8 Bekymringsmelding og undersøkelse

8.1 Bekymringsmeldinger til barnevernstjenesten

8.1.1 Gjeldende rett

8.1.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Barn har rett til omsorg og beskyttelse, jf. blant annet Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 2 og artikkel 19.1 Staten har plikt til å treffe alle egnede tiltak, herunder lovgivningsmessige tiltak, for å beskytte barn mot vold og omsorgssvikt, jf. barnekonvensjonen artikkel 19 nr. 1. I artikkel 19 nr. 2 er blant annet statens plikt til å identifisere og undersøke omsorgssvikt nevnt som et virkemiddel. Barnevernstjenesten er avhengig av meldinger om bekymring for å kunne gi barn som trenger det nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse.

8.1.1.2 Barnevernloven

I henhold til barnevernloven § 4-2 første ledd skal barnevernstjenesten snarest, og senest innen en uke, gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelser etter § 4-3.

Det er ikke definert i loven hva som er å anse som en melding. Enhver henvendelse til barnevernstjenesten som gjelder bekymring for et barn skal regnes som en «bekymringsmelding» i barnevernslovens forstand. Alle opplysninger barnevernstjenesten mottar kan etter omstendighetene anses som en melding, uavhengig av om henvendelsen omtales som en bekymringsmelding eller ikke. Det har heller ingen betydning hvordan barnevernstjenesten blir kjent med opplysningene. Barnevernloven § 4-2 gjelder uavhengig av om meldingen er fremsatt skriftlig eller muntlig, og uansett hvem meldingen kommer fra og om meldingen er fremsatt anonymt. Bestemmelsen gjelder også for henvendelser fra barn og foreldre dersom opplysningenes karakter gir grunnlag for bekymring for et barn.

Det er ikke gitt spesielle regler om hvordan henvendelser fra barn og foreldre skal følges opp. Dersom meldingen fremstår som en søknad om hjelpetiltak, vil barnevernstjenestens avgjørelse være et enkeltvedtak som kan påklages.

Ikke all kommunikasjon med barnevernstjenesten er å anse som en melding. Den generelle veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 gjelder også for barnevernstjenesten. Barnevernstjenesten skal kunne gi generelle råd og veiledning til privatpersoner og andre som tar kontakt med generelle henvendelser, uten at henvendelsen kategoriseres som en melding. Barnevernstjenesten må vurdere konkret om opplysningene er å anse som en melding.

Det er ikke nærmere presisert hva som ligger i kravet om at meldingen skal behandles «snarest». Ved Stortingets behandling av forslag til ny barnevernlov i 1991, ble ordlyden endret fra det som var departementets forslag.2 Departementet hadde i lovutkastet lagt opp til at barnevernet «umiddelbart» skal gjennomgå meldinger, men uten noen ytre frist. Stortinget endret imidlertid fristen til «snarest, og senest innen en uke». Komiteen uttalte følgende: «Ved mottagelse av meldinger er det svært viktig at barneverntjenesten så raskt som mulig foretar en gjennomgang av meldingen som enten må konkludere med henleggelse av meldingen eller videre undersøkelser etter § 4-3.» Videre uttalte komiteen at «tidsfrister er sentrale for å understreke barneverntjenestens plikt til å behandle innkomne saker så raskt som overhodet mulig.»

Departementet legger til grunn at det følger av forsvarlighetskravet i barnevernloven § 1-4 at barnevernstjenesten har plikt til å vurdere meldinger fortløpende for snarest å fange opp meldinger som krever umiddelbar oppfølging. Tidsfristene må ikke forstås dithen at lovens krav alltid vil være oppfylt om en melding er gjennomgått innen en uke. Sakens art og kravet til forsvarlighet, jf. barnevernloven § 1-4, kan tilsi at barnevernstjenesten må behandle saken raskere enn lengstefristen gir anvisning på.3

Som en oppfølging av forslag fra Barnevernslovutvalget, ble det fra 1. juli 2018 stilt tydelige krav i barnevernloven § 4-2 annet ledd til dokumentasjon ved henleggelser av bekymringsmeldinger.4 I henhold til barnevernloven § 4-2 annet ledd har barnevernstjenesten plikt til å begrunne skriftlig hvorfor en melding henlegges uten undersøkelse. Formålet er å motvirke at meldinger henlegges på feilaktig grunnlag. Det fremgår av bestemmelsen at begrunnelsen skal inneholde faglige vurderinger.

Videre fremgår det av bestemmelsen at henleggelse av åpenbart grunnløse meldinger ikke trenger å begrunnes. Dette er ment som en snever unntaksregel, for eksempel i de tilfeller der meldingen klart ikke faller inn under barnevernstjenesten ansvarsområde eller der meldingen er fremsatt i sjikanehensikt. Unntaksregelen er begrunnet i personvernhensyn.

I 2019 mottok barnevernstjenesten om lag 58 000 meldinger, hvorav 85 prosent gikk videre til undersøkelsessak.5 Barnevernstjenesten, politiet og skolen er de instansene som oftest melder om bekymring til barnevernet. De stod til sammen bak mer enn 40 prosent av meldingene i 2019. Barn og unge melder ikke ofte selv til barnevernet, men innholdet er ofte alvorlig når barna først melder. Ifølge SSB kom det i 2019 inn 343 meldinger fra barnet selv (i alderen 0-22 år). De aller fleste av disse meldingene gikk til undersøkelse, og bare 30 meldinger (om lag 9 prosent) ble henlagt uten undersøkelse. Fra foreldre/foresatte kom det inn 4664 meldinger, hvorav 758 (om lag 16 prosent) ble henlagt.6

8.1.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

8.1.2.1 Barnevernslovutvalget

Barnevernslovutvalget foreslo å lovfeste at alle kan gi melding til barnevernstjenesten, og at en melding er all innkommet informasjon om bekymring knyttet til ett eller flere barn. Forslaget klargjorde også at det ikke stilles formkrav til meldinger. Utvalget foreslo egne regler om oppfølging av henvendelser fra barn og foreldre, ved å tydeliggjøre i loven at barnevernstjenesten skal følge opp slike henvendelser med en undersøkelse, med mindre det er klart at generell veiledning er tilstrekkelig hjelp.

Barnevernslovutvalget foreslo å stille krav om at barnevernstjenesten skal vurdere innkomne meldinger «straks». Utvalget mente dette var en tydeliggjøring av gjeldende frist for gjennomgang av meldinger, og at det allerede følger av forsvarlighetskravet at barnevernstjenesten ikke kan legge opp til en praksis der innkomne meldinger først blir gjennomgått og vurdert etter en uke.

Utvalget ga også uttrykk for at barnevernstjenesten må ha en beredskap slik at den kan vurdere innkomne meldinger fortløpende, slik at alvorlige meldinger som krever umiddelbar reaksjon fanges opp.

Forslaget om egne regler om oppfølging av henvendelser fra barn og foreldre, fikk støtte i høringen, men flere høringsinstanser var bekymret for om et unntak som gjelder oppfølging av henvendelser fra barn og foreldre, ville tolkes for vidt. Enkelte frarådet denne løsningen. Videre mente enkelte høringsinstanser at man som hovedregel bør kunne forvente skriftlig melding fra offentlig melder, eller at en muntlig melding i slike tilfeller må følges av en skriftlig. Høringsinstansene var delte i synet på utvalgets forslag om å stille krav om at alle meldinger skal vurderes «straks». Noen støttet forslaget, mens andre mente «straks» var en for vag og lite konkret frist. Flere pekte på at en konkret tidsangivelse er en fordel.

8.1.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo ikke å følge opp utvalgets forslag om å definere i loven hva som er en melding, hvem som kan melde bekymring og hvordan. Departementet la vekt på at det er barnevernstjenestens ansvar å vurdere om innkommet informasjon i realiteten er en bekymringsmelding, uavhengig av om informasjonen er omtalt som en «bekymring» eller ikke. Det ble lagt til grunn at det var vanskelig å utforme definisjoner som vil kunne være til hjelp i praksis. Departementet foreslo imidlertid å endre lovens begrep til «bekymringsmelding».

Departementet foreslo heller ikke egne regler om oppfølging av henvendelser fra barn og foreldre. Departementet la vekt på at barnevernstjenesten må vurdere konkret om en henvendelse fra barn eller foreldre skal tolkes som en bekymringsmelding, en søknad om tiltak eller en mer generell henvendelse.

Departementet foreslo å videreføre dagens krav om at barnevernstjenesten snarest, og senest innen en uke, skal gjennomgå bekymringsmeldinger. Departementet la vekt på at det er en klar fordel med en ytre tidsfrist for når bekymringsmeldingen skal være gjennomgått. Departementet foreslo imidlertid å tydeliggjøre i loven at barnevernstjenesten skal vurdere om en bekymringsmelding krever umiddelbar oppfølging. Formålet var å tydeliggjøre at barnevernstjenesten må foreta en første siling av innkomne bekymringsmeldinger så snart som mulig etter at meldingen har kommet inn. På denne måten kan barnevernstjenesten fange opp akutte tilfeller raskt. Videre viste departementet til at forslaget må ses i sammenheng med forslaget om å lovfeste kommunens plikt til akuttberedskap.

Departementet foreslo ingen endringer i reglene i dagens § 4-2 annet ledd om krav til dokumentasjon og begrunnelse ved henleggelse av bekymringsmeldinger.

8.1.3 Høringsinstansenes syn

Fire høringsinstanser uttaler seg om forslaget om endring av begrep fra «melding» til «bekymringsmelding». Kommunene Drammen, Sandnes og Time støtter forslaget. Norsk Sykepleierforbund mener imidlertid at begrepet «bekymringsmelding» kan virke begrensende for noen og uttaler: «Bekymringsmelding oppleves av enkelte som en begrensende terskel. Begrep som henvendelse, tiltakssøknad e.l. kan fremstå mer positive og bidra til å ufarliggjøre barneverntjenesten.»

Fem høringsinstanser har uttalt seg om behovet for egen regulering av henvendelser fra barn og foreldre. To av disse instansene støtter departementets forslag. Bufetat region øst er enig i at henvendelser fra foreldre og barn må vurderes konkret, og at det ikke bør være en egen terskel for slike henvendelser. Barneombudet støtter departementets vurdering om henvendelser fra barn og foreldre, og mener det må være klart at ikke enhver henvendelse fra verken barn eller foreldre kan anses som en bekymringsmelding.

Universitetet i Agder mener på sin side at hensynet til barnet tilsier en lavere terskel for undersøkelse når meldingen kommer fra barnet: «Hvilken terskel som blir satt handler om barnevernets tilgjengelighet for de barna som velger å selv ta kontakt, og da kanskje spesielt for de som opplever å ikke ha andre som kan hjelpe dem med å oppnå denne kontakten.» De peker videre på at en henvendelse som vurderes å være en søknad utløser flere rettigheter enn en henvendelse som vurderes å være en bekymringsmelding. Skillet gir rom for skjønn, og synes å være basert på administrative hensyn og ikke barns situasjon og behov. Barn som kontakter barnevernet kan ikke forventes å kjenne til dette, og de har kanskje heller ikke et klart ønske om tiltak på tidspunktet for henvendelsen. Stavanger kommune uttaler at det bør fremgå av loven at det alltid skal opprettes undersøkelse når privat part ber om et tiltak. Barneombudet understreker videre behovet for god oppfølging av henvendelser fra barn og foreldre og uttaler: «Barneombudet er imidlertid opptatt av at henvendelser fra barn gis prioritet og at barneverntjenesten følger opp henvendelser fra barn raskt og på en god måte. Vi vil derfor be departementet om å innta i loven at «henvendelser fra barn skal gis særlig prioritet og følges opp umiddelbart».

Om lag 10 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å videreføre at barnevernstjenesten «snarest, og senest innen en uke» skal gjennomgå bekymringsmeldinger. Av disse er nesten alle positive til forslaget, blant annet Bufetat region øst, Helse Midt-Norge RHF, Universitetet i Stavanger, kommunene Drammen, Kristiansand, Oslo, Sandnes og Time, KS og Den norske legeforening. Familiekanalen mener derimot at det bør stilles krav om at en bekymringsmelding skal undersøkes «straks», slik utvalget foreslo.

I overkant av 15 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å tydeliggjøre i loven at barnevernstjenesten skal vurdere om en bekymringsmelding krever umiddelbar oppfølging. Alle som uttaler seg om dette støtter forslaget, men noen har merknader til hvordan bestemmelsen bør formuleres. Blant de som støtter forslaget er Bufdir, Bufetat region øst, Barneombudet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, kommunene Drammen, Fredrikstad, Horten, Kristiansand, Oslo, Sandnes, Time og Trondheim, Fellesorganisasjonen (FO), KS, Den norske legeforening, Norsk Psykologforening og Stine Sofies Stiftelse.

Bufdir bemerker at det er en viktig presisering at barnevernstjenesten ikke plikter å foreta en umiddelbar gjennomgang av alle bekymringsmeldinger utover ordinær arbeidstid. Videre mener de det bør komme tydelig frem i lovforarbeidene at «det ikke stilles krav om ordninger som innebærer en plikt til å vurdere all informasjon som innkommer hele døgnet alle dager». De viser deretter til kommunenes ordinære akuttberedskap, og publikums mulighet for å kontakte denne. Statsforvalteren i Oslo og Viken mener at presiseringen vil bidra til bedre dokumentasjon i barnevernssaken.

Enkelte høringsinstanser har fremhevet bekymringstema der det er særlig viktig med umiddelbar oppfølging. Stine Sofies Stiftelse uttaler at dette er særskilt viktig i saker hvor det er mistanke om vold eller seksuelle overgrep mot barn.

Den norske legeforening stiller spørsmål ved om den foreslåtte ordlyden i § 2-1 ivaretar hensikten om å gi bedre beskyttelse til barn i akutte situasjoner. De mener det ikke følger tydelig nok av bestemmelsen at det forutsettes en fortløpende vurdering for å avklare behov for umiddelbar oppfølging.

Statens helsetilsyn og Landsforeningen for barnevernsbarn påpeker at kravet om skriftlig begrunnelse og dokumentasjon av barnevernsfaglige vurderinger bør lovfestes for alle bekymringsmeldinger, også de som ikke henlegges. Statens helsetilsyn uttaler:

«Vi har i vår gjennomgang av 106 barnevernssaker sett at det i mange saker ikke fremkommer tydelig nok hvordan barnevernstjenesten har vurdert det som fremkommer i bekymringsmeldingen, og at temaer fra bekymringsmeldingene ikke blir undersøkt. Vi har sett at bekymringsmeldinger har en viktig funksjon gjennom et helhetlig saksforløp, og ikke bare som en inngang til barnevernssaken. Vi vurderer dermed at en tydelig konklusjon med en barnevernfaglig vurdering bør gjelde alle bekymringsmeldinger, også de som kommer underveis i saksforløpet. Det vil kunne styrke meldingens viktige funksjon som retningsgivende for undersøkelsen. Vi mener også at dette vil styrke barn og foreldres rettsikkerhet når vurderinger fremkommer tydeligere. Det følger allerede av forsvarlighetskravet at alle meldinger skal vurderes og konkluderes med en faglig begrunnelse, og dette vil således ikke være et nytt formalkrav. Vi mener dermed at det er naturlig at dette dokumenteres for alle meldinger.»

Landsforeningen for barnevernsbarn skriver:

«Vi vet at det er mange barnevernsbarn som ikke er fornøyde med hjelpen de har fått av barnevernet, og vi tror at å faglig begrunne hvorfor en velger å gå videre med en sak, i mange tilfeller kan gjøre det lettere for barnevernsbarn å forstå hvorfor barnevernet har gjort som de har gjort. Dersom man lovfester at barneverntjenesten skal begrunne saker de går videre med vil dette også kunne være svært viktig og nyttig for etterprøving av beslutninger som tas.»

Om lag 10 høringsinstanser er kritiske til å videreføre bestemmelsen som sier at henleggelse av åpenbart grunnløse bekymringsmeldinger ikke trenger å begrunnes. De fleste som uttaler seg om dette, mener at også åpenbart grunnløse bekymringsmeldinger må begrunnes ved henleggelse. Det gjelder blant annet Bufdir, Barneombudet, Drammen kommune, Marker kommune, Stavanger kommune, Fokus på Barnevernet, Forandringsfabrikken, Landsforeningen for barnevernsbarn, Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF) og Sex og samfunn.

Bufdir mener at det følger av kravet til forsvarlig saksbehandling at også åpenbart grunnløse bekymringsmeldinger må begrunnes ved henleggelse. Drammen kommune viser til at det et lite antall slike meldinger, og det vil være en rettssikkerhetsmessig fordel om vurderingen dokumenteres.

Landsforeningen for barnevernsbarn stiller spørsmål ved hvorfor barnevernstjenesten ikke skal begrunne sakene de selv mener er en grunnløs bekymring. De viser til at mange av foreningens medlemmer reagerer på hvor mange bekymringsmeldinger som er sendt inn uten at barnevernstjenesten har startet en undersøkelsessak.

Organisasjonen for barnevernsforeldre mener alle henleggelser av meldinger skal begrunnes. De ønsker å få bort de åpenbart grunnløse meldingene, og mener at muligheten til å melde anonymt må bli strengere slik at man unngår meldinger utløst av sjalusi og trakassering.

