8 Klima og miljø

8.1 Hovedtrekk

Virkningene av klimaendringene er synlige i Europa allerede i dag. De siste somrene har vært preget av tørke, hetebølger, skogbranner, skred og oversvømmelser – med store skadevirkninger inkludert tap av menneskeliv. Naturmangfold og fungerende økosystemer gir viktige bidrag for å dempe klimaendringene, men trues av nedbygging og forurensing av natur. EU står for omtrent 6 prosent av verdens klimagassutslipp.1 Nær alle lands utslipp er små i et globalt perspektiv. Det er kun en håndfull land hvis utslipp utgjør minst 2 prosent av globale utslipp (blant annet Kina, USA, India, Russland). Klimaproblemet er globalt og krever reduksjon i utslipp av klimagasser fra alle land og alle sektorer. Innsats kun fra de største og rikeste landene vil ikke være tilstrekkelig.2 I EU har klima gått fra å være et eget saksområde til å bli et horisontalt hensyn som preger politikkutformingen på de fleste områder. EUs ambisjonsnivå framover er høyt: Innen 2030 skal utslippene reduseres med 55 prosent, og innen 2050 skal utslippene være netto null.3 I februar 2024 foreslo Kommisjonen et mål om å redusere utslippene med 90 prosent innen 2040.4

Miljø har vært et viktig samarbeidsområde for EU i over femti år. Interessen for klimaspørsmål har økt etter 2012. De siste årene har hensynet til klima og miljø vært plassert høyt på den politiske dagsorden i EU. Dette illustreres av at området er en av EUs hovedprioriteringer for perioden 2019–2024, med EUs grønne giv (European Green Deal) som Europakommisjonens politiske flaggskip.5 EU-landene samarbeider mer om klima- og miljøspørsmål enn før, også på områder der det tradisjonelt har vært lite felles regulering på EU-nivå (for eksempel skog). EUs klimagassutslipp er allerede redusert med nær en tredjedel siden 1990,6 og med EUs grønne giv fra 2019 tar EU sikte på å omstille hele økonomien i tråd med langsiktige klimamål. EUs grønne giv er en strategi for både klimakutt og grønn vekst. Klimahensyn skal ivaretas og være utgangspunkt for nær sagt all sektorpolitikk. Grønn industri og energi, bærekraft og sirkulær økonomi skal bidra til å skape nye arbeidsplasser og økonomisk vekst.

EUs grønne giv er fulgt opp med lovgivning og et bredt sett av virkemidler for at ambisjonene skal kunne nås i praksis. EUs klimaregelverk ble ytterligere forsterket i 2023, relativt kort tid etter omfattende endringer i 2018. EUs klima- og miljøambisjoner følges opp med stor bredde og tyngde også i sektorlovgivningen, blant annet for energi, transport, finans, jordbruk, industri og handel, og via retningslinjene for statsstøtte (se også kapittel 9 og 11).

Et omfattende og komplekst regelverk for omstilling av økonomien vil bli krevende og trolig også konfliktfylt å gjennomføre nasjonalt. Det er bred støtte i EU til en felles tilnærming til klima- og miljøproblemene, og politikken er drevet fram av så vel EU-kommisjonen som Europaparlamentet og medlemslandenes stats- og regjeringssjefer. Til tross for en rekke kriser de siste årene – brexit, koronapandemi, krig, energikrise og globalt subsidiekappløp – har EU ikke senket sine klima- og miljøambisjoner, men tvert imot styrket dem. EUs klimapolitikk har fått en tydeligere sosial profil over tid, i form av mer støtte til mindre velstående land og grupper i EU. Dette sikrer oppslutning om politikken, for som ellers i EU er enighet om klimapolitikk avhengig av kompromisser. EUs klimamål er ambisiøse sammenlignet med andre store økonomier, men økt innsats er likevel nødvendig for å bidra tilstrekkelig til de globale klimamålene om å begrense global oppvarming til 1,5–2 grader. Et viktig poeng er det likevel at EU så langt har oppnådd sine klimamål. Disse følges opp med et omfattende styrings- og virkemiddelapparat som koordinerer EUs innsats på tvers av politikkområder.7

8.1.1 Norges samarbeid med EU på klima- og miljøområdet

2012-utredningen trakk fram både felles og motstridende interesser mellom Norge og EU på klimaområdet (sistnevnte knyttet til Norges rolle som olje- og gassleverandør og EUs ambisjoner om å redusere bruken av fossil energi), og den viste til at Norge hadde stor handlefrihet i utforming av klimapolitikken. Flertallet syntes det var vanskelig å vurdere om EUs klimapolitikk og EU/EØS-retten hadde hatt en positiv eller negativ effekt på norsk klimapolitikk. Et mindretall mente at Norges deltakelse i EUs kvotesystem vanskeliggjorde klimakutt i Norge.8 På det øvrige miljøområdet viste 2012-utredningen til et omfattende samarbeid, inkludert gjennom ulike EU-byråer, og at EØS-avtalen hadde ført til en mer ambisiøs miljøpolitikk i Norge. Utredningen påpekte at Norges handlingsrom til å innføre egne regler utover minimumsstandarder i EØS-avtalen, ble lite brukt – dels fordi politiske flertall i Norge var enige i avveiningene EU hadde gjort, og dels på grunn av manglende forståelse av EUs miljøreguleringer.

Norge har mange felles interesser med EU på klima- og miljøområdet. EU er en naturlig alliansepartner for Norge, blant annet fordi EU er vår viktigste handelspartner. Samarbeidet med EU ser ut til å styrke ambisjonsnivået i norsk klima- og miljøpolitikk. Norge er ikke automatisk bundet av EUs overordnede klima- og miljømål (med mindre det er spesifikt avtalt), men disse utgjør like fullt viktige referansepunkter i diskusjoner om norske ambisjoner. Norge valgte i 2019 å inngå en avtale med EU om felles gjennomføring av EUs opprinnelige mål om 40 prosent utslippskutt innen 2030 («klimaavtalen»). Med klimaavtalen tok Norge på seg nasjonale mål for sektorer utenfor kvotesystemet, og gjennomfører relatert EU-regelverk (innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverk). Klimaavtalen er tatt inn i EØS-avtalens protokoll 31.

I 2012-utredningen ble Norge omtalt som et annerledesland i europeisk sammenheng. I dag skiller Norge seg fortsatt ut som en stor petroleumsprodusent, og med en strømforsyning som på land er nesten utelukkende basert på fornybar energi.9 Men også mange EU-land vil i løpet av de neste årene oppnå betydelige fornybarandeler. Sammen med en ventet reduksjon i norsk olje- og gassproduksjon etter 2030, kan dette bidra til at Norge blir mindre annerledes framover. Hittil skiller Norge seg også fra de fleste europeiske land i utslippsreduksjoner. Norske utslipp er redusert med snaut 5 prosent siden 1990.10 Nær sagt alle europeiske land har kuttet mer. Vesteuropeiske land har kuttet i størrelsesorden 25 til 50 prosent.11 Mens petroleumsvirksomhet ble en viktigere del av norsk økonomi etter 1990, ble utslippsintensive industrinæringer en mindre viktig del av mange EU-lands økonomi.

Med klimaavtalen, og innlemmelse av øvrig klimaregelverk fra EU, har samarbeidet med EU blitt viktigere for rammene rundt klimapolitiske virkemidler i Norge. Sentrale deler av regelverket som følger av EUs klimapolitikk er EØS-relevant. Siden 2012 er mye, men ikke alt, av EUs klimaregelverk innlemmet i EØS-avtalen. De siste årene er det tatt inn klimarelatert regelverk på flere andre områder – finans og transport, for å nevne noen. EUs klimaregelverk legger føringer på hvor store utslippskutt som kan finansieres i EU til (delvis) erstatning for å redusere utslipp i Norge. Dette omtales ofte som kjøp av kvoter eller kreditter, eller bruk av fleksibilitet, og innebærer at bidrag til utslippskutt i andre land kan regnes som norske utslippskutt. EUs klimaregelverk er beskrevet som bestående av tre pilarer (kvotehandelssystem, innsatsfordeling og skog- og arealbruk).12 Det er adgang til å kjøpe kvoter under alle tre pilarer av EUs klimaregelverk, og ikke bare gjennom EUs kvotehandelssystem. Samarbeidet med EU på klimaområdet påvirker tilgangen til bruk av kvoter for alle sektorer i Norge, som i dag er regulert i større grad enn tidligere. Det hersker betydelig usikkerhet rundt hvor mye det vil koste for staten å finansiere innkjøp av kvoter (under de ulike delene av EUs klimaregelverk) fra andre land i EU og EØS fram mot 2030, og tilgangen reduseres av EUs forsterkede klimamål mot 2030. Statsstøtteregelverket legger også føringer, selv om disse er midlertidig lempet på i kjølvannet av energikrise og økt proteksjonisme globalt (se kapittel 9 og 11).

Både innenfor og utenfor samarbeidet med EU har Norge frihet til å velge og utforme virkemidler. Klimaavtalen med EU legger ikke føringer på norsk virkemiddelbruk for å redusere utslippene utenfor kvotesystemet. Norge står også fritt til å innføre ytterligere virkemidler og tiltak rettet mot utslipp innenfor kvotesystemet, og har gjort det med CO₂-avgiften og beslutninger knyttet til elektrifisering av deler av norsk sokkel.

Utviklingen av EUs klima- og miljøpolitikk innebærer flere og mer krevende prosesser for EØS-vurdering. EUs klimapolitikk omfatter områder der EØS-relevansen er mer omdiskutert (handel med tredjeland) eller der videre samarbeid er politisk sensitivt (energi). EUs miljøpolitikk er også blitt mer tverrgående, sektorovergripende og kompleks. Den dreies mot en livsløpstilnærming i regulering av produkter, for å skape en mer sirkulær og ressurseffektiv økonomi.13 Ulike miljøproblemer, som er regulert dels innenfor og dels utenfor EØS-avtalen, ses i større grad i sammenheng. Videre har bruken av forordninger på klima- og miljøområdet økt – også i form av såkalte kommisjonsforordninger (gjennomføringsregelverk), som kan sammenlignes med forskrifter fordi de fyller ut viktige detaljer i lovgivningen (for eksempel standarder eller beregningsmetoder). Mens begge typer forordninger har direkte virkning i EU-land, krever anvendelse i EØS/EFTA-land prosesser for EØS-innlemmelse og nasjonal gjennomføring. Bare de siste to årene er det vedtatt omfattende klima- og miljølovgivning på EU-siden, og en rekke lover er fortsatt under utforming. Dette betyr at det er mye som vil måtte vurderes for EØS-innlemmelse av Norge og de andre EØS/EFTA-landene i tiden framover.

8.2 Sentrale utviklingstrekk i EU siden 2012

Miljøspørsmål, og særlig klima, er høyt prioritert i EU. Dette illustreres blant annet gjennom betydelig oppmerksomhet fra EUs stats- og regjeringssjefer, men også av hvordan EUs grønne giv skal legge føringer for videre utvikling av økonomi så vel som EU-lovgivning.14 Den øvrige miljøpolitikken har dessuten fått et løft gjennom innføring av livsløpsperspektiv, der vektlegging av sirkulær og effektiv ressursbruk legger føringer for næringslivet.

EU bruker langsiktige mål som styringsverktøy på klima- og miljøområdet. Målene følges opp gjennom lovgivning og virkemidler overfor en rekke sektorer. EUs klimaregelverk følger opp overordnede klimamål med mer spesifikke mål for henholdsvis kvotepliktig og ikke-kvotepliktige sektorer. Førstnevnte er industri, energi og luftfart, sistnevnte er jordbruk, bygg, avfall og øvrig transport. Foretak i kvotepliktige sektorer ilegges kvoteplikt for forurensing gjennom EUs kvotehandelssystem, noe som betyr at de må levere inn kvoter tilsvarende egne utslipp. I utgangspunktet må foretakene kjøpe kvoter, noe som skal stimulere til investeringer for å redusere egne utslipp. For å unngå at EUs klimapolitikk underminerer industriens konkurransevilkår globalt, har EU ordninger for å dele ut gratiskvoter til industri som ellers ville flagge ut. I tillegg kan landene kompensere industrien for økt strømpris som følge av kvotesystemet.

Ikke-kvotepliktige sektorer får årlige utslippsbudsjett, men det er opp til hvert medlemsland hvordan utslippene reduseres. Her åpnes det også for en slags kvotehandel mellom land, der overskudd under innsatsfordelingen kan selges. EUs klimapolitikk består videre av målrettet innsats innenfor annen sektorpolitikk for å redusere bruken av fossil energi. Utover klimamål om utslippskutt, har EU siden 2007 derfor hatt egne mål og tiltak for å bygge ut fornybar energi og øke energieffektiviseringen. Innenfor rammene av EUs statsstøtteregelverk har medlemslandene kunnet utforme egne tiltak for å støtte utvikling og utrulling av lavutslippsteknologi.

