17 Omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere

17.1 Gjeldende rett

17.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Enkelte bestemmelser i FNs barnekonvensjon (BK) gir gruppen enslige mindreårige asylsøkere et særskilt vern, disse er artikkel 20, 22 og 25. For øvrig gjelder de generelle prinsippene som beskrives i kapittelet om folkerettslige forpliktelser på samme måte for omsorgssentertilbudet, se kapittel 3.

Det følger av BK artikkel 22 at partene skal treffe egnede tiltak for å sikre at et barn som søker flyktningstatus får behørig beskyttelse og humanitær hjelp. Dersom det ikke er mulig å finne foreldre eller andre familiemedlemmer til barn som søker flyktningstatus, skal barnet gis samme beskyttelse i henhold til konvensjonen som ethvert annet barn som av en aller annen grunn permanent eller midlertidig er berøvet sitt familiemiljø.

Videre slår BK artikkel 20 fast at et barn som midlertidig eller permanent er fratatt sitt familiemiljø, skal ha rett til særlig beskyttelse og bistand fra staten. I samsvar med nasjonal lovgivning skal statene sikre alternativ omsorg. Slik omsorg kan om nødvendig være plassering i institusjon egnet for omsorg for barn. Når mulige løsninger overveies, skal det tas tilbørlig hensyn til behov for kontinuitet og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.

Etter BK artikkel 25 skal staten anerkjenne at et barn som er blitt plassert av kompetente myndigheter for å få omsorg, beskyttelse eller behandling, har rett til periodisk vurdering av den behandling barnet får, og av alle andre forhold som har betydning for plasseringen av barnet.

Av BK artikkel 2 følger det også et forbud mot diskriminering. Dette innebærer at alle barn skal sikres de rettigheter som følger av konvensjonen, og medfører et forbud mot usaklig forskjellsbehandling. Diskrimineringsvernet gjelder for alle barn innen statens jurisdiksjon, også barn som søker opphold i en stat eller oppholder seg ulovlig der. Et generelt prinsipp om ikke-diskriminering følger for øvrig også av den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 14.

17.1.2 Barnevernloven

Ansvaret for tilbudet til enslige mindreårige asylsøkere under 15 år reguleres særskilt i barnevernloven kapittel 5A.1 Barnevernloven § 5A-1 første ledd gir Bufetat ansvar for å tilby opphold i et omsorgssenter for enslige mindreårige asylsøkere. Tilbudet gjelder for barn som er under 15 år når søknad om beskyttelse fremmes.

Omsorgssentertilbudet til enslige mindreårige asylsøkere følger de samme krav til kvalitet i tilbudet som ordinære barnevernsinstitusjoner, jf. § 5A-7. Det vises derfor til kapittel 16 om barnevernsinstitusjoner for en nærmere beskrivelse av kvalitetskravene.

Så lenge barnet har opphold i et omsorgssenter, har Bufetat omsorgsansvaret for barnet, jf. § 5A-2. Dette innebærer at Bufetat er ansvarlig for at barnet får forsvarlig omsorg på omsorgssentret. Hva som er å anse som forsvarlig omsorg vil blant annet avhenge av barnets alder og modenhet. Det fremgår av §§ 5A-3 annet ledd og § 5A-5 annet ledd at om barnets behov etter omsorgssenterets vurdering ikke kan ivaretas på en tilfredsstillende måte på omsorgssenteret, eller barnet ønsker opphold utenfor omsorgssenteret, skal senteret varsle barneverntjenesten for vurdering av om det bør iverksettes særlige tiltak etter barnevernloven kapittel 4.

