15 Erfaringer fra andre land: Sveits, Storbritannia og Canada

15.1 Innledning

Samarbeidet i EU er vokst gradvis fram over mer enn 70 år, utvidet fra de opprinnelige seks til nå å omfatte 27 medlemsstater. Det er grunnlagt på internasjonale traktater som fastlegger medlemsstatenes rettigheter og plikter. Land som ønsker å bli medlem må dele unionens verdigrunnlag og respektere de overordnede prinsippene i samarbeidet. Samtidig med at EU-samarbeidet har vokst i bredde og dybde, har EU-statene styrket forbindelsen til land utenfor unionen. Det har ikke minst vært i EUs interesse å videreutvikle samarbeidet med europeiske naboland, som EØS/EFTA-statene, Sveits, Storbritannia og landene på Vest-Balkan. Siden 1960-tallet har EU inngått en rekke avtaler med såkalte tredjeland, fra handels- og assosieringsavtaler på 1960- og 1970-tallet, til EØS-avtalen som den mest ambisiøse.1

Det er et stort spenn mellom de ulike tilknytningsformene til EU. Noen stater har overtatt mye av EUs regelverk og utviklet et tett institusjonelt samarbeid. I den andre enden av skalaen finner vi ikke-medlemmer med få rammer for samarbeidet med EU utover å forholde seg til de samme globale normer og regler gjennom medlemskap i organisasjoner som FN og Verdens handelsorganisasjon (WTO). Et kjennetegn ved moderne handelsavtaler er at de går «dypere» enn før. Avtalene omfatter ikke bare toll og kvoter på varehandel, men også en rekke ikke-tollmessige forhold, i tillegg til tjenester, intellektuell eiendom, og investeringer. EUs handelsavtale med Canada – Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) – er beskrevet som en av EUs første «tredjegenerasjons» handelsavtaler. Den inkluderer et institusjonelt rammeverk som legger til rette for videre samarbeid mellom partene om nedbygging av handelshindringer.2

Da den britiske befolkningen stemte for brexit i 2016, var det første gang en medlemsstat vedtok å gå ut av EU. De formelle skrittene for utmelding er beskrevet i EUs traktater og skal legge til rette for en mest mulig ordnet og forutsigbar situasjon for næringsliv, privatpersoner, europeiske og nasjonale myndigheter som ikke lenger omfattes av EUs lovgivning. Det er en vesentlig forskjell mellom å bli enige om betingelsene for uttredelse og senere samarbeid for et land som går ut av unionen, og forhandlingene om handels- og samarbeidsavtaler med EØS/EFTA-statene, Sveits eller Canada.

Etter brexit oppsto det en diskusjon i mange europeiske land om EUs videre samarbeid med naboer som Storbritannia, og spørsmål om hvilke rettigheter og plikter som ligger i eksisterende modeller for avtaler med land utenfor unionen. Brexit økte EU-statenes bevissthet om at det må være forskjell på det å være medlem og det å stå utenfor unionen. Forhandlingene mellom EU og Storbritannia om en ny avtale har bidratt til å tydeliggjøre prinsippene for EUs tilnærming til tredjeland.3 EUs appetitt på særordninger synes å ha blitt mindre etter brexit. Muligheten for å få unntak fra forpliktelsene som følger med deltakelse, er utvilsomt redusert.

Sveits sitt forhold til EU illustrerer hvordan EU følger opp disse prinsippene i praksis. Sveits har en rekke separate tosidige avtaler med EU. De krever i prinsippet løpende forhandlinger for å forbli oppdatert. Avtalene mangler et overordnet institusjonelt rammeverk. Det er ingen generelle mekanismer tilsvarende dem som finnes i EØS-avtalen for å sikre ensartet fortolkning og etterlevelse av EU-reglene. Siden 2014 har EU og Sveits forhandlet om en ny rammeavtale. EUs ønske er å etablere et overordnet institusjonelt rammeverk for Sveits’ deltakelse i det indre markedet. Da den sveitsiske regjeringen trakk seg fra forhandlingene med EU i 2021, utløste det en dyp konflikt mellom EU og Sveits.

15.2 Ulike modeller for samarbeid med EU

EØS-avtalen er den mest omfattende og dyptgående avtalen EU har inngått med tredjeland. Ingen av EUs avtaler med tredjeland er like omfattende, og ingen andre avtaler er satt opp med tilsvarende institusjonell ramme – med egen domstol og eget overvåkningsorgan – som EØS-avtalen. Det gjør avtalen unik.

Slutten på den kalde krigen åpnet for EU-medlemskap for nøytrale land som Finland, Sverige og Østerrike, og også for de tidligere kommuniststatene i Sentral- og Øst-Europa. I løpet av tjue år ble antallet EU-medlemmer nesten doblet – fra femten i 1994 til 28 i 2013. Det skapte et behov for en naboskapspolitikk for unionens nye naboer i øst og i det sørlige middelhavsområdet. Som svar på de voldelige konfliktene på Vest-Balkan etter oppløsningen av Jugoslavia, ble stabiliserings- og assosieringsprosessen lansert i 1999 for å støtte landenes gradvise tilnærming til EU. Flere fikk etter hvert status som (potensielle) kandidatland. Slovenia ble medlem av EU i 2004 og Kroatia ble medlem i 2013, mens det er inngått bilaterale stabiliserings- og assosieringsavtaler med alle de andre landene i regionen. Tyrkia har vært assosiert med EU siden 1963, inngikk en tollunion i 1996 og fikk kandidatstatus i 1999. De eneste andre ikke-medlemmene i EUs tollområde er Andorra, Monaco og San Marino, og de har siden 2015 forhandlet om assosieringsavtale(r) med EU.4

Når man ser bort fra avtaler som er ment å være steg i retning EU-medlemskap, kan man skille mellom fire «modeller» for samarbeid mellom EU og nære partnere og naboland: EØS-avtalen, adgang til deler av det indre marked gjennom en bilateral og sektorbasert tilnærming lik den sveitsiske løsningen, Ukrainas dype og omfattende frihandelsavtale (Deep and Comprehensive Free Trade Agreement, DCFTA) og tollfrihet for avtalte varegrupper gjennom Tyrkias avtale med EU om en tollunion. En viktig forskjell mellom de ulike tilknytningsformene til EU er hvorvidt de kun skaper enklere adgang til det indre marked, for eksempel gjennom reduserte tollsatser, eller hvorvidt de integrerer tredjeland som deltakere i det indre marked gjennom tilnærmet full markedsadgang på samme vilkår som for medlemsstater. Storbritannias og Canadas handelsavtaler med EU er eksempler på det første – EØS-avtalen (med noen unntak) og enkelte av de bilaterale avtalene mellom Sveits og EU er eksempler på det andre.

Disse avtalene varierer når det gjelder innhold og styringsordninger.5 Noen, som EØS, innebærer omfattende integrasjon, mens for eksempel Tyrkias tollunionsavtale er svært begrenset. EØS-avtalen er en dynamisk avtale (se kapittel 4), mens de andre avtalene må reforhandles for ikke å bli utdatert. EØS-avtalen innebærer at EØS/EFTA-statene løpende overtar EUs regler og er tett koblet til EUs styringsstruktur, herunder til hvordan reglene tolkes og etterleves. De ulike tilknytningsformene for ikke-medlemmer handler med andre ord om langt mer enn handelsforbindelser. Fra EUs perspektiv kan ikke et fungerende marked kun bygge på etablering av felles reguleringer, man må også ha sikkerhet for at disse tolkes og etterleves på samme måte som i medlemsstatene.

I tilknytning til brexit-forhandlingene med Storbritannia, lanserte EUs sjefsforhandler i 2017 det som er blitt kjent som «Barniers trapp» (se figur 15.1). Her illustreres graden av integrasjon med EU-medlemskap på øverste trappetrinn, deretter EØS-avtalen, Sveits’ bilaterale avtaler, handelsavtalen med Ukraina og Tyrkias tollunionsavtale, før handelsavtaler tilsvarende de som Sør-Korea og Canada har inngått som siste trinn før alternativet ingen avtale. Illustrasjonen skulle vise hvordan Storbritannia med sine «røde linjer» i forhandlingene gjorde det uaktuelt for EU å tilby en avtale etter modell av en av disse.

Forstørr bilde

Kilde: Europakommisjonen (2017).

Vi vil i dette kapittelet se nærmere på utformingen og erfaringene med følgende tre «modeller» for samarbeid med EU: Sveits, Storbritannia og Canada.

Sveits søkte EU-medlemskap i mai 1992 og sa nei til EØS-avtalen i en folkeavstemning i desember samme år. Da ble det også uaktuelt å gå videre med søknaden om medlemskap. Derfor fortsatte Sveits å utvikle samarbeidet med EU gjennom nye bilaterale avtaler i tillegg til de eksisterende avtalene fra 1970 og 80-tallet. Etter hvert oppstod det flere problemer i samarbeidet med EU, og Sveits fikk mye kritikk for ulike forhold, først med hensyn til statsstøtte og skatteregler, senere bankregulering og arbeidsinnvandring.

Spørsmålet om valg av samarbeidsmodell kom høyt på dagsorden i Europa etter den britiske folkeavstemningen i 2016, da det ble klart at Storbritannia ville gå ut av EU. EØS som alternativ ramme for samarbeid ble mye omtalt under brexit-forhandlingene. EUs sjefsforhandler, Michel Barnier, framholdt at av alle avtaler med tredjeland var det EØS-avtalen som ga det tetteste samarbeidet. EØS ble aldri fulgt opp i forhandlingene. Britene endte opp med en begrenset bilateral handels- og samarbeidsavtale mellom Storbritannia og EU som trådte i kraft 1. mai 2021.

Utvalget er også bedt om å vurdere handelsavtalen med Canada (Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA). CETA er en relativt ny og moderne avtale, forhandlet fram i perioden 2009–2016. Da avtalen ble signert, ble den omtalt som den mest omfattende handelsavtalen EU har inngått, og som en mulig modell for framtidige avtaler.

15.3 Sveits

15.3.1 Innledning

Sveits tosidige avtaler med EU er forhandlet fram i flere omganger og over lang tid – fra Frihandelsavtalen fra 1973 til forsikringsavtalen fra 1989 og de to «pakkene» med bilaterale avtaler fra henholdsvis 1999 og 2004.6 Til sammen omfatter avtaleverket tjue overordnede avtaler og godt over 120 supplerende avtaler, protokoller og brevvekslinger.