I dag følges EUs klima- og miljøambisjoner opp med enda større bredde og tyngde. Dette innebærer økt oppmerksomhet på klima- og miljøaspekter i sektorlovgivningen for blant annet energi, finans, jordbruk, industri og handel samt retningslinjene for statsstøtte (se også kapittel 9 og 11). Klimamål er tatt inn som formål som sektorlovgivning skal bidra til å levere mot: eksempelvis skal Ren energi-pakken (2019) bidra til at EU når sine klima- og energimål for 2030 (se kapittel 9). Koronapandemien, Russlands fullskala invasjon av Ukraina, energikrisen og økt global proteksjonisme har ikke ført til en nedprioritering av klima- og miljøpolitikken. EU har tvert imot økt ambisjonene. Forsterkede ambisjoner er fulgt opp gjennom innstramminger i regelverk for blant annet kvotehandel og ulike tiltak for å forsere utrulling av lavutslippsløsninger. Mot 2030 har EU videreført en tilnærming til klimapolitikken med overordnede, langsiktige mål, som følges opp gjennom sektorovergripende lovpakker. Sammenlignet med EUs klimapolitikk for 2020, er EUs klimapolitikk for 2030 høyere prioritert, målene mer ambisiøse, pakkene bredere og tempoet raskere. EUs klima- og miljøpolitikk innebærer mer samarbeid på saksfelt der det tidligere har vært mindre felles EU-regelverk (for eksempel industri og skog, se boks 8.1), og det endrer også eksisterende samarbeid (for eksempel handel og jordbruk). Adgangen til det indre marked knyttes i større grad til EUs klima- og miljøpolitikk. Et eksempel på dette er at varer som importeres til EU, underlegges standarder eller pålegges avgifter.

Samspillet mellom internasjonale og interne forhandlinger om klima og miljø har bidratt til økte ambisjoner i EU over tid. EU er blant de store spillerne internasjonalt og forhandler på vegne av sine 27 medlemsland. Det gir tyngde, men krever intern koordinering. EU fikk i Parisavtalen gjennomslag for et styringssystem med jevnlig innrapportering og forsterking av nasjonale klimamål, og var viktig for å sette ambisjonen om å begrense global oppvarming til halvannen grad på dagsorden.15 EU benytter internasjonale forhandlinger til å drive egen klima- og miljøpolitikk framover: EU formulerer gjerne egne mål i forkant av internasjonale toppmøter. I etterkant følges EUs forpliktelser under globale klima- og miljøavtaler (som Parisavtalen og naturavtalen) opp av EU-regelverk for hvordan medlemslandene skal bidra til å redusere klimautslipp og motvirke tap av natur. Dette betyr at EU-land får en strengere ramme rundt iverksetting og etterlevelse av globale klima- og miljøavtaler enn mange land utenfor EU.

Som ellers i EU-politikken, er klimaambisjoner og -politikk resultat av kompromisser i vanskelige forhandlinger. EUs østutvidelse fra 2004 innebar større økonomiske forskjeller innad i unionen. Det siste tiåret har dette resultert i en klimapolitikk som preges av krav om omfordeling og en tydeligere sosial dimensjon. Den politiske enigheten om EUs klimapolitikk er blitt mer avhengig av at de velstående landene i EU bidrar til å finansiere omstilling i medlemsland med lavere BNP. Innstramming av klimapolitikken følges også til dels av særregler eller unntak for å oppnå politisk enighet. De siste årene har de sikkerhetspolitiske konsekvensene av EUs avhengighet av russisk fossil energi bidratt til å øke ambisjonsnivået i klimapolitikken, både når det gjelder energieffektivisering og utbygging av fornybar energi.16

EU samarbeider med andre land på klima- og miljøområdet gjennom bilaterale avtaler og EØS-avtalen. Forholdet til Storbritannia og Sveits har vært gjenstand for forhandlinger de siste årene. EUs avtale med Storbritannia innebærer en gjensidig forpliktelse om å ikke redusere ambisjonsnivået i egne klima- og miljøreguleringer, men begge står fritt til å videreutvikle nasjonale virkemidler på området. Storbritannia har videreført et nasjonalt kvotehandelssystem på siden av det europeiske systemet, der kvoteprisen har lagt seg på et betydelig lavere nivå enn i EU. I 2017 inngikk EU og Sveits en avtale om sveitsisk deltakelse i EUs kvotesystem fra 2020. EØS-avtalen omfatter klimaregelverk, og EØS/EFTA-landene har deltatt i EUs kvotehandelssystem siden 2008. Fram til 2020 samarbeidet EU og Island gjennom en bilateral avtale om gjennomføring av utslippskutt under Kyotoprotokollen. Fram til 2030 samarbeider EU, Island og Norge om gjennomføring av utslippskutt under Parisavtalen. Samarbeidet er nedfelt i en egen klimaavtale som er plassert i EØS-avtalens protokoll 31.

EU har så langt lykkes med å oppnå klima- og energimål. EUs mål for 2020 var 20 prosent reduksjon av klimagassutslipp sammenlignet med 1990, at fornybar energi skulle utgjøre 20 prosent av sluttforbruket, og 20 prosent lavere energiforbruk enn i en estimert referansebane. Per 2022 er EU-landenes samlede utslipp redusert med 31 prosent, og andelen fornybar energi er 22,5 prosent. Selv om energiforbruket var på vei nedover, var det koronapandemien og medfølgende nedstenginger som sørget for tilstrekkelig reduksjon til at EU nådde 2020-målet for redusert energiforbruk.17

2030 er nå «rett rundt hjørnet», men EUs klimapolitikk mot 2030 er betydelig forsterket de siste årene. Dette innebærer innstramming av eksisterende virkemidler, utvidelser til nye områder samt nye tiltak som karbongrensejusteringsmekanismen (carbon border adjustment mechanism, CBAM), også omtalt som en karbontoll. Regelverket er omfattende og komplekst, og det vil bli krevende å iverksette. CBAM er blitt møtt med betydelig skepsis fra land utenfor EU. Konflikter rundt fordeling av kostnader og prioritering av arealbruk vil bli tydeligere når politikken gjennomføres nasjonalt. Medlemslandene har også en avgjørende rolle i å utforme nasjonale tiltak innenfor og i forlengelsen av det europeiske klimasamarbeidet.

8.2.1 EUs opprinnelige klimapolitikk for 2030

Mens EU lenge har hatt en veletablert miljøpolitikk, er EUs klimapolitikk betydelig oppgradert i perioden 2012–2023. EU har gått fra å slite med å bli enige om å rydde opp i og forsterke egen klimapolitikk, til enighet om både 2030-mål og et omfattende regelverk for å oppfylle disse. Siden 2019 er både mål og regelverk forsterket. Det blir gjort flere forsøk på å motvirke uønskede fordelingseffekter av at klimapolitikken gjør det dyrere å forurense; for eksempel ved å kanalisere inntekter fra kvotesalg og avgifter tilbake til støtte og kompensasjon. Lovverk annonsert av kommisjonspresident Ursula von der Leyen i 2019 er for det meste nå vedtatt. På miljøområdet er det fortsatt pågående prosesser. Mye vil trolig vedtas før det kommende EU-valget til nytt Europaparlament i juni 2024 (blant annet om forbrukeres reparasjonsrett, grønnvasking og emballasjeavfall), eller plukkes opp etter valget (blant annet om kjemikaliegodkjenning).

Rundt 2012 slet EU med etterdønningene av finanskrisen, og klimapolitikken måtte vike for en sterkere vektlegging av konkurranseevne og ønsket om å tilrettelegge for økonomisk vekst. EUs kvotehandelssystem lå nede for telling, og redningsaksjonen ble vanskelig og langdryg.18 Vendepunktet kom gjennom opptakten til de internasjonale klimaforhandlingene i Paris i 2015. EU trengte å «feie for egen dør» ved å reparere kvotesystemet, og ved å vedta klima- og energimål for 2030, for å opprettholde legitimitet som seriøs aktør i globale klimaforhandlinger.

Høsten 2014 vedtok stats- og regjeringssjefene i Det europeiske råd et mål om minst 40 prosent lavere utslipp («klimamål»), en fornybarandel på 27 prosent og 27 prosent lavere energiforbruk innen 2030 («energimål»). EUs klimamål ble fordelt på kvotepliktig sektor og ikke-kvotepliktig sektor. For førstnevnte skulle utslippene kuttes med 43 prosent sammenlignet med 2005, mens det for sistnevnte skulle kuttes 30 prosent. Klimamålet skulle baseres på utslippskutt innad i EU, og i alle sektorer. Det europeiske råd varslet et detaljert regelverk for hvordan skog- og arealbrukssektor skulle inkluderes i EUs klimapolitikk.19 Skog- og arealbrukssektor kan også gi netto opptak (det motsatte av utslipp) av CO₂. Avhengig av bokføringsregelverk vil dette kunne trekkes fra utslippsmålet. To viktige endringer fra EUs 2020-mål til ambisjonene for 2030, var at EUs fornybarmål ikke lenger skulle følges opp med nasjonale fornybarmål, og at utslippsreduksjonene skulle gjennomføres «EU-internt». Kommisjonen ble bedt om å finne en måte å sørge for at medlemslandenes bidrag i sum ville oppfylle EUs fornybarmål. EU-interne utslippskutt vil si at fleksibilitet fra utenfor EU ikke lenger var tillatt.

EU åpnet imidlertid for fleksibilitet utenfra, der forpliktende klimasamarbeid ble inngått med andre land. Den bilaterale avtalen mellom EU og Island om felles gjennomføring av forpliktelser for andre periode under Kyotoprotokollen (2013–2020), innebar at Island fikk et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktige sektorer og godskriving av karbonopptak i skog- og arealbrukssektor.20 For klimapolitikken mot 2030 inngikk EU et samarbeid om felles gjennomføring med Norge og Island. Denne klimaavtalen ble lagt til i EØS-avtalen (protokoll 31) og innebar samarbeid om EUs regelverk for ikke-kvotepliktig sektor og skog- og arealbruk.

Selv om verden med Parisavtalen fikk en global klimaavtale, fikk ikke forsøk på å øke ambisjonsnivået i EUs klimamål for 2030 tilslutning.21 EUs klimalovgivning ble imidlertid oppdatert i tråd med det allerede vedtatte 2030-målet. Dette innebar nytt regelverk for ikke-kvotepliktig sektor (den såkalte innsatsfordelingen) og skog- og arealbrukssektor (LULUCF), men også en ytterligere innstramming av kvotesystemet.22 Endringene i EUs klimaregelverk videreførte en fordeling av utslippsforpliktelser som tar hensyn til landenes BNP, og ble preget av kompromisser. Nordvestlige medlemsland fikk gjennomslag for innstramminger, mens østeuropeiske land fikk enkelte unntak og ordninger for å kompensere for innstrammingene.

Også EUs energiregelverk ble oppdatert for å bidra til klima- og energimålene for 2030. EUs satsing på fornybar energi og energieffektivisering er en viktig del av EUs klimapolitikk for å redusere bruken av fossil energi, men den handler også om å bidra til ny verdiskaping. Et nytt styringssystem ble innført for at medlemslandenes innsats på fornybar energi og energieffektivisering i sum ville oppfylle EUs overordnede fornybar- og energieffektiviseringsmål. Hvert medlemsland skulle utarbeide nasjonale energi- og klimaplaner og revidere disse i lys av tilbakemelding fra Kommisjonen. Styringssystemet speiler på mange måter systemet for revisjon av nasjonale forpliktelser under Parisavtalen. Regelverket for styringssystem, fornybar energi og energieffektivisering ble inkludert i en større lovpakke sammen med regelverk som oppdaterte tredje energimarkedspakke. Ren energipakke (også ofte omtalt som fjerde energipakke) ble vedtatt i 2018–2019, og den innebar at energimarkedspolitikken ble underlagt EUs klima- og energimål. Gjennom forhandlingene ble 2030-målet for fornybar energi oppjustert til 32 prosent, og tilsvarende mål for energieffektivisering til 32,5 prosent (se kapittel 9).

EU har i økende grad koblet overordnede klima- og miljøambisjoner til bredere politiske strategier og initiativ. I 2015 ble EUs «energiunion» lansert som en bredere ramme rundt ulike deler av energi- og klimapolitikken (se kapittel 9). Energiunionen illustrerte en vilje til å se ulike deler av klima- og energipolitikken i sammenheng med strategiske hensyn for økonomien. Energiunionen var likevel i hovedsak en løs ramme rundt utformingen av klima- og energiregelverket i årene 2016–2018.

8.2.2 Forsterking av EUs klima- og miljøpolitikk mot 2030

EUs grønne giv (European Green Deal) ble lagt fram i 2019 som en av Kommisjonens hovedprioriteringer for de kommende årene.23 Dette er en klima- og vekststrategi for bærekraftig omstilling av EUs økonomi i tråd med et forsterket klimamål for 2030 på 55 prosent utslippskutt, og et mål om klimanøytralitet (netto null utslipp) i 2050. EUs grønne giv er blitt retningsgivende for videre utvikling og vekst i den europeiske økonomien. Den grønne given omfatter også ambisjoner for å ta vare på naturen og redusere forurensing, mer effektiv ressursbruk, m.m. (se figur 8.2).