Det følger av barnevernloven § 5A-6 at omsorgssenteret skal foreta en kartlegging av barnets situasjon og behov som grunnlag for etterfølgende bosetting i en kommune. Formålet med omsorgssenterets kartlegging er å tilrettelegge for en best mulig bosetting. Det kan for eksempel være behov for å flytte til et fosterhjem, få spesialundervisning eller medisinsk bistand over lengre tid. Det følger videre av bestemmelsens annet ledd at kartleggingen skal utarbeides i samarbeid med barnet, og oversendelse av kartleggingen til aktuelle myndigheter forutsetter skriftlig samtykke. Det er barnets representant eller verge som skal gi skriftlig samtykke. Dersom barnet har fylt 15 år, og forstår hva saken gjelder, må også barnet samtykke. Samtidig følger det av integreringsloven § 42 annet ledd, jf. § 41 første ledd at personopplysninger kan utveksles mellom offentlige organer uten hinder av lovbestemt taushetsplikt.2 Dette gjelder blant annet opplysninger som er nødvendig for bosetting av enslige mindreårige asylsøkere. Det er ikke et krav om samtykke for å innhente slike opplysninger.

17.1.3 Utlendingsloven

Det følger av utlendingsloven § 95 at en utlending som søker om beskyttelse skal gis tilbud om innkvartering. Justisdepartementet har i instruks delegert ansvaret for innkvarteringen til UDI.3 Instruksen slår fast at UDI har omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år. UDI gir et tilbud om innkvartering i egne mottak for denne gruppen. Dette tilbudet skal etter gjeldende retningslinjer være forsvarlig. Det fremgår av UDIs rundskriv om omsorgsarbeid i mottak for enslige mindreårige, at mottaket skal sikre at de enslige mindreårige får nødvendig oppfølging og gis et godt omsorgstilbud og oppvekstmiljø.4 Justis- og beredskapsdepartementet la i februar 2021 frem en lovproposisjon for Stortinget, som vil medføre lovfesting av utlendingsmyndighetenes omsorgsansvar for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år, se mer om proposisjonen i kapittel 17.4.1.

17.2 Forslaget i høringsnotatet

Barnevernslovutvalget foreslo ikke endringer i barnevernlovens kapittel 5A om omsorgssentre. Departementet så i høringsnotatet om ny barnevernslov ikke behov for å foreta noen endringer av regelverket om enslige mindreårige asylsøkere under 15 år, med unntak av noen mindre justeringer og språklige forenklinger. I høringsnotat foreslo departementet derfor en videreføring av dagens regulering. Kapitteloverskriften ble foreslått endret fra «omsorgssentre for mindreårige» til «omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere» for å tydeliggjøre for leseren hovedmålgruppen for tilbudet.

Som redegjort for under kapittel 17.1.3, gir integreringsloven § 42, jf. § 41 hjemmel til å oversende informasjon til bosettingsmyndigheten uten samtykke.5 Dette innebærer en motstrid med barnevernslovens regler i § 5A-6, hvor barnets samtykke er en forutsetning for oversendelse. Det kan skape tvil om samtykke fra representanten og eventuelt barnet er nødvendig for å oversende kartleggingen til bosettingsmyndigheten. Departementet så derfor behov for å justere lovteksten på dette punktet, og foreslo å fjerne kravet om samtykke for oversending av kartleggingen av barnets situasjon og behov til bosettingsmyndighetene. Departementet mente endringen vil bidra til bedre bosetting fra omsorgssentre.

Det ble i tillegg foreslått språklige forenklinger av lovteksten for å tydeliggjøre Bufetats omsorgsansvar, ved å justere ordlyden om varslingsplikt til barneverntjenesten, jf. dagens § 5A-3 annet ledd og § 5A-5 annet ledd. Departementet mente det var et behov for å presisere at varsling til barneverntjenesten gjelder der barnet har særskilte behov. Dette medfører en tydeliggjøring av ansvarsfordelingen mellom barneverntjenesten og Bufetat, og medfører ikke noen endringer hverken i praksis eller i gjeldende rett.

17.3 Høringsinstansenes syn

Det er 32 instanser som har uttalt seg spesifikt om høringsnotatets kapittel om omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere. I tillegg gir 12 instanser generell støtte til forslaget i høringsnotatet. Et flertall av høringsinstansene er positive til endringsforslagene. Det er likevel enkelte innvendinger.