8.1.4 Departementets vurderinger og forslag

8.1.4.1 Meldinger til barnevernstjenesten

For at barnevernstjenesten skal kunne gi barn som trenger det nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse, er det helt avgjørende at de blir kjent med forholdene barn lever under. Barnevernstjenesten er avhengig av informasjon utenfra for å kunne fange opp barn med behov for hjelp. Manglende meldinger til barnevernstjenesten kan få svært alvorlige konsekvenser for det enkelte barnet. Det er de mest utsatte og sårbare barna som har størst behov for samfunnets beskyttelse, som også er mest avhengig av at noen melder fra om sin bekymring til barnevernstjenesten.

Det er derfor viktig at barnevernstjenesten har gode systemer for å fange opp meldinger, slik at informasjon om bekymring fanges opp og vurderes. Departementet viser i den forbindelse til at det er lansert et nasjonalt, digitalt system for innsending og mottak av bekymringsmeldinger.7 Portalen skal øke rettssikkerheten, bedre kvaliteten på informasjonen, sikre likebehandling og øke effektiviteten. Portalen for bekymringsmeldinger er første del av det nasjonale initiativet DigiBarnevern8.

Departementet fastholder forslaget om å ikke foreslå en definisjon i loven av hva som er en melding og hvem som kan gi melding. Departementet legger til grunn at utgangspunktet er at alle kan gi melding til barnevernet. Etter departementets oppfatning blir en definisjon basert på at «alle kan gi melding til barnevernet» upresis og lite veiledende. En bekymringsmelding kan komme fra ulike hold, som fra foreldrene eller fra barnet selv, eller andre privatpersoner som kjenner barnet. Barnevernstjenesten mottar også bekymringsmeldinger fra andre offentlige myndigheter som skole, helse og politiet. Dette har særlig sammenheng med at offentlige myndigheter, en rekke yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt, samt organisasjoner og private som utfører oppgaver for stat, fylkeskommune eller kommune, etter nærmere bestemte vilkår har en lovfestet plikt til å melde fra til barnevernstjenesten.9

Departementet understreker at det uansett er barnevernstjenestens ansvar å vurdere om innkommet informasjon om ett eller flere barn i realiteten er en bekymringsmelding. Ikke alle henvendelser til barnevernstjenesten er å anse som en bekymringsmelding. Privatpersoner og andre skal kunne ta kontakt med barnevernstjenesten for generelle råd og veiledning, uten at det regnes og registreres som en bekymringsmelding. I praksis kan det i noen tilfeller være vanskelig å avgjøre om en henvendelse er ment å være en generell henvendelse om råd og veiledning eller en bekymringsmelding som skal følges opp ved videre undersøkelse. Barnevernstjenesten må foreta en konkret vurdering av om innkommet informasjon om ett eller flere barn er å anse som en bekymringsmelding eller ikke. Det vises for øvrig til kapittel 8.1.4.2 nedenfor.

Departementet fastholder på denne bakgrunn vurderingen av at det ikke er hensiktsmessig å definere i loven hva en melding er og hvem som kan gi melding. Etter departementets vurdering ville en slik definisjon gi lite veiledning i praksis. Det vil uansett måtte være barnevernstjenestens ansvar å vurdere om informasjon barnevernstjenesten besitter, i realiteten er en bekymringsmelding. Departementet foreslår heller ikke å ta inn formkrav eller en formulering slik Barnevernslovutvalget foreslo om at en melding kan være skriftlig eller muntlig. Departementet legger imidlertid til grunn at oppfyllelse av meldeplikten til barnevernstjenesten, jf. forslag til § 13-2, forutsetter at meldingen gis skriftlig. Dette kan enten skje når meldingen gis, eventuelt at en muntlig melding følges av en skriftlig melding i tilfeller der saken har et hastepreg. Dette er av hensyn til etterprøvbarhet. Departementet mener imidlertid at det ikke bør fremgå av loven at det er valgfritt om en bekymringsmelding gis skriftlig eller muntlig, selv om dette er hovedregelen.

Departementet viderefører forslaget om å endre lovens begrep fra «melding» til «bekymringsmelding», jf. utkast til § 2-1. Etter departementets vurdering er «bekymringsmelding» et begrep som synliggjør hva henvendelsen gjelder. Departementet ser at ordet «bekymring» for noen kan gi negative assosiasjoner slik Sykepleierforbundet fremhever, men departementet legger større vekt på at ordet er dekkende for det som faktisk er situasjonen. Det er også vanlig å omtale meldinger som gis til barnevernstjenesten som «bekymringsmeldinger».

Departementet foreslår etter dette at ordlyden endres fra «melding» til «bekymringsmelding», se lovforslaget § 2-1. Forslaget er i samsvar med forslaget i høringsnotatet.

8.1.4.2 Særlig om henvendelser fra barn og foreldre

Det er særskilte hensyn som gjør seg gjeldende når barn og foreldre tar kontakt med barnevernstjenesten. Barn og foreldre bør kunne kontakte barnevernstjenesten både for generelle råd og mer konkret hjelp. Barnevernstjenesten må i det enkelte tilfellet vurdere om henvendelsene skal anses som en bekymringsmelding, en søknad om tiltak eller om det er en mer generell henvendelse. Henvendelsen må vurderes nærmere ut fra de opplysninger og omstendigheter som foreligger. Det kan være vanskelige gråsoner mellom hva som er en bekymringsmelding og hva som er en mer generell henvendelse. Dersom barnevernstjenesten er i tvil om henvendelsen er å anse som en bekymringsmelding eller en generell henvendelse, taler hensynet til barnets beste på generelt grunnlag for at de registrerer henvendelsen som en bekymringsmelding, og deretter vurderer om den skal følges opp med en undersøkelse. Etter departementets oppfatning bør det imidlertid ikke fremgå av loven at det alltid skal opprettes undersøkelsessak når barn eller foreldre henvender seg til barnevernstjenesten, slik enkelte høringsinstanser tar til orde for. Departementet viser til at gjeldende terskel for å åpne undersøkelse allerede er lav, og en enda lavere terskel vil kunne medføre at foreldre kvier seg for å ta kontakt for råd og veiledning. Departementet fastholder således at henvendelser fra barn og foreldre ikke undergis en særskilt lovregulering.

8.1.4.3 Tidspunkt for vurdering av bekymringsmeldinger

Departementet fastholder forslaget om å videreføre dagens krav om at barnevernstjenesten snarest, og senest innen en uke, skal gjennomgå bekymringsmeldinger. Etter departementets oppfatning bør det være en klar ytre frist for når barnevernstjenesten skal ha konkludert med om de skal åpne undersøkelse eller ikke. For at barn og unge skal få rett hjelp til rett tid, kan innkomne bekymringsmeldinger ikke ligge ubehandlet. Etter departementets oppfatning innebærer fristen en rimelig avveining mellom hensynet til at barnevernstjenesten må få en viss tid til å områ seg og til å vurdere meldingen, og hensynet til rask behandling av innkomne meldinger. Klare regler for når en bekymringsmelding skal være vurdert og konkludert har også betydning for tilsynsmyndighetens lovlighetstilsyn. Forslaget har fått støtte i høringen.

Videre fastholder departementet forslaget om å tydeliggjøre i loven at barnevernstjenesten skal vurdere om en bekymringsmelding krever umiddelbar oppfølging. Dette innebærer at barnevernstjenesten må foreta en første siling av innkomne bekymringsmeldinger så snart som mulig etter at meldingen har kommet inn. Dersom barnevernstjenesten vurderer at bekymringsmeldingen ikke krever umiddelbar oppfølging, kan innholdet i den vurderes nærmere innenfor den ordinære fristen. Forslaget innebærer en presisering av gjeldende rett. Høringsinstansene som har uttalt seg er positive til forslaget.

Presiseringen innebærer i praksis at barnevernstjenesten innenfor vanlig kontortid så snart som mulig må foreta en første siling av alle innkomne meldinger. Departementet understreker at forslaget ikke innebærer at barnevernstjenesten til enhver tid må være tilgjengelig for gjennomgang og vurdering av alle typer meldinger eller forløpende å vurdere all informasjon som innkommer gjennom hele døgnet og på alle dager. Etter departementets vurdering ville det å ta inn «fortløpende» i loven, kunne reise tvil om dette. Departementet foreslår derfor å videreføre den foreslåtte ordlyden.

Departementet vil for øvrig vise til at det i kapittel 21.5 er foreslått å lovfeste at barnevernstjenesten skal være «tilgjengelig til enhver tid», jf. lovforslaget § 15-3. Forslaget innebærer at kommunen også utenfor ordinær kontortid må å ha tilstrekkelig og riktig kompetanse tilgjengelig slik at den kan ivareta sitt ansvar når et barn i kommunen har behov for umiddelbar hjelp. Der det fremgår av meldingen at barnet har behov for umiddelbar hjelp, må barnevernstjenesten følge opp utenfor ordinær kontortid.

Departementet vil understreke at forslaget ikke innebærer at terskelen for akuttvedtak senkes. Det er tidspunktet for vurdering av om det er behov for umiddelbar oppfølging, for eksempel i form av akuttiltak, som presiseres.

Departementet vil særlig fremheve viktigheten av rask oppfølging i saker hvor det er bekymring om vold eller seksuelle overgrep mot barn, slik Stine Sofies Stiftelse viser til. Barnevernstjenesten må ha gode rutiner for videre samarbeid med politiet i de sakene der det er aktuelt. Bufdir og Politidirektoratet har sammen utarbeidet nasjonale retningslinjer for samhandling mellom politi og barnevernstjenesten ved bekymring om vold og/eller seksuelle overgrep mot barn.10 Retningslinjene gir etatene veiledning om hvordan de skal jobbe sammen for å ivareta både barnets omsorgssituasjon og hensynet til politiets etterforskning.

Departementet foreslår etter dette å videreføre dagens bestemmelse om at barnevernstjenesten snarest, og senest innen en uke, skal gjennomgå bekymringsmeldinger. Departementet foreslår videre å innta en ny bestemmelse om at barnevernstjenesten skal vurdere om en bekymringsmelding krever umiddelbar oppfølging. Det vises til forslaget til § 2-1 første ledd.

8.1.4.4 Henleggelse av bekymringsmeldinger

Departementet understreker, i likhet med Helsetilsynet og Landsforeningen for barnevernsbarn at barnevernstjenesten skal dokumentere sin vurdering av alle innkomne bekymringsmeldinger, også de som ikke henlegges. Plikten til dokumentasjon omfatter alle relevante opplysninger og faglige vurderinger knyttet til mottak og vurderinger av meldinger. Dette følger allerede av forsvarlighetskravet og ulovfestet forvaltningsrett.

God dokumentasjon av årsaken til hvorfor en bekymringsmelding går videre til undersøkelse, er en viktig føring for den videre undersøkelsen av saken. Flere undersøkelser viser at det er svikt i barnevernstjenestens dokumentasjon av vurderinger i forbindelse med meldingsavklaring.11 EMD og Høyesterett har også i flere avgjørelser understreket betydningen av et godt beslutningsgrunnlag. Departementet viser i denne forbindelse til forslaget i kapittel 18.1 om å lovfeste krav om journalplikt med hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser i forskrift, se lovutkastet § 12-4. Etter departementets oppfatning er det naturlig at barnets journal inneholder dokumentasjon av begrunnelsen for hvorfor en melding går videre til undersøkelse. Det samme gjelder dersom meldingen henlegges. Departementet foreslår på denne bakgrunn ingen ytterligere presisering av dokumentasjonskravet, herunder plikten til å skriftlig begrunne henleggelser av meldinger.

Departementet foreslår ingen endringer i dagens regel om at henleggelse av åpenbart grunnløse bekymringsmeldinger ikke trenger å begrunnes. Bestemmelsen trådte i kraft 1. juli 2018 og er primært begrunnet i personvernhensyn. I forarbeidene12 vises det særlig til en uttalelse fra Datatilsynet om at henleggelse av meldinger uten reelt innhold ikke bør være gjenstand for begrunnelse, fordi de da også må journalføres og arkiveres. Dette er meldinger hvor innholdet kan oppleves som svært krenkende for den som er omtalt, og det vil være en ytterligere krenkelse at opplysningene skal bevares i offentlige arkiv og bli tilgjengelige for blant annet forskning. Departementet kan ikke se at situasjonen rundt dette har endret seg siden bestemmelsen ble innført i 2018. Departementet understreker at dette er en snever unntaksregel. Ifølge forarbeidene vil bestemmelsen for eksempel gjelde for meldinger som er klart ubegrunnet, for eksempel fremsatt i sjikanehensikt, og meldinger som klart angår forhold som faller utenfor barnevernslovens anvendelsesområde.13 Hvilke meldinger som er å anse som åpenbart grunnløse er en konkret vurdering som må gjøres i hvert enkelt tilfelle. Det må fremstå som helt klart for barnevernstjenesten at meldingen er åpenbart grunnløs dersom den skal kunne henlegges uten begrunnelse. Dersom barnevernstjenesten er i tvil om en melding er å anse som åpenbart grunnløs skal henleggelsen begrunnes skriftlig.

Departementet foreslår etter dette å videreføre dagens plikt til å skriftlig begrunne henleggelser av bekymringsmeldinger og at henleggelse av åpenbart grunnløse bekymringsmeldinger ikke trenger å begrunnes, jf. lovutkastet § 2-1 annet ledd.

8.2 Barnevernstjenestens undersøkelser

8.2.1 Gjeldende rett

8.2.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Barnevernstjenestens undersøkelse skal gi grunnlag for å avgjøre om det er nødvendig å iverksette barnevernstiltak for å ivareta barnets rett til omsorg og beskyttelse, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 2 og artikkel 19.

Åpning av en undersøkelse vil som regel innebære et inngrep i både barn og foreldres rett til vern om sitt privat- og familieliv, jf. blant annet EMK artikkel 8. Dette er tillatt dersom det er i samsvar med kravene EMK artikkel 8 nr. 2 oppstiller, som er at inngrepet må ha hjemmel i lov, ha et relevant formål og må anses nødvendig i et demokratisk samfunn.

På grunn av at formålet med undersøkelsen er å verne barnet mot potensiell omsorgssvikt, har barnevernstjenesten et vidt skjønnsmessig spillerom til å åpne en undersøkelsessak. Det kan ikke utledes en plikt etter EMK artikkel 8 til å undersøke holdbarheten av en bekymringsmelding før undersøkelsessak blir åpnet. Dette er slått fast av EMD i K. T. mot Norge (2008), der det ble lagt til grunn at en slik plikt ville kunne føre til forsinkelser i situasjoner hvor det var ytterst viktig raskt å fastlegge barnets leveforhold. Som et minstekrav til å kunne åpne undersøkelsessak uten å krenke artikkel 8, må det foreligge konkrete opplysninger som gir grunn til å tro at omsorgssvikt kan forekomme i familien.

Det gjelder også en vid skjønnsmargin ved gjennomføringen av en undersøkelse. Kravet til forholdsmessighet begrenser imidlertid handlingsrommet barnevernstjenesten har til å sette inn tiltak uten foreldrenes samtykke. Det er lagt til grunn at tiltaket må være egnet til å avdekke den konkrete mistanken. Undersøkelsen må med andre ord være relevant. Videre må myndighetene søke å velge de minst inngripende midler.14

Det følger ingen uttrykkelige prosessuelle krav av ordlyden i EMK artikkel 8. Det er langvarig praksis for at EMD stiller krav til saksbehandlingen i barnevernssaker med grunnlag i EMK artikkel 8 om retten til respekt for familieliv. Ved nødvendighetsvurderingen etter artikkel 8 nr. 2 vil EMD ikke bare vurdere den avsluttende nasjonale behandlingen, men se hen til om inngrepet i familielivet er velbegrunnet i lys av saken som helhet.

8.2.1.2 Barnevernloven

Det følger av dagens § 4-3 at dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter lovens kapittel 4, skal barnevernstjenesten undersøke forholdet.

Det er en lav terskel for å igangsette en barnevernsundersøkelse, jf. vilkåret «rimelig grunn til å anta». Det kreves ikke sannsynlighetsovervekt, men det må foreligge en konkret grunn som kan gi grunnlag for tiltak. Barnevernstjenesten har plikt til å undersøke en sak når lovens vilkår er oppfylt. Det følger også av forarbeidene at det er viktig å hindre at hensynet til privatlivets fred fører til at barn ikke får den nødvendige hjelp fra barnevernstjenesten.

Det følger av forvaltningsloven § 17, som også gjelder for barnevernstjenesten, at forvaltningen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før det treffes vedtak. Etter § 4-3 annet ledd skal undersøkelsen gjennomføres slik at den minst mulig skader noen som den berører, og den skal ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier. Utover dette er det ikke nærmere regulert i barnevernloven hvor omfattende en undersøkelse skal være. Hvor omfattende den behøver å være, avhenger av de konkrete omstendighetene i saken. Det er barnets beste som skal være avgjørende.

Alle barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, har rett til å medvirke i alle forhold som vedrører barnet etter barnevernloven, og da også i undersøkelsen, jf. barnevernloven § 1-6. Barnevernstjenesten skal, med mindre hensynet til barnets beste tilsier noe annet, alltid snakke med barnet meldingen omhandler. Barn som er syv år eller eldre skal alltid informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i sak som berører ham eller henne, og barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet, jf. barnevernloven § 6-3.