EUs klimamål for 2030 og 2050 er vedtatt av stats- og regjeringssjefene i Det europeiske råd,24 og senere også nedfelt i EUs klimalov. Ifølge sistnevnte bør all framtidig lovgivning i EU være i tråd med klimamålene. Klimaloven la dessuten føringer på videre klimapolitikk i EU ved å innføre et karbonbudsjett, et vitenskapsråd og ved å pålegge Kommisjonen å foreslå et klimamål for 2040 i løpet av våren 2024, sammen med et tentativt utslippsbudsjett for perioden 2030–2050.25 Etter forberedelser i 2023, la Kommisjonen i februar 2024 fram et forslag om 90 prosents reduksjon i klimagassutslippene innen 2040. Et slikt mål innebærer en reduksjon av EUs forbruk av fossil energi til energiformål med nærmere 80 prosent.26

EUs grønne giv er betydelig høyere prioritert politisk enn tidligere tverrgående initiativ på energi- og klimaområdet. EUs grønne giv er sektorovergripende og innebærer at politikkutvikling på alle områder, samt EUs budsjett, vurderes opp mot hensynet til klima og miljø. Kommisjonen ble i 2019 omorganisert slik at klimaporteføljen følges opp overordnet sett av Kommisjonens nestleder, deretter av politisk ledelse (kommissærer) på saksområder som energi, transport, finans og industri.

Omstilling aktualiserer også spørsmål rundt rettferdig fordeling, både nasjonalt og på EU-nivå. Med EUs grønne giv er rettferdig omstilling og inkludering løftet som en viktigere dimensjon ved EUs klima- og miljøpolitikk enn tidligere. Et fond for rettferdig omstilling skal bistå regioner der arbeidsplasser og inntekter faller bort i takt med at forurensende industri legges ned. Dette er særlig relevant for kullregioner i Sentral-Europa. EU har likevel mindre å bidra med enn nasjonalstaten når det gjelder rettferdig omstilling, grunnet færre felles midler. Skatte- og avgiftspolitikken er sentral i håndtering av fordelingsspørsmål, men her er det krav om enstemmighet for at EU skal innføre felles regler. Dermed vil spørsmål om rettferdig omstilling i stor grad måtte håndteres nasjonalt i hvert medlemsland. En utfordring her er ulik økonomisk bæreevne mellom EU-land, også i lys av store utgifter knyttet til håndtering av pandemi og energikrise.

EUs grønne giv knyttes til 50 lovforslag, samt en rekke initiativ og strategier, men også investeringsplaner og -programmer. Mest kjent er lovpakken Klar for 55 (Fit for 55), som skal bidra til at EU når sitt forsterkede klimamål for 2030. Den innfører ny, eller endrer eksisterende, lovgivning på områder som klima, energi, transport og skatt. Formelt består den av 13 lovforslag (se tabell 8.1), samt en skogstrategi for 2030, som i hovedsak ble vedtatt i 2023.27 Innstrammingene i EUs kvotesystem betyr at det historiske strukturelle overskuddet fjernes hurtigere, og dersom endringene som nå er innført videreføres etter 2030 vil ingen nye kvoter bli tilgjengelige fra 2040.28 Klar for 55 følges også opp av underliggende regelverk som fyller ut viktige detaljer.

Klar for 55 er en omfattende pakke, og den ble vedtatt på om lag to år, altså meget raskt, med en dramatisk sikkerhetspolitisk og energisikkerhetsmessig situasjon som bakteppe. Forhandlingene om Klar for 55 sammenfalt med energikrisen og medfølgende krisetiltak. Med REPowerEU-planen tok Kommisjonen til orde for å møte den alvorlige situasjonen med blant annet sterkere satsing på fornybar energi og energieffektivisering, samt gjennom øremerking av 37 prosent av midlene under EUs gjenreisningsfond (NextGenerationEU, opprettet i 2020 for å dra i gang økonomien igjen etter koronapandemien) til omstillingsformål (se kapittel 9 og 11). I slutten av 2022 vedtok EU en midlertidig kriseforordning for å framskynde utbyggingen av fornybar energi.29 EUs satsing på fornybar energi og energieffektivisering for å håndtere energikrisen ble plukket opp i Klar for 55-pakken. Her ble EUs energimål for 2030 ytterligere forsterket til en fornybarandel på minst 42,5 prosent og helst 45 prosent, og en reduksjon i energiforbruket med 11,7 prosent. I tillegg ble det innført ordninger for raskere utbygging av fornybar energi i definerte områder (se kapittel 9).30

Forstørr bilde

Kilde: Miljødirektoratet.

Den grønne given er også fulgt opp i regelverk på flere andre områder; for eksempel regler for energibruk i bygg, en lovpakke for avkarboniserte gasser og hydrogen samt metanutslipp i energisektoren (se kapittel 9), bærekraftig finans (blant annet åpenhetskrav), sirkulærøkonomi, naturvern og nullutslippsindustri, og lovverk for å sikre EU tilgang til kritiske mineraler og sjeldne råstoffer (se kapittel 11). Deler av dette er knyttet til EUs respons på et globalt subsidiekappløp og proteksjonisme,31 der industri- og handelspolitikk utformes strategisk i lys av overordnede klima-, miljø- og energimål. Nullutslippsindustriloven og reformen av strømmarkedet (se kapittel 9 og 11), som begge ventes formelt vedtatt i 2024, dreier seg i stor grad om å sikre investeringer i fornybar energi.

EUs miljøpolitikk preges av helhetlige forvaltningsplaner, med økende bruk av sektoroverskridende regulatoriske grep. EU har i flere tilfeller vedtatt rammedirektiver (blant annet for vannforvaltning og for plast og avfall) som følges opp gjennom mer spesifikke direktiver.32 Over tid er EU-regelverket blitt preget av flere endringer: EU har i økende grad vedtatt mer detaljert regelverk i form av forordninger, som har direkte virkning i EU-land. Dette reduserer nasjonal handlefrihet. Andre endringer er innføringen av en livsløpstilnærming til produkter for å sikre sirkulær og effektiv bruk av ressurser, og at forholdet til tredjeland omfattes av miljøreguleringer (blant annet bærekraftskriterier for importvarer). EUs miljøregelverk i dag berører spørsmål som er dels omfattet av EØS-avtalen og dels faller utenfor.

Med så mange lover vedtatt på klima- og miljøområdet på kort tid, kan iverksetting bli vanskelig for medlemslandene. Det er dessuten ikke så lenge til 2030. Samtidig har medlemslandene arbeidet med store deler av regelverket over flere år, først i forbindelse med det opprinnelige klimaregelverket i 2018, og deretter gjennom lovarbeidet med Klar for 55. Landene har altså kunnet forberede seg. Det er likevel uunngåelig at det oppstår konflikter ved store samfunnsomstillinger. Valg i medlemsland, og det kommende EU-valget i 2024, gir muligheter for omkamper knyttet til EUs ambisjonsnivå i klimapolitikken. Økt politisering av klima- og miljøspørsmål kan begrense ambisjoner, noe som ble observert i kjølvannet av finanskrisen. Politisering kan imidlertid også gjøre det mulig å forsterke politikken på området, som observert rundt 2018–2019.33

8.3 Norges samarbeid med EU på klima- og miljøområdet

Norge støtter i likhet med EU opp om internasjonale klima- og miljøavtaler og har signert Parisavtalen og Naturavtalen. I internasjonale forhandlinger er Norge ikke en del av EUs klimamål, men Norge valgte i 2019 å gå inn i en «klimaavtale» med EU om felles gjennomføring av klimamål for 2030. Klimaavtalen innebærer at to nye deler av EUs klimaregelverk, innsatsfordeling og skog- og arealbruk, er blitt en del av EØS-avtalens protokoll 31 for frivillig samarbeid.34 Norge var allerede del av EUs kvotehandelssystem. Dermed deltar Norge nå i alle tre «pilarer» av EUs klimaregelverk. Med EUs forsterkede klimaregelverk for 2030, vedtatt i 2023, er nye diskusjoner oppstått rundt hvorvidt handelspolitiske klimainstrumenter er EØS-relevant og om klimaavtalen skal oppdateres.

EUs klimapolitikk består imidlertid også av et omfattende energi- og transportregelverk av særlig relevans for utslippskutt. Mens klimarelevant transportregelverk vedtatt av EU i 2019 er innlemmet i EØS-avtalen, er klimarelevant energiregelverk vedtatt i 2012 og 2018 fortsatt til vurdering. Omfanget av energiregelverk der EØS-relevans og -innlemmelse er uavklart, har vokst over tid, senest gjennom EUs oppdateringer av regelverket i 2023 (se kapittel 9).

For den øvrige miljøpolitikken utover klima, er det variasjon i hvorvidt Norge samarbeider med EU via EØS-avtalen eller ei. Noen områder ligger utenfor EØS-avtalen (som naturvern), mens andre ligger innenfor (som miljøreguleringer for en rekke produkter, bruk av kjemikalier, regulering av vann- og luftkvalitet og avfallsregelverk). Mens samarbeidet om felles regelverk i flere tilfeller bærer preg av felles tilnærming og interesser, er det også tilfeller der norsk gjennomføring har vært mer konfliktfylt.

8.3.1 Norske erfaringer fra samarbeid med EU om klimapolitikk for 2020

I perioden 2012–2023 ble deler av EUs klimapolitikk for 2020 innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i Norge. EUs klima- og energimål forpliktet ikke Norge, men deler av det oppfølgende regelverket (EUs klima- og energipakke fra 2009) var EØS-relevant.

Norge var positiv til direktivet om kvotehandel (2009). Norge deltok allerede i EUs kvotehandelssystem, og var positiv til videre samarbeid mot 2020. Samarbeidet harmonerer godt med vektleggingen av global kostnadseffektivitet og teknologinøytralitet i norsk klimapolitikk. Norge og elleve medlemsland i EU har benyttet seg av valgfri ordning for å skjerme egen energiintensiv industri for økning i strømprisen som følger av kvotehandel (se boks 8.2 om CO₂-kompensasjonsordningen). Norge engasjerte seg i utformingen av det underliggende regelverket under kvotesystemet for å sikre tilstrekkelig tildeling av gratiskvoter til ferrolegering- og aluminiumsindustri, der Norge har store virksomheter. For perioden fram til 2020 ville foretak i petroleumsnæringen motta gratiskvoter, noe Norge ikke ønsket, fordi det var i strid med forurenser betaler-prinsippet. Etter å ha forsøkt å påvirke reglene på EU-siden, løste Norge saken på hjemmebane ved å øke CO₂-avgiften tilsvarende for kostnaden for klimakvoter. Norge fikk også unntak fra en klausul om anbefalt øremerking av kvoteinntekter til klimaformål, fordi budsjettspørsmål faller utenfor EØS-avtalen.35

Byrdefordelingsbeslutningen (2009), som i EU fordelte utslippskutt mellom EUs medlemsland for ikke-kvotepliktige sektorer, var ikke EØS-relevant, og ble derfor ikke innlemmet.

