tilfeller der disse har kjennskap til forhold som gjør det utilrådelig å gjennomføre varsling, må de informere om dette. Hvis det er fare for barnets sikkerhet, skal det ikke gis varsel. Den konkrete vurderingen i slike tilfeller skal nedtegnes og følge saken, slik at det sikres etterprøvbarhet.

Når det treffes en beslutning om at fornærmede eller etterlatte skal varsles om fravær, skal barnet informeres skriftlig om beslutningen så raskt det lar seg gjøre. Beslutningen kan påklages til statsforvalteren innen én uke etter at barnet fikk informasjon om beslutningen. Institusjonen skal bistå med utforming av klage ved behov. Det er etter departementets vurdering mest nærliggende at det er statsforvalteren som behandler disse klagene, ettersom det også er statsforvalteren som behandler klager og påståtte brudd etter rettighetsforskriften.

Varsel til fornærmede eller etterlatte skal skje før barnet forlater institusjonen for å gjennomføre fraværet, og i så god tid som mulig slik at fornærmede eller etterlatte kan innrette seg etter informasjonen. Dersom barnet påklager varslingsbeslutningen og ber om at varsel skal utsettes inntil klagebehandlingen er gjennomført, kan ikke fraværet gjennomføres. Dette betyr at dersom det er lang saksbehandlingstid hos statsforvalteren, kan barnet risikere å ikke få gjennomført det planlagte fraværet.

Dersom barnet ikke ber om utsatt varsling, vil klagebehandlingen hos statsforvalteren i praksis kunne skje etter varsling og fravær er gjennomført. Resultatet av klagen vil da gi barnevernsinstitusjonen og barnet en indikasjon på hvilket resultat fremtidige klager kan antas å få.

Det gjelder ingen klageadgang dersom barnet rømmer fra institusjonen. Dersom institusjonens leder vurderer det sannsynlig at barnet kan møte på fornærmede eller etterlatte i forbindelse med rømningen, kan varsling skje uten at barnet får informasjon om beslutningen. Av hensyn til barnets rett til medvirkning, skal institusjonen så langt det lar seg gjøre forsøke å komme i kontakt med barnet før varslingen skjer. Barnet vil da ha mulighet til å returnere til institusjonen for å unngå at varsel gis.

I og med at det skal gjøres en konkret vurdering, blant annet av hensyn til barnets sikkerhet, kan resultatet bli at fornærmede eller etterlatte ikke får varsel om fravær fra barnevernsinstitusjonen. Dersom institusjonens leder etter en konkret vurdering kommer til at varsel ikke skal gis, skal vurderingen nedtegnes og følge saken, slik at etterprøvbarhet sikres. I slike tilfeller mener departementet at fornærmede eller etterlatte heller ikke skal få informasjon om beslutningen, ettersom vilkårene for å gi dem informasjon ikke er oppfylt. Informasjon til fornærmede eller etterlatte om en slik beslutning ville også kunne virke mot sin hensikt, da vedkommende ville få beskjed om at noe skjer, men ikke hva. Det kan tenkes å føre til mer ubehag. Dette er i tråd med ordningen etter straffegjennomføringsloven, der fornærmede eller etterlatte heller ikke får informasjon om at det er besluttet å ikke gi varsel.

12.2.4.6 Unntak fra reglene om taushetsplikt

Dersom varslingsregler i barnevernet skal fungere etter sin hensikt, er barnevernet og institusjonen avhengig av å få informasjon om hvem som er fornærmet eller etterlatt, og om de ønsker informasjon. Departementet antar at det kan være nødvendig at barnevernstjenesten og institusjonens leder diskuterer spørsmål om varsling med politiet og påtalemyndigheten. Dette kan være nødvendig for å få informasjon om hvem som er fornærmet eller etterlatt i saken, eller for å avklare situasjoner rundt barnets sikkerhet.