Departementet har i veiledere og rundskriv lagt til grunn at det er viktig å undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon, herunder forholdene i begge hjem dersom barnet vokser opp i to hjem.15

For å utrede saken, kan barnevernstjenesten benytte seg av sakkyndige. En sakkyndig rapport skal være vurdert av Barnesakkyndig kommisjon før den kan legges til grunn for barnevernstjenestens vedtak om tiltak eller henleggelse av en sak, jf. § 4-3 fjerde ledd.

Det følger av § 4-3 femte ledd første punktum at barnevernstjenesten, og sakkyndige som den har engasjert, kan kreve å få samtale med barnet i enerom, uten foreldrenes samtykke.16 I forarbeidene er det gitt uttrykk for at bestemmelsen må brukes med forsiktighet. Det må legges vekt på om barnet selv motsetter seg slik enesamtale og hvilken virkning det antas å ville ha for barnet å gjennomføre samtalen hvis foreldrene motsetter seg dette.

Det følger av § 4-3 femte ledd annet punktum at hvis det foreligger mistanke om at barnet blir mishandlet eller utsatt for andre alvorlige overgrep i hjemmet, kan barnevernstjenesten gi pålegg til foreldrene om at barnet skal bringes til sykehus eller til annet sted for undersøkelse. Dersom foreldrene nekter å bringe barnet til sykehus, kan barnevernstjenestens leder kreve bistand fra politiet til å få gjennomført undersøkelsen, jf. § 6-8. Det er lagt til grunn at barnevernstjenesten ikke har hjemmel til selv å bringe barnet til sykehus mot foreldrenes vilje.17

Barnevernloven har ingen uttrykkelig bestemmelse om dokumentasjonskrav, men det er lagt til grunn at det følger av forsvarlighetskravet i § 1-4 og god forvaltningsskikk at kommunen må dokumentere både faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger. Dette gjelder også for undersøkelsen.

Det følger av § 6-9 at undersøkelsen skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfeller kan fristen være seks måneder. Ved oversittelse av fristene kan fylkesnemnda ilegge mulkt etter nærmere vilkår, jf. § 6-9 tredje ledd. En undersøkelse er gjennomført når det fattes vedtak om hjelpetiltak, saken henlegges, eller ved at det fremmes begjæring om tvangstiltak for fylkesnemnda.

Av § 4-3 sjette ledd følger det at henleggelse av en sak etter en undersøkelse skal regnes som et enkeltvedtak. Dette innebærer at forvaltningslovens regler om krav til begrunnelse og klageadgang kommer til anvendelse. I henhold til forvaltningsloven § 25 skal det i begrunnelsen vises til de regler vedtaket bygger på, de faktiske forhold som vedtaket bygger på og de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn. Det vises til nærmere omtale av krav til dokumentasjon og begrunnelse av enkeltvedtak i kapittel 18.1.

Det fremgår av rundskriv til barnevernloven at dersom barnevernstjenesten henlegger en sak etter undersøkelse fordi foreldrene ikke samtykker til anbefalte hjelpetiltak, kan barnevernstjenesten henlegge saken «med bekymring».18 Det følger av rundskrivet at i en slik situasjon kan barnevernstjenesten gjenoppta saken seks måneder etter at den forrige undersøkelsen ble henlagt. Ved en ny undersøkelse er det viktig å undersøke om forholdene rundt barnet har endret seg. Bufdir har i en tolkningsuttalelse lagt til grunn at departementets anbefaling må tolkes strengt, da det ikke foreligger andre rettskilder som gir barnevernstjenesten anledning til å ta opp igjen en sak uten at det foreligger en ny bekymringsmelding eller nye opplysninger.19

I 2019 mottok barnevernstjenesten 57 979 meldinger om 51 132 barn og unge. 85 prosent av bekymringsmeldingene gikk videre til en undersøkelsessak. I 2019 avsluttet barnevernstjenesten 46 935 undersøkelser og satte i verk tiltak i 17 861, dvs. i underkant av 40 prosent av sakene. 90 prosent av undersøkelsessakene ble avsluttet innen fristen på 3 måneder.20

8.2.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

8.2.2.1 Barnevernslovutvalget

Barnevernslovutvalget foreslo blant annet å tydeliggjøre barnevernstjenestens utredningsplikt ved å ta inn i loven at undersøkelsen må gjennomføres systematisk og tilstrekkelig grundig til å kunne avgjøre om det er nødvendig med tiltak etter loven.

Barnevernslovutvalget viste videre til at mange barn i barnevernet har foreldre som ikke bor sammen. Utvalget foreslo å lovfeste at undersøkelsen skal klargjøre barnets omsorgssituasjon og behov. Formålet var å tydeliggjøre at barnevernstjenesten må undersøke både barnets faste bosted og et eventuelt samværshjem.

Mange høringsinstanser støttet en tydeliggjøring av kravet til gjennomføring av en undersøkelse. Noen hadde også innspill til lovfesting av hva en undersøkelse konkret burde inneholde. Noen få uttalte seg om forslaget om å tydeliggjøre at undersøkelsen skal omfatte begge hjem, og det kom innspill om at det burde tas inn i lovteksten at barnevernstjenesten må undersøke barnets «helhetlige» eller «totale» omsorgssituasjon. Flere høringsinstanser som uttalte seg mente at det bør være en «bør»-regel at barnevernstjenesten snakker med barnet alene.

Barnevernslovutvalget omtalte ikke praksisen med å gjenoppta en undersøkelse etter at en undersøkelsessak er henlagt med bekymring. Flere høringsinstanser spilte inn at denne praksisen med «henleggelse med bekymring» burde lovfestes og at vilkårene for dette burde fremgå av loven.

8.2.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å lovfeste at undersøkelsen skal gjennomføres systematisk og grundig nok til å kunne avgjøre om det er nødvendig å iverksette tiltak etter loven. Departementet mente det ikke bør være krav i loven til hva en undersøkelse konkret skal inneholde, ettersom det vil variere fra sak til sak. Barnevernstjenesten må selv vurdere hvilke undersøkelsesskritt som må foretas for at undersøkelsen skal bli «grundig nok». Departementet mente at det ikke var hensiktsmessig med et særskilt krav til plan for undersøkelsen fordi forslaget om å ta inn i loven at undersøkelser skal gjennomføres systematisk forutsetter at barnevernstjenesten går planmessig til verks.

Departementet foreslo å ta inn i loven at undersøkelsen skal gjennomføres «så skånsomt som mulig». Forslaget var ment å fange opp at undersøkelsen minst mulig skader noen den berører, at undersøkelsen ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier og at kunnskapen om undersøkelsen ikke spres unødig, slik dagens § 4-3 annet ledd omtaler.

Departementet viste til at det er viktig å legge til rette for at barnevernstjenesten i større grad involverer begge foreldrene i barnevernssaken når foreldrene ikke bor sammen. Departementet foreslo å tydeliggjøre i loven at barnevernstjenesten skal undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon. Det vil som regel måtte omfatte både hjemmet der barnet bor fast og et eventuelt samværshjem. Der barnet har to hjem, må barnevernstjenesten som den klare hovedregelen informere begge foreldrene om at det er åpnet undersøkelsessak og hva som er bakgrunnen for dette. Hvordan den enkelte forelder deretter skal involveres i saken vil avhenge av hva saken gjelder.

Departementet foreslo å videreføre dagens bestemmelse om at barnevernstjenesten kan «kreve» å snakke med barnet i enerom hvis foreldrene ikke samtykker til dette. Departementet foreslo ikke å lovfeste at barnevernstjenesten bør snakke med barnet alene, fordi det må vurderes konkret i hvert enkelte tilfelle.

Departementet foreslo å presisere i bestemmelsen om undersøkelse at barnevernstjenestens leder kan vedta at barnet skal bringes til sykehus eller annet sted for kortvarig medisinsk undersøkelse. Forslaget innebærer at barnevernstjenesten selv kan bringe barnet dit, eventuelt med bistand fra politiet.

Departementet foreslo å videreføre reglene om fristen for å gjennomføre undersøkelser, med enkelte språklige endringer.

Departementet foreslo å lovfeste praksisen med «henleggelse med bekymring». Departementet foreslo å ta inn i loven at dersom barnevernstjenesten henlegger en sak etter en undersøkelse fordi foreldrene ikke samtykker til anbefalte hjelpetiltak, kan den gjenoppta undersøkelsessaken inntil seks måneder etter at saken ble henlagt, dersom vilkårene for å åpne undersøkelse fortsatt er oppfylt. Departementet mente at det burde være en frist for når undersøkelsen senest kunne gjennopptas, og foreslo at det kunne gjøres innen seks måneder. Departementet uttalte i høringsnotatet at barnevernstjenesten bare bør kunne gjenoppta en undersøkelsessak etter henleggelse én gang.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

8.2.3.1 Krav til undersøkelsens innhold og omfang

Om lag 25 høringsinstanser har uttalt seg om forslagene om å regulere overordnede krav til undersøkelsens innhold og omfang gjennom å lovfeste at undersøkelsen skal omfatte «barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov» og «være «systematisk og grundig nok til å kunne avgjøre om det er nødvendig å iverksette tiltak etter loven».

Nærmere 15 av disse høringsinstansene har synspunkter på formuleringen «barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov» som overordnet krav til undersøkelsens innhold.21 Et klart flertall er positive til denne formuleringen som sådan, blant annet Asker kommune, Bufdir, Bufetat region øst, Barneombudet, ADHD Norge, Statsforvalteren i Nordland, Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU), Trondheim kommune, Helsedirektoratet, Sex og samfunn, Norsk Sykepleierforbund, Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet (NTNU) og Stine Sofies Stiftelse. Asker kommune uttaler at forslaget er «en svært viktig presisering som vil bidra til en bedre forståelse av barnet og familiens utfordringer og behov, og til å gi riktig hjelp.»

Om lag 10 høringsinstanser gir uttalt støtte til departementets forslag om å lovfeste krav om at undersøkelsen skal være «systematisk og grundig nok til å kunne avgjøre om det er nødvendig å iverksette tiltak etter loven». Blant disse er kommunene Asker, Drammen, Kristiansand, Oslo og Tromsø, Barneombudet, Statens helsetilsyn og KS. Barneombudet uttaler blant annet:

«Departementet foreslår å lovfeste at undersøkelsen skal gjennomføres systematisk og grundig nok til å kunne avgjøre om det er nødvendig å iverksette tiltak etter loven. Dette er en presisering av gjeldende rett om barneverntjenestens utredningsplikt, men det vil være en viktig tydeliggjøring at dette fremgår direkte av loven».

En rekke av høringsinstansene, uavhengig av om de støtter de foreslåtte formuleringene eller ikke, mener at bestemmelsen må suppleres med mer konkrete krav til hva som bør undersøkes og at det bør stilles krav til plan. Et hovedargument, som blant annet fremholdes av Barneombudet og Statens helsetilsyn, er at kravene i loven må være mer konkrete fordi svikt i undersøkelsesfasen har særlig betydning for sakens videre forløp og for hvilken hjelp som gis barnet og familien. Tydeligere krav i loven oppfattes som viktige virkemidler for å forebygge svikt. Enkelte mener også at ivaretakelsen av barnets rett til medvirkning må ivaretas som krav til undersøkelsen, se nærmere omtale i kapittel 8.2.3.2 nedenfor.

Om lag 10 av høringsinstansene understreker viktige momenter som må inngå i undersøkelsen, blant annet Bufdir, Bufetat region øst. Barneombudet, Helsedirektoratet, NTNU, NUBU, FRI, Norsk Sykepleierforbund og Sex og samfunn.

Høringsinstansene fremhever ulike momenter og har delte meninger om hvorvidt momentene bør tas inn i loven eller ikke. Bufdir mener at det bør vurderes om det skal presiseres i loven hva som menes med barnets behov, og viser til at barnets behov som tema for undersøkelsen er et sentralt moment i Barnevernfaglig Kvalitetssystem. Bufdir mener at følgende temaer kan være eksempler på hva som kan inngå i en slik momentliste: behov for beskyttelse, utvikling, atferd og emosjonelle behov, familieforhold og øvrig nettverk, skoleforhold, helse, og andre relevante forhold. Også Barneombudet og ADHD Norge ønsker lovfestet en momentliste. Barneombudet uttaler at mer konkrete krav kan føre til bevisstgjøring rundt hvilken type informasjon det er viktig å vurdere å innhente, og mener at det ikke er fare for at det vil bli innhentet for mye informasjon. Det kan også presiseres at momentlister ikke er uttømmende. Andre instanser, blant annet Bufetat region øst, NUBU og Norsk Sykepleierforbund mener på sin side at slike momenter kan beskrives i forarbeidene. NUBU uttaler:

«Det kan med fordel også presiseres i forarbeidene at en undersøkelse av barnets helhetlige omsorgssituasjon inkluderer en multisystemisk kartlegging av barnets og familiens situasjon, herunder forholdene ved skole, nærmiljø, venner, fritidsaktiviteter – og hvilke ressurser og utfordringer som eksisterer ved de ulike systemene.»

Fire høringsinstanser (Barneombudet, Helsedirektoratet, Sex og samfunn og Norsk Sykepleierforbund) fremhever at en vurdering av barnets helse må inngå i en helhetlig undersøkelse av barnets behov. Norsk Sykepleierforbund uttaler om dette: «Psyke og soma er tett sammenvevd, og det kan tidvis være vanskelig å si hvilke helseplager som skyldes hva. Vondt i magen, hodepine, søvnvansker, muskel- og skjelettplager er noen åpenbare eksempler på fysiske plager som kan være symptomer på vanskelige hjemmeforhold. Dette er forhold som barnevernet ikke alltid oppdager eller vektlegger.» Helsedirektoratet mener at en kartlegging av barnets helse (fysisk og psykisk) bør inngå som en del av en undersøkelse av barnets helhetlige omsorgssituasjon. Helsedirektoratet mener at det bør stå eksplisitt i lovbestemmelsen at barnets helsesituasjon må vurderes i undersøkelsesfasen. Barneombudet foreslår videre å innføre en plikt for barnevernstjenesten til å kartlegge barns helse ved plasseringer utenfor hjemmet, og en tilsvarende plikt for helsevesenet til å gjennomføre slik kartlegging. Spørsmål om kartlegging av barnets helse omtales særskilt i kapittel 8.2.5.5.

Sex og samfunn og Fri er særlig opptatt av at en momentliste må inneholde momenter som kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og seksuell orientering. Dersom momentene ikke lovfestes, er disse høringsinstansene bekymret for at praksis blir vilkårlig, og at dette dermed blir opp til hver enkelt ansatts erfaring og kompetanse. Det må videre tydeliggjøres at man kan ha særskilte sårbarheter når man tilhører en eller flere minoritetsgrupper.

NTNU uttaler på sin side at loven må nevne barns levekår som et moment i undersøkelsen av barnets situasjon.

Nærmere 15 høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet om loven bør stille et særskilt krav til plan for undersøkelsen. KS og Statsforvalteren i Vestland er enig med departementet i at det ikke er behov for krav om plan når det samtidig står i bestemmelsen at undersøkelsen skal være systematisk. Statsforvalteren i Vestland uttaler:

«Vi støttar forslaget om at det går fram av lova at undersøkinga skal gjennomførast systematisk og tilstrekkeleg grundig til å kunne ta avgjerd om det er nødvendig med tiltak etter lova. Vi ser dessverre eksempel på at meldingar med alvorleg innhald vert følgt opp med ei undersøking som ikkje er eigna til å avklare meldinga sitt innhald. I fleire tilfelle ser vi og at undersøkinga kan innehalde mykje og god informasjon, men den blir ikkje brukt i vurderinga og val av tiltak. Vi er einige med departementet at det ikkje er nødvendig med eit særskilt krav til plan ved sidan av «systematisk og tilstrekkeleg grundig».

I overkant av 10 av disse høringsinstansene etterlyser imidlertid en lovfesting av at det skal være et krav om plan for undersøkelsen, blant annet Bufdir, Barneombudet, Bufetat region øst, Statens helsetilsynet, Statsforvalteren i Agder, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Oslo kommune, ADHD Norge, FO, Forandringsfabrikken og Norsk Barnevernsamband. Statens helsetilsyn uttaler følgende:

«Vi ser i gjennomgangen av barnevernssakene at kvaliteten på undersøkelser ikke nødvendigvis er avhengig av om det foreligger en undersøkelsesplan. Dette understøtter dermed departementets påpekning om at det sentrale må være kravet til at undersøkelsen gjennomføres systematisk i henhold til lovens grunnleggende bestemmelser. Helsetilsynet vil likevel be departementet vurdere om ikke krav til undersøkelsesplan vil være fornuftig, sett i sammenheng med øvrige krav til plan i lovforslaget og særlig sammenholdt med krav til tiltaksplan og evaluering av denne. Vi vil likevel understreke at for at undersøkelsesplanen skal ha betydning for god praksis, må den være mer retningsgivende på kvalitet og faglighet enn å kun beskrive hvilke aktiviteter som skal gjennomføres i undersøkelsen. Således vil undersøkelsesplanen også kunne være et godt verktøy for å sikre god medvirkning med barn og foreldre, ved at barnevernstjenesten blir tydeligere på det de vurderer er de relevante temaene for undersøkelsen. Dette er også et viktig moment når det gjelder barn og foreldres rettsikkerhet.»