Karbonlagringsdirektivet (2009) omfattet lagring av CO₂. Norge var en pådriver for at EU skulle vedta direktivet, og stilte seg positiv til å samarbeide med EU. Tross den norske posisjonen om at norsk sokkel ikke inngår i EØS-avtalen, ville regelverket omfatte lagring på norsk sokkel. Dette sammenfalt med en stor politisk satsing på teknologiutvikling for karbonfangst og -lagring (CCS) i norsk klimapolitikk. I de siste forhandlingene på EU-siden ble det tatt inn klausuler om langsiktig ansvar for selskap som lagrer CO₂, noe som kom som en lite velkommen overraskelse for Norge. Direktivet ble likevel innlemmet i EØS-avtalen i 2012, men ikke gjennomført innen fristen. ESA sendte derfor brev om manglende etterlevelse. Testsenteret fikk kritikk etter problemer og gjentatte forsinkelser.36 Dette førte i 2014 til en reorientering mot å heller finansiere CCS-prosjekter utenlands. Nå ble manglende etterspørsel etter lagerkapasitet for CO₂ vektlagt, og potensialet for lagring på norsk sokkel nedtonet. Norske selskaper støttet den nye tilnærmingen. Etter en siste advarsel fra ESA ble direktivet gjennomført senere samme år.37

Norske myndigheter var skeptiske til nasjonale mål under fornybardirektivet (2009), men klarte å forhandle ned målet for Norge til en fornybarandel på 67,5 prosent i 2020 (EUs beregningsmåte var ellers anslått til å medføre et mål på rundt 72–73 prosent). Man fryktet at et høyt mål kunne bli kostbart å oppnå, og at det ville kreve økt strømproduksjon, som igjen ville redusere strømprisene. På dette tidspunktet forventet norske politikere og kraftbransjen et stort kraftoverskudd i både Norge og Norden, og energipolitikken dreide seg dermed om å unngå kollaps i strømprisen.38 I samarbeid med Sverige innførte Norge et felles støttesystem for å bygge ut fornybar energi i perioden 2012–2020. Såkalte grønne sertifikater var et teknologinøytralt og markedsbasert støttesystem for å bygge 26TWh ny fornybar energi, i tråd med Norges vektlegging av teknologinøytralitet i klimapolitikken. Samarbeidet innebar at begge land ville krediteres for, og finansiere, halvparten av fornybarutbyggingen, uavhengig av hvor den fant sted. Sertifikatsystemet ble finansiert via en avgift på strømregningen (energiintensiv industri fikk fritak). For å unngå verditap som følge av «innesperret kraft» og for lave strømpriser ga Norge konsesjon til to nye utenlandskabler til Tyskland og Storbritannia i 2014, og vedtok i 2015 at sertifikatsystemet ikke skulle videreføres etter 2020.39

Sluttspurten for å bli med i sertifikatsystemet (anlegg satt i drift innen 2021 kunne motta støtte i inntil 15 år framover)40 sammenfalt med en kraftig og rask prisreduksjon for vindkraftteknologi. Dette resulterte i en ketsjup-effekt for utbygging av vindkraft på land i Norge, og deretter en motreaksjon som medførte full stans av konsesjonsbehandling i tre år (2019–2022). Norge oppnådde likevel sitt nasjonale fornybarmål etter fornybardirektivet: i 2020 var andelen 77,4 prosent.41 Fornybardirektivets mål om 10 prosent fornybarandel i transportsektoren sammenfalt med en økt satsing på biodrivstoff i Norge.42

Innenfor transportområdet innebar drivstoffdirektivet (2009) en livsløpstilnærming og bruk av standardverdier for ulike drivstoff, og det ble møtt med skepsis i Norge. Spørsmålet om hvorvidt drivstoff fra ukonvensjonell oljesand skulle få samme standardverdi som konvensjonell olje, ble gjenstand for en dragkamp mellom medlemslandene ved utforming av underliggende regelverk. Norske selskaper, spesielt daværende Statoil, var skeptisk til standardverdier som sådan og til referanseåret, ettersom innsats før dette ikke ville medregnes. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen i 2017. Forordningen for utslippsstandard for nye personbiler (2009) ble derimot tatt positivt imot i Norge, som allerede hadde mer ambisiøse krav enn EU hva gjaldt mål, og med fritak for elbiler fra registreringsavgift. Forordningen var dermed ikke forventet å ha særlig påvirkning i Norge, men Statens vegvesen meldte fra om at tekniske løsninger for rapportering ikke ville være klare i tide til iverksettingsfristen. Norske myndigheter utsatte innlemmelse og gjennomføring, offisielt begrunnet med Norges manglende bilindustri. Forordningen ble innlemmet i 2017.43

To ytterligere direktiver på energiområdet som skulle bidra til EUs klimamål for 2020, ble vedtatt noe etter EUs klima- og energipakke. Bygningsenergidirektivet (2010) ble innlemmet i EØS-avtalen i april 2022, og er under gjennomføring i 2023.44 Energieffektiviseringsdirektivet fra 2012 erstattet et tidligere direktiv fra 2006. Et utkast til en felles beslutning for å innlemme 2006-versjonen ble sendt fra EØS/EFTA-landene til Kommisjonen i 2013,45 men direktivet er ikke innlemmet, da det trådte ut av kraft i EU i 2014 fordi det var erstattet av et nytt direktiv.46 Dette direktivet er siden endret tre ganger (i 2012, 2018 og 2023) og er fortsatt under vurdering for EØS-innlemmelse.

Hvilken betydning fikk samarbeidet med EU for norsk klimapolitikk? Norges klimamål for 2020 var å redusere utslippene globalt med en mengde som tilsvarte en reduksjon på 30 prosent sammenlignet med Norges utslipp i 1990. I tillegg var det et eget mål om at to tredjedeler av utslippsreduksjoner (sammenlignet med en referansebane mot 2020 dersom ingen nye tiltak ble innført) skulle gjennomføres nasjonalt.47 Sistnevnte innebar at innenlands utslipp ikke kunne overstige 46–48 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2020 (norske utslipp i 1990 var på daværende tidspunkt beregnet til omtrent 50 millioner tonn).

Deltakelsen i kvotesystemet og dernest internasjonale kreditter fra utviklingsland anskaffet via statens kjøpsprogram, bidro til at Norge kunne nå 30 prosent-målet.48 I utgangspunktet ville Norge dermed ha bidratt til utslippskutt andre steder som kunne godskrives her hjemme. Imidlertid er effekten usikker. EUs kvotesystem slet inntil nylig med et strukturelt overskudd av kvoter som oversteg totale utslipp. Hjemlige utslippsreduksjoner og karbonopptak i skog- og arealbrukssektor bidro også noe til måloppnåelse: Norske klimagassutslipp var 49,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2020, en reduksjon på 3,9 prosent sammenlignet med 1990 (tallene for 1990 var på dette tidspunktet oppjustert til 51,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter). Målet om to tredjedelers kutt hjemme ble ikke nådd, tross lavere utslipp som følge av koronapandemien.49 Virkningen av samarbeidet med EU for de hjemlige utslippsreduksjonene er usikker, men EUs fornybarpolitikk kan ha bidratt til elektrifisering av transport og petroleum, samt økt bruk av biodrivstoff.

8.3.2 Norske erfaringer fra samarbeid med EU om klimapolitikk for 2030

Felles gjennomføring av klimamål for 2030 via klimaavtalen

I forkant av Parisavtalen foreslo den norske regjeringen et klimamål for 2030 på minst 40 prosent utslippskutt sammenlignet med 1990, og at Norge burde inngå en avtale om felles gjennomføring med EU – senere omtalt som «klimaavtalen». Et enstemmig Storting ga grønt lys for dette.50 Ettersom Norge allerede deltok i EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen, ville en klimaavtale innebære at Norge ville delta i EUs klimaregelverk for ikke-kvotepliktige sektorer og for skog- og arealbrukssektoren. Det var forventet at EU ville legge opp til fleksibilitet mellom land også her, og Norge ønsket muligheten til å benytte seg av denne fleksibiliteten på lik linje med EU-land.

Norge ønsket i utgangspunktet en bilateral avtale med EU framfor å innlemme regelverk på nye områder i EØS-avtalen. Norge ønsket å unngå å skape presedens: En viktig forutsetning var at Norge ikke uten videre skulle bli bundet av mål og regelverk på klima- og energiområdet utover det som allerede fulgte av EØS-avtalen og en eventuell avtale om felles gjennomføring med EU. EU mente at et samarbeid om klimamål og det aktuelle klimaregelverket hørte hjemme i EØS-avtalens miljøvedlegg. Kompromisset ble en klimaavtale som ble tatt inn i EØS-avtalens protokoll 31 og som kun omfatter Norge og Island (ikke Liechtenstein). EØS-avtalens vanlige system for overvåking, domstolskontroll og tvisteløsning skulle anvendes (overvåking og domstolkontroll ved ESA og EFTA-domstolen).51

Klimaavtalen fikk forhåndssamtykke fra Stortinget i juni 2019, forut for formell EØS-innlemmelse. Forhåndssamtykke ble begrunnet med at Norge skulle kunne delta i forberedelsene til gjennomføring av regelverkene sammen med EU, forut for ikrafttreden i 2021, og for å ikke forsinke ikrafttreden i Norge. Stortinget forutsatte at klimaavtalen ikke skulle forplikte Norge til framtidig samarbeid med EU på klima- og miljøområdet, slik en innlemmelse i EØS-avtalens miljøvedlegg kunne ha gjort.52 Samtlige partier, unntatt Senterpartiet, stemte for.53 Avtalen ble innlemmet i EØS-avtalen med vedtak i EØS-komiteen i oktober 2019.54 Klimaavtalen innebærer at EUs regelverk for ikke-kvotepliktig sektor, skog- og arealbrukssektor samt deler av EUs plan- og rapporteringsregelverk gjøres gjeldende i Norge fram til 2030.55

Både klimamålet og det nærmere regelverket er senere blitt endret. EU har økt sitt klimamål til 55 prosent utslippskutt innen 2030, og forsterket det medfølgende regelverket. Norge har også oppjustert sine klimamål (se boks 8.2).

Ulik telling av skogens bidrag til oppfyllelse av klimamål for 2030

Selv om både Norge og EU har meldt inn klimamål for 2030 på 55 prosent utslippsreduksjon under Parisavtalen, og dermed selv forpliktet seg til disse målene, er det viktige forskjeller i rollen til skog- og arealbruk. Her må det skilles mellom rapportering av opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektor på den ene siden, og hvordan man teller bidraget herfra til oppfyllelse av klimamål.

Ved den årlige rapporteringen til FN av utslipp og opptak av klimagasser bruker Norge og EU de samme reglene, de såkalte «IPCC guidelines» som gjelder for FNs klimakonvensjon. Etter disse reglene skal alt utslipp og opptak i skog inkluderes i partenes årlige klimaregnskap som en del av rapporteringsforpliktelsene for skog- og arealbrukssektoren. Norge rapporterer opptak og utslipp fra skog- og annen arealbruk på samme måte som EU for de årlige rapporteringene.

I sitt forsterkede klimamål, som ble meldt inn til FNs klimakonvensjon i desember 2020, regner EU inn hele bidraget fra skog- og arealbruk både i referanseåret (1990) og i målåret (2030) – og ikke bare mer-opptaket, slik de gjorde i sitt forrige klimamål. For EUs del vil ikke det å basere seg på karbonopptak i skog- og arealbrukssektor redusere ambisjonsnivået sammenlignet med tidligere innmeldte mål under Parisavtalen, fordi netto opptak i skog- og arealbrukssektor er relativt begrenset.

Norge hadde meldt inn sitt mål litt før EU, der skogens bidrag i oppfyllelsen av klimamålet under Parisavtalen i utgangspunktet ikke teller med. Norges mål under Parisavtalen gjelder alle sektorer, men bidraget fra skog- og arealbrukssektoren både i referanseåret 1990 og i målåret 2030 settes i utgangspunktet til null. Norge meldte senere inn en justering av målet der meropptak i skog- og arealbrukssektor skulle telles med i beregningen av måloppnåelse (se boks 8.2). Hvordan et meropptak skulle måles ble imidlertid ikke definert.

For Norges del er karbonopptaket i skog- og arealbrukssektor såpass høyt at dersom det skulle inkluderes på samme måte som for EU, ville dette ha utgjort en reduksjon fra det ambisjonsnivået Norge tidligere har meldt inn under Parisavtalen (se boks 8.2). Hvis Norge hadde regnet på samme måte som EU, ville Norges ambisjonsnivå for 2030 blitt halvert (fra 55 prosent til om lag 25 prosent). Begrunnelsen for ikke å regne som EU, er at det strider mot prinsippene i Parisavtalen (der endringer må innebære økte ambisjoner).

Samarbeid om EUs opprinnelige 2030-regelverk

EUs opprinnelige klimaregelverk for 2030 ble innlemmet i EØS-avtalen i 2019 og 2020. Dette inkluderte nytt samarbeid om regelverk for ikke-kvotepliktig sektor og for skog- og arealbrukssektor som del av klimaavtalen (innsatsfordelingsforordningen og skog- og arealbruksforordningen av 2018),56 og videreføring av samarbeidet om regelverk for kvotepliktig sektor (kvotehandelsdirektivet av 2018). Den norske klimakvoteloven ble endret i tråd med det nye kvotehandelsdirektivet i 2019, sammen med et forhåndssamtykke til EØS-innlemmelse. Lovendringen forut for formell EØS-innlemmelse ble begrunnet med et ønske om samtidig ikrafttredelse med EU, og vurdert som «forsvarlig» siden regjeringen la til grunn fortsatt norsk deltakelse i EUs kvotehandelssystem etter 2020. Et enstemmig Storting godkjente dette, og kvotehandelsdirektivet ble formelt innlemmet i EØS-avtalen i 2020.57 Den tidligere tilpasningen om unntak for øremerking av inntekter fra kvotesalg ble videreført. Den norske CO₂-kompensasjonsmekanismen ble i hovedsak videreført, men nå med krav til energiintensiv industri om energikartlegging for å motta støtte (se boks 8.3). En viktig endring for Norge var at gassutvinning var fjernet fra den såkalte karbonlekkasjelista for næringer som dekkes av gratiskvoter.58 I 2022 var om lag 73 prosent av norske utslipp innenfor kvotepliktig sektor dekket av gratiskvoter.59

Under innsatsfordelingen fikk Norge et nasjonalt mål om 40 prosent utslippsreduksjon for ikke-kvotepliktige sektorer, sammenlignet med 2005 (Islands mål ble 29 prosent). Disse nasjonale målene er i hovedsak basert på hvert lands bruttonasjonalprodukt. Norge har derfor fått et høyt mål. Under skog- og arealbruksregelverket fikk Norge og Island i likhet med EUs medlemsland nasjonale mål om netto null utslipp for hver av to forpliktelsesperioder (2021–2025 og 2026–2030). Ved et overskudd i opptak fra forvaltet skog, fikk Norge tilgang til å trekke fra opptil 18 millioner tonn CO₂-ekvivalenter over hele perioden (dersom opptaket skulle bli større enn angitt i referansebanen). En egen kompensasjonsordning under denne forordningen gir skogrike land med utslipp som overstiger referansebanen adgang til ytterligere fleksibilitet (for å kompensere disse utslippene, under visse betingelser).60 Her ville Norge slippe å stå til ansvar for beregnede utslipp på inntil 35,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter over perioden 2021–2030. Norge og Island sendte i 2020 inn langsiktige strategier (30 år) for arealbruksendringer og skogbruk til ESA, som var avkrevd for å få tilgang til en spesifikk kompensasjonsmekanisme for skog.61

ESA skal innen 31. oktober hvert år vurdere om Norge og Island møter forpliktelsene som følger av avtalen. Dette er tilsvarende det Kommisjonen gjør for EUs medlemsland (jf. Styringssystemet), men begrenset til delene som inngår i klimaavtalen. ESA skal gjøre en omfattende vurdering av Norges utslippsregnskap i 2027 (for årene 2021–2025) og 2032 (for årene 2026–2030). Hensikten er å kontrollere at utslippene kuttes i tråd med utslippsbudsjettet fastsatt under innsatsfordelingen og forpliktelsene under skog- og arealbruksregelverket. Hvis målene ikke nås, må Norge levere en korrigerende handlingsplan til ESA.