Seks høringsinstanser uttrykker at de er positive til departementets forslag om å videreføre omsorgssentertilbudet i ny barnevernslov. Disse er blant annet Bufetat region nord, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Redd Barna.

Selv om det ikke var foreslått å endre ansvarsfordelingen av omsorgen for enslige mindreårige asylsøkere, har 18 høringsinstanser benyttet anledningen til å fremføre sitt syn på dette. Disse høringsinstansene mener at lovforslaget burde utvidet barnevernets ansvar for gruppen enslige mindreårige asylsøkere til også å gjelde barn mellom 15 og 18 år. Disse er blant annet Barneombudet, Bufetat region nord, Bufetat region øst, Fellesorganisasjonen, Landsforeningen for barnevernsbarn, Rettspolitisk forening, Røde Kors, SOS-barnebyer, Sex og samfunn og UNICEF Norge.

Sex og samfunn skriver at «Et bedre omsorgstilbud regulert i barnevernsloven er viktig for å forebygge overgrep mot enslige mindreårige.»

NIM anbefaler at «norske myndigheter gir enslige mindreårige asylsøkere over 15 år et omsorgstilbud som både kvalitativt og rettighetsmessig er likeverdig det omsorgstilbudet som gis til enslige mindreårige under 15 år og øvrige barnevernsbarn.»

Når det gjelder forslaget om å fjerne dagens krav til at barnet må samtykke ved oversending av informasjon til bosettingsmyndighetene har 13 instanser innspill. Ni av disse stiller seg positive forslaget. Det er Bufetat region nord, og flere kommuner som Horten kommune, Sandnes kommune, Stavanger kommune og Trondheim kommune. Disse instansene mener forslaget vil bidra til bedre bosetting med et bedre beslutningsgrunnlag.

Også Politidirektoratet uttaler seg positivt på vegne av Politiets Utlendingsenhet (PU):

«PU er positive til at kravet om samtykke fra barnet for å oversende kartleggingen av barnets situasjon og behov til bosettingsmyndighetene fjernes. PU viser til at dette er i tråd med utlendingsforvaltningens økte satsing på å ivareta barn gjennom hele sakskjeden, blant annet ved overføring av informasjon om barnets situasjon mellom etatene. Å fjerne kravet om samtykke vil bidra til å gjøre det lettere å ivareta barnets beste for alle aktørene i saksprosessen, herunder å fange opp særlige oppfølgingsbehov og sårbarhet hos barnet.»

Fire instanser har innvendinger mot forslaget. Dette er Bufetat region øst,Fokus på Barnevernet, Norsk Barnevernssamband og Redd Barna. Innvendingene er blant annet at introduksjonsloven6 ikke medfører et problem, og at en endring derfor ikke er nødvendig. Videre stilles det spørsmål ved om forslaget kan medføre mindre deltakelse for barnet, eller om at det kan svekke barnets anledning til kontradiksjon.

Fem instanser, Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO), NIM, SOS-barnebyer, Bufetat region øst og UDI har innspill til forslaget om å presisere at varsling til barnevernstjenesten bare skal gjelde i spesielle tilfeller. NOBO og NIM er positive til forslaget. NIM skriver:

«Det er også positivt at departementet presiserer i forarbeidene at det forventes at Bufetat, som omsorgsansvarlig for denne barnegruppen, tilpasser tilbudet til deres særskilte utfordringer. Det presiseres videre at barn «i omsorgssentre har ofte savn og traumer, og behov for spesiell oppfølgning. Dette må omsorgssentrene ta høyde for.»