I overkant av fem høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at undersøkelsen skal gjennomføres så skånsomt som mulig, blant annet Statsforvalteren i Oslo og Viken, Oslo kommune, Den Norske Advokatforening, Forandringsfabrikken, Kompetansenettverk for kvalitet i barnevern (KIB), NOBO og OBF. Oslo kommune, Forandringsfabrikken og NOBO mener lovteksten om at «undersøkelsen skal gjennomføres så skånsomt som mulig» er uheldig formulert. Forandringsfabrikken viser til at formuleringen kan forstås som at barnet ikke skal bli snakket tilstrekkelig med av barnevernet. KIB mener det må tydeliggjøres i loven at «det mildeste inngreps prinsipp» gjelder også i undersøkelsesfasen. Statsforvalteren i Oslo og Viken mener det bør presiseres i loven at undersøkelsen ikke skal gjøres mer omfattende enn formålet tilsier, slik det står i dagens lovtekst. Den Norske Advokatforening skriver at de savner en prinsipiell drøftelse av de svært vidtgående fullmakter som gis barnevernet på undersøkelsesstadiet. Videre viser de til at retten til å gå inn i hjemmet er særlig inngripende, og at den er videre og mer uformell enn politiets adgang til private hjem. Den Norske Advokatforening«savner en nærmere drøftelse av behovet for en så bred innsamling av opplysninger ved første gangs undersøkelse, og om det er mulig å begrense dette ved første gangs undersøkelser.»OBF viser til at foreldre blir utsatt for helt unødvendig utlevering i forbindelse med undersøkelser. De mener barnevernstjenesten ikke skal ha anledning til å hente ut journaler, men heller få en skriftlig oppsummering av helseopplysninger.

8.2.3.2 Barnets rett til medvirkning

Barneombudet og Forandringsfabrikken mener at det må fremgå av lovbestemmelsen at barnets rett til medvirkning gjelder i undersøkelsesfasen.

I overkant av 10 høringsinstanser uttaler seg om forslaget om å videreføre dagens hjemmel for barnevernstjenesten til å snakke med med barnet i enerom hvis foreldrene ikke samtykker til dette. Tre høringsinstanser støtter departements forslag. Det er Barneombudet, Drammen kommune og Stine Sofies Stiftelse. Barneombudet uttaler at de mener det er viktig å opprettholde en mulighet for barnevernstjenesten til å snakke med barnet til tross for at foreldrene ikke ønsker det. Barneombudet mener imidlertid at det bør fremgå av loven at barnet kan få snakke med barnevernstjenesten alene når dette er noe barnet selv gir uttrykk for eller ønsker, og at foreldrene ikke kan motsette seg dette.

I underkant av 10 høringsinstanser, blant annet kommunene Kristiansand, Sandnes, Sarpsborg, Stavanger, Oslo, Time og Trondheim, FO, Forandringsfabrikken, OBF og Norsk Psykologforening ønsker en tydelig normativ bestemmelse i loven om at barnevernet bør eller skal snakke med barnet alene. Sju av disse instansene, herunder Kristiansand kommune, foreslår å ta inn i loven at barnevernet «bør» snakke med barnet alene. Kristiansand kommune uttaler: «Etter kommunens oppfatning gir det et klarere signal om barnets rett til medvirkning dersom det i lovteksten § 2-2 fjerde avsnitt står «bør kreve å få snakke med barnet i enerom» istedenfor «kan».Oslo kommune og Forandringsfabrikken mener formuleringen bør være at barnevernet «skal» snakke med barnet alene, og de ønsker også at det skal stå eksplisitt at barnet kan ha med seg en trygghetsperson. Organisasjonen for barnevernsforeldre uttaler at barnevernet alltid bør snakke med barnet uten foreldrene, men de ønsker at barnet skal ha med seg en tillitsperson. Det er både for å trygge barnet, men også for å sikre at barnevernet forholder seg profesjonelt overfor barnet.

8.2.3.3 Barn som har foreldre som ikke bor sammen

Om lag 30 høringsinstanser uttaler seg om forslaget om å ta inn i loven at undersøkelsen skal omfatte «barnets helhetlige omsorgssituasjon». Hvis barnet har foreldre som ikke bor sammen, vil dette bety både hjemmet der barnet bor fast og samværshjemmet. Blant de som støtter forslaget er Bufdir, Bufetat region øst, Barneombudet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Nordland, NUBU, OsloMet – storbyuniversitet, VID vitenskapelige høgskole, kommunene Bærum, Drammen, Fredrikstad, Færder, Horten, Kristiansand, Marker, Porsgrunn, Sandnes, Tromsø, Trondheim, FO, Foreningen 2 Foreldre, KS, NHO Service og Handel, Norsk Barnevernssamband, KIB, NOBO, OBF og Stine Sofies Stiftelse. Med unntak av KIB og NOBO, støtter høringsinstansene forslaget.

FO uttaler at de er «glad for at det nå foreslås en plikt til å undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon. Det er et svært viktig tiltak for mange barn». Organisasjonen for barnevernsforeldre håper at dette kan føre til at flere barn kan flytte til sin samværsforelder fremfor i fosterhjem.

Blant annet Bufdir og Barneombudet presiserer at det bør komme tydelig frem at forslaget innebærer at undersøkelsen må rettes mot alle omsorgspersoner, ikke bare foreldre.

Flere høringsinstanser, som OsloMet – storbyuniversitet, Drammen kommune, KIB, Sandnes kommune og NOBO, uttaler at forslaget kan medføre at det blir mer omfattende undersøkelser enn nødvendig. NOBO uttaler om dette: «Formuleringen er uheldig i den grad den kan føre til at undersøkelser vil mer omfattende enn formålet tilsier. Forbeholdet gjelder både hensynet til familiens integritet og bruk av barnevernets ressurser.»NOBO uttrykker også bekymring for at forslaget kan øke tilmeldingen av foreldrekonfliktsaker til barneverntjenesten.

Flere høringsinstanser, som Bufetat region øst, kommunene Bærum, Drammen, Marker og Sandnes og NOBO, påpeker at det må fremgå tydelig hvilken kommune som har ansvaret for undersøkelsen når foreldrene bor i ulike kommuner.

8.2.3.4 Adgang til å bringe barnet til sykehus for undersøkelse

Syv høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. Seks instanser støtter forslaget (Bufetat region øst, Oslo kommune, KS, Politidirektoratet, Organisasjonen for barnevernsforeldre og Stine Sofies Stiftelse). Den Norske Advokatforening har innvendinger til forslaget.

Politidirektoratet uttaler at de støtter dette forslaget under henvisning til at denne type medisinske undersøkelser gjennomføres som følge av barnevernstjenestens undersøkelsessak, og således faller utenfor politiets alminnelige ansvarsområde.

Den Norske Advokatforening uttaler følgende om den foreslåtte bestemmelsen:

«Dette er svært inngripende og det kan være svært skremmende for barnet å bli skilt fra foreldrene sine for en slik undersøkelse. I slike saker er det reelt sett tale om straffbare forhold, og barnevernets rolle kan ødelegge for politiets etterforskning. Det bør vurderes om denne type tiltak kun kan gjøres i samarbeid med politiet.»

8.2.3.5 Henleggelse med bekymring

Om lag 25 høringsinstanser har uttalt seg, hvor av om lag 15 av disse instansene støtter departementets forslag om lovfesting av barnevernstjenestens adgang til å gjenoppta undersøkelsen etter en henleggelse. Dette er Bufetat region øst,Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Vestland, Statens helsetilsyn, kommunene Bærum, Drammen, Færder, Horten, Kristiansand, Marker, Oslo, Sandnes, Stavanger, Time og Tromsø.

Ytterligere syv instanser uttaler at de støtter lovfesting av mulighet for å gjenoppta en undersøkelse, men at det er dagens praksis som må lovfestes, og ikke departementets noe endrede forslag. Dette er Bufdir, Barneombudet, Statsforvalteren i Agder, Statsforvalteren i Rogaland, Asker kommune, FO og Stine Sofies Stiftelse. Som begrunnelse vises det til at det er uheldig at departementets forslag bare omfatter tilfeller der foreldre har takket nei til tilbud om hjelpetiltak. I slike tilfeller kan foreldre lett spekulere i å takke ja til tiltak, og at samtykket siden trekkes tilbake eller at tiltaket ikke følges opp. Barneombudet skriver:

«Departementets forslag gjør at foreldrene kan unngå at en undersøkelse blir gjenopptatt ved å samtykke til hjelpetiltak, til tross for at de ikke har en intensjon om å følge opp. Dersom foreldrene trekker samtykket til hjelpetiltak før tiltaket er iverksatt eller gjennomført må barneverntjenesten vente på ny bekymringsmelding. Det kan være alvorlig for de barna hvor bekymringen er stor, men likevel ikke så stor at det er aktuelt å fremme sak om å pålegge hjelpetiltak eller omsorgsovertakelse. I slike situasjoner har barnevernstjenesten ingen andre virkemidler å sette inn for å hjelpe barnet. NOU 2017: 12 Svikt og svik viser at det kan ta lang tid å avdekke alvorlig omsorgssvikt.

Ved å beholde dagens praksis, vil barnevernstjenestens mulighet til å fange opp barns behov og gi tidlig hjelp være større.»

Asker kommune, FO og Stine Sofies Stiftelse påpeker at en undersøkelse bør kunne gjenåpnes flere ganger. Forandringsfabrikken og Oslo kommune mener det må presiseres i bestemmelsen at også barnet skal få informasjon dersom en undersøkelse gjenopptas.

Bufdir, med støtte fra Bufetat region øst, viser til at:

«…valget av ordet «kan» i første setning innbyr til ulik og uheldig praksis. Det bør etter vårt syn fremgå av merknaden noe om hvilke typer saker som gir grunnlag for å gjenoppta undersøkelse. Hvis det gis momenter for vurderingen av i hvilke tilfeller det er adgang til å gjenoppta en undersøkelse, mener vi at ordet «kan» bør vurderes byttet ut med «skal»».

Høgskulen i Volda mener at det er unødvendig med en slik særskilt hjemmel og anfører at denne legger unødvendige hindringer for barnevernstjenestens arbeid med undersøkelser. Høgskolen skriver at dagens hjemmel allerede legger til rette for en slik praksis. Det vises til at lovens ordlyd, «rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak», ikke sier noe om når vilkårene skal foreligge, eller hvilke opplysninger eller omstendigheter som tilsier at man kommer frem til at vilkårene er oppfylt. Høgskulen i Volda mener dermed at barnevernstjenesten etter ordlyden står fritt til når som helst å sette i verk en undersøkelse, så sant vilkårene i bestemmelsen er oppfylt, og uttaler:

«Omsynet til barnets beste tilsier at barneverntenesta når som helst bør kunne starte ei undersøking, viss dei meiner at vilkåra i § 2-2 er oppfylt. Det kan tenkast fleire omstende som tilseier at ein undersøking bør kunne startast opp, sjølv om det ikkje ligg føre nye opplysningar, og det sjølv om den tilrådde fristen for ny undersøking etter 6 månader ikkje har gått ut. Det kan vere så enkelt som at det har blitt gjort en feil, f eks at viktige opplysningar har blitt oversett, ein har latt vere å undersøke nærliggande tilhøve, eller det kan rett og slett handle om at ein vurderer foreliggande opplysningar annsleis. Det kan f eks vere nye personar som ser på sakene med nye auge, det kan følge av ein intern gjennomgang av henlagde saker, f eks som følge av internkontroll, og det vere ein følge av ekstern gjennomgang pga tilsyn frå Fylkesmannen. Her er fleire rapportar som viser at undersøkingar ikkje blir gjennomført så grundig som dei burde. At lova i § 2-3 skal lage hinder for å starte ei ny undersøking når vilkåra i bvl. § 2-2 første ledd er oppfylt, og dette er til barnets beste, framstår som meiningslaust.

[…]

Når dette er sagt, denne vide heimelen til å undersøke i § 2-2 bør brukast med forstand.»

Fokus på barnevernet og Organisasjonen for barnevernsforeldre, er mot forslaget.

8.2.4 Etterfølgende forskningsrapporter, undersøkelser mv.

I Barneombudets rapport fra 2020, «De tror vi er shitkids» – Rapport om barn som bor på barnevernsinstitusjon, fremgår at det varierer hvor mye barnevernet vet om ungdommene før de flytter til institusjon. Barneombudet presiserer i brev 1. april 2020 til BFD at det bør lovfestes at undersøkelser skal etterfølges av en bred vurdering av barnets behov for omsorg og behandling.

RKBU Nord har i samarbeid med flere forskningsmiljøer gjennomført et forskningsarbeid Barnevernets undersøkelsesarbeid,fra bekymring til beslutning. Hovedformålet med forskningsprosjektet er å identifisere hva som må til for å sikre god kvalitet i meldings- og undersøkelsesarbeidet i barnevernet.22 I sluttrapporten23 understrekes at undersøkelser ikke bør gjøres mer omfattende enn nødvendig og at det bør skilles mellom saker som kan avklares etter samtale med partene og saker som krever planmessig utredning av barnets og familiens behov. Videre anbefales at det legges til rette for samarbeid med barnet og familien gjennom bruk av undersøkelsesplaner, formidling av begrunnelser og beslutninger. Prosjektets fjerde delrapport24 viser at informasjonen og vurderingene som fremkommer i meldingene vanligvis ikke kommer frem i rapportene som oppsummerer undersøkelsen. Forskerne påpeker at det er viktig for å kunne vurdere hvordan barna best skal følges opp, at informasjon om arbeidet med, og vurdering av, tidligere meldinger om samme barn er tilgjengelig. Prosjektets femte delrapport, «Å medvirke når barnevernet undersøker»,25 handler om barn og foreldres medvirkning i barnevernets undersøkelsesarbeid. Rapporten viser at det er dokumentert at det var snakket med barnet i 73 prosent av sakene der barnet var over 6 år, og i 60 prosent av sakene dersom man tar med alle barn i alderen 0–18 år. Det var sjelden dokumentert hvorfor det ikke var snakket med barnet. Når det gjaldt innholdet i samtalene viser rapporten at samtalen med barnet oftest bar preg av at barnet hadde en rolle som informant for å belyse saken for barnevernstjenesten. Det var sjeldnere at samtalen besto i å gi barnet informasjon eller å etterspørre barnets egne synspunkter. Forskerne mener funnene tilsier at det er behov for å tydeliggjøre at det er viktig at også barnets synspunkt innhentes, slik at barnet får medvirke mer aktivt i saken.

Rapporten viser også at det snakkes med foreldrene.26 Det var i gjennomsnitt 2,9 møter med en eller begge foreldrene iløpet av undersøkelsen. Det var imidlertid ofte uklart for foreldrene hva som var formålet med samtaler, hjemmebesøk og innhenting av informasjon.

I Helsetilsynets rapport27 om to jenter som var plassert på Vestlundveien ungdomssenter og som senere døde, fremgår det at barnevernstjenesten satt med informasjon de enten ikke tok hensyn til eller ikke undersøkte. Svikt i tidligere undersøkelser ble ikke avdekket og informasjon fra tidligere ble ikke brukt ved nye undersøkelser. Mye av svikten som ble avdekket, er sammenfallende med det som ble beskrevet mer generelt i Helsetilsynets rapport «Det å reise vasker øynene. En gjennomgang av 106 barnevernsaker». Helsetilsynet anbefaler at det vurderes å innføre tydeligere krav til en forsvarlig undersøkelse. Dette innebærer at alle relevante opplysninger fra kartleggingen blir vurdert ut fra barnets situasjon og behov for hjelp og tiltak, og at vurderingene nedtegnes.

8.2.5 Departementets vurderinger og forslag

8.2.5.1 Innledning

Gode vurderinger av barns behov i undersøkelsesfasen er en forutsetning for at barnevernet skal kunne gi barnet riktig hjelp. Flere funn i tilsynsrapporter, studier og forskningsprosjekter viser at undersøkelser i barnevernet ikke alltid gjennomføres godt nok. Et gjennomgående funn er at det ikke er godt nok dokumentert hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for barnevernstjenestens beslutninger. Det er ofte ikke gode nok analyser av hva informasjonen fra undersøkelsen har å si for barnets behov for omsorg og utvikling. Barnets rett til medvirkning virker heller ikke alltid å bli ivaretatt godt nok.

Høyesterett har på bakgrunn av praksis fra EMD uttalt at vedtak etter barnevernloven må bygge på et tilstrekkelig og oppdatert beslutningsgrunnlag, inneholde en balansert og tilstrekkelig bred avveining og ha tilfredsstillende begrunnelse.28 Hvordan undersøkelsen gjennomføres og dokumenteres får betydning for om en sak kan sies å bygge på et tilstrekkelig og oppdatert beslutningsgrunnlag.

I det følgende foreslår departementet krav til barnevernstjenestens undersøkelser. Forslagene må ses i sammenheng med sentrale bestemmelser i lovens øvrige kapitler som har direkte betydning for undersøkelsen. Dette gjelder blant annet lovforslagene § 1-4 om barnets rett til medvirkning og § 1-9 om barnevernets plikt til å samarbeide med familie og nettverk. Ivaretakelsen av barnets rett til medvirkning er avgjørende for at barnets behov kan undersøkes på en god måte. Barnevernstjenesten skal allerede ved oppstart av undersøkelsen tilstrebe å samarbeide med barn og foreldre og behandle dem med respekt.

Også forslaget i § 12-6 om begrensninger i partsinnsyn i undersøkelsesfasen, § 12-4 om journalplikt og § 12-5 om begrunnelsesplikt gir viktige premisser for undersøkelsen.