I flere av avtalene har Sveits forpliktet seg til å følge EUs regelverk for nærmere avtalte sektorer. Mange av avtalene handler om å sikre sveitsisk deltakelse i EUs indre marked på avgrensede områder. Andre avtaler åpner for samarbeid på politikkområder utenfor det indre marked, som kultur, utdanning og forskning. Den sveitsiske «modellen» er blitt kalt den til nå «mest avanserte testen på regulatorisk samarbeid med EU innenfor rammene av en mellomstatlig avtale».7

15.3.2 Bakgrunn for avtaleverket mellom EU og Sveits

Befolkningens nei til EØS-avtalen i folkeavstemningen i 1992 er årsaken til at Sveits måtte forhandle fram et stort antall bilaterale avtaler med EU i årene som fulgte.8 Den første pakken med avtaler (‘Bilaterals I’ fra 1999) trådte i kraft i 2002 etter å ha blitt godkjent i en folkeavstemning i 2000. Pakken bestod av sju avtaler: fri bevegelighet av personer, tekniske handelshindringer, offentlige anskaffelser, handel med landbruksprodukter, transport, luftfart og forskning. Den andre pakken med avtaler (‘Bilaterals II’ fra 2004) ble godkjent av Sveits etter en folkeavstemning i 2005 og iverksatt i flere faser i årene som fulgte. Denne bestod av ni avtaler: Schengen- og Dublinavtalene, skatt på sparing, bekjempelse av kriminalitet, handel med bearbeidede landbruksprodukter, miljø, statistikk, skattlegging av pensjoner for tidligere EU-ansatte, tilgang til EU-støtte til filmproduksjon, og tilgang til EUs utdanningsprogrammer. Gjennom samarbeidet får Sveits preferansestatus for deltakelse i det indre marked. Det er samtidig en kobling mellom de ulike avtalene – skulle Sveits trekke seg fra én av avtalene, vil landet risikere at alle avtaler suspenderes. Denne koblingen går under betegnelsen «giljotinklausulen» og gjelder for den første pakken med avtaler (Bilaterals I fra 1999),9 I tillegg er det en kobling mellom avtalen om fri bevegelighet av personer og Schengen- og Dublin-avtalene – hvis avtalen om fri bevegelighet avsluttes, så opphører også Schengen- og Dublin-samarbeidet.10

Etter 2004 er det kun forhandlet fram noen få supplerende avtaler, som avtalen fra 2009 om saker forbundet med toll- og handelsfasilitering og avtalen fra 2013 om samarbeid mellom konkurransemyndighetene. Det er også gjennomført noen viktige endringer i eksisterende avtaler, som utvidelsen av samarbeidet på det veterinære området (under landbruksavtalen) som trådte i kraft 1. januar 2009. Utvidelsen omfatter blant annet veterinær grensekontroll. Sveits har videre inngått avtaler som sikrer deltakelse i Schengen-samarbeidet og tilknytning til flere av EUs byråer, som Europol, Eurojust, Frontex og det europeiske byrå for flysikkerhet (EASA). I 2014 startet forhandlinger om en ny institusjonell ramme for samarbeidet. Selv om forhandlerne kom til enighet om en avtale i 2018, ble den avvist av den sveitsiske regjeringen i desember samme år. Til tross for mange forsøk på å gjenoppta samtalene, valgte Sveits å trekke seg helt fra forhandlingene i mai 2021.

Etter en periode med nye sonderinger mellom partene ble det i slutten av 2023 enighet mellom sveitsiske myndigheter og Kommisjonen om å gå videre med nye forhandlinger som i tillegg til en institusjonell overbygning, også skulle omfatte markedsadgangsavtaler om elektrisitet og mattrygghet, samarbeid om folkehelse, og sveitsisk deltakelse i EU-programmer knyttet til forskning, romfart og utdanning.11

15.3.3 Hovedtrekk ved de bilaterale avtalene mellom Sveits og EU

Gjennom det store antallet bilaterale avtaler har Sveits knyttet seg tett til EU, ikke minst til EUs indre marked. I motsetning til EØS-avtalen mangler samarbeidet et overordnet institusjonelt rammeverk. Dette er bakgrunnen for at den sveitsiske «modellen» er blitt omtalt som «europeisering uten institusjonalisering».12 Den sveitsiske «modellen» er også statisk i motsetning til den dynamiske EØS-avtalen, det vil si at det mangler sterke mekanismer som kan sikre at det sveitsiske regelverket til enhver tid oppdateres parallelt med utviklingen i EU-regelverket. Det er heller ikke etablert regler som sier noe om frister for gjennomføring av nye regler eller hvordan man skal håndtere situasjoner der en av partene ikke oppfyller sine forpliktelser.13 Det har flere ganger oppstått problemer knyttet til manglende sveitsisk oppdatering av regelverk, noe som er blitt påpekt fra EUs side og som har skapt utfordringer i samarbeidet.14 For å ivareta rettighetene til de omlag 1,5 millioner EU-borgere som bor og arbeider i Sveits, har EU ønsket å forhandle om inkorporering av EUs «unionsborgerskapsdirektiv» (direktiv 2004/38), som blant annet gir EU-borgere rettigheter knyttet til fri bevegelighet av personer. EU mener dette er relevant for avtalen om fri bevegelighet av personer, mens Sveits har avvist forhandlinger. Sveits har på sin side ønsket å forhandle om en elektrisitetsavtale, noe de synes å få gjennomslag for i forhandlingene som er planlagt gjenopptatt i 2024.

Det bilaterale samarbeidet består både av et mellomstatlig samarbeid basert på gjensidige ytelser og gjenytelser, for eksempel avtaler om reduserte tollsatser, og av samarbeid som i praksis innebærer at Sveits (ensidig) overtar og forplikter seg til å følge EUs regelverk. Dette skal skje ved å inkorporere EUs regler i sveitsisk lovverk eller ved å gjøre ekvivalensvurderinger15 for å sikre at sveitsiske regler har tilsvarende virkning som EU-reglene. Det er Kommisjonen som fra EUs side vurderer hvorvidt sveitsiske regler kan betraktes som ekvivalente med EU-reglene. Når det gjelder avtalene om fri bevegelighet av personer, avtalen om luftfart og det veterinære samarbeidet under landbruksavtalen, er det krav om at disse løpende må oppdateres for å speile utviklingen i EU-regelverket. Schengen- og Dublin-avtalene har egne bestemmelser som skal sikre dynamisk inkorporering av EU-regler i sveitsisk lovverk.16 Slike mekanismer for dynamisk inkorporering finnes ikke i avtalene som knytter Sveits til deler av det indre marked.

I tillegg til å gjøre tilpasninger i lovverket knyttet til de bilaterale avtalene, har Sveits også gjort egne tilpasninger til EU-lovgivningen.17 Dette innebærer at sveitsiske myndigheter har vurdert forslag om nye lover og regler opp mot EU-regelverket, særlig på områder som har grensekryssende konsekvenser. Tilnærmingen har i praksis ført til en systematisk EU-tilpasning som supplerer de bilaterale avtalene.18

På områder som er dekket av de bilaterale avtalene må de samme forhold være regulert av de samme regler innenfor henholdsvis Sveits og EU, men avtalene mangler institusjonelle bestemmelser som kan sikre en lik utvikling av regelverk. Det finnes med andre ord ingen parallell til EFTAs overvåkingsorgan, EFTA-domstolen med videre i samarbeidet mellom Sveits og EU. I flere av avtalene finnes det ordninger som skal redusere problemer som kan oppstå som følge av forskjeller mellom regelverksutviklingen i Sveits og EU. I mange tilfeller dreier dette seg om prosedyrer for utveksling av informasjon om regelverksendringer og synspunkter på hvordan endringer påvirker de bilaterale avtalene. Dette skjer gjerne i felles komiteer (Joint Committees), hvis rolle er spesifisert i den enkelte avtale. Beslutninger i disse komiteene tas gjennom konsensus. I tillegg har Sveits på noen områder, som Schengen- og det veterinære samarbeidet, tilgang til saksforberedende faser i EUs regelverksutvikling gjennom deltakelse i arbeidsgrupper og komiteer (i hovedsak under Kommisjonen, men også under Rådet når det gjelder Schengen-samarbeidet). I motsetning til EØS har ikke avtalene med Sveits felles organer på politisk nivå som Norge har gjennom EØS-rådet. I Schengen-samarbeidet deltar Sveits, sammen med Norge, Island og Liechtenstein i EU-organer under Rådet, men uten å ta del i beslutningene.

Til sammen dekker de bilaterale avtalene mellom Sveits og EU et bredt sett av sektorer og saksområder. På svært mange områder tilpasses dermed det sveitsiske lovverket til EUs regelverk. Det er samtidig viktig å understreke at mange av avtalene henger sammen ved at sammenbrudd i én avtale, kan få negative konsekvenser for andre deler av samarbeidet. For avtaler relatert til det indre marked er dette formulert gjennom «giljotinklausulen». Det er samtidig rimelig å anta at det samme også vil gjelde for andre deler av samarbeidet.

Figur 15.2 illustrerer hvordan lovverket i Sveits over tid i økende grad er basert på internasjonal rett og hvordan denne utviklingen akselererte parallelt med utviklingen av de bilaterale avtalene med EU som ble inngått på slutten av 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet.

Forstørr bilde

Kilde: Linder (2013), s. 193.