SOS-barnebyer,Bufetat region øst og UDI har synspunkter på forslaget om å klargjøre omsorgssenterets og barneverntjenestens ansvar. Bufetat region øst er enig i at henvisningen til at omsorgssentrene skal varsle barnevernstjenesten i dagens lovregulering er ment å gjelde i spesielle tilfeller og at denne har blitt praktisert slik. De er også enige med departementet i at det kan forventes at Bufetat tilpasser omsorgssentertilbudet til enslige mindreårige asylsøkere og deres særskilte utfordringer uten bistand fra kommunal barnevernstjeneste. Det nevnes likevel at det bør komme tydelig frem av forarbeidene hva en slik tilpassing av omsorgssentertilbudet innebærer.

UDI har flere innvendinger, og skriver blant annet at dersom en tilsvarende endring skulle gjøres gjeldene for enslige mindreårige i mottak ville det ha omfattende konsekvenser, og innebære redusert ivaretakelse av omsorgssituasjonen til enslige mindreårige i mottak.

17.4 Departementets vurderinger og forslag

17.4.1 Ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere over 15 år

Ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år er lagt til utlendingsmyndighetene. Stortinget ba i anmodningsvedtak 938, den 14. juni 2017 «(…) regjeringen fremme forslag om lovfesting av ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere, hvilken omsorg disse barna har krav på og hvilke krav som stilles til mottak med enslige mindreårige asylsøkere.»

På bakgrunn av anmodningsvedtaket sendte Justis- og beredskapsdepartementet i desember 2019 på høring et forslag om å lovregulere UDIs omsorgsansvar for denne gruppen barn. På bakgrunn av høringen ble det i februar 2021 lagt frem en lovproposisjon for Stortinget om lovfesting av omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere som bor i asylmottak.7 Forslaget vil medføre en styrket rettssikkerhet for enslige mindreårige asylsøkere over 15 år.

17.4.2 Krav til kompetanse og bemanning i omsorgssentre

Departementet viser til forslaget om krav til kompetanse og bemanning i barnevernsinstitusjon, som er nærmere beskrevet i kapittel 16.2. Departementet mener at kompetansekravene for ansatte i barnevernsinstitusjoner også skal gjelde for ansatte i omsorgssentrene. Forslaget beskrives og begrunnes nærmere i kapittel 16.2.6.2. På denne bakgrunn foreslås å ta inn i loven en henvisning i § 11-5 til § 10-16.

17.4.3 Fjerning av kravet om samtykke ved oversendelse av kartlegging

Departementet fastholder forslaget om å fjerne kravet om samtykke ved oversendelse av kartlegging til bosettingsmyndighetene. Hensikten med forslaget var i hovedsak å harmonere barnevernlovens regler med reglene for bosetting av flyktninger, som nå følger av integreringsloven. Departementet viser til at kommunene som har gitt innspill i høringen uttrykker at forslaget er positivt for barnet og bosettingsprosessen. For å kunne gi barnet som skal bosettes et best mulig tilbud, vil det være viktig for kommunen å ha tilstrekkelig og god informasjon. Departementet legger vekt på at Politiets Utlendingsenhet mener forslaget vil bidra til å gjøre det lettere å ivareta barnets beste for alle aktørene i saksprosessen, herunder å fange opp særlige oppfølgingsbehov og sårbarhet hos barnet.

For et barn under 15 år kan det være vanskelig å overskue konsekvensene av hva det betyr å gi samtykke til oversendelse av kartleggingsinformasjon. Dersom samtykke ikke gis, kan konsekvensen være at viktig informasjon om barnets behov tilbakeholdes og at barnet får et dårligere bosettingstilbud. Departementet mener derfor det vil være til barnets beste at det ikke stilles krav om samtykke når opplysningene oversendes til bosettingsmyndighetene.

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser mener forslaget kan føre til mindre deltakelse for barnet. Departementet understreker at barnet uansett har i behold sin rett til å medvirke, jf. nåværende barnevernlov § 1-6, som videreføres i lovforslagets § 1-4. Kartleggingen skal gjennomføres sammen med barnet, og barnet bør få tilpasset informasjon om hvorfor det foretas en kartlegging, og hva opplysningene skal brukes til. Departementet mener på denne bakgrunn det ikke er særlig sannsynlig at forslaget vil svekke barnets rett til å delta.