8.2.5.2 Krav til undersøkelsens innhold og omfang

Det følger av forsvarlighetskravet og hensynet til barnets beste at undersøkelsen skal omfatte alle relevante forhold i den enkelte sak og være grundig nok til at barnevernstjenesten kan vurdere hva som er barnets behov for tiltak. Omfanget av undersøkelsen må stå i forhold til bekymringstemaets omfang og alvor i den enkelte sak. Jo mer komplekst og omfattende problemet antas å være, jo mer nødvendig er det med en grundig og omfattende undersøkelse. Det følger samtidig av minste inngreps prinsipp at i tilfeller der bekymringstemaet anses å være mindre alvorlig, må også undersøkelsen være mindre omfattende.

Departementet har vurdert hvilke krav som bør tydeliggjøres i loven for å gi en mest mulig hensiktsmessig regulering. I vurderingen legger departementet særlig vekt på at lovens krav bør være egnet for alle undersøkelser, uavhengig av bekymringstemaets alvor og omfang. Det gjennomføres årlig over 45 000 undersøkelser med stor variasjon i bekymringstemaets innhold. Den enkelte barnevernstjeneste må således uansett tilpasse hver undersøkelse til de faktiske forhold og bekymringstema i den enkelte sak. Etter departementets oppfatning tilsier dette at lovreguleringen ikke bør være for detaljert, men rettet mot grunnleggende krav både til innhold, omfang og prosess. Departementet viser også til at en av anbefalingene fra forskningsprosjektet «Barnevernets undersøkelsesarbeid – fra bekymring til beslutning»29 er at det er viktig å skille mellom saker som kan avklares etter en samtale med partene og saker som krever en planmessig utredning. Etter departementets oppfatning kan for detaljerte krav i loven gå på bekostning av den konkrete vurderingen i hver enkelt sak.

Departementet fastholder på denne bakgrunn forslaget om å lovfeste de generelle kravene til undersøkelsen som ble foreslått i høringen. Dette gjelder både kravet om at barnevernstjenesten skal undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov, og kravet om at undersøkelsen skal gjennomføres systematisk og grundig nok til å kunne avgjøre om det er nødvendig å iverksette tiltak etter loven. Forslagene har også fått støtte i høringen.

Etter departementets vurdering angir kravet om at barnevernstjenesten skal undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov, det grunnleggende temaet for undersøkelsen. Slik høringsinstansene trekker frem, innebærer en undersøkelse av barnets «helhetlige omsorgssituasjon og behov» at det ofte vil være nødvendig å undersøke flere aspekter i barnets liv. Bufdir konkretiserer elementer i barnets behov som blant annet hjemmeforhold, atferd og emosjonelle behov, helse og utvikling, forhold i barnehage eller skole, fritidsaktiviteter og andre forhold av betydning. Videre omfatter barnets «helhetlige omsorgssituasjon» begge foreldrenes hjem i tilfeller der barna har foreldre som ikke bor sammen, se nærmere omtale i kapittel 8.2.5.4 nedenfor. I undersøkelsesfasen kan videre involvering av barnets familie og nettverk, jf. lovforslaget § 1-9 annet ledd, både bidra til å opplyse saken på en god måte og bidra til å finne gode løsninger for det enkelte barn. Videre følger det av lovforslaget § 1-8 at barnevernstjenesten allerede i undersøkelsesfasen skal ta hensyn til barnets kulturelle, etniske, språklige og religiøse bakgrunn. En kultursensitiv tilnærming kan i mange saker bidra til bedre forståelse av hva som er barnets og familiens behov i den enkelte sak.

I mange tilfeller vil det være behov for informasjon fra andre tjenester, som for eksempel skole, barnehage, helsetjenester og NAV. Opplysninger om barnets levekår kan være viktig for å forstå familiens utfordringer og barnets behov. Departementet understreker, i likhet med flere høringsinstanser, at det i forbindelse med en barnevernssak ofte vil være viktig å innhente opplysninger om barnets helse. Det vises til nærmere omtale i kapittel 8.2.5.5 nedenfor.

Samtlige av ovennevnte forhold vil omfattes av formuleringen «barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov». Hvilke forhold som bør inngå i den enkelte undersøkelse, vil måtte bero på en konkret vurdering av den enkelte sak. Departementet har merket seg at en rekke høringsinstanser mener at lovbestemmelsen bør inneholde en momentliste. Blant annet fremhever Barneombudet mer detaljert lovfesting som et viktig virkemiddel for å oppnå en best mulig praksis. Etter departementets vurdering vil imidlertid en opplisting av temaer i loven måtte bli overordnet og generell, og slik sett mindre veiledende i den enkelte sak. Departementet fastholder derfor forslaget om å ikke lovfeste en momentliste for undersøkelsen. Etter departementets oppfatning vil ulike former for momentlister eller lignende mer hensiktsmessig utarbeides som pedagogiske virkemidler for barnevernstjenestens saksbehandling. I den forbindelse er det naturlig å nevne arbeidet med DigiBarnevern og muligheten til å utarbeide faglige anbefalinger og rundskriv.

Departementet legger til grunn at hva som er relevant og nødvendig i den enkelte undersøkelse må vurderes konkret med utgangspunkt i bekymringstemaene fra meldingene, slik blant annet Statsforvalteren i Nordland og Statens helsetilsyn påpeker. Departementet understreker at temaene i bekymringsmeldingen ikke er en begrensning i hva undersøkelsen skal omfatte. Det kan fremkomme opplysninger gjennom undersøkelsen som vil kunne påvirke undersøkelsens innhold og omfang. Dette innebærer at barnevernstjenesten helt frem til undersøkelsen avsluttes, må vurdere hvilke undersøkelseskritt som er nødvendige i den enkelte sak.

Hvor grundig undersøkelsen må være, vil således også måtte vurderes konkret i den enkelte sak. I noen saker er det behov for særlig grundige undersøkelser hvor det for eksempel kan være nødvendig å innhente en sakkyndig erklæring. Undersøkelsens grundighet må ses i sammenheng med forslaget til § 12-5 der det er inntatt et krav om at det skal fremgå av barnevernstjenestens vedtak både hvordan hensynet til barnets beste og hensynet til familiebånd er vurdert. I tilfeller hvor undersøkelsen avsluttes med vedtak om hjelpetiltak eller at sak fremmes for barneverns- og helsesnemnda, må undersøkelsen gi tilstrekkelig grunnlag for slike avveininger. Det vises til kravet om at vedtak etter barnevernsloven skal bygge på et tilstrekkelig og oppdatert beslutningsgrunnlag. Departementet fastholder således at lovforslaget § 2-2 stiller krav om at undersøkelsen skal gjennomføres systematisk og grundig nok til å kunne avgjøre om det er nødvendig å iverksette tiltak etter loven.

Det følger av krav til forsvarlig saksbehandling at barnevernstjenesten skal arbeide planmessig med undersøkelsen slik at relevante opplysninger blir klarlagt og vurdert. Dette forutsetter at barnevernstjenesten utarbeider planer for arbeidet med undersøkelsen, som verktøy for å sørge for at relevante forhold undersøkes og aktuelle personer og offentlige instanser involveres. Den foreslåtte formuleringen om at undersøkelsen skal være «systematisk» gir uttrykk for dette. Departementet har merket seg at en rekke høringsinstanser mener at kravet til plan bør eksplisitt fremgå av loven. Etter en samlet vurdering er departementet enig i dette. Departementet har lagt særlig vekt på undersøkelsens grunnleggende betydning i saken, og på påviste utfordringer i denne fasen. Nærmere retningslinjer for innholdet i slike planer bør utarbeides som faglige anbefalinger, og digitale saksbehandlingsverktøy vil også kunne være til hjelp ved utarbeidelse av planer i det enkelte tilfellet.

Departementet viser for øvrig til forslaget i kapittel 18.1 om å innføre krav til journalplikt. Dette er en plikt som vil gjelde også i undersøkelsesfasen og som innebærer at sentrale opplysninger og vurderinger som gjøres i denne fasen skal nedtegnes i journalen. På den måten vil undersøkelsen være etterprøvbar, informasjon fra undersøkelsen kan brukes som utgangspunkt ved en eventuell ny undersøkelse, og i forbindelse med etterfølgende vedtak. Barn og foreldre kan også lettere få forståelse for barnevernets vurdering av saken.

En undersøkelse vil som regel innebære et inngrep i barn og foreldres rett til privat- og familieliv, jf. blant annet EMK artikkel 8. Lovens krav om «rimelig grunn», gir en relativt lav terskel for å åpne undersøkelse. Det er også klart uttalt i forarbeidene til dagens bestemmelse at det er viktig å hindre at hensynet til privatlivets fred fører til at barn ikke får den nødvendige hjelp fra barnevernstjenesten. Etter EMDs praksis kreves det at det må være konkrete opplysninger som tilsier at det kan være behov for tiltak. Også etter EMDs praksis er det dermed klart at statene har en vid skjønnsmargin ved undersøkelser av om et barn utsettes for omsorgssvikt. Undersøkelsen må imidlertid ikke være mer omfattende enn formålet tilsier. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener at dette prinsippet bør stå eksplisitt i bestemmelsen. Departementet viser til at det følger av det minste inngreps prinsipp, jf. lovforslaget § 1-5, at undersøkelsen ikke må være mer omfattende enn det som er nødvendig for å ivareta barnets behov for hjelp ut fra en konkret vurdering av omstendighetene i den enkelte saken. Etter departementets oppfatning er det derfor ikke hensiktsmessig å gjenta dette i bestemmelsen om undersøkelser. Departementet fastholder imidlertid forslaget om å presisere at undersøkelsen skal gjennomføres så skånsomt som mulig. Departementet viser til at formuleringen «så skånsom som mulig» innebærer at undersøkelsen minst mulig skader noen den berører, at undersøkelsen ikke skal gjøres mer omfattende enn formålet tilsier og at kunnskap om undersøkelsen ikke spres unødig, slik dagens § 4-3 annet ledd uttrykker.

Departementet viser til lovforslaget § 2-2 tredje ledd.

8.2.5.3 Nærmere om barnets medvirkning i undersøkelsesfasen

En sentral kilde til opplysninger er barnet selv, og det er viktig at det etableres et best mulig samarbeid med barnet. En god relasjon til barnet vil bidra til at barnet oppfatter barnevernstjenestens bistand som en hjelp og støtte. Innsikt i barnets egen opplevelse av situasjonen er nødvendig for å kunne vurdere hva som er det beste for barnet. Grunnlaget for dette samarbeidet legges i undersøkelsesfasen. Ofte vil det være hensiktsmessig å snakke med barnet tidlig i prosessen, slik blant annet Forandringsfabrikken fremholder. Dette må imidlertid vurderes konkret.

Barnets rett til medvirkning følger av lovutkastet § 1-4, og gjelder i alle faser av saken. Enkelte høringsinstanser, blant annet Forandringsfabrikken og Barneombudet mener at barnets rett til medvirkning også bør fremgå direkte av bestemmelsen om barnevernstjenestens undersøkelse. Etter departementets oppfatning ville det å gjenta denne retten også i kapittel 2, forutsette at bestemmelser om barnets rett til medvirkning også ble innarbeidet i en rekke andre av lovens kapitler. Dette ville bidra til å skape usikkerhet om tolkningen av den overordnede bestemmelsen, og om det innebærer at bestemmelsen ikke skal legges til grunn der den ikke nevnes særskilt. Departementet holder derfor fast ved å ikke ha en egen bestemmelse om barnets rett til medvirkning i lovens kapittel 2. Det vises også til omtale i kapittel 6. Departementet foreslår for øvrig å videreføre hjemmelen for å gi forskrift om medvirkning. Mer detaljerte beskrivelser kan mer hensiktsmessig følge av forskrift.

Barnevernstjenesten må ut fra bekymringens karakter og barnets alder og modenhet vurdere hvordan samtalene med barnet bør gjennomføres. Slik rapporten om barnevernets undersøkelsesarbeid30 fremholder, skal samtalene med barna ikke bare dreie seg om å innhente informasjon. Det er viktig at samtalen legges opp slik at barnet, så langt det er mulig, får gitt uttrykk for sine synspunkter og sine behov. For mange barn er det utfordrende å snakke åpent med barnevernstjenesten. I mange saker vil det være nødvendig å snakke flere ganger med barna. Barnevernstjenesten må legge best mulig til rette for at samtalen kan foregå under trygge rammer. Departementet viser i den forbindelse til forslaget om å begrense retten til partsinnsyn i undersøkelsesfasen, jf. lovforslaget § 12-6. Barnevernstjenesten må informere barna om denne bestemmelsen, og slik Forandringsfabrikken påpeker, så langt som mulig forklare hva informasjonen skal brukes til og hvem som kan få vite hva som blir sagt. Forslaget innebærer i praksis at foreldre vil kunne nektes innsyn i sakens dokumenter, dersom innsyn kan hindre at barnevernstjenesten kan få gjennomført en undersøkelse. Begrensningene i innsyn gjelder så lenge undersøkelsen pågår. Se nærmere omtale i kapittel 18.4.

Departementet understreker i likhet med Barneombudet at barnet ikke har en plikt til å snakke med barnevernstjenesten. Slike samtaler kan bare gjennomføres hvis barnet selv ønsker dette. Departementet henviser i den forbindelse til FNs barnekomité som understreker at barnet «fritt» skal kunne gi uttrykk for sine synspunkter, og at det innebærer at det skal gjøres uten press, manipulering eller utilbørlig påvirkning, og at barnet selv velge om han/hun vil benytte seg av retten til å bli hørt.31

I mange saker vil det være viktig at barnevernet snakker med barnet uten at foreldrene er til stede. Flere høringsinstanser mener at det bør fremgå av loven at barnevernstjenesten bør snakke med barnet alene. Etter departementets vurdering bør imidlertid behovet for samtaler med barnet alene alltid vurderes konkret. I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om barnet ønsker dette og om foreldrene samtykker. Departementet foreslår derfor ikke å lovfeste en norm om at barnevernet bør snakke med barnet alene.

Barn har i likhet med voksne rett til privatliv, jf. blant annet barnekonvensjonen artikkel 16. Retten til privatliv innebærer at ingen barn skal utsettes for vilkårlig eller ulovlig innblanding i sitt privatliv. I en barnevernssak må barnets rett til privatliv, barnets behov for å dele informasjon med barnevernet og barnets behov for beskyttelse, veies opp mot foreldrenes behov for informasjon for å ivareta sitt omsorgsansvar for barnet og egne interesser i saken. Foreldrenes rett til kontradiksjon er ofte avgjørende for at barnevernstjenesten skal få opplyst saken tilstrekkelig. Barnevernets ansvar og mandat handler i stor grad om å styrke foreldre i deres omsorgsutøvelse, og komme i posisjon til å hjelpe der hvor det er behov for tiltak i hjemmet.

Departementet legger derfor til grunn at foreldrene som hovedregel skal informeres dersom barnevernstjenesten vil snakke med barnet. Å snakke med barnet alene mot foreldrenes vilje, vil være et inngrep i foreldrenes rett til familie- og privatliv. Det følger forutsetningsvis av dagens hjemmel at hovedregelen er at foreldrene informeres om slike samtaler og gis mulighet til å samtykke. Departementet viser til at blant annet Forandringsfabrikken mener32 at barn som hovedregel skal samtale med barnevernstjenesten uten at foreldrene er informert eller har samtykket. En undersøkelse vil imidlertid være mer inngripende overfor foreldrene dersom barnevernstjenesten samtaler med barna uten at foreldrene er kjent med dette. At barnevernstjenesten som hovedregel må informere og samarbeide med foreldrene i forkant av en samtale med barnet, vil også være viktig for å etablere tillit og samarbeid med foreldrene. Departementet peker videre på at foreldre ofte kan gi verdifull informasjon om hvordan barnet vil reagere på en samtale med barnevernstjenesten og hvordan samtalen best kan tilrettelegges. Departementet henviser i den sammenheng til at Bufdir i brev 1. juli 2020 til Forandringsfabrikken, Barneombudet og Fylkesmannen i Rogaland har uttalt: «Det kan med andre ord ikke legges til grunn at det vanligvis vil oppleves trygt for barnet at foreldrene ikke vet om samtalen, og at en slik fremgangsmåte nødvendigvis vil sikre at saken blir bedre opplyst. Nyere forskning på barn og unges medvirkning i barnevernssaker viser tvert imot at det kan oppleves utrygt å gjennomføre samtaler med barnet på skolen uten forvarsel.»

Departementet legger imidlertid til grunn at barnevernstjenesten i enkelte særlige tilfeller kan unnlate å informere foreldrene før slike samtaler. Det vil først og fremst være i alvorlige saker der det er mistanke om vold eller overgrep mot barn. Bestemmelsen må i en slik situasjon tolkes i lys av Norges forpliktelser i barnekonvensjonens artikkel 3 nr. 2 og formålsbestemmelsen i barnevernsloven, jf. lovforslaget § 1-1. I slike tilfeller vil det å snakke med barnet uten foreldrenes viten kunne være nødvendig og avgjørende for å beskytte barnet for ytterligere vold og overgrep.