Den sveitsiske tilpasningen til EU-regelverket følger nasjonale konstitusjonelle prosedyrer. I Sveits kan det, i tillegg til behovet for godkjenning fra parlament og kantoner, kreves at lovendringer legges fram til folkeavstemning. Dette avhenger av hva det gjelder. I særlig viktige spørsmål, som endringer i grunnloven, er det obligatorisk folkeavstemning. I tillegg kan de fleste lovforslag legges fram til folkeavstemning hvis et krav om det har minst 50 000 underskrifter, eller hvis minst åtte kantoner krever det.19 Slike prosedyrer kan skape utfordringer for Sveits’ evne til å være oppdatert på forpliktelsene som følger av de bilaterale avtalene med EU. Det har vist seg ekstra vanskelig å få oppslutning omkring kontroversielle EU-tilpasninger. I tillegg finnes det en rekke veto-punkter i det sveitsiske politisk-konstitusjonelle systemet, gjennom muligheten for, og i mange tilfeller krav om, folkeavstemninger, og gjennom det føderale systemet der det i mange tilfeller også er behov for flertall blant kantonene for at sakene skal bli vedtatt. Det å følge de konstitusjonelle prosedyrene kan dessuten være tidkrevende, og et eventuelt nei i en folkeavstemning og/eller blant et flertall av kantonene, kan føre til at samarbeidet med EU på det aktuelle området stopper opp eller settes ut av spill.20

De mange bilaterale avtalene mellom EU og Sveits er forhandlet fram på ulike tidspunkt som svar på spesifikke utfordringer. Samlet sett er den sveitsiske løsningen langt mindre konsistent og enhetlig enn EØS-avtalen. Sammen med en mangelfull institusjonell overbygning, skaper dette ekstra utfordringer knyttet til ensartethet og parallell regelverksutvikling mellom EU og Sveits.

15.3.4 Mangelfull institusjonell overbygning som problem for samarbeidet

EU tok for første gang i 2008 initiativ til forhandlinger om en avtale om et institusjonelt rammeverk for samarbeidet, inkludert mekanismer for overvåking, håndheving og tvisteløsning. Forhandlingene omfattet også enkelte materielle spørsmål, blant annet knyttet til statsstøtte, fri bevegelighet og Sveits’ økonomiske bidrag for å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i EU.21 Et sentralt formål med forhandlingene var å få på plass et sett av regler som kunne bidra til at Sveits på en mer effektiv måte ville følge opp sine forpliktelser.

EUs medlemsstater har i rådskonklusjoner fra 2010, 2012 og 2019, samt i et forhandlingsmandat fra 2014, gjentatt at det må finnes løsninger på utfordringene knyttet til dynamisk oppdatering av regelverket som også tar inn EU-domstolens tolkning av EU-retten, et uavhengig tilsyn som kan ettergå at forpliktelsene følges opp, og en domstolsmyndighet. EU-siden har stått på at det er en forutsetning å få en slik avtale på plass, før det kan bli aktuelt å inngå nye bilaterale avtaler.

Forhandlinger mellom Sveits og EU startet i 2014, og i 2018 var forhandlerne enige om en avtale. I avtalen var det lagt opp til at den institusjonelle overbygningen skulle gjelde de fem eksisterende avtalene fra 1999 knyttet til det indre marked (fri bevegelighet av personer, tekniske handelshindringer, handel med landbruksprodukter, transport og lufttransport), i tillegg til alle framtidige avtaler relatert til det indre marked (for eksempel en elektrisitetsavtale). Avtalen skulle ikke gjelde for Schengen- og Dublin-samarbeidet. Den skulle heller ikke gjelde for frihandelsavtalen fra 1973, avtalen om statsstøtte, avtalen om toll- og handelsfasilitering eller avtalen om statistikksamarbeid – dette til tross for at det i EUs mandat for forhandlingene var vist til et ønske om at en institusjonell avtale også skulle gjelde for disse avtalene.22

Til tross for at EUs og Sveits’ forhandlere var enige om en avtale, ble den avist av den sveitsiske regjeringen. Regjeringen uttalte, basert på en rekke interne konsultasjoner, at det ikke var tilstrekkelig støtte i befolkningen til avtalen. Spørsmål knyttet til avtalen om fri bevegelighet av personer og mulig betydning av det såkalte unionsborgerskapsdirektivet (direktiv 2004/38), som også er relatert til fri bevegelighet av personer, er særlig kontroversielt i Sveits. Det ble dessuten uttrykt bekymring for at et tettere institusjonelt samarbeid ville kunne «tvinge» Sveits til å bli mindre restriktiv i spørsmål knyttet til arbeidsinnvandring. Dette kunne få uønskede konsekvenser sett fra Sveits’ ståsted, som press mot det sveitsiske lønnssystemet. Muligheten for at retten til fri bevegelighet ville bli utvidet til en økende gruppe av personer som ikke er økonomisk aktive, som studenter, pensjonister og familiemedlemmer til grensekryssende arbeidstakere, var også et moment som hadde betydning.23 Til tross for forsøk på å starte opp igjen forhandlingene i 2020, valgte den sveitsiske regjeringen i mai 2021 ensidig å trekke seg fra forhandlingene med EU. Det fantes på dette tidspunkt ikke noen «Plan B» for hvordan det bilaterale samarbeidet skulle håndteres videre.

Manglende enighet om et institusjonelt rammeverk, så vel som uenighet på områder som statsstøtte, arbeidslivsbestemmelser og borgerskapsdirektivet/fri bevegelighet av personer, har hatt konsekvenser for Sveits. Etter hvert som EU har vedtatt nye regler av relevans for samarbeidet, men uten at disse formelt sett er tatt inn i de bilaterale avtalene, er deler av samarbeidet satt ut av spill. Et eksempel er at Kommisjonen har nektet å oppdatere avtalen som sikrer sveitsisk deltakelse i det indre marked for medisinsk utstyr, noe som har ført til at Sveits har endret status fra deltaker i det indre marked til å bli behandlet som tredjeland. Dette har skapt handelsbarrierer som fra sveitsisk side er blitt oppfattet som svært negativt på grunn av de begrensninger på samhandelen med EU dette har medført, ikke minst for den omfattende eksportrettede sveitsiske helseindustrien.24

Sveits er også blitt utestengt fra andre deler av EU-samarbeidet. EU har trukket tilbake ekvivalens for den sveitsiske børsen, noe som er blitt oppfattet som svært negativt for den sveitsiske finansnæringen. Sveits er også blitt utestengt fra samarbeid om forskning og utdanning (som programmene Horizon og Erasmus+). Allerede i 2013 ble Sveits stengt ute fra Erasmus+, blant annet på bakgrunn av problemene som oppsto i forbindelse med avtalen om fri bevegelighet av personer. Kort tid etter at Sveits i 2021 trakk seg fra forhandlingene om en institusjonell avtale, ble Sveits utestengt fra EUs forskningsprogrammer, herunder Horizon. Dette innebar at sveitsiske forskere ikke lenger kunne lede og koordinere EUs forskningsprosjekter. De mistet også tilgang til ulike typer forskningsstipender, som for eksempel Marie Sklodowska-Curie fond og fond tilknyttet European Research Council (ERC). I tillegg ble sveitsiske bedrifter utestengt fra EUs innovasjonsprogrammer. Slike utestengelser fra næringssamarbeid og fra forsknings- og utdanningsprogrammer er blitt oppfattet som svært uheldig, og sveitsiske myndigheter har sterkt prioritert slik deltakelse. I forhandlingene som i 2024 er planlagt gjenopptatt mellom partene (se under), er det en viktig målsetting for Sveits igjen å få adgang til denne typen samarbeid.

Den institusjonelle avtalen fra 2018 hadde to hovedelementer. Det ene er en dynamisk mekanisme for å sikre effektiv sveitsisk innlemmelse av relevante indre markedsregler. Det andre er en tvisteløsningsprosedyre. Denne inkluderer en voldgiftsdomstol som ved behov kan sende spørsmål om tolkning av EU-retten til EU-domstolen. Hvis en av partene ikke følger opp en beslutning fra voldgiftsdomstolen på en tilfredsstillende måte, åpnes det for at den andre parten kan gjennomføre kompenserende mottiltak. Hensikten med avtalen er å knytte Sveits tettere til rettsutviklingen i det indre marked og å åpne for at EU-domstolen får en sentral rolle når det oppstår uenighet og konflikt. Avtalen om et institusjonelt rammeverk møtte sterk kritikk internt i Sveits, blant annet knyttet til hvordan den kan påvirke selvråderetten, hvordan den kan påvirke (arbeids)innvandringen, og den rollen et overnasjonalt organ som EU-domstolen kan få.25 Uttalelser fra EU, både fra Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen, bekrefter at en institusjonell avtale er en forutsetning for videreutvikling av samarbeidet mellom partene. Rådet uttalte i 2019 følgende:26

«Since 2008, through successive sets of conclusions, the Council has emphasised that the present system of bilateral agreements has reached its limits, due to its complexity, its incompleteness and the resulting lack of homogeneous conditions for citizens and businesses in the areas of the internal market in which Switzerland participates.»

Med referanse til den institusjonelle avtalen kom Kommisjonen med liknende uttalelser i 2021:27

«The EU-Swiss Institutional Framework Agreement was intended as the foundation to enhance and develop EU-Swiss bilateral relations for the future. Its core purpose was to ensure that anyone operating in the EU Single Market, to which Switzerland has significant access, faces the same conditions. That is fundamentally a matter of fairness and legal certainty. Privileged access to the Single Market must mean abiding by the same rules and obligations (…) Without this agreement, this modernisation of our relationship will not be possible and our bilateral agreements will inevitably age».

I en resolusjon fra 4. oktober 2023 kom Europaparlamentet med disse uttalelsene:28

«Regrets the Swiss Federal Council’s decision to terminate the negotiations on the EU-Swiss institutional framework agreement in May 2021 after seven years of negotiations; notes that this agreement was essential for the conclusion of possible future agreements regarding Switzerland’s further participation in the single market and the continuation of frictionless trade in several industry sectors and that the termination of negotiations affected Switzerland’s participation in the Erasmus+ programme».

Uttalelsene fra EUs sentrale organer illustrerer en utvikling, som også brexit-forhandlingene er eksempel på, der EU i mindre grad aksepterer særordninger og «cherry-picking» og der det er en forventning om at ikke-medlemmer som ønsker å delta i det indre marked enten godtar de spilleregler som gjelder eller trekker seg ut av samarbeidet.