Per 2023 venter ESA at Island vil holde seg innenfor de gjeldende målene for ikke-kvotepliktig sektor og skog- og arealbrukssektoren. For Norge ventes et betydelig avvik på begge områder, selv med bruk av fleksibilitet fra kvotehandelssystemet. Det er i noen grad mulig å bruke kvoter derfra til å møte utslippsforpliktelser under innsatsfordelingen. Både Norge og Island har meldt inn til ESA at de vil reservere retten til å bruke denne muligheten.62

For innsatsfordelingen ligger Island an til å enten overoppfylle eller omtrent overholde utslippsbudsjettet for 2021 og 2022, mens Norge ligger an til underskudd for begge år. Totalt ligger Island an til å redusere utslipp i ikke-kvotepliktig sektor med om lag 25 prosent (mot målet på 29 prosent), mens Norge ligger an til en reduksjon på 32 prosent (mot målet på 40 prosent). For Norges del var det dermed ikke skjedd noen forbedring fra forrige vurdering.63 De fleste EU-landene ligger også an til underskudd under innsatsfordelingen.64

For areal- og skogbrukssektoren lå Norge an til et underskudd for 2021 på i overkant av 8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, mens Island lå an til et ørlite overskudd. Ifølge ESA ligger Norge an til et betydelig underskudd for første forpliktelsesperiode som helhet (2021–2025). ESA oppfordret begge land til å øke ambisjonene, spesielt Norge, men trakk også fram at tallene fortsatt var usikre, med avklaring i forbindelse med endelig revisjon for perioden 2021–2025 i 2027.65 Også regjeringen anslår at Norge ligger an til et underskudd i skog- og arealbrukssektoren (på 34 millioner tonn CO₂-ekvivalenter for perioden 2021–2025, eventuelt redusert til 16 dersom Norge får tilgang til en egen kompensasjonsordning for skogrike land.66 I november 2023 la regjeringen derfor fram forslag om fullmakt til at Klima- og miljødepartementet i 2024 kan inngå avtaler og intensjonsavtaler om kjøp av skogkreditter og utslippsenheter innenfor en samlet ramme på tre milliarder kroner.67

Samarbeid om EUs forsterkede klimapolitikk for 2030

EU forsterket sine klimamål i 2019, og i forlengelsen av dette vedtok EU i 2023 et dels forsterket, dels nytt regelverk innenfor klima, energi og transport (Klar for 55). Norge har ikke tatt stilling til om og på hvilke vilkår klimaavtalen skal oppdateres med de nye målene og det forsterkede regelverket for innsatsfordeling og skog- og arealbruk. Øvrig klimaregelverk og klimarelevant energi- og transportregelverk er i hovedsak fortsatt til vurdering i de berørte departementene.

Ifølge Hurdalsplattformen (2021) ville regjeringen «videreføre Norges klimasamarbeid med EU».68 Høsten 2021 skrev regjeringen at den ville vurdere om, og eventuelt på hvilke vilkår, EUs forsterkede klimapolitikk skulle gjøres gjeldende for Norge. Regjeringen ville komme tilbake til hvordan Norge skulle nå sitt forsterkede klimamål for 2030, og om Norge ville videreføre samarbeidet med EU, når den så forslaget til endringer i regelverket på EU-siden og hva resultatet ble.69 Norske medier meldte i 2023 om uenigheter innad i regjeringen om klimasamarbeidet med EU om skog- og arealbruk,70 og klimaavtalen er ikke oppdatert per januar 2024.

I oktober 2023 varslet regjeringen at det forsterkede regelverket for kvotesystemet ville innlemmes i EØS-avtalen. Regjeringen la fram en proposisjon for forhåndssamtykke til EØS-innlemmelse av endringene i EUs kvotehandelssystem og endring av den norske klimakvoteloven (blant annet for å omfatte også skipsfart). Når det gjaldt gjennomføring av det separate kvotehandelssystemet for transport og bygg (ETS 2), sa regjeringen at den ville komme tilbake til Stortinget.71 Rask innlemmelse av det forsterkede kvoteregelverket ville gi norske industriaktører mulighet for å delta i første runde av auksjoner under EUs hydrogenbank.72 Sistnevnte er finansiert gjennom EUs innovasjonsfond, som igjen er finansiert av EUs kvotehandelssystem. EØS/EFTA-landene har også akseptert å bidra til finansieringen av EUs sosiale klimafond, som gjennom inntekter fra ETS 2 ville bidra til å finansiere tiltak innenfor transport og bygg. Norge vil bidra til finansiering av fondet ved å avstå kvoter fra ETS 2 verdt anslagsvis 5,5 milliarder kroner over perioden 2025–2033.73 Regjeringens forslag ble enstemmig vedtatt av Stortinget sent i 2023.74

Øvrige deler av Klar for 55 er fortsatt til vurdering. Regjeringen har definert CBAM som ikke EØS-relevant, men ikke tatt endelig stilling til om Norge skal delta.75 NHO og LO har tatt til orde for at Norge bør delta selv om CBAM ikke er EØS-relevant, slik som med klimaavtalen (protokoll 31), fordi deltakelse i EUs kvotesystem ellers vil bli vanskelig.76

I 2023 inngikk Norge og EU en «grønn allianse», en politisk viljeserklæring for å samarbeide om spørsmål innenfor områder som klima, industri og energi (se kapittel 11).

8.3.3 Norges samarbeid med EU på miljøområdet

Samarbeidet med EU på miljøområdet omfatter kontroll av forurensing, vann, luftforurensing, kjemikalier, genmodifiserte organismer, avfall, miljøkonsekvensanalyser, miljømerking, miljøansvar og støy. Flere miljøreguleringer har betydning for hvordan det indre markedet fungerer og påvirker rammebetingelser for økonomiske aktører. Regulering av spørsmål som kjemikaliebruk, produktstandarder, luftkvalitet, vannkvalitet og avfall, er tatt inn i EØS-avtalen. Norge og EU har ulikt syn på EØS-relevans av EUs havstrategidirektiv (2008), som Norge mener faller utenfor EØS-avtalens geografiske virkeområde. Naturvern faller grovt sett utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde, men forhold knyttet til natur berøres likevel gjennom annet EØS-relevant regelverk. Norge har også kontakt og samarbeid med EU på naturområdet. For miljøregelverk som er innlemmet i EØS-avtalen har EUs tilnærming til miljøspørsmål gjennom helhetlige forvaltningsplaner og sektorovergripende regelverk i noen tilfeller ført til uenighet om norsk gjennomføring i perioden 2012–2023.

EUs vannrammedirektiv ble vedtatt innlemmet av EØS-komiteen i 2007, med samtykke fra et enstemmig Storting i 2009. Direktivet ble gjennomført i Norge i vannforskriften, og det stiller krav til forvaltningen av vann og vassdrag om å sikre god tilstand i ferskvann, grunnvann og kystnære områder. Hvert land deles inn i vannregioner, der en myndighet i hver region får ansvar for å koordinere gjennomføringen. Det innebærer å utarbeide en helhetlig forvaltningsplan innen 2009, deretter rullerende oppdatering hvert sjette år. Planen skal inneholde et tiltaksprogram for å bedre (eventuelt opprettholde allerede god) vannkvalitet innen 2015. For sterkt modifiserte vannforekomster av samfunnsnyttig virksomhet, slik som vannkraftverk, gjelder egne tilpassede miljømål. Arbeidet innebærer at man må klassifisere og overvåke miljøtilstanden i vannforekomster. Direktivet gjelder ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjen.77 For enkelte miljøgifter gjelder den tolv nautiske mil utenfor grunnlinjen. I Stortingets 2009-innstilling står det at arbeidet ville bli krevende for Norge og at det forutsatte betydelig innsats. Norge hadde allerede i flere år arbeidet med å innføre regelverket, men da på frivillig basis. Forskning på gjennomføringen av direktivet i Sverige og Norge viser betydelige forskjeller i organiseringen av ansvaret for å utarbeide regionale vannforvaltningsplaner.78 Siden gjennomføringen av vanndirektivet har ESA og norske myndigheter hatt en omfattende korrespondanse om ulike sider av det – både som følge av klager og undersøkelser som ESA har gjennomført på eget initiativ. Korrespondansen gjelder for eksempel vannkraft, fiskeoppdrett og deponering av gruveavfall i fjorder. ESA har siden gjennomføringen av direktivet utført et titalls uformelle undersøkelser, hovedsakelig knyttet til deponering av gruveavfall og vannkraft. Ingen av sakene har endt i traktatbruddsøksmål for EFTA-domstolen, men ESA har fortsatt pågående undersøkelser knyttet til gruveavfall og vannkraftverk.

Norge ble felt i EFTA-domstolen i 2015 for brudd på EUs luftkvalitetsdirektiv. Direktivet innebærer definisjon og fastsatte mål for luftkvalitet, for å begrense skadelige virkninger på menneskers helse og på miljøet for øvrig. Direktivet innfører nasjonale mål og krav til forbedring av luftkvalitet dersom angitte grenser overskrides. Det stilles også krav til tiltaksplaner dersom det er risiko for sistnevnte. Direktivet er gjennomført i Norge i forurensningsforskriften. I november 2013 sendte ESA et formelt åpningsbrev til Norge hvor det ble framholdt at Norge hadde unnlatt å oppfylle sine forpliktelser etter direktivet ved å overstige grenseverdiene for nitrogendioksid (NO2), svoveldioksid (SO2) og svevestøv (PM10) fra 2008 til 2012. Saken ble bragt inn for EFTA-domstolen i 2014. EFTA-domstolen konkluderte i sak E-07/15 med at Norge hadde brutt direktivet. Domstolen fant at grensene for svoveldioksid (SO2) og svevestøv (PM10) var overskredet i årene 2009–2012, og at grenseverdien for nitrogenoksid (NO2) var overskredet i årene 2010–2012. Norge hadde heller ikke tilstrekkelige tiltaksplaner som følge av overskridelsene.

EUs avløpsdirektiv av 1991 er tatt inn i EØS-avtalen, og gjennomført i Norge i 2007. Direktivet handler om rensning av avløpsvann. EU har de siste årene arbeidet med å revidere direktivet, som ventes vedtatt i 2024. Det reviderte direktivet vil skjerpe kravene til rensning av avløpsvann, for å beskytte mennesker og økosystemer fra utilstrekkelig renset avløpsvann. Revisjonen skal også sørge for at regelverket bidrar til målene i EUs grønne giv, herunder klimanøytralitet og nullforurensning i 2050, samt overgang til sirkulær økonomi og gjenoppretting av biologisk mangfold. Direktivet skal også bidra til arbeidet med bedre folkehelse og FNs bærekraftsmål om vannforvaltning og tilgang til rent vann.

Det reviderte avløpsdirektivet ligger an til å få merkbar betydning for norsk vannsektor. I første rekke vil direktivet innebære at langt flere avløpsanlegg i Norge må ha såkalt sekundærrensing, i stedet for bare primærrensing. Flere trinn med rensning medfører både større investerings- og driftskostnader. Norge og Island står langt på vei i en særstilling sammenlignet med resten av EU. Dette er særlig på grunn av kombinasjonen av en spredt befolkning, robust kystvann og kaldt klima som gjør sekundærrensing mer energikrevende. Kostnadene ved vesentlig strengere rensekrav kan bli høyere enn miljønytten særlig for små kommuner, ifølge norske myndigheter. Vannbransjens interesseorganisasjon (Norsk Vann) har overfor regjeringen etterlyst konkrete konsekvensanalyser knyttet til direktivforslaget og større påtrykk for endringer tilpasset norske forhold overfor EU. Kommisjonen har gjennomført slike analyser for EU-land, men ikke for EØS/EFTA-landene. Ifølge Kommisjonens beregninger er nytten samlet sett betydelig høyere enn totalkostnadene som vil følge av endringene i forslaget til revidert direktiv.