Departementet foreslår også å videreføre hjemmelen barnevernstjenesten har til å kreve å snakke med barnet i enerom, dersom foreldrene motsetter seg dette. Det er viktig at barnevernstjenesten i den enkelte sak vurderer om det er nødvendig og hensiktsmessig å benytte denne adgangen. Departementet viser til, slik det fremgår av forarbeidene til dagens lov33, at bestemmelsen må brukes med forsiktighet. Det må legges vekt på hvilken virkning det antas å ville ha for barnet å gjennomføre samtalen hvis foreldrene motsetter seg dette. Departementet foreslår imidlertid, på bakgrunn av innspillet fra Barneombudet, å endre ordlyden i bestemmelsen, slik at det fremgår at det er overfor foreldrene at barnevernstjenesten kan kreve å snakke med barnet alene.

Enkelte høringsinstanser, blant annet Organisasjonen for barnevernsforeldre, mener at barnet skal ha med seg en tillitsperson i samtaler som barnevernstjenesten har med barnet uten at foreldrene er til stede, blant annet for at denne skal sikre at barnevernstjenesten forholder seg profesjonelt til barnet. Departementet bemerker at tillitspersonsordningen bare gjelder etter omsorgsovertakelse, og ikke i undersøkelsesfasen. Departementet viser likevel til at det ikke er noe i veien for at barnet har med seg en person som barnet har særlig tillit til i møte med barnevernstjenesten i slike samtaler. Om barnet skal ha med seg en særlig tillitsperson også i disse tilfellene må barnevernstjenesten vurdere konkret og i samråd med foreldrene. Det vises til nærmere omtale i kapittel 7.2.4.

Departementet foreslår etter dette å presisere at barnevernstjenesten overfor foreldrene kan kreve å snakke med barnet alene, jf. lovforslaget § 2-2 femte ledd.

8.2.5.4 Barn som har foreldre som ikke bor sammen

Svært mange av barna som er i kontakt med barnevernet har foreldre som ikke bor sammen.34 Det er i dagens samfunn viktig å legge til rette for at barnevernstjenesten i større grad involverer begge foreldre i barnevernssaken når disse ikke bor sammen. Dette er helt sentralt for å sørge for at saken blir tilstrekkelig og forsvarlig utredet, at foreldrenes behov for nødvendig og tilstrekkelig informasjon blir ivaretatt, at de gis anledning til å uttale seg og at de blir involvert i saken ut fra hvilken tilknytning de har til barnet og hvordan saken berører dem.

Som det fremgår i kapittel 8.2.5.2, fastholder departementet forslaget om å lovfeste at barnevernstjenesten skal undersøke barnets «helhetlige omsorgssituasjon». En undersøkelse av barnets helhetlige omsorgssituasjon vil som regel måtte omfatte både hjemmet der barnet bor fast og samværshjemmet, uavhengig av hvilken bosteds- og samværsordning foreldrene formelt har for barnet. Der barnet har omsorgspersoner som ikke bor sammen, bør en undersøkelse rette seg mot begge disse for at barnevernstjenesten kan sies å ha vurdert barnets omsorgssituasjon på en forsvarlig måte. Forslaget tydeliggjør gjeldende rett.

Barnets helhetlige omsorgssituasjon kan også omfatte andre enn foreldre hvis barnet har andre primære omsorgspersoner enn foreldrene. Hvis for eksempel barnet delvis bor hos besteforeldre, må barnevernstjenesten som regel også undersøke forholdene i deres hjem.

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser uttrykker bekymring for at forslaget vil føre til mer omfattende undersøkelser enn nødvendig. Departementet bemerker i denne forbindelse at barnevernstjenesten som den klare hovedregel må informere begge foreldre om at det er åpnet undersøkelsessak og hva som er bakgrunnen for dette.35 Departementet understreker samtidig at barnevernstjenesten må vurdere konkret i hver sak, ut fra sakens art, barnets tilhørighet og omstendighetene ellers, hvor omfattende undersøkelser som skal gjøres i samværshjemmet. Dette må blant annet ses i sammenheng med omfanget av samværet, hva bekymringen gjelder og annen informasjon som fremkommer. Bestemmelsen må tolkes i lys av krav om relevans og nødvendighet. Undersøkelsen skal således ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier. Dette vil også gjelde for vurderingen av i hvilket omfang det skal undersøkes i samværshjemmet.

Departementet mener at forslaget om at barnevernstjenesten skal undersøke barnets «helhetlige omsorgssituasjon», vil bidra til at barnevernstjenesten i større grad involverer begge foreldrene i barnevernssaken. Det vil kunne føre til bedre vurderinger av barnets behov, og dermed bedre beslutninger til barnets beste. Som Organisasjonen for barnevernsforeldre viser til i sin høringsuttalelse, kan forslaget også medføre at flere barn kan bli flyttet til samværsforelderen fremfor i fosterhjem. Departementet foreslår også andre endringer som skal bidra til at loven blir bedre tilpasset barn som har foreldre som ikke bor sammen, blant annet foreslås det en hjemmel for å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet. Det vises til nærmere omtale i kapittel 9. 3.

Som flere høringsinstanser påpeker, vil det ofte være slik at foreldrene ikke bor i samme kommune. Dette innebærer at det vil kunne innkomme bekymringsmeldinger til både samværskommunen og bostedskommunen om det samme barnet. Dette krever godt samarbeid mellom tjenestene. Som regel vil det være barnets bostedskommune som har best forutsetninger for å vurdere om det er grunnlag for å åpne undersøkelsessak og gjennomføre en undersøkelse, og eventuelt også vurdere hvilke tiltak det er behov for å iverksette og eventuelt følge opp disse. Samværskommunen vil imidlertid også kunne ha et ansvar for å gi barnet nødvendig hjelp og beskyttelse. Det kan for eksempel oppstå situasjoner under samværet som innebærer at det er nødvendig å fatte et midlertidig akuttvedtak. Det følger av oppholdskommuneprinsippet, som videreføres i forslag til § 15-4, at det er barnevernstjenesten i den kommunen der et barn oppholder seg som har ansvaret for å yte tjenester og tiltak. I henhold til lovforslaget § 15-4 tredje ledd kan barnevernstjenesten inngå avtale om at ansvaret for barnevernssaken overføres til barnevernstjenesten i en kommune som barnet har tilknytning til.

Departementet viser til lovforslaget § 2-2 tredje avsnitt.

8.2.5.5 Særlig om opplysninger om barnets helse

Departementet understreker, i likhet med flere høringsinstanser, at det i forbindelse med en barnevernssak ofte vil være viktig å innhente opplysninger om barnets helse. Som Barneombudet viser til kan det omfatte et bredt spekter av helseopplysninger. Det er viktig at barnevernstjenesten er særlig oppmerksom på dette, og innhenter slike opplysninger i saker der det kan være relevant. Barnevernstjenesten og andre barnevernsmyndigheter kan etter nærmere bestemte vilkår innhente ellers taushetsbelagte opplysninger fra andre offentlige myndigheter og yrkesutøvere, jf. § 13-4 i lovforslaget. Det fremgår av bestemmelsen at pålegg om innhenting av opplysninger kan gis dersom dette er nødvendig i forbindelse med vurdering, forberedelse og behandling av nærmere spesifiserte saker. Bestemmelsen åpner blant annet for at barnevernstjenesten i en undersøkelse innhenter opplysninger om barnets helse for eksempel fra barnets fastlege og spesialisthelsetjenesten.

Departementet viser for øvrig til forslaget om etablering av tverrfaglig helsekartlegging som nylig har vært på høring. Tverrfaglig helsekartlegging har som formål å bidra til at kommunal barnevernstjeneste, fosterhjem og institusjon settes i bedre stand til å gi barn som plasseres utenfor hjemmet forsvarlig omsorg og oppfølging. Departementet foreslo i høringsnotatet at tverrfaglig helsekartlegging av barn i barnevernet legges organisatorisk til Bufetat. Videre foreslo departementet at kommunal barnevernstjeneste gis en plikt til å vurdere om det er behov for helsekartlegging når barnevernstjenesten har besluttet å fremme sak for nemnda om omsorgsovertakelse eller atferdsplassering og ved frivillige plasseringer utenfor hjemmet. Forslaget bygger på at det er Bufetat som avgjør om helsekartlegging skal tilbys i det enkelte tilfellet. Kartleggingen forutsetter faglige bidrag fra helsepersonell og at spesialisthelsetjenesten forpliktes, gjennom helseforetakenes styringslinje, til å bidra med nødvendige ressurser inn i kartleggingsteamene. Departementet arbeider med oppfølging av høringsinnspillene. Departementet tar sikte på å legge frem en lovproposisjon om helsekartlegging av barn i barnevernet i juni 2021. Det vises for øvrig til omtale i kap 5.

8.2.5.6 Adgang til å bringe barnet til sykehus

Departementet fastholder forslaget om å presisere at det er barnevernstjenestens leder som kan vedta at barnet skal bringes til sykehus eller annet sted for kortvarig medisinsk undersøkelse i saker der det er mistanke om at barnet er mishandlet eller utsatt for andre alvorlige inngrep i hjemmet. Det innebærer også at barnevernstjenesten selv kan bringe barnet til undersøkelsen. At det er leder som skal ta denne avgjørelsen, bidrar til bedre rettssikkerhet for partene.

Departementet er fortsatt av den oppfatning at det ikke vil være mer inngripende at barnevernstjenesten selv kan bringe barnet til undersøkelse, enn at barnevernet benytter politiets bistand. Bruk av politi er et svært dramatisk virkemiddel og bør derfor bare benyttes i unntakstilfeller. Departementet vil likevel presisere at barnevernstjenesten fortsatt har mulighet til å kreve bistand av politiet i situasjoner der det er nødvendig. Adgangen til å benytte politibistand følger av lovforslaget § 12-10. Gjennomføringen må likevel aldri overlates til politiet alene. Barnevernstjenesten må alltid være med som ansvarlig for gjennomføringen av tiltaket etter barnevernsloven.

Det vises til lovutkastet § 2-2 femte ledd tredje punktum.

8.2.5.7 Avslutning av undersøkelsen

Det følger av forsvarlighetskravet og hensynet til barnets beste at barnevernstjenesten ved avslutningen av undersøkelsen foretar en faglig oppsummerende vurdering av om undersøkelsen gir grunnlag for å iverksette tiltak eller om undersøkelsen skal henlegges. I likhet med blant annet Barneombudet og Statens helsetilsyn understreker departementet at alle relevante opplysninger fra undersøkelsen må inngå i vurderingsgrunnlaget. Som Statens helsetilsyn understreker i sin høringsuttalelse, er svikt i undersøkelsesfasen særlig sentral fordi den kan medføre typiske følgefeil. Vurderingen og analysen i denne fasen er avgjørende for at barnet og familien skal gis riktig hjelp, og vil inngå som en vesentlig del av beslutningsgrunnlaget i tvangssaker. Departementet legger til grunn at det følger av forsvarlighetskravet og god forvaltningsskikk at barnevernstjenesten dokumenterer en slik oppsummerende vurdering. Departementet foreslår, under henvisning til Barneombudets innspill, også å presisere i loven at en samlet vurdering av opplysningene i saken er en del av avslutningen av undersøkelsen, se lovforslaget § 2-5 første ledd. Departementet viser for øvrig til den foreslåtte bestemmelsen om journalplikt som vil omfatte dokumentasjon av disse vurderingene.

En undersøkelse skal gjennomføres snarest, og skal avsluttes senest i løpet av tre måneder, eller seks måneder i særlige tilfeller. Fristen er satt av hensynet til ivaretakelsen av barnets behov, men også av hensyn til forutsigbarhet for familien og fordi det kan oppleves som en påkjenning å være omfattet av barnevernstjenestens undersøkelse over lengre tid. Det følger forutsetningsvis av kravet om å avslutte en undersøkelse, at barnevernstjenesten som hovedregel ikke kan åpne ny undersøkelsessak på grunnlag av de samme omstendighetene som i den første undersøkelsen. Barnevernstjenesten kan derfor ikke omgå fristen ved å avslutte undersøkelsen, og samtidig starte ny undersøkelse basert på de samme opplysningene.

Dette innebærer likevel ikke at det aldri vil kunne være aktuelt å åpne ny undersøkelse i familien. Som Høgskulen i Volda viser til, kan det i enkelte saker skje noe etter at saken er henlagt som setter saken i et nytt lys. Det kan for eksempel være at det oppdages feil i undersøkelsen, eller at en gjennomgang av saker i forbindelse med tilsyn eller internkontroll viser behov for grundigere undersøkelse. En undersøkelse kan åpnes dersom det er «rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter loven». Det er ikke noe krav til når vilkårene skal foreligge, eller hvilke opplysninger eller omstendigheter som tilsier at vilkårene er oppfylt. Det er heller ikke noe krav om at det må foreligge en bekymringsmelding fra andre aktører eller personer. Det følger klart av forarbeidene36 til dagens lov at de opplysninger som foranlediger en undersøkelse kan barnevernstjenesten ha skaffet seg ved egne observasjoner, eller ved informasjon/meldinger fra skole, helsevesen, politi, privatpersoner mv. Det kan derfor heller ikke utledes noe krav etter ordlyden i dagens § 4-3, som videreføres i lovforslaget § 2-2, om at det etter at en undersøkelse er henlagt må komme inn en ny bekymringsmelding eller nye opplysninger i saken utenfra, for at barnevernstjenesten skal kunne undersøke barnets situasjon på nytt. Dersom barnevernstjenesten mener at opplysningene i saken gir rimelig grunn til å anta at det vil kunne være behov for barnevernstiltak, har de rett og plikt til å undersøke forholdene, jf. lovforslaget § 2-2.

Etter departementets vurdering følger det videre av dagens regler at det også er en viss adgang til å planlegge å gjenåpne en undersøkelsessak etter en henleggelse selv om det ikke foreligger nye opplysninger; såkalt henleggelse med bekymring. Det er denne situasjonen departementet har vurdert behovet for å innta en hjemmel for. Erfaring har vist at det kan ta lang tid å avdekke alvorlig omsorgssvikt, jf. blant annet NOU 2017: 12 Svikt og svik. Videre er det i studien av barnevernets undersøkelsesarbeid,37 vist til at sakene der barnevernstjenesten selv er melder, for det meste handler om fysisk mishandling, foreldrenes grunnleggende omsorg og konflikter/vold i hjemmet. I noen av disse sakene hadde saken vært henlagt med bekymring. Funnet tilsier at selv om bekymringen kan dreie seg om alvorlige forhold, kan saken oppfattes som så usikker at det ikke er grunnlag for å fremme sak for nemnda.

Etter departementets oppfatning bør en planlagt ny undersøkelse etter at saken er henlagt, ha hjemmel i lov. En slik planlagt gjenåpning innebærer i praksis at undersøkelsen ikke avsluttes fullt ut ved henleggelsen. Dette er en annen og mer inngripende situasjon enn tilfellene der barnevernstjenesten på et senere tidspunkt oppdager forhold ved saken som begrunner åpning av ny undersøkelse. Etter departementets oppfatning bør det derfor gis en hjemmel som gir et klart grunnlag for barnevernstjenesten planlagte åpning av ny undersøkelse.

Adgangen til å planlegge en ny undersøkelse ved henleggelsen kan ikke gjelde alle henleggelser. Departementet fastholder at inngangsvilkåret bør være at foreldrene ikke har samtykket til anbefalte hjelpetiltak. Barnevernet må ha forsøkt å oppnå dialog med foreldrene om hvilke tiltak det er aktuelt å samtykke til. På denne måten omfattes en gruppe familier med et hjelpebehov som ikke er fulgt opp. Departementet foreslår videre på bakgrunn av innspill i høringen, at dette også omfatter situasjoner der foreldrene umiddelbart trekker samtykket eller ikke bidrar til å gjennomføre tiltaket.

Barnevernstjenestens bekymring må være knyttet til situasjonen på det tidspunktet som undersøkelsen avsluttes. Det er tilfeller der barnevernstjenesten fortsatt har en bekymring for barnet, men der bekymringen ikke er så alvorlig at det er grunnlag for å fremme sak for barneverns- og helsenemnda om å pålegge hjelpetiltak eller omsorgsovertakelse, at hjemmelen kan benyttes. Det kan for eksempel være aktuelt å henlegge undersøkelsen med mulighet for gjenåpning i saker der barn er etterlatt i utlandet mot sin vilje og foreldrene ikke ønsker å samtykke til hjelpetiltak. I mange saker vil det kunne være aktuelt å fremme sak for nemnda om pålegg om hjelpetiltak, men det kan være saker der dette ikke vurderes som en hensiktsmessig fremgangsmåte for å komme i posisjon overfor foreldrene for å hjelpe barnet. Det vises til lovforslaget § 1-2 der lovens virkeområde foreslås utvidet slik at barnevernstjenesten får plikt til å tilby foreldre hjelpetiltak, samt mulighet til å fremme sak om pålegg om hjelpetiltak, når et barn med vanlig bosted i Norge oppholder seg i en annen stat og har særlig behov for hjelp, se nærmere omtale i kapittel 7.7.

Departementet understreker at det må bero på en konkret vurdering om en sak skal henlegges med bekymring eller ikke. Adgangen skal ikke benyttes i alle tilfeller der foreldre ikke samtykker til hjelpetiltak. Foreldrene skal informeres om at undersøkelsen kan gjenåpnes, og de skal varsles dersom det skjer. Dette innebærer at det skal fremgå av henleggelsesvedtaket at det vil bli vurdert å gjennomføre ny undersøkelse innen seks måneder. Etter departementets mening bør det utformes et eget avslutningsgrunnlag for henleggelse av denne type saker, se lovforslaget § 2-5 tredje ledd.