I desember 2023 ble det klart at EU og Sveits ville gå videre for å gjenoppta forhandlinger om en institusjonell overbygning for samarbeidet. Det ble i denne sammenheng lagt opp til egne ordninger for tvisteløsning for hver av de bilaterale avtalene, det vil si at man ikke skulle ta sikte på å etablere en felles overbygning for alle avtaler.29 Forhandlingene skulle dessuten omfatte en utvidelse av samarbeidet til områdene elektrisitet og mattrygghet (relatert til markedsadgang) og folkehelse (blant annet relatert til samarbeidet om grensekryssende helsetrusler og deltakelse i EUs smittevernbyrå ECDC og EUs helseprogrammer). Utkast til mandat for forhandlingene ble raskt vedtatt av det sveitsiske Forbundsrådet. Kommisjonen fremmet i desember en anbefaling til Rådet om mandat for forhandlingene. Den 12. mars 2024 godkjente Rådet at Kommisjonen, på vegne av EU, kunne igangsette forhandlinger med Sveits om en ny bilateral avtale.

15.3.5 Konsekvenser av de bilaterale avtalene

Både Sveits og EU har klare interesser av et tettere samarbeid. Sveits ligger i hjertet av Europa, og alle naboland er medlem av EU eller EØS (Liechtenstein). Sveits er et marked med høy kjøpekraft, og mange EU-borgere studerer, bor og arbeider der. EU er Sveits’ viktigste handelspartner, og Sveits er EUs fjerde viktigste handelspartner. Over 50 prosent av sveitsisk eksport går til EU, mens over 70 prosent av sveitsisk import kommer fra EU.30 I tillegg til saker som gjelder fri bevegelighet for personer og adgang til det indre marked, samarbeider partene på områder som klima, utdanning, forskning, helse, digitalisering og utenriks- og sikkerhetspolitikk. Dersom man blir enige om en institusjonell rammeavtale, vil det åpne seg mange muligheter for et tettere samarbeid mellom EU og Sveits.

Selv om det sveitsiske næringslivet i hovedsak har støttet en tett tilknytning mellom Sveits og EU, finnes det i Sveits, som i andre land, det som er blitt omtalt som «vinnere» og «tapere» på den økte samhandelen som har fulgt med EU-samarbeidet.31 Eksportnæringer som legemiddelindustri og høyteknologiske bedrifter, i tillegg til deler av tjenestesektoren, har oppnådd bedre tilgang til det europeiske markedet og økt konkurransedyktighet – og har vært sterke tilhengere av tettere integrasjon mot det indre marked. I deler av landbruket og i små-skala industrien som tidligere har produsert primært for hjemmemarkedet, og som gjennom liberalisering av samhandelen med EU har opplevd økt konkurranse, har skepsisen vært større.32 I tråd med dette har viktige eksportnæringer lagt press på den sveitsiske regjeringen for tettere samarbeid med EU, mens andre har vært mer skeptiske til økt integrasjon i det indre marked. EU-skepsisen har også ikke minst en geografisk dimensjon – distriktene har vært mer EU-skeptiske enn byene, og de franskspråklige delene av Sveits har vært mer EU-positive enn de tyskspråklige. Tendensen er samtidig at skepsisen til EU-medlemskap generelt har økt over tid, mens støtten til det bilaterale samarbeidet med EU har vært stabilt høy.33

Siden 1990-tallet har de eksportorienterte næringene, som har vært positive til handelsliberalisering, vokst og fått økt innflytelse i sveitsisk politikk, mens de proteksjonistiske næringene er blitt mindre og slik sett også har fått svekket økonomisk betydning og innflytelse.34 Disse endringene er imidlertid blitt oppveid av økt oppslutning om politiske strømninger som ikke minst på grunnlag av innvandringsspørsmålet, har rettet oppmerksomheten mot å begrense mulighetene for fri bevegelighet på tvers av landegrensene. Veksten i oppslutningen til Det sveitsiske folkepartiet (SVP), som i perioder har vært det største partiet i Sveits, illustrerer hvordan slike strømninger har påvirket sveitsisk politikk, også i europa- og handelspolitikken. SVP regnes som et nasjonalkonservativt parti langt ut på høyresiden som i sitt partiprogram har lagt vekt på lov og orden, tradisjonelle familieverdier, motstand mot sveitsisk EU-medlemskap og en restriktiv innvandringspolitikk.

Fri bevegelighet av personer er kontroversielt i Sveits, som har hatt større innvandring enn noe annet land i Europa. Det har vært en kraftig økning både i arbeidsinnvandring og arbeidspendling til Sveits fra EU-stater. I 2021 bodde omkring 1,4 millioner EU-borgere i Sveits (ca. 16 prosent av befolkningen), mens omkring 400 000 sveitsiske borgere bodde i EU. Videre arbeidspendlet omkring 340 000 EU-borgere til Sveits hver dag.35 Østutvidelsen til EU og økt arbeidsmigrasjon som følge av denne, har bidratt til at spørsmålet om arbeidsinnvandring er blitt enda mer utfordrende i den sveitsiske debatten. Både innvandring generelt og arbeidspendling fra naboland spesielt, er politisk kontroversielt. Økt innvandring har møtt motstand i deler av befolkningen og bidratt til vekst i partier som har satt denne saken på dagsorden. Arbeidsinnvandring og arbeidspendling har også møtt motstand i deler av fagbevegelsen. Etter krav fra fagbevegelsen innførte Sveits i årene etter 2004 flere tiltak for å motvirke lavlønnskonkurranse og sosial dumping (Flankierende Massnahmen). Dette inkluderte blant annet styrking av ordningen for allmenngjøring av tariffavtaler og ulike tiltak for håndheving og kontroll, samt en registreringsordning for tjenesteytere og utsendte arbeidstakere. Enkelte av tiltakene har blitt kritisert av EU for å være diskriminerende og uproporsjonale, noe som har bidratt til økt skepsis til EU-samarbeid både fra venstresiden og høyresiden i sveitsisk politikk.36

I 2014 gjennomførte Sveits en folkeavstemning basert på initiativet «Gegen Masseneinwanderung», som var lansert av det sveitsiske folkepartiet.37 Initiativet dreide seg om et forslag til endring i den sveitsiske grunnloven som ville styrke den sveitsiske kontrollen over innvandringen gjennom årlige kvoter. Dette ville gi sveitsiske borgere prioritet i jobbmarkedet. Endringene innebar også at internasjonale avtaler som ikke var i tråd med disse reglene, måtte reforhandles i løpet av tre år. Initiativet nevnte ikke avtalen med EU om fri bevegelighet av personer, men det var ingen tvil om at forslaget var særlig relevant for denne avtalen.38 Forslaget fikk støtte fra 50,3 prosent i folkeavstemningen og fra et flertall av kantonene. De nye grunnlovsbestemmelsene førte ikke til forsøk på reforhandling av avtalen om fri bevegelighet av personer, ettersom EU hadde avvist en slik mulighet. I stedet vedtok Sveits regler som ga prioritet til lokale arbeidssøkende (både sveitsiske borgere og EU-borgere) i sektorer og regioner med arbeidsledighet over gjennomsnittet. Videre skulle informasjon om nye jobbmuligheter være forbeholdt personer (både sveitsiske borgere og EU-borgere) som var registrert hos den lokale arbeidsmarkedsmyndigheten i kantonene.39 I praksis innebar disse reglene en begrensning på fri bevegelighet av arbeidskraft.

I 2020 ble det holdt en ny folkeavstemning i Sveits relatert til arbeidsmigrasjon og innvandring – denne gangen var spørsmålet om Sveits skulle gå ut av avtalen om fri bevegelighet av personer. Initiativet til å legge forslag om å si opp avtalen ut til folkeavstemning, ble fremmet av det sveitsiske folkepartiet, men ble ikke støttet av regjeringen. I praksis dreide folkeavstemningen seg om å avslutte alle de bilaterale avtalene med EU som knyttet Sveits til det indre marked, ettersom avslutning av en avtale innebærer avslutning av alle (jf. «giljotinklausulen»). Nærmere 62 prosent av de som stemte var imot, og forslaget ble avvist. Dette ble oppfattet som en støtte til et fortsatt tett samarbeid med EU, men de mange utfordringene knyttet til samarbeidet med EU har vedvart, og er ikke løst.

15.4 Storbritannia40

15.4.1 Innledning

23. juni 2016 stemte et flertall av britene for å forlate EU. I løpet av få år gikk Storbritannia fra å være et fullverdig medlem av EU, til å få status som ikke-medlem. Andre former for ikke-medlemskap – særlig de norske og sveitsiske alternativene – har utviklet seg gradvis. I motsetning til dette, har brexit ført til at Storbritannia har måttet ta stilling til alt et ikke-medlemskap innebærer i løpet av en kort tidsperiode.

Storbritannia har vært omtalt som en «gjenstridig» medlemsstat i EU, med flere unntak fra EU-retten på områder som sosialpolitikken, finanssektoren, pengeunionen og Schengen-samarbeidet.41 Men Storbritannia var også en sentral pådriver for styrkingen av det indre markedet på 1980-tallet og utover, EU-utvidelse og samarbeid med land utenfor unionen. Storbritannia var en forkjemper for en liberalistisk økonomisk politikk, både i EU og innenfor den felles handelspolitikken, og mente EU både var for proteksjonistisk og for opptatt av offentlige reguleringer. Samtidig har ikke britiske regjeringer lykkes i å overbevise folket om fordelene ved medlemskap.42 På meningsmålinger har britene vært blant de mest negative til unionen, og ved valg til Europaparlamentet var oppslutningen lav, sammenlignet med andre vesteuropeiske land. Storbritannias tilknytning til EU har også vært et partipolitisk stridsspørsmål. Spesielt i Det konservative partiet var det store konflikter, særlig etter etableringen av United Kingdom Independence Party (UKIP), som mobiliserte stadig flere velgere med løftet om å ta britene ut av EU. Dette var en del av bakgrunnen for at det konservative partiet gikk til valg i 2015 med løfte om folkeavstemning om EU-medlemskapet. Etter at de vant valget, ble folkeavstemningen gjennomført i 2016, hvor et flertall på 52 prosent stemte for å forlate EU.

Argumentene for å gå ut av EU var sammensatte, lite koordinerte og i enkelte tilfeller motstridende. Et gjennomgående argument for brexit var likevel å ta tilbake kontroll – over lovene, innvandringen og økonomien. Det ble hevdet at å gå ut av EU ville gi bedre økonomisk vekst, gjennom å beholde handelen med EU, samtidig som Storbritannia kunne forhandle fram bedre handelsavtaler med resten av verden. Utmelding av EU skulle også gi Storbritannia muligheten til å føre en selvstendig innvandringspolitikk, fiskeripolitikk som kunne skape vekst i britiske kystsamfunn, og å gjenoppbygge britisk helsevesen.