Departementet foreslår å lovfeste i § 6-5 syvende og åttende ledd at lovbestemt taushetsplikt ikke skal være til hinder for at institusjonen gir opplysninger til fornærmede eller etterlatte, og at institusjonens leder utveksler opplysninger av betydning for varsling med barnevernstjenesten, politi eller påtalemyndighet. En tilsvarende bestemmelse finnes i psykisk helsevernloven § 5-6 c fjerde ledd. Departementet mener at det bør være begrensninger i adgangen fornærmede eller etterlatte har til å videreformidle informasjon de mottar.

Etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1 er taushetsplikt etter § 13 ikke til hinder for at opplysningene i en sak gjøres kjent for sakens parter eller deres representanter. Det er her i praksis snakk om taushetsbelagte opplysninger om andre personer. Det følger av § 13 b andre ledd at parten eller representanten i slike tilfeller bare kan bruke opplysningene i den utstrekning det er nødvendig for å ivareta partens tarv i saken. Forvaltningsorganet skal gjøre oppmerksom på dette. Også vitner o.l. kan etter samme bestemmelse pålegges taushetsplikt når de får opplysninger undergitt taushetsplikt i forbindelse med at de uttaler seg til organet. Overtredelse av slik taushetsplikt kan straffes etter straffeloven § 209, dersom vedkommende er gjort oppmerksom på det.

På samme måte som etter forvaltningsloven § 13 b andre ledd, mener departementet det bør være lovregulert i forslaget til ny barnevernslov at fornærmede eller etterlatte bare kan bruke opplysningene om barnet i den utstrekning det er nødvendig for å ivareta egne interesser. Departementet foreslår en egen bestemmelse om dette. Denne begrensningen er likevel ikke til hinder for at de kan dele informasjonen med andre som er fornærmede eller etterlatte i samme sak, eller med sine nærmeste, for å kunne innrette seg etter informasjonen. Informasjonen kan ikke deles offentlig eller med utenforstående, dette innebærer at informasjonen ikke kan publiseres på internett. Barnevernsinstitusjonen må informere fornærmede eller etterlatte om begrensningen i å videreformidle taushetsbelagte opplysninger, og at overtredelse av taushetsplikten kan straffes etter straffeloven § 209.

12.3 Tvangsplassering i institusjon ved fare for utnyttelse til menneskehandel

12.3.1 Gjeldende rett

Barnevernloven § 4-29 åpner for tvangsplassering av barn i institusjon dersom det er fare for menneskehandel. Bestemmelsen regulerer både ordinære vedtak og midlertidige akuttvedtak.

Det er et vilkår for plassering at politiet finner at det er en nærliggende og alvorlig fare for at barnet utnyttes eller kan bli utnyttet til menneskehandel, og at vedtak om plassering er nødvendig for å beskytte barnet, jf. første ledd bokstav a. Det er derfor en forutsetning for plassering at politiet er involvert i saken og har foretatt en trusselvurdering ut fra sitt ansvar og faglige ståsted. For det andre skal også fylkesnemnda foreta en selvstendig vurdering av om vilkårene er oppfylt, jf. annet ledd bokstav b. Dette innebærer at nemnda, basert på politiets trusselvurdering og de øvrige opplysningene i saken, må finne det sannsynlig at det foreligger en slik nærliggende og alvorlig fare, og at plasseringen er nødvendig for å beskytte barnet.

12.3.2 Bakgrunnen for forslaget

12.3.2.1 Barnevernslovutvalgets forslag

Utvalget foreslo å videreføre adgangen til å treffe tvangsvedtak ved fare for menneskehandel, men med enkelte språklige og strukturelle endringer. Formålet var å forenkle og tydeliggjøre innholdet i bestemmelsen.

12.3.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I likhet med utvalget foreslo departementet å videreføre hjemmelen til å treffe tvangsvedtak ved fare for menneskehandel, men med enkelte språklige og strukturelle endringer. Adgangen til å fatte vedtak i akuttsituasjoner ble foreslått flyttet til kapittelet om akuttvedtak. Videre ble det foreslått å fjerne kravet om at politiet må ha funnet vilkårene for plassering oppfylt, slik at det kun vil være fylkesnemnda som må finne at vilkårene er oppfylt. Etter departementets vurdering var det tilstrekkelig at fylkesnemnda gis myndighet til å treffe vedtak om plassering i institusjon dersom nemnda – på bakgrunn av politiets vurdering og sakens øvrige opplysninger – finner at det er nærliggende og alvorlig fare for at barnet utnyttes eller kan bli utnyttet til menneskehandel.