Departementet fastholder også forslaget om at den planlagte etterfølgende undersøkelsen må igangsettes senest seks måneder etter henleggelsen. Departementet legger avgjørende vekt på at hensynet til familiens forutsigbarhet tilsier at det bør settes en frist i loven, og at denne ikke kan være lengre enn 6 måneder. 6 måneder kan imidlertid være lang tid for et barn, og barnevernstjenesten må ta hensyn til dette når de vurderer hvor lenge de skal vente med å eventuelt undersøke saken på nytt. Ny undersøkelse kan således iverksettes på et tidligere tidspunkt.

Departementet fastholder videre at barnevernstjenesten bare bør kunne gjenoppta en undersøkelsessak etter en henleggelse én gang, og ikke flere ganger slik departementets anbefaling i 2008 ga uttrykk for. Dette har sammenheng med at det nå er en videre adgang til å pålegge hjelpetiltak. Dersom foreldrene avslår tilbud om hjelpetiltak i etterkant av to undersøkelser, bør barnevernstjenesten vurdere om det er grunnlag for å fremme sak om å pålegge hjelpetiltak. I motsatt fall bør saken henlegges på vanlig måte, av hensyn til familiens behov for forutsigbarhet og fordi det kan oppleves som en påkjenning å være i barnevernets søkelys over lengre tid. Departementet viser samtidig til at dersom det fremkommer nye opplysninger i saken, kan det åpnes ny undersøkelse.

Dersom det åpnes en ny undersøkelse, vil de ordinære fristene for gjennomføring av en undersøkelse gjelde, jf. forslaget til § 2-2. Fristen starter på nytt i det det nye undersøkelsen starter. Undersøkelsen er videre underlagt den samme reguleringen som følger av forslaget til § 2-2.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste en egen bestemmelse om avslutning av undersøkelser, se lovforslaget § 2-5. Departementet foreslår videre en egen bestemmelse som gir barnevernstjenesten en lovhjemmel til å fastsette i henleggelsesvedtaket at ny undersøkelse vil bli vurdert innen 6 måneder i tilfeller der foreldrene har takket nei til anbefalte hjelpetiltak. Det vises til lovforslaget § 2-5 tredje ledd.

8.3 Pålegg om utredning i senter for foreldre og barn

8.3.1 Gjeldende rett

8.3.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Barn har rett til omsorg og beskyttelse, jf. blant annet Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 3 nr. 2 og artikkel 19.38 BK artikkel 3 nr. 2 pålegger statene å sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel. Barnevernets oppgaver er sentrale for oppfyllelsen av denne forpliktelsen. Etter BK artikkel 19 nr. 1 skal staten treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative, sosiale og opplæringsmessige tiltak for å beskytte barn mot alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting. Det forutsettes at slik beskyttelse helst bør skje ved bistand til forebygging og veiledning for å unngå overgrep, samt ved effektive virkemidler for avdekking og oppfølging av slike forhold.

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 5 gir borgerne vern mot vilkårlig frihetsberøvelse («deprivation of liberty»). Vernet er imidlertid ikke absolutt. Det kan gjøres inngrep i retten til frihet på visse vilkår. Bestemmelsen stiller krav om lovhjemmel, både med hensyn til i hvilke situasjoner myndigheten kan gripe inn og saksbehandlingen, i tillegg til å spesifisere hvilke formål som er legitime som begrunnelse for en frihetsberøvelse. Formålene som listes opp i bokstav a–f er uttømmende og skal tolkes snevert, jf. praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Hva som ligger i frihetsberøvelse i EMK artikkel 5 er ikke nærmere definert i artikkelen, men inngrepets art, virkning, varighet og gjennomføringsmåte er sentrale momenter i vurderingen, jf. Engel m.fl. mot Nederland, avsnitt 59.

Frihetsberøvelse må avgrenses nedad mot begrensninger i bevegelsesfriheten, som er nærmere regulert i artikkel 2 i tilleggsprotokoll nr. 4 til EMK. Bestemmelsen gir enhver rett til bevegelsesfrihet og til fritt å velge sitt bosted, jf. artikkel 2 nr. 1. Retten til å bevege seg fritt er imidlertid heller ikke absolutt. Det kan gjøres inngrep i bevegelsesfriheten på visse vilkår. Vilkårene følger av artikkel 2 nr. 3 og innebærer at det må foreligge hjemmel i lov, et legitimt formål og inngrepet må anses nødvendig i et demokratisk samfunn.

EMK artikkel 8 verner borgernes rett til familieliv og privatliv. Heller ikke dette vernet er absolutt. Det kan gjøres inngrep i retten dersom visse vilkår er oppfylt. Vilkårene følger av EMK artikkel 8 nr. 2 og innebærer at det må foreligge hjemmel i lov, et legitimt formål og inngrepet må anses nødvendig i et demokratisk samfunn.

8.3.1.2 Barnevernloven

Opphold i sentre for foreldre og barn kan i dag gjennomføres som et frivillig hjelpetiltak, jf. barnevernloven § 4-4 annet ledd. I tillegg til foreldreveiledning og annet foreldrestøttende arbeid, vil et slikt opphold også ofte inneholde et element av utredning. Barnevernloven § 4-4 tredje ledd tredje punktum gir hjemmel til å pålegge omsorgsendrende hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn, se nærmere omtale i kapittel 9.4. Dagens hjemmel til å pålegge omsorgsendrende hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn gjelder ikke hvis hovedmålet med oppholdet er utredning.

1. januar 2022 trer et nytt tredje ledd bokstav a i barnevernloven § 2-3 i kraft, som ledd i barnevernsreformen.39 I bestemmelsen heter det at Bufetat kan tilby utredning av omsorgssituasjonen til sped- og småbarn i alderen 0-6 år. Foreldrestøtte og endringsarbeid skal inngå i tilbudet, men med utredning som det primære formålet. Målet er å bidra til at kommunen får et godt grunnlag for å gi barnet treffsikker hjelp og å ivareta barnet under utredningen. Tilbudet skal gjelde familier der det er stor usikkerhet knyttet til omsorgssituasjonen. Tilbudet gjelder når det er tvil om barnet vil bli alvorlig skadelidende dersom omsorgssituasjonen barnet er i vedvarer, og der det er uklart om foreldrene har evne og kapasitet til å gi barnet den omsorgen det trenger. Det er Bufetat som avgjør om slik utredning skal tilbys. Bufetat har ikke plikt til å tilby slik utredning. Bufetat skal også i særlige tilfeller kunne tilby hjelpetiltak i etterkant av slik utredning. Det vises til nærmere omtale i kapittel 9.4.

8.3.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

Dagens regler gir ingen hjemmel til å pålegge foreldrene slik utredning av omsorgssituasjonen til barn 0–6 år, som vil inngå i Bufetats tilbud ved ikrafttredelsen av barnevernsreformen. Dagens hjemmel til å pålegge omsorgsendrende hjelpetiltak i senter for foreldre og barn vil ikke gi hjemmel til å pålegge utredning i senter for foreldre og barn. I forarbeidene til lovendringen, jf. Prop. 73 L (2016–2017), varslet departementet at man ville vurdere innføring av hjemmel til å pålegge et slikt utredningsopphold. Dette ble fulgt opp i høringsnotatet til ny barnevernslov hvor departementet ba høringsinstansene uttale seg om hvorvidt det bør innføres en adgang til å pålegge utredning i sentre for foreldre og barn. Departementet henviste på den ene siden til at dette ville være et inngripende tiltak samtidig som det på den andre siden ville kunne gi et godt faglig grunnlag for vurderingen av barnets behov for hjelp.

8.3.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 20 av de 35 høringsinstansene som uttalte seg om spørsmålet mener det bør være adgang til å pålegge utredning i senter for foreldre og barn. Blant disse er Barneombudet, Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Statens helsetilsyn, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Asker kommune, Drammen kommune, Kristiansand kommune, Sandnes kommune, Sarpsborg kommune, Tromsø kommune, Fellesorganisasjonen (FO), KS, Norsk Barnevernlederorganisasjon (NOBO) og Stine Sofies Stiftelse.

Betydningen av god kvalitet i undersøkelsen av bekymringsmeldinger, og at en slik utredning vil gi et bredere og bedre kunnskapsgrunnlag for videre oppfølging trekkes frem som begrunnelse. Asker kommune uttaler:

«Å pålegge foreldre et opphold i senter for foreldre og barn, innebærer at foreldrene må flytte ut av sitt hjem i en periode. Dette er et omfattende inngrep i en families privatliv. Asker kommune mener imidlertid at det avgjørende må være å få utredet barnets omsorgssituasjon best mulig. Dette er essensielt for å kunne gi riktig støtte til de familiene som, etter endt utredning, vurderes å kunne ivareta barnet hjemme, og for å ha et omfattende faglig grunnlag dersom det er behov for omsorgsovertakelse.»

Stavanger kommune begrunner sitt standpunkt slik:

«Utredninger/ omsorgsendrende tiltak knyttet til de minste barna (som oftest spedbarn) med mest risiko, er faglig og ressursmessig krevende. Det er ofte lite komparentopplysninger å innhente, og det er vanskelig å observere og vurdere barnets utvikling og symptomer gjennom ordinær undersøkelse. Det er vanligvis behov for langvarige systematiske observasjoner over flere tidspunkt på døgnet. Barna er sårbare, og omsorgssituasjonen ofte så usikker at det er behov for et opphold på senter, med flere voksne til stede mens utredningen pågår. Alternativet til foreldre-barn senter ville i noen tilfeller være å plassere barnet utenfor hjemmet.»

Statens helsetilsyn viste til at det allerede i dag gjøres en del utredninger i sentre for foreldre og barn. Å innføre en eksplisitt hjemmel for dette vil tydeliggjøre formålet med oppholdet, noe som vil bidra til å styrke rettsikkerheten for foreldre og barn.

Fylkesnemndene mener at vilkårene for å pålegge utredningsopphold bør være strengere enn inngrepskriteriet etter gjeldende rett. Fylkesnemndene uttaler også at vilkårene for å pålegge hjelpetiltak i senter for foreldre og barn og vilkårene for å pålegge utredning i senter for foreldre og barn bør være like.

Tre instanser (Bufdir, Bufetat region sør, Bufetat region øst) mener at man burde vente med å ta stilling til spørsmålet til resultatet av Bufdirs evaluering av hjemmelen for å pålegge hjelpetiltak foreligger.

Om lag 10 høringsinstanser mener at en slik hjemmel ikke bør innføres. Noen av innspillene er å oppfatte som synspunkter på den vedtatte endringen, jf. Prop. 73 L (2016–2017). Blant annet mener enkelte instanser at det å skille mellom veiledning og utredning er lite hensiktsmessig da opphold på senter for foreldre og barn som oftest vil inneholde begge elementer (Barneverntjenesten i Trysil og Engerdal, Kirkens Bymisjon, Ideelt barnevernsforum). Andre er imot bruk av senter for foreldre og barn på generelt grunnlag (Familiekanalen) eller mener at sentrene utelukkende burde ha søkelys på å hjelpe (Organisasjonen for barnevernsforeldre). Av hensyn til rettssikkerheten mener Bergen tingrett at det ville være mer hensiktsmessig å engasjere en psykolog til å foreta en utredning i tråd med regelverket for slike utredninger.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) hadde ikke synspunkter på spørsmålet, men uttaler at dersom departementet ønsker å innføre en adgang til å pålegge utredningsopphold i senter for foreldre og barn, må forholdet til menneskerettslige forpliktelser utredes nærmere. NIM uttaler:

«NIM legger videre til grunn at et pålegg om utredning i senter for foreldre og barn, vil være like inngripende som et pålegg om hjelpetiltak i senter for foreldre og barn. Departementet må derfor i det videre lovarbeidet utrede de menneskerettslige skrankene for et slikt pålegg, og vilkårene i en eventuell lovhjemmel må reflektere de menneskerettslige skrankene.»

8.3.4 Departementets vurderinger og forslag

8.3.4.1 Innledning

Gode utredninger av barnets omsorgssituasjon er viktig for å iverksette riktig tiltak. Bufetats tilbud om utredning av omsorgssituasjonen til barn i alderen 0 til 6 år skal bidra til at barnevernstjenesten får et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for sine vedtak. Spørsmålet om det bør være hjemmel til å pålegge slik utredning reiser særlige spørsmål, ikke minst sett opp mot menneskerettslige forpliktelser. Departementet vurderer derfor i kapittel 8.3.4.2 nedenfor hvilket handlingsrom norske myndigheter har sett hen til Norges menneskerettslige forpliktelser.

8.3.4.2 Krav som følger av menneskerettslige forpliktelser

Departementet har vurdert forholdet til EMK artikkel 5 om frihetsberøvelse, artikkel 2 i Protokoll nr. 4 om bevegelsesfrihet og EMK artikkel 8 om rett til privatliv og familieliv.40

Retten til å bestemme eget bosted er en sentral menneskerettighet. Et pålegg om utredningsopphold i senter for foreldre og barn vil innebære en plikt til å oppholde seg på et bestemt bosted i en nærmere angitt periode, sammen med barnet. Dersom det innføres håndhevingsbestemmelser knyttet til bestemmelsen om pålegg om utredningsopphold, vil dette trekke i retning av at oppholdet faller inn under EMK artikkel 5. Motsatt vil fravær av håndhevingsbestemmelser lettere føre til at oppholdet ikke anses som frihetsberøvelse.

Beboerne på senter for foreldre og barn har plikt til å etterleve husordensregler, rutiner og lignende som senteret fastsetter, jf. forskrift for sentre for foreldre og barn. Så lenge det ikke kolliderer med beboernes avtaler på senteret, er det i utgangspunktet ingen restriksjoner på beboernes mulighet til å bevege seg utenfor institusjonen. Foreldrene kan også ta med seg barnet ut av institusjonen. Dette taler for at tiltaket ikke er å anse som en frihetsberøvelse etter artikkel 5.

Et opphold i senter for foreldre og barn innebærer ingen begrensning i foreldre- eller omsorgsansvaret for barnet41. Under oppholdet må imidlertid beboerne være tilgjengelig for oppsatte avtaler i sin utredningsplan. Det er i utgangspunktet ingen restriksjoner på beboernes kontakt med nettverk og familie. Av hensyn til trygghet og sikkerhet for øvrige beboere, som i stor grad er sped- og småbarn, er det imidlertid ikke tillatt med besøk av personer som er ruset, alvorlig psykiske syke eller som har truende/utagerende adferd.

Under et utredningsopphold vil hovedformålet være å utrede barnets omsorgsbehov og foreldrenes omsorgsevne. Utredningsdelen er ikke begrenset til visse tidspunkt, men vil foregå hele tiden mens familien er ved tiltaket. Beboerne vil likevel ikke være under konstant observasjon. Noen observasjoner er strukturerte og planlagte, mens andre observasjoner gjøres mens personalet er sammen med beboerne i dagligdagse aktiviteter. Gjennom døgnet har likevel beboerne mest tid til egen disposisjon. Å måtte delta i utredninger uten å ha samtykket til dette, samt å bli observert over flere døgn, trekker i retning av at tiltaket er å anse som frihetsberøvelse.

Det følger av EMDs praksis at tiltakets varighet også skal vektlegges ved vurderingen av om det foreligger frihetsberøvelse. Det følger forutsetningsvis av Prop. 73 L (2016–2017) at slike utredninger skal foretas innenfor fristene for barnevernstjenestens undersøkelser, det vil si som hovedregel innen tre måneder etter undersøkelsens oppstart, men slik at fristen i særlige tilfeller er seks måneder. Utredningen forutsettes dermed å ha begrenset varighet.

På bakgrunn av redegjørelsen over, er det enkelte momenter som trekker i retning av at et pålagt utredningsopphold i senter for foreldre og barn vil være å anse som frihetsberøvelse etter EMK artikkel 5. Samtidig er det flere momenter som trekker i retning av at det ikke er å anse som frihetsberøvelse. Departementet legger særlig vekt på at et slikt pålegg i utgangspunktet ikke innebærer restriksjoner på beboernes mulighet til å bevege seg utenfor institusjonen. Videre foreligger ikke håndhevingsbestemmelser. Departementet legger derfor etter en samlet vurdering til grunn at pålagte utredningsopphold i senter for foreldre ikke kan anses som frihetsberøvelse etter EMK artikkel 5.

Det er uansett ikke tvilsomt at en hjemmel som gir adgang til å pålegge borgerne å oppholde seg på et bestemt bosted, over en viss periode, vil representere et inngrep både i retten til å bevege seg fritt og i retten til fritt å velge bosted etter Protokoll nr. 4 artikkel 2.

En hjemmel til å pålegge utredning i senter for foreldre og barn griper også inn i retten til privatliv og familieliv, jf. EMK artikkel 8. Å pålegge noen å flytte ut av sitt hjem og bo et annet sted, i en kortere eller lengre periode, griper direkte inn i den enkeltes privatliv. Tilsvarende vil det å måtte flytte ut av hjemmet, til et sted hvor familien er under observasjon, gripe direkte inn i familielivet.42 Å pålegge utredning i senter for foreldre og barn må anses å gripe inn i kjernen av retten til privatliv og familieliv.