Selv om sjokket blant mange var stort morgenen etter avstemningen, er det flere som i etterkant har påpekt at resultatet ikke var overraskende. Bynære områder, og London spesielt, unge, høyt utdannede og flertallet av innbyggerne i Skottland og Nord-Irland, stemte mot brexit. De nordlige delene av England, Wales, eldre, og personer med lavere utdanning stemte for å forlate EU. Blant lavere inntektsgrupper var det noe mer støtte for «leave», men befolkningen var stort sett delt mellom «remain» og «leave» i alle inntektsgrupper.43

Folkeavstemningen avgjorde imidlertid bare at Storbritannia skulle forlate EU, ikke hva som eventuelt skulle erstatte medlemskap.

15.4.2 Brexit og forhandlingene om en ny avtale mellom Storbritannia og EU

I mars 2017, ni måneder etter folkeavstemningen, ga statsminister May på vegne av den britiske regjeringen formell beskjed til EU om at Storbritannia ville trekke seg fra samarbeidet i samsvar med prosedyren i artikkel 50 i TEU. Utmeldingsforhandlingene dreide seg hovedsakelig om å avvikle EU-medlemskapet og etablere en overgangsperiode. Dersom partene ikke kunne bli enige om en utmeldingsavtale, kunne det få uforutsigbare konsekvenser både for privatpersoner og næringsliv når EU-retten sluttet å gjelde. I EU-traktaten beskrives en prosess som kan ta inntil to år, men britene ba om og fikk flere utsettelser av fristen. Det skulle gå fire år med forhandlinger før Storbritannia ble det første landet til å tre ut av EU.

Det var uklart hva den britiske regjeringen ønsket med folkeavstemningen, og i Storbritannia ble alternativene debattert som enten «hard» eller «soft» brexit. For tilhengere av «hard» brexit var britisk uttredelse av EUs indre marked og tollunion et minimum. For noen var det viktig at Storbritannia kunne opptre uavhengig i forhandlinger om handelsavtaler med resten av verden. For andre betydde en «hard» brexit at man måtte være strengere på innvandringsområdet enn på handelsområdet. Mens for andre igjen dreide det seg om å unngå at EU-retten og EU-domstolen skulle fortsette å spille en rolle i Storbritannia.

Hva en mykere variant skulle inkludere, var lenge uklart. Tabell 15.1 viser hva som var antatt å være alternativene for en avtale mellom EU og Storbritannia etter brexit.44 De fleste er basert på eksisterende tredjelandsavtaler med EU. Å forlate EU uten en ny avtale på plass, ville innebære at handelen mellom Storbritannia og EU ville styres av regelverket til Verdens handelsorganisasjon (WTO).45 Storbritannias forhold til EU ville dermed være det samme som hvilken som helst annen stat – dette ble kalt «Australia»-alternativet av britiske politikere. Et siste alternativ som var del av den offentlige debatten, var den om et «skreddersydd forhold». Altså at Storbritannia ikke måtte ta til takke med en allerede eksisterende avtalemodell, men at det ble utformet et helt eget avtaleverk, med utgangspunkt i det spesielle forholdet mellom EU og Storbritannia.

Selv om EØS-avtalen som et alternativ for Storbritannia hadde vært diskutert i forkant av folkeavstemningen, ble ideen raskt lagt til side av den daværende regjeringen, ledet av Theresa May (2016–2019).46 Britisk deltakelse i EØS-avtalen ville måtte innebære fortsatt deltakelse på det indre markedet, og at EFTA-domstolen og ESA erstattet EU-domstolen og Kommisjonen. Dette ble ikke ansett som forenlig med målet om å «ta tilbake kontrollen». Det ville også bety at Storbritannia måtte akseptere fortsatt fri bevegelighet av personer, som for mange var en viktig årsak til å velge «leave».47 Andre aspekter var forutsetningen om medlemskap i EFTA og kravet om konsensus i forhandlinger med EU, der britene ville være nødt til å samordne sin posisjon med Norge, Island og Liechtenstein (se kapittel 5).

Innholdet i en alternativ avtale var imidlertid ikke noe Storbritannia stod fritt til å velge uavhengig av EU og medlemsstatene. Den var et resultat av hva det var mulig å få enighet om i forhandlingene med EU med utgangspunkt i den britiske regjeringens «røde linjer» (se figur 15.1). De viktigste var at Storbritannia skulle stå utenfor det indre marked, fri bevegelighet av personer, utenfor tollunionen, at landet kunne føre en uavhengig handelspolitikk, og at den nye avtalen var utenfor kontroll av EU-domstolen. Den sveitsiske «modellen» var ikke et mulig alternativ for EUs forhandlere, som ønsket å bevare det indre marked.48 For EU er de fire friheter – fri bevegelighet av personer, varer, tjenester og kapital – både udelelige og definerende for et indre marked.

Det europeiske råd EUs stats- og regjeringssjefer) fastsatte de sentrale prinsippene for et framtidig samarbeid kort tid etter at Storbritannia formelt startet utmeldingsprosessen. Et minstekrav var at et ikke-medlem som ikke oppfylte de samme forpliktelsene som EUs medlemsstater, ikke kunne få samme rettigheter og fordeler som medlemsstatene.49 Et annet sentralt prinsipp er at land som ønsker å inngå avtaler med EU, ikke kan «velge og vrake» i tilgang til det indre marked eller øvrig politikk. Med andre ord, kompromisser når det gjaldt fri bevegelighet av personer, var aldri aktuelt. Britisk avvisning av EU-domstolens myndighet og kravet om å kunne føre en uavhengig handelspolitikk, innebar at en frihandelsavtale gjensto som det eneste mulige alternativet.50

I tråd med EUs prosedyrer, måtte en utmeldingsavtale være på plass før det kunne forhandles om den framtidige tilknytningen. Samtidig var det et krav fra EUs side om at tre saker måtte avklares før videre samtaler om utmeldingen kunne starte. Dette gjaldt de framtidige rettighetene til EU-borgere som allerede var bosatt i Storbritannia og britiske borgere bosatt i EU, Storbritannias budsjettforpliktelser, og spørsmålet om hvordan man kunne unngå å gjenopprette en «hard» grense mellom Irland og Nord-Irland. Etter å ha kommet til enighet om disse tre spørsmålene, fortsatte samtalene om utmeldingsavtalen. I en tidlig fase la den britiske regjeringen fram et forslag om at Storbritannia kunne forbli i EUs tollunion og forplikte seg til å tilpasse seg EUs regler for det indre markedet, med unntak av tjenester og fri bevegelighet av personer. Dette ble kontant avvist av EU. Et land som ikke er bundet av de samme reglene som EUs egne medlemmer, kunne ikke forvente tilsvarende tilgang til det indre markedet. Fra EUs perspektiv ville det ha påvirket det indre markedets homogenitet, troverdighet og rettssikkerhet.51

Utmeldingsavtalen ble signert av begge parter i slutten av januar 2020. Den omfattet de tre ovennevnte nøkkelsakene, men også ordninger om en overgangsperiode, sammen med en politisk erklæring som inneholdt en skisse for det framtidige forholdet mellom Storbritannia og EU. Utmeldingsavtalen trådte i kraft 1. februar 2020, men med en overgangsperiode som innebar at Storbritannia først ville forlate EU endelig 31.12.2020. Innen den tid skulle de to partene få en ny avtale på plass.

Umiddelbart etter folkeavstemningen var det flere kommentatorer som diskuterte muligheten for at brexit kunne gi en dominoeffekt. Gitt populariteten til euroskeptiske partier i enkelte av EUs medlemsstater, var det kanskje et visst grunnlag for slike spekulasjoner. Under det politiske kaoset etter avstemningen var det i stedet en merkbar økning i oppslutningen om EU-medlemskap i svært mange medlemsstater. Brexit er dermed nok et eksempel på en krise der enkelte spekulerer i at EU skal falle sammen, men som i stedet bidrar til konsolidering.

15.4.3 Hovedtrekk ved Trade and Cooperation Agreement (TCA)

31. januar 2020, dagen da utmeldingsavtalen (2019) trådte i kraft, var det i prinsippet slutt på 47 år med britisk medlemskap. Brexit var juridisk sett gjennomført, men Storbritannia hadde en overgangsperiode fram til 31. desember 2020 og gikk altså ut av EU 1. januar 2021.52 Den nye handels- og samarbeidsavtalen er på rundt 1500 sider. I tillegg til å være en handelsavtale, legger den til rette for videre samarbeid innenfor spesifikke politikkområder og setter opp en styringsstruktur og en tvisteløsningsmekanisme.53

I enkelte tilfeller gir TCA mer omfattende markedsadgang enn avtaler EU har med andre tredjeland. Dette var første gang EU åpnet for toll- og kvotefrihet for alle varer, inkludert jordbruksvarer. På andre områder skiller den seg lite fra andre av EUs handelsavtaler. Britiske Office for Budgetary Responsibility (OBR) sammenlignet i 2021 TCA med en vanlig frihandelsavtale. Gjennomgangen viser at TCA i enkelte tilfeller går noe lenger, men jevnt over er temmelig lik andre avtaler mellom EU og tredjeland som Canada og Japan.