Norge fikk etter forespørsel delta i en høring Kommisjonen gjennomførte i 2021, og anledning til å informere om norske forhold. Miljødirektoratet har gitt innspill, der noen er tatt inn i det endelige direktivforslaget og andre ikke. Klima- og miljødepartementet har fulgt den politiske behandlingen i EU tett. Ifølge norske myndigheter vurderes endringene i det kommende reviderte direktivet å være EØS-relevante og akseptable. Det kan likevel oppstå spørsmål om tilpasninger til en EØS-kontekst. Norge vil imidlertid ikke kunne gjennomføre direktivet innen de foreslåtte tidsfristene.79

8.4 EØS-samarbeidets betydning for Norge

8.4.1 Et forpliktende klima- og miljøsamarbeid gjennom EØS-avtalen

I saksfeltet klima og miljø oppstår det jevnlig grensekryssende problemer som bare kan håndteres gjennom forpliktende internasjonalt samarbeid. Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i et slikt samarbeid med EU på de fleste, men ikke alle, spørsmål knyttet til klima og miljø. Både Norge og EU støtter opp om det internasjonale klima- og miljøarbeidet i FN. EUs medlemsland forhandler som én aktør gjennom EU, og får større tyngde ved å stå sammen, samtidig som dette betyr mindre frihet for enkeltlandene til å definere egne forhandlingsposisjoner. Norge forhandler kun på egne vegne, og må søke allianser for å få innflytelse. EUs medlemsland utarbeider felles politikk for oppfølging av sine forpliktelser under internasjonale klima- og miljøavtaler, mens Norge står fritt til å søke samarbeid med andre, og til hvordan avtaler følges opp nasjonalt. Norge har valgt å søke tett samarbeid med EU. Et samarbeid med EU kan øke troverdigheten i norsk klimapolitikk. Dette gir viktige signaler til aktører i Norge om sikre rammebetingelser framover, noe som kan øke viljen til å investere i omstilling og til å omdirigere ressurser til klimavennlige og bærekraftige aktiviteter.80 EUs klimamål gjelder ikke for Norge med mindre dette er spesielt avtalt, som med klimaavtalen.

Det er likhetstrekk mellom klimamålene til Norge og EU: begge gikk først for kutt på 40 prosent i 2030, senere oppjustert til 55 prosent.81 EUs klimamål er imidlertid et nettomål (se boks 8.2). Både Norge og EU har meldt inn sine klimamål under Parisavtalen, og begge har forankret målene for 2030 og 2050 i egne klimalover. EUs diskusjoner og målfesting av klimaambisjoner har det siste tiåret løpt foran de norske, selv om norske regjeringer til dels har rukket å melde inn målene tidligere enn EU. Dette peker mot at EUs klimamål har påvirket diskusjonene om norske klimaambisjoner. Andre faktorer har også spilt inn, også for EU, som internasjonale klimaforhandlinger, nye klimarapporter fra FNs klimapanel, Europa-parlamentets godkjennelse av en ny kommisjon, inntreden av små partier med grønnere profil i Norge, samt bred grasrotmobilisering rundt klima.

Det er viktige forskjeller mellom EUs og Norges klimaambisjoner. Mens EUs 2030-mål presiserte at utslippsreduksjonene ikke skulle nås ved hjelp av kvotekjøp utenfor EU, beholdt Norges mål adgangen til å kjøpe utslippskvoter og benytte annen fleksibilitet fra EU. En annen forskjell er bruken av karbonopptak i skog- og arealbrukssektor: EUs forsterkede 2030-mål, meldt inn under Parisavtalen, lener seg på karbonopptak i skog- og arealbrukssektor. Dette reduserte ambisjonsnivået for EUs utslippsreduksjon noe, men målet er likevel forsterket sammenlignet med det tidligere målet.82 Norges tilsynelatende like 2030-mål, også meldt inn under Parisavtalen, lener seg derimot ikke på karbonopptak i skog- og arealbrukssektor på samme måte. Dette skyldes at Norge selv har meldt inn et klimamål der opptak i skog- og arealbrukssektor ikke teller med i beregningen av måloppnåelse. Selv om Norge hadde et stort nettoopptak i 1990, og vil ha et nettoopptak i 2030, settes dette i utgangspunktet til null for begge år. Norge har imidlertid senere meldt inn et oppdatert klimamål der et meropptak vil telle med. En tredje forskjell er at EU har et mer omfattende system for oppfølging, rapportering og videreutvikling av eget virkemiddelapparat. Klimautvalget har anbefalt en lignende tilnærming i Norge.83

8.4.2 Betydning av EØS-samarbeidet for norske utslippskutt

Klimaavtalen betyr mer sektorspesifikke mål for hjemlige utslippsreduksjoner enn det som ellers er tilfelle i norsk klimapolitikk, selv om det er fleksibilitet mellom de ulike delene (kvotesystem, innsatsfordeling og skog- og arealbruk) og fleksibilitet mellom Norge og EU-land.84 Norge har tidligere særlig vektlagt kostnadseffektivitet i utslippskutt. Det har medført en orientering mot å bidra til utslippskutt utenfor Norge (der noe kan godskrives Norge, og dermed levere utslippskutt for Norge). Dette betyr at EU har stor betydning for Norges mulighet til å kutte utslipp raskt – enten nasjonalt eller via fleksible mekanismer.

Klimaavtalen regulerer mål, ikke virkemiddelbruk. EU-reglene som fulgte med klimaavtalen, inneholder ikke virkemidler som sådan, noe som dermed er opp til nasjonale myndigheter.85 Men EU-reglene regulerer bruken av fleksibilitet. Et eksempel er muligheten til å kjøpe andre lands overskudd under innsatsfordelingen eller skog- og arealbruksregelverket, som kan nulle ut eget underskudd.86 Slik fleksibilitet kan benyttes som et alternativ til å innføre virkemidler nasjonalt. Økning av EUs klimaambisjoner betyr at tilgangen til fleksibilitet fra EU-land reduseres, noe som vil bety at Norge i større grad må finne utslippskutt «hjemme» heller enn «ute».

Virkningen er mer direkte for sektorer underlagt innsatsfordelingen og skog- og arealbrukssektoren, fordi det her settes nasjonale mål. For sektorer underlagt kvotesystemet, kommer virkningen i større grad via reduksjonen i totalt antall kvoter i EU samt gjennom endringene i regelverket for å forebygge karbonlekkasje. Her vil den videre utviklingen av EUs regelverk knyttet til indirekte utslipp, og eventuelle ordninger for næringer som eksporterer ut av EU, være viktig for Norge.

Norge går mot for lave utslippskutt under dagens klimaavtale. Under klimaavtalen slik den foreligger nå, basert på EUs opprinnelige klimaregelverk for 2030 vedtatt i 2018, ligger Norge ikke an til å nå målene for hverken innsatsfordelingen eller skog- og arealbrukssektoren. Norge ligger an til å få netto utslipp innenfor skog- og arealbrukssektoren, og må iverksette tiltak for å nå det nasjonale målet om netto null utslipp. Gapet er økt over tid.87 Under innsatsfordelingen ligger utslippene an til å reduseres med omtrent halvparten av det som er målet. Slike «underskudd» kan resultere i manglende måloppnåelse, som ESA i så tilfelle skal følge opp i etterkant. Underskudd kan håndteres gjennom fleksible mekanismer i den grad det finnes tilgang til fleksibilitet.

Etter klimaavtalen har Norge tilgang til fleksibilitet mellom de ulike delene av klimaregelverket, over tid, og mellom land. Gitt at Norge ligger an til underskudd under både innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket, er det særlig adgangen til fleksibilitet fra kvotesystemet som vil være aktuell, og fra andre EU/EØS-lands overskudd under innsatsfordelingen og/eller skog- og arealbruksregelverket.

8.4.3 Om skog og klimamål

Søkelyset på skogens rolle i å levere utslippskutt handler om muligheten til å godskrive karbonopptak i skog- og arealbrukssektor som utslippskutt totalt sett. Dersom det er netto opptak (og ikke netto utslipp) fra skog- og arealbrukssektor, kan dette i utgangspunktet trekkes fra totale utslipp. Muligheten til slike fratrekk blir desto viktigere for å nå overordnede klimamål dersom utslippene i andre sektorer ikke er redusert. Norske utslipp er siden 1990 redusert med i underkant av 5 prosent.

Norge har under Parisavtalen forpliktet seg til at kun meropptak i skog- og arealbrukssektoren skal telle med i oppfyllelse av landets klimamål for 2030 (se boks 8.2). Selv om Norge hadde et stort nettoopptak i 1990, og vil ha et nettoopptak i 2030, settes dette til null for begge år i tråd med Norges innmeldte klimamål for 2030. Det er kun meropptak som telles med for klimamålet i 2030, men hva som utgjør et meropptak er ikke definert.

EUs regelverk for skog- og arealbruk fra 2023 innebærer at hvert land får et mål om netto opptak for sektoren til 2030.88 Dette sektormålet er forsterket fra et tidligere mål om netto null, og skyldes at sektoren skal levere utslippskutt for EUs forsterkede klimamål for 2030 på 55 prosent utslippskutt – og ikke minst bidra med utslippskutt fram til 2050.

I utgangspunktet ligger Norge an til et netto opptak mot 2030 sammenlignet med 1990. Etter EUs skog- og arealbruksregelverk fra 2018, tatt inn via klimaavtalen, vil Norge få et underskudd i årene 2021–2025, fordi utviklingen måles mot en referansebane. Et slikt gap kan dekkes inn av innkjøp av skogkreditter fra andre EU-land, eller ved å øke utslippsreduksjonene tilsvarende innenfor sektorer dekket av innsatsfordelingen (transport, landbruk, avfall, bygg). Dersom klimaavtalen oppdateres med det forsterkede skog- og arealbruksregelverket fra 2023, vil Norge kunne få et overskudd for årene 2026–2030, fordi referansebanen er gunstigere for Norge.89 Her er det imidlertid stor usikkerhet.

Den store oppmerksomheten rundt bruken av skog i norske klimamål må forstås i lys av at det berører skognæringen, og fordi det kan redusere presset på utslippsreduksjoner i andre sektorer. Mindre adgang til å lene seg på karbonopptak i skog- og arealbrukssektor vil motsatt kunne bety økt press for å redusere utslippene i andre sektorer.

I EU spiller muligheten til fratrekk for karbonopptak i skog- og arealbrukssektor en mindre rolle enn for Norge, siden opptaket totalt sett er lavere (Sverige er et viktig unntak), men også fordi utslippene totalt sett er redusert. I skogrike EU-land som Sverige og Finland, er utslippene redusert betydelig siden 1990.90 Sverige har også avgrenset hvor mye av karbonopptaket som skal telle med i langsiktige nasjonale klimamål, mens Finland har satt inn tiltak for å øke et dalende karbonopptak i skog- og arealbrukssektor.91

8.4.4 EUs forsterkede klimapolitikk reduserer tilgangen til fleksibilitet

Den eksisterende klimaavtalen betyr at de delene av EUs opprinnelige 2030-regelverk som er gjennomført i Norge, fortsatt gjelder, selv om det samme regelverket i etterkant er blitt oppdatert på EU-siden. Likevel betyr EUs oppdaterte mål og regelverk trolig endringer for Norge selv om klimaavtalen ikke skulle oppdateres, i form av mindre adgang til fleksibilitet fra EU-land.

Innstrammingene i kvotesystemet som følge av det forsterkede utslippsmålet for EU totalt sett samt videre tiltak for å fjerne det strukturelle overskuddet, betyr høyere kvotepris framover, fordi den totale mengden kvoter reduseres betydelig. Dermed øker kostnadene for bruk av fleksibilitet under EUs kvotesystem. Endringene av innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket kan innebære et krympende overskudd i EU-land. Land med overskudd vil kunne spare dette til senere eller selge dem som kreditter til andre land for bruk til fratrekk for egne utslipp. Men her er det usikkerhet, fordi virkemiddelbruken i EU-landene er under utvikling, og på grunn av endringer i referansebane og bokføring under skog- og arealbruksregelverket. Det er usikkert hvor mye fleksibilitet som vil være tilgjengelig fra EU-land som kan kjøpes av Norge, og hva kostnaden blir. Det er foreløpig usikkert når disse spørsmålene blir avklart.

8.4.5 Oppdatering av klimaavtalen hvis Norge og EU vil, og betydning for norsk klimapolitikk

Norges avtale med EU (og Island) om felles gjennomføring av det opprinnelige 2030-målet på 40 prosent utslippskutt, oppdateres ikke automatisk, selv om partene har oppjustert sine klimamål og meldt inn disse under Parisavtalen. Dette følger av at klimaavtalen er plassert i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter. Dermed er det opp til de tre partene hvorvidt de vil oppdatere klimasamarbeidet.