Departementet foreslår derfor å videreføre at omsorgssenteret skal kartlegge barnets situasjon og behov. Kartleggingen skal danne grunnlag for etterfølgende bosetting i en kommune. Kartleggingen kan oversendes til aktuelle myndigheter uten barnets samtykke, jf. lovforslagets § 11-4.

17.4.4 Varsling til barnevernstjenesten

Departementet fastholder at barnevernstjenesten bare skal varsles i spesielle tilfeller. Dette er i samsvar med gjeldende rett, og viderefører Bufetats omsorgsansvar for barna som oppholder seg i omsorgssenter.

Departementet viser til at kommunen har ansvaret for barnevernstjenesten, og staten har ansvaret for å gi et tilbud til asylsøkere. Det statlige ansvaret er delt aldersmessig mellom Bufetat og UDI. Omsorgen som gis enslige mindreårige asylsøkere skal være forsvarlig. Dette betyr blant annet at omsorgen må være tilpasset barnets behov, og den særskilte situasjonen som et barn på flukt uten foreldre befinner seg i. Det å ha omsorgen for et barn innebærer blant annet å gi barnet vern og beskyttelse, tydelige rammer for å sikre trygghet og god utvikling, stabil og god voksenkontakt, opplevelse av mestring og å bli sett og hørt. Omsorgsansvaret for et barn omfatter også ansvaret for å lete etter et barn som forsvinner fra senteret, og et ansvar for å gi kommunen beskjed dersom barnet flytter fra senteret.

Omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år har særlig kompetanse på behovene til denne gruppen barn. Omsorgssentertilbudet er et spesialisert tilbud som skal tilpasses til enslige mindreårige asylsøkere og deres utfordringer, uten særskilt bistand fra kommunal barnevernstjeneste. Barn i omsorgssentre har ofte savn og traumer, og behov for spesiell oppfølging, som Bufetats tilbud skal dekke.

Hvilken kompetanse den lokale barnevernstjenesten der omsorgssenteret er lokalisert har på flyktningefeltet, vil variere avhengig av størrelse og ressurser. Barnevernstjenesten har først og fremst ansvaret for å ivareta barn som er uten omsorg, som er utsatt for omsorgssvikt, eller som har vist alvorlige atferdsvansker. Bufetat skal ivareta omsorgen for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år. Bufetat kan imidlertid kontakte den kommunale barnevernstjenesten der et barn har rusproblemer eller andre alvorlige atferdsproblemer, der det er mistanke om menneskehandel eller der et barn trenger ekstra omsorg på grunn av lav alder. Dette vil i hovedsak være barn som er helt små og har et omsorgsbehov som ikke kan tilstrekkelig ivaretas på omsorgssenteret. Bruk av tiltak fra barnevernet skal for øvrig være begrunnet i at barnet trenger et tilbud utover ren omsorg, og skal være motivert ut fra hensynet til barnets beste. Barnevernstjenestens ansvar vil i så fall være det samme som for andre barn med tilsvarende problemer. Det vises også til at andre sektormyndigheter, som helsesektoren, også vil ha et ansvar for å ivareta behovene til denne gruppen barn.

Departementet viser til at denne ansvarsfordelingen for UDIs del også fremkommer av lovproposisjon om lovfesting av omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere som bor i asylmottak.8

Departementet foreslår derfor å videreføre høringsnotatets forslag til språklige forenklinger av lovteksten for å tydeliggjøre Bufetats omsorgsansvar, jf. lovforslagets § 11-2. At omsorgssenteret i helt spesielle tilfeller, som nevnt ovenfor, kan melde bekymring til barnevernstjenesten, følger av lovens alminnelige bestemmelser. Departementet mener det ikke er behov for en særskilt regulering av dette i loven.