Handelsavtalen mellom EU og Storbritannia omfatter toll- og kvotefri handel med varer, inkludert landbruks- og fiskeprodukter. Toll- og kvotefriheten er betinget av at varene overholder avtalens opprinnelsesregler, som blant annet har ført til problemer for norsk batteriindustri (se kapittel 11). Storbritannia ønsket å få på plass en egen avtale som kunne sikre en anerkjennelse av britiske veterinære og plantesanitære (SPS) tiltak som likeverdige (ekvivalente) med EUs tiltak, noe EU ikke godtok. Før partene eventuelt forhandler fram en ny SPS-avtale, må britiske eksportører forholde seg til EUs betingelser og kontrollregime.54 Hvis ikke Storbritannia ensidig velger å tilpasse seg til EUs SPS-regelverk, vil trolig heller ikke en ny SPS-avtale fjerne alle handelshindringer på dette området. I avtaleverket er det for enkelte sektorer lagt opp til gjensidig godkjenning på avgrensede områder, men avtalen etablerer ingen omfattende ordning for gjensidig godkjenning, slik britene ønsket. Det innebærer at britiske virksomheter i all hovedsak vil måtte forholde seg til to sett av standarder – de som gjelder i EU, og de som gjelder i Storbritannia. Enkelte har påpekt at tilnærmingen til handel med varer under TCA – med få forpliktende begrensninger på ulike ikke-tariffære handelshindre – har mer til felles med Verdens handelsorganisasjons (WTO) bestemmelser, enn med EU-retten.55

Avtalen inkluderer også en rekke regler for handel med tjenester, men bestemmelsene beskrives som svake, inkludert for finansielle tjenester.56 TCA sikrer ikkebritiske bedrifter og enkeltpersoner etableringsrett og rett til å levere tjenester til det indre markedet. Den eksisterende gjensidige godkjenningen av yrkeskvalifikasjoner opphørte da Storbritannia gikk ut av EU, noe som innebærer at vurderinger av kvalifikasjoner foretas av hver enkelt EU-stat. Når det gjelder personbevegelser, tillater avtalen visumfri korttidsturisme, og den legger til rette for midlertidig opphold i forretningsøyemed og koordinering av blant annet pensjonsutbetaling. Det er videre etablert en særskilt ordning som knytter Storbritannia til EUs trygdekoordinering. Dette innebærer at EUs trygdekoordineringsregler fortsatt gjelder fullt ut for enkelte grupper, men ikke for alle. For det og de som ikke dekkes av avtalen med EU, gjelder bilaterale avtaler mellom Storbritannia og det enkelte land. Reise- og visumbestemmelsene for personer som pleide å reise på jobb i korte perioder, for eksempel musikere og skuespillere, er blitt atskillig mer restriktive. Det gjelder også utveksling og besøk av skoleungdom. Dette førte i praksis til stans i besøk av skoleelever fra EU-land til Storbritannia.

TCA er blitt beskrevet som en «hard brexit» for finansielle tjenester.57 Storbritannia er en av verdens største tjenesteøkonomier, og London er Europas finanssentrum. Likevel inneholder avtalen få bestemmelser knyttet til gjensidig godkjenning av reguleringsstandarder, ekvivalensregler for tjenester (inkludert finansielle tjenester) og for arbeidsmobilitet.58 Til forskjell fra varehandelen, påvirkes ikke handel med tjenester noe særlig av tollsatser. I stedet er det de ikke-tariffære barrierene, som krav om kvalifikasjoner, lisenser og standarder, som har betydning.59 Det var stor avstand mellom EU og Storbritannia i spørsmål knyttet til handel med finansielle tjenester under forhandlingene. Storbritannia ønsket opprinnelig at avtalen skulle inneholde ekvivalensvurderinger av regelverk for finansielle tjenester. Det vil si vurderinger av om britiske regler kan betraktes som likeverdige EUs regler. Grunnleggende sett handler dette om hvorvidt Storbritannia kunne få anledning til å sikre markedsadgang for finansielle tjenester, selv om de har regler som avviker fra EU-reglene. Det ville i så fall ha lagt til rette for friere handel med slike tjenester. Fordi partene ikke kom til enighet om å bruke ekvivalensvurderinger, mistet selskap basert i Storbritannia sine «finansielle pass» ved utløpet av overgangsperioden. Slike «pass» gir finansinstitusjoner som er etablert i EU, rett til å tilby finansielle tjenester i hele EU, i henhold til lisens gitt av, og under tilsyn fra, hjemlandet. Utenfor EU er retten til disse «passene» kun tilgjengelige for EØS/EFTA-statene. Avtalen inneholder en intensjon om å etablere et rammeverk for regulatorisk samarbeid om finansielle tjenester, men på grunn av problemene knyttet til Nord-Irland-protokollen, ble iverksettingen utsatt. I etterkant av Windsor-avtalen (se boks 15.3) ble partene enige om en Memorandum of Understanding i juni 2023. Denne legger til rette for et administrativt rammeverk for frivillig regulatorisk samarbeid om finansielle tjenester, utenfor TCA-strukturene.60

Et område som var særlig omstridt under forhandlingene, var spørsmålet om like konkurransevilkår. EU ønsket en løpende tilpasning med EU-regler som utgangspunkt, mens det for Storbritannia var viktig å ivareta muligheten til å utforme eget regelverk. TCA inneholder ikke bestemmelser som legger til rette for dynamisk utvikling, men ser likevel ut til å gå noe lenger enn andre, omfattende frihandelsavtaler.61 Avtalen inneholder bestemmelser som skal sikre like vilkår for åpen og rettferdig konkurranse, for eksempel gjennom regler om statsstøtte, statseide selskaper og beskatning, men også sosiale standarder, arbeidsmarkedsreguleringer, samt klima- og miljøkrav. Partene forplikter seg til å opprettholde minst samme nivå av standarder som gjaldt 1. januar 2021 på det sosiale, arbeids- og miljømessige området (ikke-regresjon). Begge parter har rett til å iverksette mottiltak dersom de mener at statsstøtte, arbeids- og sosialpolitiske endringer, eller klima- og miljøkrav, er konkurransevridende på en måte som rammer handel eller investeringer.

Et annet område som var vanskelig å komme til enighet om, gjaldt tilgang til britiske farvann for fiskefartøyer fra EU-stater og markedsadgangen for fisk og sjømat til EU. EU-stater som Frankrike og Spania fremmet krav om at deres fiskere skulle kunne fortsette å nyte godt av de såkalte historiske rettigheter til å fiske i britiske farvann. Konflikten fant først en løsning helt mot slutten av forhandlingene. EUs forhåndsbestemte kvoteandeler vil gradvis reduseres fram mot slutten av juni 2026. Deretter vil årlige forhandlinger avgjøre nivået og vilkårene for adgang. Handelen med fisk og sjømat vil fortsatt være fri for toll og kvoter, noe som ble ansett som viktig av Storbritannia. Hvis Storbritannia etter juni 2026 innskrenker adgangen for fiskefartøyer fra EU til britiske farvann, vil EU på visse vilkår ha rett til å innføre «kompenserende» tollsatser på import av britiske fiskeprodukter. EU fikk også gjennomslag for sitt krav om at oppsigelse av fiskeridelen av avtalen, automatisk vil føre til at delen om handel, luftfart og veitransport opphører.62 EU har gjennom disse bestemmelsene knyttet sammen ressurs- og markedsadgang. Denne delen av TCA-avtalen ble kritisert av fiskerinæringen i Storbritannia, særlig i Skottland.63

Selv om britene som EU-medlem valgte å stå utenfor Schengen-samarbeidet, deltok de i praksis på mange andre områder, for eksempel den europeiske arrestordren, Schengeninformasjonssystemet, Europol – EUs byrå for politisamarbeid, og Eurojust – EUs byrå for strafferettslig samarbeid. Storbritannia hadde også sluttet seg til Prüm-samarbeidet om utveksling av opplysninger om DNA, kjøretøy og fingeravtrykk. Storbritannia gjorde stor bruk av noen av EUs strafferettslige samarbeidsordninger, men bidro også betydelig til EUs databaser, og støttet utviklingen av Europol og Eurojust. Manglende enighet på dette området ville kunne ramme bekjempelse av grenseoverskridende kriminalitet i både EU og Storbritannia.64

TCA opprettholder tett samarbeid på områder som strafferettslig samarbeid, inkludert en utleveringsmekanisme som erstatter den europeiske arrestordren, datautveksling og tredjelandssamarbeid med Europol og Eurojust. Britene fikk ikke gjennomslag for ønsket om direkte tilgang til EUs databaser som Schengen-informasjonssystemet, men EU godtok kravet om ikke å involvere EU-domstolen som tvisteløsningsorgan for justis- og innenrikssamarbeidet i avtalen. Samarbeidet mellom EU og Storbritannia på det strafferettslige området illustrerer hvordan de rent praktiske behovene for internasjonalt samarbeid gjør det nødvendig for Storbritannia å harmonisere sin politikk med EUs, selv med fare for ikke å innfri kravene om en hard brexit.65

På Storbritannias anmodning ble samarbeid om utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk ikke en del av TCA, i motsetning til det den politiske erklæringen opprinnelig la opp til.

15.4.4 Institusjonell arkitektur og forvaltning av avtalen

EU-UK Trade and Cooperation Agreement (TCA) innebærer at den britiske tilknytning til EU reguleres gjennom én felles traktat, som gir felles institusjonelt rammeverk og en tvisteløsningsmekanisme. Eventuelle supplerende avtaler til TCA vil bli underlagt det eksisterende institusjonelle rammeverket, med mindre annet er bestemt.

Forvaltningen av avtalen tilsvarer lignende avtaler EU har med tredjeland. Størrelse, nærhet til EU og omfang av avtalen, påvirker utformingen av den institusjonelle arkitekturen.66 Avtalen forvaltes av et Partnership Council, som skal føre tilsyn med gjennomføringen og bruken av avtalen. Partnership Council ledes av et medlem av Kommisjonen og en britisk statsråd i fellesskap, og bistås av flere komiteer med ulike ansvarsområder, inkludert handel, tollsamarbeid og opprinnelsesregler, men også energi, luft- og veitransport, koordinering av sosial sikkerhet, fiskeri, rettslig samarbeid og EU-programmer.67

På alle nivåer krever beslutninger gjensidig samtykke fra den britiske regjeringen og EU. Samtidig er dette er i all hovedsak en «statisk» avtale. Hovedoppgaven til Partnership Council er begrenset til å påse at avtalen overholdes. Avtalen inneholder enkelte bestemmelser som muliggjør utvidelse av samarbeidet «innenfor avtalen». I tillegg er det noen mer dynamiske elementer, for eksempel forpliktelser om konvergens over tid i reglene om statsstøtte. På andre områder – miljø og arbeidstakerrettigheter – har partene forpliktet seg til ikke å gå tilbake på allerede eksisterende politikk. Altså skal reglene som gjaldt da Storbritannia gikk ut av unionen, fortsatt gjelde (se over).