12.3.3 Høringsinstansenes syn

Flere instanser har ulike innspill av strukturell karakter til bestemmelsene om plassering av barn i institusjon ved fare for menneskehandel.

Bufetat region øst, Barnevernvakten Romerike,Norsk Barnevernssamband og VID vitenskapelige høgskole mener at bestemmelsen ikke hører hjemme i atferdskapittelet.

Redd Barna og Norges Røde Kors støtter på sin side forslaget om å dele opp bestemmelsene om plassering i institusjon ved fare for menneskehandel mellom ulike kapitler, mens Bufdir, Bufetat region øst, Sandnes kommune, Gjesdal kommune, Time kommune og Barnevernvakten Romerike mener det kan virke fragmentert og uoversiktlig.

Få instanser uttalte seg om departementets forslag om det er fylkesnemnda som skal prøve vilkårene og ikke politiet. Bufetat region øst og Redd Barna støtter forslaget.

12.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre bestemmelsen om adgangen til å treffe tvangsvedtak om midlertidig plassering av barn i institusjon ved fare for menneskehandel, se forslag til ny barnevernslov § 6-6. Adgangen til å treffe akuttvedtak om plassering av barn i institusjon ved fare for menneskehandel videreføres i lovforslaget § 4-5. Departementet mener at det fremdeles er behov for slike bestemmelser.

Departementet opprettholder også forslagene til forenkling og omstrukturering av bestemmelsene. Noen instanser mener det virker fragmentert og uoversiktlig at bestemmelsene om menneskehandel er plassert i tre ulike kapitler. Departementet har forståelse for dette, men er imidlertid av den oppfatning at å samle alle akuttbestemmelsene i et kapittel i loven er et viktig grep for å gjøre regelverket mer oversiktlig og enklere å anvende.

Enkelte instanser mener også at bestemmelsen om menneskehandel ikke hører hjemme i kapittelet om atferd. Departementet har vurdert at antall lovkapitler bør begrenses og enkeltstående bestemmelser plasseres under de mest nærliggende kapitler. Departementet vurderer at det ikke er hensiktsmessig med et eget kapittel om menneskehandel. Bestemmelsene om menneskehandel handler i likhet med atferdsbestemmelsene om plassering av barn i institusjon dersom nærmere bestemte vilkår er oppfylt, og gir hjemmel for bruk av tvang og andre inngrep i personlig integritet. Departementet mener derfor at bestemmelsen hører best hjemme under atferdskapittelet.

Departementet fastholder videre forslaget om at det er overflødig å stille et eksplisitt krav om at politiet må ha funnet at vilkårene for plassering er oppfylt. Etter departementets vurdering er det tilstrekkelig at barneverns- og helsenemnda gis myndighet til å treffe vedtak om plassering i institusjon dersom nemnda – på bakgrunn at av politiets vurdering og de øvrige opplysningene i saken – finner at det er en nærliggende og alvorlig fare for at barnet utnyttes eller kan bli utnyttet til menneskehandel og at plassering er nødvendig for å ivareta barnets umiddelbare behov for beskyttelse og omsorg. I de ordinære sakene vil det fremdeles måtte foreligge en trusselvurdering fra politiets side, og som skal inngå som en sentral del av nemndas beslutningsgrunnlag. Etter departementets vurdering vil endringen ha liten praktisk betydning for nemndas behandling av saken og vurdering av om vilkårene for plassering er oppfylt.

Departementet fastholder også at det er unødvendig å presisere i lovbestemmelsen at nemnda bare kan fatte vedtak dersom den etter en helhetsvurdering finner at plassering er den beste løsningen for barnet. Dette vil fanges opp av de øvrige vilkårene i bestemmelsen og av det grunnleggende kravet i lovforslaget § 1-3 om barnets beste. Adgangen til å fastsette beskyttelsestiltak foreslås videreført i bestemmelsens annet ledd.