Hvilke nasjonale mål og forpliktelser ville Norge fått dersom klimaavtalen ble oppdatert med EUs klimaregelverk av 2023? Når det gjelder innsatsfordelingen, antas det at Norge ville fått et forsterket nasjonalt utslippsmål for ikke-kvotepliktige sektorer i 2030 (50 prosent kutt sammenlignet med 2005, opp fra dagens 40 prosent). Dette ville trolig øke Norges underskudd noe. En forskningsrapport viser at betydningen av en oppdatering er ganske beskjeden.92

For skog- og arealbruksregelverket er situasjonen mer usikker. Foreløpige anslag fra NIBIO peker mot et nettoopptak for andre forpliktelsesperiode (2026–2030; mulig netto opptak eksklusiv kompensasjonsmekanisme på totalt 6,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, eller 1,3 per år).93 Dette skyldes at Norge «kommer bedre ut» av at det forsterkede EU-regelverket baseres på referansebaner fra en nyere tidsperiode (2016–2018, istedenfor 2005–2009). Et spørsmål er hvilket nasjonalt nettoopptaksmål Norge ville fått. Anslag fra 2021 viste til et mulig mål på 24,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter netto opptak til 2030 (1,5 mill. per år – merk at dette er opptak utover det som ligger inne i en referansebane).94 Tilgangen til fratrekk under kompensasjonsmekanismen, samt adgang til (og kostnad av) fleksibilitet fra innsatsfordelingen, blir sentrale dimensjoner.

8.4.6 Krevende og lukkede prosesser rundt EØS-innlemmelse og betydning for omstilling

Endringene i EUs klima- og miljøpolitikk de siste årene, spesielt i kjølvannet av EUs grønne giv, har medført mer sektorovergripende regelverk som krysser politikkområder som er innenfor og utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde. EUs klimapolitikk har blant annet koblinger til budsjett- og avgiftspolitikk (NextGenerationEU, energiskattedirektivet) og til handelspolitikk (karbontoll). Norge deltar nå i deler av EUs klimapolitikk gjennom protokoll 31, som regulerer utslippsreduksjoner innenfor skog- og landbruk, som ellers er utenfor EØS-avtalen.

Utviklingen av EUs regelverk kan gjøre vurderinger av EØS-relevans og forhandlinger om tilpasninger mer tid- og ressurskrevende. For karbongrensejusteringsmekanismen CBAM er EØS-relevansen omdiskutert, på grunn av koblingen til EUs handelspolitikk. EØS/EFTA-land kan likevel velge å delta i et samarbeid om CBAM. Det er usikkert om det vil være mulig å delta i EUs kvotesystem uten å samarbeide om CBAM.

EUs klimapolitikk omfatter også regelverk på energiområdet, og det er koblinger på tvers av klimaregelverk og energiregelverk. For eksempel benytter EUs kvotehandelssystem kriterier og metoder som er forankret i EU-direktivene for fornybar energi og energieffektivisering. Norsk gjennomføring av klimaregelverk blir mer krevende der regelverket i utgangspunktet baserer seg på enkeltdeler i ikke-innlemmet EU-regelverk.

Det er enighet om at det haster å redusere klimagassutslippene. Hvis EØS-behandling betyr forsinkelser i utforming av virkemidler, kan omstillingen bli vanskeligere og dyrere. For det første vil det være kortere tid til for eksempel 2030.95 For det andre kan det oppstå regulatorisk usikkerhet i Norge rundt omstillingspolitikken hvis det tar lengre tid å avklare det regulatoriske rammeverket enn i EU-land. Forsinkelser i gjennomføring i EØS kan innebære ulike konkurransevilkår for norske selskaper kontra selskaper i EU. Motsatt kan samarbeid med EU gi besparelser gjennom for eksempel fleksibilitet og felles standarder.

Den norske forvaltningen organiserer ofte høringer mens EU-regelverk er i utforming, og videre i forbindelse med norsk gjennomføring. Forhandlingene om EØS-relevans og tilpasninger er fortsatt lukkede, med få muligheter til innsyn. Regjeringens vurderinger rundt virkningene av Klar for 55 er ikke offentlige. EU har de senere årene satt søkelys på at politikken rundt klimaomstilling og bærekraft må være inkluderende, også når den utarbeides.

EU/EØS-dimensjonen kan potensielt dempe, men også øke, konfliktnivået i norsk klimapolitikk. EUs klimapolitikk har fulgt en internasjonal trend der rettferdig omstilling blir mer vektlagt. Det kan være positivt for oppslutningen om denne politikken både i EU-land og i EØS EFTA-land. Der deler av EUs klimaregelverk blir gjenstand for debatt i Norge, kan dette gjøre det vanskelig å oppdatere samarbeidet gjennom EØS-avtalen. En kompliserende faktor for Norge er at tidkrevende innlemmelsesprosesser kan bety at de politiske diskusjonene finner sted i en senere – og dermed potensielt annen – sammenheng enn da de ble utformet i EU. Det kan komme til å gjøre de norske diskusjonene vanskeligere.

8.5 Utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger

Omstillingen til et lavutslippssamfunn er en av vår tids største utfordringer, som påvirker både måten vi lever på, og hva vi skal leve av. Framover må både EU og Norge øke innsatsen for å bidra til de globale klimamålene om å begrense global oppvarming til 1,5–2 grader. Europeisk samarbeid på klima- og miljøområdet muliggjør en mer ambisiøs politikk enn om enkeltland regulerer klima- og miljøspørsmål hver for seg. Samarbeidet gir stordriftsfordeler i form av økt kapasitet og mer kompetanse, og også fleksibilitet i gjennomføringen for det enkelte land. EU har de siste årene satt seg høye mål i klima- og miljøpolitikken. Det er foreslått et mål om 90 prosent utslippskutt innen 2040, noe som vil kreve kraftige reduksjoner i forbruket av all fossil energi – ikke bare fra Russland. Dette gir også føringer for EUs politikk og lovgivning på de fleste andre områder.

Norge og EU har sammenfallende interesser og posisjoner på klima- og miljøområdet. Etter utvalgets vurdering, er EU Norges viktigste samarbeidspartner på klima- og miljøområdet. Gjennom det siste tiåret har Norges klima- og miljøpolitikk blitt enda tettere knyttet til EU. Svært mye av EUs klima- og miljøregelverk er tatt inn i EØS-avtalens miljøvedlegg. Klimaavtalen knytter seg kun til felles gjennomføring av klimamål mot 2030, samt et avgrenset klimaregelverk (innsatsfordeling og skog- og arealbruk). Norsk gjennomføring av EUs klimaregelverk gir system og helhet til innsatsen for å kutte utslipp raskt.

Norge kan stille strengere klima- og miljøkrav og innføre nasjonale virkemidler utover det EU-regelverket krever. Hovedutfordringen nå er mer knyttet til om vi klarer å oppfylle de målene og kravene vi allerede har forpliktet oss til. Norge har i dag et klimamål om 55 prosent utslippsreduksjon innen 2030, som er meldt inn under Parisavtalen. Dette målet kan basere seg på utslippskutt «hjemme» i Norge og «ute». Sistnevnte innebærer kjøp av kvoter fra andre land. EØS-avtalen gir Norge tilgang til å kjøpe kvoter fra EU-stater. Regjeringen har også et separat omstillingsmål om 55 prosent utslippsreduksjon hjemme innen 2030, som ikke er meldt inn under FNs klimakonvensjon.

Norske myndigheter vurderer EØS-samarbeidet som positivt i arbeidet for å styrke den norske innsatsen for å redusere klimaskadelige utslipp og å verne miljøet. Samarbeidet påvirkes av hvilke klimamål både EU og Norge setter seg, og kjennetegnes av mer konkrete forpliktelser enn annet internasjonalt klimasamarbeid. Dette styrker troverdigheten til Norges klimapolitikk. Samarbeidet sikrer også norske aktører adgang til, og likebehandling i, de nye «grønne» markedene som kommer med omstillingen i EU. Utvalgets flertall, medlemmene Eldring, Eidissen, Fredriksen, Sletnes, Stie og Sunde, slutter seg til Klimautvalgets anbefaling om at Norge bør videreføre klimasamarbeidet med EU fram mot 2050. Det bør raskt avklares om klimaavtalen skal oppdateres (i tråd med endringer vedtatt på EU-siden i 2023), og om den skal videreføres etter 2030. Norge bør dessuten jobbe for at EØS-relevant miljøregelverk fra EU raskt tas inn i EØS-avtalen.

Under klimaavtalen samarbeider Norge med EU om gjennomføring av et klimamål for 2030 på 40 prosent utslippsreduksjon. Bruk av protokoll 31 for deler av klimasamarbeidet (klimaavtalen) med EU, gjør at både Norge og EU står friere i vurderingen av om klimaavtalen skal oppdateres i lys av EUs forsterkede klimaregelverk, og om klimaavtalen skal videreføres etter 2030. Oppdatering og videreføring av klimaavtalen krever enighet mellom Norge og EU. Forhandlingene om dette vil påvirkes av om det er Norge eller EU som har størst interesse av fortsatt norsk deltakelse i disse delene av EUs klimasamarbeid. Det er viktig at det legges til rette for en åpen og kunnskapsbasert debatt i Norge om oppdatering og videreføring av klimaavtalen med EU. EUs oppdaterte mål og regelverk betyr trolig endringer for Norge selv om klimaavtalen ikke skulle oppdateres, i form av mindre adgang til fleksibilitet/kvoter fra EU-stater. Det kan ta tid å avklare hvorvidt og hvordan Norge og EU skal videreføre samarbeidet fram til og forbi 2030. Det vil være uheldig dersom dette fører til at utviklingen av en nasjonal klimapolitikk i Norge settes på vent.

I 2020 meldte Norge og EU inn oppdaterte klimamål for 2030 under Parisavtalen. Norge var først ute, og meldte inn et mål der karbonopptak i skog- og arealbrukssektoren i utgangspunktet settes til null, og dermed ikke teller med i beregningen av måloppnåelse. EU meldte inn en annen type mål, der opptak inngår. Norge kan ikke endre sitt mål tilsvarende som EU, fordi det vil stride mot Parisavtalens prinsipper. Ved endringer av egne mål, kan disse kun gjøres mer ambisiøse, ikke mindre. Dersom Norge skulle endre sitt mål til å la alt skogopptak inngå, ville dette medført en reduksjon av det norske ambisjonsnivået. Norge meldte så i 2022 inn en endring om at meropptak i skog- og arealbrukssektor skulle telle med i beregningen av Norges måloppnåelse. Hvordan et meropptak skulle måles, for eksempel mot en referansebane, ble imidlertid ikke definert. Fordi Norge ikke er EU-medlem, vil det være det nasjonalt innmeldte målet under Parisavtalen som gjelder. Dette i motsetning til for eksempel Sverige eller Finland, som dekkes av EUs innmeldte klimamål.

Karbonopptak i skog og andre arealer har stor betydning for Norges mulighet til å nå klimamålene, og også for hvor mye utslipp som må kuttes i andre sektorer. I likhet med Norge, har Sverige og Finland mye skog, men disse landene får bedre uttelling siden de er del av EUs klimamål. Dette skyldes at innretningen av EUs klimamål gir bedre uttelling for karbonopptak i skog for EU-stater. Våre naboland er i tillegg mindre avhengige av karbonopptaket i skog- og arealbrukssektor for å nå klimamålene, fordi de har kuttet betydelig mer i andre sektorer enn det Norge har. Sverige har dessuten avgrenset hvor mye av karbonopptaket som skal telle med i langsiktige nasjonale klimamål, mens Finland har et sterkt synkende karbonopptak i skog- og arealbrukssektoren.

Transport, industri og energi er sektorer som står for brorparten av utslippene i både Norge og EU. Både Norge og EU kan redusere utslippene i transport og industri ved å utvikle og ta i bruk lavutslippsalternativer til fossil energi. Enkelte EU-stater har, i likhet med Norge, en stor energiintensiv prosessindustri og store geografiske avstander. Innenfor energi skiller Norge seg ut i europeisk sammenheng med en stor petroleumsindustri og en fornybar kraftforsyning basert på regulerbar vannkraft. I energisektoren kan EU redusere sine utslipp ved å redusere forbruket av fossil energi, mens det for norsk energisektor kan kutte utslipp fra produksjon av fossil energi. EUs klimapolitikk retter seg i større grad mot forbruket av fossil energi, og er ikke i like stor grad utformet for å redusere utslipp fra utvinning av olje og gass. Dermed er behovet desto større for nasjonal klimapolitikk for norsk petroleumssektor, også i lys av at EUs klimaambisjoner innebærer at EUs forbruk av fossil energi i energisektoren etter planen skal reduseres med nær 80 prosent innen 2040.