TCA, og beslutninger tatt i henhold til avtalen, er juridisk bindende for EU og Storbritannia i henhold til folkeretten. Som en lang rekke andre handelsavtaler, inneholder TCA også en tvisteløsningsmekanisme som innebærer at konflikter mellom avtalepartene kan avgjøres i en voldgiftsdomstol eller av et ekspertpanel.68 Hvis en av partene ikke retter seg etter en voldgiftsdom, kan den andre parten suspendere deler av avtalen. I enkelte tilfeller kan slik suspensjon skje på tvers av avtalen, for eksempel ved å innføre toll på varer dersom en part fortsetter å bryte sine forpliktelser innenfor andre deler av avtalen. TCA-bestemmelsene kan også suspenderes ved manglende etterlevelse av voldgiftsavgjørelser under utmeldingsavtalen (Withdrawal Agreement).69 Det helhetlige avtaleverket, kombinert med en horisontal tvisteløsningsmekanisme som knytter sammen ulike områder innenfor avtalen, var en kilde til uenighet under forhandlingene, og samtidig et viktig punkt for EU.70

TCA skal evalueres hvert femte år, og hver av partene kan si opp avtalen med tolv måneders varsel. Det finnes også en hurtigoppsigelsesprosedyre som gjør det mulig for begge parter å si opp avtalen innen tretti dager hvis den andre parten bryter med «felles prinsipper». Disse prinsippene inkluderer demokrati, menneskerettigheter og rettssikkerhet. Begge parter kan dessuten si opp avtalen hvis den andre parten ikke overholder den internasjonale klimaavtalen som er nedfelt i Parisavtalen. Det samme gjelder dersom Storbritannia eller noen av EUs medlemsland trekker seg fra Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK).

15.4.5 Konsekvenser av brexit og handels- og samarbeidsavtalen

Overgangsperioden ble avsluttet 1. januar 2021. Storbritannia var etter denne dato helt utenfor det indre marked og tollunionen, og ikke lenger bundet av EUs lovgivning eller EU-domstolen.

Før den britiske folkeavstemningen anslo flere økonomer at de langsiktige konsekvensene av å forlate EU ville være negative for den økonomiske veksten, riktignok avhengig av hvilken type avtale som ville erstatte medlemskap.71 Den britiske regjeringens egen analyse kom til en lignende konklusjon. Department for Exiting the European Union (nå nedlagt) analyserte i slutten av 2018 fire brexit-alternativer. De konkluderte med at en «EØS-lignende ordning» ville redusere BNP per innbygger på lang sikt med rundt 1,4 prosent, mens det å inngå en omfattende frihandelsavtale ble estimert til å redusere BNP per innbygger med 4,9 prosent.72 Office for Budget Responsibility (OBR) har anslått at vilkårene for handelssamarbeidet under TCA vil redusere den langsiktige produktiviteten med 4 prosent sammenlignet med om UK hadde forblitt i EU.73 Som beskrevet i kapittel 10, skyldes tapet i hovedsak ikke økte handelsbarrierer som toll e.l., men at mangelen på harmonisering (som EU-medlemskapet ga) vil gjøre det vanskeligere for Storbritannia å utnytte sine komparative fortrinn.74 Både eksport og import er anslått å ligge 15 prosent lavere på lang sikt enn dersom Storbritannia hadde forblitt medlem. Se kapittel 10 for en mer detaljert økonomisk vurdering.

Det kan være vanskelig å beregne nøyaktig de økonomiske effektene av brexit. Vi snakker om en kort tidsperiode. Pandemien, krigen i Ukraina og andre faktorer, som endringer i globale handelsmønstre og ulike hastigheter i iverksettingen av de ulike deler av avtalen, forstyrrer bildet. På tross av dette er det sterk grad av enighet i økonomisk forskning og analyser om den negative virkningen, men den er vanskelig å tallfeste eksakt. Handelen med varer og tjenester har utviklet seg svakere enn i andre EU-land, og investeringene i næringslivet har vært lave.

Figur 15.3 viser hovedtrekk ved Storbritannias handel med EU og resten av verden i perioden 1999–2023. Storbritannia er netto importør av varer, både fra EU og resten av verden, men netto tjenesteeksportør, særlig til resten av verden. Sett under ett har Storbritannia lenge hatt underskudd på både handelsbalansen og driftsbalansen. Et uttalt mål med brexit var å etablere tettere handelssamarbeid med land i andre deler av verden. Flertallet av handelsavtalene Storbritannia har inngått etter brexit, viderefører avtaler de hadde som EU-medlem. Nye avtaler er så langt på plass med Australia, Japan og New Zealand. Forhandlinger om en avtale med USA ble åpnet i mai 2020, men er lagt på is. Som figuren viser, er britisk handel med EU fortsatt klart dominerende. Det er lite som tyder på at handelsavtalene Storbritannia har framforhandlet med andre land, i særlig grad vil øke handelen og veie opp for de negative konsekvensene av brexit.75 Storbritannia har også vært nødt til å gi en del for å få på plass disse avtalene. Blant annet har britene måttet åpne opp egne markeder for jordbruksprodukter, noe som har ført til kritikk fra britiske bønder. Forhandlinger om en ny avtale med Canada har også støtt på problemer på grunn av uenighet om markedsadgang for landbruksvarer.

Forstørr bilde

Kilde: Office for National Statistics (ONS).

Siden 2016 har Storbritannias samlede handelsbalanse variert en del. Under pandemien falt både eksport og import, og det var tidvis handelsoverskudd. Siden den gang har handelsbalansen snudd til et stort underskudd, blant de største i OECD. Storbritannia har lenge importert mer fra EU enn det de har eksportert til EU, men handelsunderskuddet har økt mye etter 2016. Mot resten av verden har Storbritannia et handelsoverskudd. Kina er blitt en viktigere handelspartner for Storbritannia etter 2016, mens Tyskland er blitt mindre viktig.

Vareeksporten fra Storbritannia har reelt sett falt. Handelsintensiteten (eksport pluss import som andel av BNP) i britisk økonomi har gått ned med 1,7 prosent fra 2019 til 2023. I gjennomsnitt har den steget med 1,9 prosent i andre G7-land i samme periode. OBR venter at handelsintensiteten vil falle ytterligere på lang sikt.

Forstørr bilde

Kilde: Office for National Statistics (ONS).

Direkte utenlandsinvesteringer (FDI) har gått ned etter brexit-avstemningen. Tall fra Department for Business and Trade viste at Storbritannia fikk 1654 FDI-prosjekter fra mars 2022 til mars 2023, opp 4 prosent fra tilsvarende periode 2021–2022, men ned 27 prosent fra 2016–2017. I enkelte viktige sektorer – som forretnings- og forbrukertjenester, media og elektronikk og kommunikasjon – var fallet mer enn 60 prosent fra 2016–2017 til 2022–2023. Lavere FDI kan skyldes økt politisk usikkerhet eller færre attraktive forretningsmuligheter i Storbritannia, men kan for eksempel også skyldes at andre land er blitt mer attraktive å investere i. Samlede investeringer i markedsrettet virksomhet i Storbritannia har i tillegg utviklet seg nokså svakt siden brexit-avstemningen, som vist i figur 15.5.

Forstørr bilde

Kilde: Office for National Statistics (ONS) og Statistisk sentralbyrå.

Undersøkelser viser at mange britiske virksomheter fortsatt har betydelige vanskeligheter med å tilpasse seg brexit.76 En spørreundersøkelse blant over 1200 bedriftsledere fra 2019, viste at 16 prosent hadde satt i gang flytteplaner, eller planla å gjøre det, i forbindelse med brexit, mens ytterligere 13 prosent vurderte å gjøre det.77 I 2023 viste en spørreundersøkelse gjennomført av British Chambers of Commerce (BCC) at 60 prosent av firmaene som svarte, mente det var vanskeligere å handle med EU enn et år tidligere. 41 prosent svarte at de hadde vanskeligheter med å tilpasse seg reglene i TCA for kjøp og salg av varer.78

Basert på avtalen mellom EU og Storbritannia, er handel med varer fortsatt tollfritt, men flere ikke-tariffære handelshindringer er ventet å gjøre det vanskeligere for britisk adgang til det indre marked. Et frihandelsområde skaper ikke friksjonsfri handel med mindre det ledsages av harmonisering eller gjensidig godkjenning av reguleringer og standarder, samt en tollunion, som samlet bidrar til å fjerne handelsbegrensninger og minimere grensekontroll. Ettersom Storbritannia ikke deltar i det indre marked, ble veterinær grensekontroll og tollkontroll gjeninnført. Fordi Storbritannia aldri var del av Schengen, var allerede personkontrollen ved grensepassering i prinsippet på plass, men økt omfang i kontrollen har ført til lange ventetider på britisk side av grensen både for personer og varer. Videre må varer fra Storbritannia kontrolleres ved grensepassering til EU for å sikre at de er i samsvar med EUs sanitære og plantesanitære regler, med opprinnelsesreglene, og med andre typer normer og standarder. Britiske importører og eksportører fra og til EU må også fylle ut administrative og skattemessige erklæringer.

Flere virkninger av brexit illustrerer spenningen mellom målet om uavhengighet på den ene siden og det praktiske behovet for å opprettholde samarbeidet med EU på den andre.79 I en rapport fra UK Trade and Business Commission framheves det at opprettelsen av separate regelverk har ført til betydelige hindringer på tvers av en rekke sektorer.80 Mer konkret peker de på at kravet om veterinære grensekontroller innebærer store kostnader og forsinkelser for britiske virksomheter. En arbeidsgruppe som representerer en rekke bransjeorganisasjoner innenfor matproduksjon, landbruk og transport, peker også på manglende avtale om veterinærkontroll, og at dette krever store økonomiske og personell ressurser. De estimerte at nye krav til helsesertifikater for eksport til EU har kostet minst 60 millioner britiske pund i løpet av ett år (2020–2021).81 Britiske Food & Drink Federation fremhever på at brexit innebærer en mulighet for Storbritannia til å gjøre egne prioriteringer tilpasset nasjonale handelsmønstre. Samtidig påpeker de at EU står for nesten to tredjedeler av britisk eksport av mat og drikke, og at geografisk nærhet gjør at EU alltid vil være Storbritannias viktigste marked. Dette medfører at det er et særlig behov for å få på plass effektiv regulering av handel med mat og drikke mellom EU og Storbritannia, og spesielt for «just-in-time»-leveringskjeder.82 Innføringen av et kontrollregime for import fra EU til Storbritannia, har blitt utsatt en rekke ganger. Første fase i etableringen av importkontroll ble igangsatt i slutten av januar 2024, med krav om ulike former for sertifisering av visse kategorier dyre- og planteprodukter. Fysiske inspeksjoner på grensen skal etter planen igangsettes i løpet av våren 2024. Britiske myndigheter har anslått at det nye regimet vil koste rundt 330 millioner britiske pund årlig (over 4 milliarder kroner med dagens kurs).