Et pålegg om utredningsopphold i senter for foreldre og barn innebærer likevel ikke at barnet blir skilt fra sine foreldre. Barnet tas ikke ut av familien og tiltaket representerer som sådan et mindre inngrep i familielivet enn en omsorgsovertakelse eller et akuttvedtak. Til tross for dette vil et pålegg om utredningsopphold i senter for foreldre og barn utgjøre et svært følbart inngrep i familielivet. Også innholdet i oppholdet understreker inngrepets styrke. Et pålagt utredningsopphold vil innebære at foreldre og barn blir utredet og kartlagt. I tillegg til å kunne oppleves som et inngrep i den enkeltes personlige integritet, vil denne typen observasjon kunne virke direkte inn på samspillet mellom foreldre og barn.

Disse rettighetene er imidlertid ikke absolutte. For at inngrep i rettighetene skal anses som et legitimt inngrep kreves i tillegg at tiltaket har hjemmel i lov, har et legitimt formål og at inngrepet anses nødvendig i et demokratisk samfunn (forholdsmessig).

Barns rett til beskyttelse mot vold og omsorgssvikt etter BK artikkel 19 har et sterkt menneskerettslig vern. Statene er forpliktet til å sette inn «all appropriate legislative, adminstrative, social and educational measures» for å beskytte barn mot all form for vold og omsorgssvikt. Vern mot vold og omsorgssvikt er å anse som et legitimt formål.

I nødvendighetsvurderingen har EMD innfortolket et krav om forholdsmessighet. Forholdmessighetsvurderingen etter artikkel 8 vil innebære at det må foretas en avveining mellom barns rett til beskyttelse og foreldre og barns rett til privatliv og familieliv.

Samtidig innebærer forholdsmessighetsvurderingen at kravene til vilkår øker i takt med inngrepets styrke. En hjemmel til å pålegge borgerne utredningsopphold i senter for foreldre og barn, griper inn i sentrale menneskerettigheter. Dette tilsier at det kreves strenge vilkår for tiltaket.

Oppholdets varighet vil også være av betydning for forholdsmessighetsvurderingen. Jo lengre varighet, jo mer inngripende er tiltaket. Hjemmelen vil ikke være forholdsmessig hvis den tillater et opphold som går lenger enn det som er nødvendig for å kunne gjennomføre en faglig forsvarlig utredning av barnets omsorgssituasjon og foreldrenes omsorgsevne. På den annen side må varigheten ikke settes så kort at den ikke fanger opp naturlig, individuell variasjon i tidsbruk ved slike utredninger.

Departementet legger etter dette til grunn at en lovhjemmel vil ligge innenfor handlingsrommet etter Norges menneskerettslige forpliktelser, så fremt formålet er å beskytte barn mot alvorlig omsorgssvikt, vilkårene er strenge, varigheten er begrenset og det foreligger tilstrekkelig prosessuelle garantier.

Det er oppstilt flere prosessuelle krav etter EMK artikkel 8 som må ivaretas dersom det innføres en hjemmel om pålegg om utredning. EMD har lagt vekt på om det er muligheter for rettslig overprøving av et spørsmål, og har stilt krav til at både forvaltning og domstoler behandler barnevernssaker raskt. Forøvrig har særlig tre sider ved beslutningsprosessen betydning. For det første må beslutningsprosessen, bedømt som helhet, være slik at foreldrene i tilstrekkelig grad involveres i beslutningsprosessen. For det andre har det betydning om barnevernstiltaket har blitt truffet på bakgrunn av et tilstrekkelig opplyst faktisk forhold. For det tredje har det betydning om de nasjonale myndigheter har foretatt en grundig og balansert forholdsmessighetsvurdering.

8.3.4.3 Forslag om hjemmel til å pålegge utredning i senter for foreldre og barn.

Å sikre utsatte barn den hjelpen de trenger på et tidlig tidspunkt er en av barnevernstjenestens aller viktigste oppgaver. Det betyr blant annet at sped- og småbarn i alvorlig risiko må oppdages og gis treffsikker hjelp. Gode utredninger av barns omsorgssituasjon, og av samspillet mellom barn og foreldre, er en forutsetning for dette. Etter departementets oppfatning taler hensynet til barnets beste, herunder hensynet til å ivareta barnets rett til beskyttelse ved mistanke om alvorlig omsorgssvikt43, for at det innføres hjemmel for å pålegge utredning i senter for foreldre og barn. Det er avgjørende for barnets fremtidige oppfølging og utvikling at omsorgssituasjonen utredes best mulig. Det er også støtte i høringen til å innføre dette tiltaket, særlig under henvisning til betydningen av god kvalitet i undersøkelsen av bekymringsmeldinger, og at en slik utredning vil gi et bredere og bedre kunnskapsgrunnlag for videre oppfølging. En slik hjemmel vil også kunne forebygge mer inngripende tiltak. Dette kan for eksempel gjelde når det er stor usikkerhet om sped- og småbarn utsettes for alvorlig omsorgssvikt. Et utredningsopphold vil i disse tilfellene kunne sikre grundige undersøkelser samtidig som barnets sikkerhet ivaretas i en utredningsperiode. For eksempel vil dette i noen tilfeller kunne erstatte et akuttvedtak overfor nyfødte. Etter departementets vurdering vil en slik hjemmel være nødvendig i enkelte tilfeller for å ivareta barnets rett til omsorg og beskyttelse.

Departementet legger samtidig til grunn at tiltaket griper inn i kjernen av retten til familieliv og privatliv. Departementet legger derfor til grunn at terskelen for å gripe inn bør være høy. Inngrepets styrke krever at vilkårene for å pålegge slik utredning er strenge, og strengere enn dagens vilkår for å pålegge hjelpetiltak. Samtidig bør vilkårene være mindre strenge enn for å fatte vedtak om omsorgsovertakelse. Et pålegg om opphold i senter for foreldre og barn vil være mindre inngripende enn en omsorgsovertakelse fordi foreldre og barn ikke blir adskilt. Å sette vilkårene til de samme som for omsorgsovertakelse, kan også innebære at hjemmelen blir for snever. Dette er tilsvarende betraktninger som ligger bak forslaget til endringer i vilkårene for å pålegge hjelpetiltak i sentre, se forslaget til endringer i kapittel 9.4. Både pålegg om hjelpetiltak og pålegg om utredning gjelder opphold i senter for foreldre og barn, og det er rimelig at tersklene for å pålegge slike opphold er sammenlignbare.

Departementet foreslår etter dette at utredning i senter for foreldre og barn skal kunne pålegges hvis det er «nødvendig for å avklare om vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt». Med dette menes at det må være reell tvil om vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt.

Forholdsmessighetskravet innebærer at det bare kan settes i verk tiltak dersom oppholdet er et rimelig og hensiktsmessig tiltak i den enkelte saken, og det ikke kan benyttes mindre inngripende tiltak. Å bli pålagt å bo et annet sted med personer som observerer foreldrenes omsorgsevne kan av enkelte oppleves som en unaturlig situasjon. For noen vil en slik undersøkelse bidra til manglende samarbeidsvilje eller stress. Det er derfor viktig at det foretas en grundig vurdering av om pålagt utredning i senter for foreldre og barn er egnet i det enkelte tilfellet. Dette reduserer imidlertid ikke behovet for å ha en slik hjemmel til bruk i tilfeller hvor dette er til barnets beste.

Departementet legger videre til grunn at varigheten av pålegget må begrenses. Hovedformålet vil være å undersøke barnets omsorgsbehov og foreldrenes omsorgsevne, og det er forutsatt at utredningstilbudet i sentrene skal ha en gitt varighet. Denne varigheten må også ses i sammenheng med fristene som gjelder for kommunenes undersøkelser. Departementet foreslår at det settes en absolutt frist på tre måneder. Dersom det er forenlig med det faglige opplegget for utredningen, bør varigheten av vedtaket settes kortere. Det er videre en forutsetning for å treffe vedtak at Bufetat har gitt tilsagn om bruk av plass i senter for forelder og barn. Bufetat har ikke plikt til å tilby slik utredning, og et pålegg vil ha liten betydning dersom det ikke er en tilgjengelig plass.

Barnevernstjenestens leder har hjemmel til å anmode om politibistand for å få gjennomført en undersøkelse, jf. lovutkastet § 12-10. Departementet mener imidlertid at det ikke bør være samme adgang til å kreve politibistand for å gjennomføre et pålegg om utredning i et senter for foreldre og barn. Et pålegg om utredningsopphold vil være mer inngripende enn andre undersøkelser, og å iverksettes/fullbyrde et slikt pålegg ved hjelp av politibistand vil være ytterligere inngripende. Barnevernstjenesten må i stedet forsøke å gå i dialog med og samarbeide med foreldrene, for å få gjennomført tiltaket.

Prosessuelle forpliktelser etter EMK artikkel 8 tilsier at pålegg om utredningsopphold i senter for foreldre og barn avgjøres av barneverns- og helsenemnda. Også pålegg om omsorgsendrende hjelpetiltak i senter for foreldre og barn skal behandles av nemnda. Det er store likheter i innholdet i opphold som hjelpetiltak og opphold for utredning. Departementet foreslår derfor at nemnda også bør avgjøre saker som gjelder pålegg om utredning.

Når vedtaksmyndigheten legges til barneverns- og helsenemnda vil det kunne oppstå utfordringer knyttet til fristene for gjennomføring av en undersøkelsessak. Det er imidlertid en forutsetning at et utredningsopphold i senter for foreldre og barn kan gjennomføres innenfor fristen for gjennomføring av en undersøkelsessak. Dette fremkommer tydelig i Prop. 73 L (2016–2017). I ordinære saker er undersøkelsesfristen tre måneder fra barnevernstjenesten har gjennomgått bekymringsmeldingen. I særlige tilfeller kan barnevernstjenesten utvide undersøkelsesfristen til inntil seks måneder totalt. Denne unntaksbestemmelsen vil også gjelde for tilfelle hvor det er fattet vedtak om pålagt utredningsopphold.

Forslaget om at barneverns- og helsenemnda gis vedtaksmyndighet for pålegg om utredningsopphold, innebærer at prosessreglene som gjelder i nemnda må komme til anvendelse. Etter departementets oppfatning bør sakene behandles etter tilsvarende regler som for pålegg om hjelpetiltak i senter for foreldre og barn. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen om forenklet behandling, jf. lovforslaget § 14-16 utvides til også å gjelde pålegg om utredningsopphold i senter for foreldre og barn. Tilsvarende foreslås det at bestemmelsen om nemndas sammensetning i enkeltsaker, jf. lovforslaget § 14-3, gis tilsvarende anvendelse. En slik utvidelse vil bidra til å redusere utfordringer knyttet til gjennomføring av undersøkelse innen fristen.

Departementet foreslår etter dette hjemmel for å pålegge utredning i senter for foreldre og barn i inntil tre måneder når dette er nødvendig for å avklare om vilkårene for omsorgsovertakelse av barn i alderen 0 til 6 år, er oppfylt. Departementet foreslår videre at pålegg må fastsettes i nemnda etter tilsvarende regler som ved pålegg om hjelpetiltak i senter for foreldre og barn. Det vises til lovforslaget §§ 2-3, 14-3 og 14-16.

8.4 Barn som foreldrene selv plasserer utenfor hjemmet

8.4.1 Gjeldende rett

Når foreldre har plassert et barn hos andre, slik at foreldrene ikke kan sies å ha den daglige omsorgen for barnet, kan barnevernstjenesten kreve å godkjenne hjemmet, jf. barnevernloven § 4-7 første ledd, jf. § 4-22 annet ledd. En forutsetning for å kreve godkjenning er at plasseringen varer mer enn to måneder. Krav om godkjenning gjelder ikke dersom barnet er over 15 år, plasseringen er nødvendig av hensyn til barnets skolegang, eller når barnet blir plassert i en offentlig institusjon på grunn av sin helse og utvikling, jf. annet ledd.

Hvilke plasseringer som skal omfattes av godkjenningsplikten kan reise enkelte tolkningsspørsmål. Det fremgår av forarbeidene at:

«Hvor mye som skal til for at foreldrene kan sies å opprettholde den daglige omsorg er ikke klart. Innholdsmessig ligger uttrykket nært opp til uttrykket «den daglige oppfostring», dvs. det å sørge for mat, klær, skolegang, medisinsk pleie og stabil kontakt. Som eksempel kan nevnes hvor mor bor hos sine foreldre, og overlater omsorgen for sitt barn til foreldrene mens hun er uke- eller månedspendler på grunn av utdanning eller arbeid. Her vil man anse besteforeldrene for å ha omsorgen for barnet.»44

Utgangspunktet er at det skal stilles de samme krav til plasseringsstedet som hvis barnevernstjenesten selv hadde formidlet plasseringen, jf. § 4-22.

Dersom barnevernstjenesten får opplysninger om plassering som nevnt i første ledd, skal den undersøke om det er behov for hjelpetiltak som kan gi foreldrene grunnlag for å ha barnet hos seg, eller som ellers er ønskelig av hensyn til barnet, jf. tredje ledd. Det følger av forarbeidene at tredje ledd pålegger barnevernstjenesten en undersøkelsesplikt, og at bestemmelsen er en selvstendig bestemmelse ved siden av § 4-3 om barnevernstjenestens rett og plikt til å foreta undersøkelser. Undersøkelse kan unnlates dersom den etter de opplysninger som foreligger ikke er nødvendig, jf. § 4-7 tredje ledd. Barnevernloven § 4-3 annet til femte ledd45 gjelder for gjennomføring av undersøkelsen.

8.4.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

8.4.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo at barnevernstjenesten, i tilfeller der foreldrene selv har flyttet barnet ut av hjemmet, skal undersøke omsorgssituasjonen dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter loven. Dette tilsvarte terskelen for å åpne undersøkelse etter utvalgets forslag til § 9. Utvalget foreslo å regulere dette i andre ledd i § 13 om tilbud om bosted utenfor hjemmet. Bestemmelsen ble foreslått som en tydeliggjøring av barnevernstjenesten plikt til å undersøke barnets omsorgssituasjon også i tilfeller der foreldrene har flyttet barnet ut av hjemmet.

Utvalget foreslo ikke videreført gjeldende § 4-7 om godkjenning av plasseringsstedet. De viste til at Statsforvalteren i Oslo og Akershus har gitt innspill om at bestemmelsen i praksis skaper problemer og usikkerhet, både for mange barnevernstjenester og for Statsforvalteren som tilsynsmyndighet, og har tatt til orde for at bestemmelsen bør oppheves. Utvalget uttalte at det etter dagens § 4-7 kreves at vilkårene i § 4-3 for å starte en undersøkelse er oppfylt, og at barnevernstjenesten i en slik situasjon uansett vil ha plikt til å undersøke barnets omsorgssituasjon.

Få høringsinstanser uttalte seg om dette spørsmålet ved høringen av NOU 2016: 16.

8.4.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å oppheve dagens § 4-7. Departementet viste til at grunnlaget for å kunne kreve å godkjenne plasseringsstedet er det samme som for å gjøre undersøkelser etter dagens § 4-3. Departementet mente at det ikke er nødvendig å regulere særskilt at barnevernstjenesten kan kreve å godkjenne hjemmet.

Departementet vurderte videre at det ikke er nødvendig med en egen bestemmelse om undersøkelse i de tilfeller foreldrene har bestemt at barnet skal bo hos andre for en kortere eller lengre periode. Departementet viste til at barnevernstjenesten vil ha plikt til å undersøke et forhold dersom vilkårene for å starte en undersøkelse ellers er oppfylt.

8.4.3 Høringsinstansenes syn

Det er bare Bufetat region øst som uttaler seg konkret om dette forslaget.

Bufetat region øst uttaler at de: «er enige i departementets vurdering om at terskelen for når det opprettes en undersøkelsessak skal være lik. Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan grunnlag for å iverksette tiltak etter loven, skal barneverntjenesten i alle tilfeller undersøke saken.»

8.4.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget om å ikke videreføre dagens § 4-7.

Når det gjelder plikten til å starte undersøkelse i saker der foreldre har plassert barnet utenfor hjemmet, mener departementet at vilkårene for å åpne en undersøkelse bør være like uavhengig av bakgrunnen for undersøkelsen. Barnevernstjenesten skal starte en undersøkelse dersom den i forbindelse med en plassering får informasjon som gir rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for å iverksette tiltak etter barnevernsloven, jf. forslag til § 2-2. Departementet mener forslaget i § 2-2 er tilstrekkelig, og at det ikke er nødvendig med en egen bestemmelse om undersøkelse i tilfeller der foreldrene har bestemt at barnet skal bo hos andre for en kortere eller lengre periode. Bekymringen kan i slike tilfeller være knyttet til barnets situasjon i foreldrehjemmet eller i det nye hjemmet. Barnevernstjenestens rett og plikt til å undersøke gjelder uavhengig av hvor barnet bor.

Når det gjelder å kunne kreve å godkjenne plasseringsstedet, mener departementet at dersom det er grunnlag for å starte en undersøkelse i saker der foreldrene har plassert barnet utenfor hjemmet, må barnevernstjenesten på tilsvarende måte som i andre saker vurdere barnets og familiens hjelpebehov, og ta stilling til om barnet har behov for et barnevernstiltak. Dersom barnet har behov for fosterhjem, vil det være naturlig å vurdere om det hjemmet barnet oppholder seg i kan være fosterhjem. Det vises til lovforslaget kapittel 9 om fosterhjem. Det vurderes ikke som nødvendig å regulere særskilt at barnevernstjenesten kan kreve å godkjenne hjemmet.