Norge har vært svært avhengig av internasjonalt og europeisk samarbeid for å få tilgang til utslippskutt utenfor Norge, som kan godskrives som utslippskutt mot norske klimamål. Kvotekjøp fra andre land, inkludert via EUs kvotehandelssystem, har gjort det mulig for Norge å utsette reduksjonen av utslipp «hjemme». Norge har finansiert klimatiltak i land der kostnadene er lavere, mens nasjonale utslipp kun er redusert med under 5 prosent siden 1990. EØS-avtalen, inkludert klimaavtalen, gir Norge tilgang til å kjøpe kvoter fra EU-stater. Norge har dermed tilgang til kjøp av kvoter innenfor alle sektorer, og kan godskrive det som norske utslippsreduksjoner. Dette vil kunne være et alternativ eller tillegg til nasjonale virkemidler for å redusere utslipp. Norge har oppfylt sitt bidrag til det ene klimamålet for 2020 om global utslippsreduksjon, men nådde ikke det andre målet om at en viss andel av utslippsreduksjonene skulle skje nasjonalt. EU har hittil nådd sine klimamål, hovedsakelig gjennom utslippskutt innad i EU-statene.

Kvotehandelssystemet omfatter sektorer som står for brorparten av norske utslipp (petroleum, industri, luftfart og skipsfart). Samarbeidet pålegger ikke Norge et eget nasjonalt delmål om utslippsreduksjon for disse sektorene. Dette skyldes at det settes et felles tak for alle utslipp innenfor disse sektorene i de europeiske landene som deltar i EUs kvotehandelssystem. I tillegg gir samarbeidet med EU gjennom klimaavtalen Norge to delmål om utslippsreduksjon: for sektorene som omfattes av innsatsfordelingen (veitransport, landbruk, avfall, bygg og noe industri ikke omfattet av EUs kvotehandelssystem), og for skog- og arealbrukssektoren. Også for disse sektorene er det mulig å kjøpe kvoter fra andre stater i EU.

Utvalget slutter seg til Klimautvalgets vurdering om at kvotekjøp fra andre land, inkludert via EUs kvotehandelssystem, har gjort det mulig å utsette utslippsreduksjoner i Norge – i påvente av billigere omstillingsteknologi. Framover kan det å lene seg på kjøp av kvoter fra andre land bli dyrere. Dette skyldes at tilgangen til kvoter fra EU-stater vil reduseres mot 2050, i tråd med EUs forsterkede klimamål og innstrammingene av klimaregelverket på EU-siden. Endringen skjer uavhengig av om klimaavtalen med Norge oppdateres eller ei. For sektorene som inngår i dagens klimaavtale, er det usikkert hvor mange kvoter som fram mot 2030 vil være tilgjengelige for salg fra EU-stater, og til hvilken pris, og det er uvisst når dette vil avklares. For å oppnå de norske delmålene for 2030 under klimaavtalen, bør Norge utforme virkemidler som også sikrer utslippsreduksjoner i Norge. Mot 2050 vil Norge stå overfor en minkende tilgang til antakelig betydelig dyrere kvoter i alle sektorer. Ved fortsatt lave nasjonale utslippskutt, kan det bli behov for å gjennomføre svært kostbare tiltak i løpet av kort tid for å nå egne klimamål. Dermed er det også behov for virkemidler som fører til større utslippskutt i Norge.

Norsk virkemiddelbruk innenfor EØS-samarbeidet, inkludert klimaavtalen, er i stor grad knyttet til kjøp av kvoter. Norge deltar i tillegg i ulike typer EU-samarbeid om finansiering av forskning og utvikling på klimaområdet. Utover tilgangen til kvoter fra EU-stater, inneholder klimaavtalen ingen egne virkemidler for å redusere utslippene. Det betyr at ytterligere virkemidler må utvikles nasjonalt. Norge har handlingsrom til å utforme et bredt sett med virkemidler. Dette er viktig fordi klima-, energi-, industri- og naturutfordringene henger sammen, og muliggjør tiltak som kan forhindre uheldige fordelingseffekter og sosiale problemer knyttet til omstillingen.

Mye av EUs klima- og miljøregelverk er sektorovergripende. De overordnede klima- og miljømålene preger i dag også utformingen av regelverk innenfor en rekke andre områder, blant annet energi, transport, handel, industri og finans. Det er derfor viktig at også Norge koordinerer innsatsen mellom ulike fagdepartementer. Det store omfanget av nytt EU-regelverk på klima- og miljøområdet, inkludert klimarelevant energi- og transportregelverk, gjør vurdering av EØS-innlemmelse krevende. På klima- og miljøområdet kan etterslep og politisk usikkerhet gjøre omstillingen vanskeligere og dyrere. Det er viktig å innføre regelverk for omstilling i EØS for å sikre stabile og like rammevilkår for norske virksomheter som konkurrerer i det indre markedet, så vel som for utenlandske virksomheter som opererer i Norge. Etterslep fører til ulikt regelverk i Norge og EU, øker usikkerheten og gir et kortere tidsvindu for å gjennomføre en allerede krevende omstilling av økonomien og samfunnet. Utvalget mener at mer må gjøres for å redusere forsinkelser i gjennomføring av EU-regelverk som kan bidra til utslippskutt og grønn omstilling i Norge.

Uklarhet om norske posisjoner til nye forslag fra EU, og om EU-regelverk anses EØS-relevant, skaper usikkerhet for både forvaltningen og næringslivet. For klima- og miljørelevant EU-regelverk på områder som faller helt eller delvis utenfor EØS-avtalen, er usikkerheten spesielt stor. Dette kan skape usikkerhet for en allerede krevende omstilling til nullutslippssamfunnet. Det er også krevende for forvaltningen når etterslep fører til at relatert EU-regelverk ikke er tatt inn i EØS-avtalen. Det EØS-innlemmede kvotehandelsdirektivet benytter seg for eksempel av kriterier og metoder som er forankret i ikke-innlemmede og/eller nyere versjoner av EU-direktiver for fornybar energi og energieffektivisering.

EU gjør store endringer i sin energiforsyning for å kutte utslipp. For å redusere klimautslippene i EU bygges det nå ut sol og vind i høyt tempo, som skal erstatte bruk av fossil energi. Norge ligger i årene framover an til å ha et langt lavere utbyggingstempo for ny kraftproduksjon enn mange EU-stater. Økt tilgang til fornybar energi, gjennom ny utbygging og/eller frigjøring av eksisterende energiproduksjon gjennom energieffektivisering, kan bidra til utslippskutt i både Norge og EU. Det er potensial for å redusere energiforbruket hos begge, som i EU vil bidra direkte til utslippskutt. I Norge er utslippseffekten også viktig, men mer indirekte: energieffektivisering kan frigi kraft som kan erstatte fossil energi i andre sektorer (for eksempel gjennom elektrifisering). Norge innfører først nå EUs bygningsenergidirektiv fra 2010, men har fortsatt ikke tatt inn direktivet for energieffektivisering fra 2012. I 2018 ble begge direktivene betydelig revidert i EU (som en del av Ren energi-pakken). Videre endringer skjedde i 2023/2024 (som en del av Klar for 55). Krav til energieffektivisering kan medføre betydelige økonomiske kostnader. Samtidig kan det redusere andre «kostnader», som nedbygging av natur og politiske konflikter rundt ny kraftutbygging.

Klima- og energipolitikk henger tett sammen. EUs omlegging til mer fornybar energi av klimahensyn vil innebære større svingninger i kraftproduksjonen. Dette øker behovet for tiltak som sikrer stabil strømforsyning. Her er Norge godt stilt, fordi vi har mye regulerbar vannkraft. Dette kan gjøre det enklere å erstatte fossilt energiforbruk i sektorer som elektrifiseres. I forbindelse med omstillingen av det europeiske kraftsystemet, bør det sikres gode rammevilkår for norsk vannkraft. Det er derfor viktig at norske myndigheter og andre norske aktører deltar i de europeiske diskusjonene om ny EU-politikk på klima- og energiområdet.

Et økende gap mellom mål og innsats rettet mot utslippsreduksjon i Norge, kan undergrave troverdigheten og støtten til en ambisiøs norsk klimapolitikk og redusere befolkningens oppslutning om samarbeidet med EU på klima- og miljøområdet. Klima-, energi-, industri- og naturutfordringene henger sammen, og må derfor ses i sammenheng. Omstillingen til lavutslippssamfunn innebærer omfattende endringer. Bred politisk forankring og folkelig støtte er en forutsetning for at dette skal lykkes. Her vil tiltak som forhindrer uheldige fordelingseffekter av omstillingstiltak være viktige bidrag.

Utvalgets tilrådinger kort oppsummert:

• For å oppnå de norske delmålene i klimaavtalen med EU, bør Norge styrke virkemidler som sikrer utslippsreduksjoner også i Norge.

• Etterslepet på gjennomføring av EU-regelverk som kan bidra til utslippskutt og grønn omstilling i Norge, må reduseres.

• Norge bør delta aktivt med en sterkere sektorovergripende koordinering av egne posisjoner i de europeiske diskusjonene om ny EU-politikk.

• Det grønne skiftet må forankres både politisk og i befolkningen, gjennom mer kunnskap, debatt og åpenhet. Dette gjelder også spørsmålet om oppdatering og videreføring av klimaavtalen med EU.

• Utvalgets flertall, medlemmene Eldring, Eidissen, Fredriksen, Sletnes, Stie og Sunde, mener at Norge bør videreføre klimasamarbeidet med EU fram mot 2050 og at det bør raskt avklares om klimaavtalen skal oppdateres og videreføres. Norge bør dessuten jobbe for at EØS-relevant miljøregelverk fra EU raskt tas inn i EØS-avtalen. Utvalgets mindretall, medlemmet Smedshaug, tar dissens på dette punktet, se merknad nedenfor.

Utvalgets mindretall, medlemmet Smedshaug, mener at virkemiddelutformingen og målsettinger i norsk klimapolitikk bør reflektere at Norge har startet fra et utgangspunkt med nesten 100 prosent regulerbar vannkraft, og fortsatt utgjør vannkraft om lag 90 prosent av elektrisk produksjon. Både industri og husholdninger har strøm basert på vannkraft som energikilde, og dette medlemmet mener dermed at vi generelt har hatt vesentlig mer krevende utgangspunkt for å kutte klimagassutslippene enn landene rundt oss. Dette medlemmet mener at parallelt med innmeldingen i 2020 om svært begrenset bruk av binding av karbon i skogen i klimaregnskapet, gir dette Norge en ekstra krevende måloppnåelse innenlands. Norges strategisk viktige produksjon av metaller og mineralgjødsel fra den strategiske og energiforedlende prosessindustrien, er svært energikrevende, men denne industrien er allerede elektrifisert. Dette medlemmet mener at Norge har utslippene fra produksjonen av disse produktene og utvinning av olje og gass, mens forbruket i stor grad er i EU. Dette betyr at presset for å kutte klimagassutslippene fra petroleumsproduksjonen i Norge har økt, selv om EU-statene og andre land ennå lenge vil trenge olje og spesielt rørgass for å supplere utbyggingen av fornybar energi, ikke minst etter at gassleveransene fra Russland har falt bort. Dette medlemmet mener at Norge har et helt annet utgangspunkt enn EU for kutt innenlands, samtidig som EU er avhengig av produktene fra vår produksjon. Nå kjøper Norge tilgjengelige utslippskvoter blant annet fra EU. Kvotemengden i EUs kvotehandelssystem reduseres løpende og vil være 62 prosent lavere i 2030 enn utslippene var i 2005. Etter 2040 vil det ikke utstedes nye kvoter, og i 2050 skal netto null-målet nås. Dette medlemmet mener at det vil gjøre klima- og industripolitikken stadig mer krevende både i Norge og EU. Klima-, energi- og industriutfordringene henger sammen, noe som øker kompleksiteten i avgjørelsene, og da også konsekvensene av uheldige beslutninger. Videre må det tas hensyn til at det er knyttet betydelig usikkerhet til effektene av nye reguleringer. Reguleringene må balanseres mot blant annet måloppnåelse, kostnadseffektivitet, verdiskaping og forsyningssikkerhet, samt utviklingen og målsettinger i klimapolitikken i verden ellers. Dersom andre land ikke i tilstrekkelig grad følger opp Norges og EUs klimapolitikk, vil klima- og økonomiutfordringene bli større. Dette medlemmet mener at mye vil skje på dette området framover, og Norge trenger derfor en bred og åpen gjennomgang for å forankre mål og prosesser bredt i samfunnet, før videre strategier vedtas for perioden etter 2030. Dette medlemmet minner også om at ved alt samarbeid som legges inn i EØS-avtalen, vil ESA være overvåkingsorgan, også for klimapolitikken. Dette medlemmet mener at gjennomgangen må ta utgangspunkt i Norges særlige situasjon og måloppnåelse mot 2030, og legge til grunn erfaringene med den særlige klimaavtalen og det generelle klimasamarbeidet med EU. Gjennomgangen må også vurdere hvordan dette påvirker industri- og energipolitikken, samt hvordan EUs politikk tenkes utviklet mot 2050, særlig for kvotehandel. Dette medlemmet mener at om det da ligger an til ny klimaavtale med EU etter 2030, er for tidlig å svare på nå.