For den britiske bilindustrien er det opprinnelsesreglene som har skapt mest hodebry. I følge TCA skulle nye opprinnelsesregler tre i kraft 1. januar 2024. Etter de nye reglene må minst 45 prosent av komponentene og 60 prosent av batteriet i elektriske kjøretøy som skal eksporteres mellom EU og Storbritannia, komme fra enten Storbritannia eller EU. Kjøretøy som ikke overholder opprinnelsesreglene, ilegges en toll på 10 prosent, noe som er anslått å koste over 4 milliarder britiske pund. Flere bilprodusenter signaliserte at dette ville gå utover konkurranseevnen til britisk bilindustri og føre til utflytting av produksjon.83 De nye reglene vil også innebære at norskproduserte batterier i elbiler produsert i EU eller Storbritannia som så eksporteres, vil ilegges toll (se kapittel 11). I desember 2023 ble det besluttet å utsette innføring av nye regler til januar 2027.84

Allerede før en ny avtale var på plass, valgte mange aktører i finanssektoren å flytte hele eller deler av virksomheten fra London, til Frankfurt, Amsterdam, Dublin og Paris.85 Samtidig har en rekke andre bransjer flyttet etter, som for eksempel juridiske tjenester, regnskap og bedriftsrådgivningsfirma.86 Enkelte anslag har pekt på at brexit har bidratt til en nedgang i antallet finansansatte i Storbritannia på rundt 7000. Dette utgjør imidlertid en svært liten del av den britiske finanssektoren som består av over 2 millioner ansatte, selv om enkelte også peker på indikasjoner på en utflating i nyrekruttering.

Ideen om et «globalt Storbritannia» ble framhevet som et mål etter brexit, der en sentral ambisjon er å styrke Storbritannias posisjon som global leder på finansområdet, gjennom å innføre nye, mindre inngripende regler. Innenfor finansielle tjenester er det samtidig også vedvarende likheter mellom EUs og Storbritannias regelverk. Ambisjoner om omfattende reformer er beskrevet som «betydelig redusert», blant annet på grunn av motstand fra store aktører innenfor finanssektoren som vektlegger kontinuitet og forutsigbarhet.87

Som beskrevet over, ble Storbritannia og EU enige om en Memorandum of Understanding, sommeren 2023, med mål om å videreutvikle det regulatoriske samarbeidet om finansielle tjenester. Endelig overenskomst om dette ble utsatt som en følge av uenighet om Nord-Irland protokollen – og dermed om betingelsene for utmeldingsavtalen. Først med Windsor-rammeverket på plass, ble samtalene gjenopptatt.

Et annet eksempel på at EU har koblet ulike saksfelt, er Storbritannias deltakelse i EUs forsknings- og innovasjonsprogram, Horizon Europe. Britiske forskningsinstitusjoner har hatt godt utbytte av EUs forskningsfinansiering. Før brexit var forskning et område der Storbritannia mottok mer enn de bidro med.88 I henhold til TCA skulle Storbritannia bidra til, og kunne delta i, EUs forskningsprogrammer. Som assosierte deltakere kunne imidlertid britiske institusjoner ikke lenger lede prosjekter.89 Storbritannias inntekter fra EU-programmer kunne heller ikke overstige landets bidrag til programmene. Men da den britiske regjeringen lanserte lovforslag som skulle erstatte Nord-Irland-protokollen (se boks 15.3), svarte EU med å utsette beslutningen om Storbritannias deltakelse i forskningsprogrammene.90 Dette ble møtt med kraftige reaksjoner i britiske forskningsmiljøer, som dermed ikke bare gikk glipp av finansieringsmuligheter, men også sto i fare for svekket rekruttering til sektoren.91 Først da Windsor-rammeverket var på plass, ble forhandlingene om deltakelse i forskningsprogrammene gjenopptatt, og i november 2023 ga Rådet grønt lys til en avtale om Storbritannias deltakelse i Horizon Europe og Copernicus-delen av EUs romprogram.

Tenketanken UK in a Changing Europe utfører kvartalsvise undersøkelser av avvik mellom reguleringer fra EU og Storbritannia. De viser til en rekke tilfeller der Storbritannia har laget nye lover og regler som avviker fra EUs regelverk. På andre områder lager EU nye eller oppdaterer eksisterende regler, mens Storbritannia ikke følger etter, noe som også fører til ulike regelverk.

I analysen fra siste kvartal i 2023, peker UK in a Changing Europe på en tendens til at Storbritannia aktivt søker å minimere avvik mellom reguleringer i Storbritannia og EU. I noen tilfeller innebærer dette en gjentakelse eller omformulering av EU-retten i britisk rett. En årsak som pekes på, er de negative økonomiske konsekvensene. Britiske bedrifter foretrekker å forholde seg til de samme standardene i Storbritannia og EU, fordi det ikke innebærer ekstra kostnader.92 Britiske myndigheter har for eksempel besluttet å legge vekk de opprinnelige planene om å erstatte EUs CE-merking med en egen nasjonal ordning for produktsikkerhet, UK conformity assessment (UKCA). CE-merket sertifiserer at ulike produkter, slik som leker, verneutstyr, byggevarer og maskiner, oppfyller gjeldende krav til produktsikkerhet. Etter press fra flere britiske virksomheter, vil CE og UKCA kunne brukes parallelt, på ubestemt tid.

Med andre ord er det en rekke tilfeller der Storbritannia ikke har benyttet anledningen til å avvike fra EUs regulering, fordi ulike standarder innebærer merarbeid og ekstrakostnader for britisk næringsliv, men også på grunn av manglende kapasitet til å lage egne regler. Etter at avtalen trådte i kraft, har Storbritannia måttet etablere egne organer til å utføre arbeid som tidligere ble utført på EU-nivå. I tillegg fikk offentlige myndigheter en rekke nye funksjoner som har medført byråkratiske merkostnader. Dette omfatter kostnader ved tollkontroll og grensekontroll, men også oppgaver som tidligere var tillagt EU-byråer, som for eksempel EUs legemiddelbyrå (EMA), som lå i London før brexit, og EUs kjemikaliebyrå (ECHA). En rapport fra den britiske riksrevisjonen om regulering etter brexit, pekte på store utfordringer for offentlige organer som hadde fått nye oppgaver og ansvar. Særlig rekruttering av ansatte med riktig kompetanse ble framhevet som et problem, men også tilgang til informasjon fra databaser på EU-nivå.93

Med utgangspunkt i handels- og samarbeidsavtalen deltar britene i syv EU-byråer. Flere av disse er knyttet til justisområdet, slik som Europol og Eurojust. Som beskrevet over, opprettholder TCA et tett samarbeid mellom Storbritannia og EU. Dette har blant annet vært et uttrykt ønske fra britisk politi og grensepoliti, samt påtalemyndigheten.94 Et tett samarbeid var også en politisk prioritering, noe som gjenspeiler erkjennelsen av at Storbritannia er en ledende bidragsyter til, og bruker av, EUs strafferettslige samarbeidsmekanismer, for eksempel Europol.95

Samarbeidet som TCA legger til rette for når det kommer til kriminalitetsbekjempelse og strafferettslig samarbeid, er blitt beskrevet som tredelt – med høyt, middels og lavt ambisjonsnivå.96 Det høye ambisjonsnivået omfatter områder der EU og Storbritannia har forsøkt å opprettholde tilsvarende grad av samarbeid som før brexit. Dette gjelder for eksempel den europeiske arrestordren97 og ulike former for utveksling av personopplysninger (PNR-data og DNA-data innenfor Prüm-rammeverket). På områder som gjensidig rettshjelp og britisk deltakelse i Europol og Eurojust, beskrives samarbeidet som mindre omfattende enn før brexit.98 På noen områder legger ikke TCA opp til noen form for samarbeid, for eksempel direkte tilgang til EU-databaser som Schengen-informasjonssystemet.99 Også på dette området viser regulatoriske forskjeller seg å være utfordrende. Foreslåtte endringer i Prüm-rammeverket som går utover TCA, kan for eksempel skape problemer for tilgang til informasjon for britiske politimyndigheter dersom avtalen ikke oppdateres.100

Tidligere mottok Storbritannia flest migranter fra EU-land. Migrasjonen fra EU-land begynte å falle umiddelbart etter brexit-avstemningen i juni 2016, og er redusert med 75 prosent siden den gang. Samtidig har migrasjonen fra land utenfor EU mangedoblet seg i samme periode, slik at den samlede migrasjonen til Storbritannia er blitt høyere. Etter brexit-overgangsperioden har fallet i migrasjonen fra EU tiltatt ytterligere, mens migrasjonen fra andre land har økt kraftig, som vist i figur 15.6. Etter brexit har også noen flere briter enn før vendt hjem.

I januar 2021 iverksatte Storbritannia et nytt migrasjonssystem som endret kriteriene for arbeidsvisum. Det nye systemet har blant annet ført til en økning i antall arbeidsvisum i helsesektoren.101 Etter brexit gjelder ikke lenger EUs regler om gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Dermed må britiske arbeidstakere som ønsker å arbeide i EU, oppfylle kvalifikasjonskravene i hver enkelt EU-stat. Det samme gjelder for EU-kvalifiserte arbeidstakere som ønsker å få godkjent sine kvalifikasjoner i Storbritannia. Et midlertidig unntak fra sistnevnte er helsepersonell. I 2023 besluttet britiske myndigheter ensidig å forlenge perioden hvor kvalifikasjoner til helsepersonell fra EØS-området godkjennes automatisk.102

Forstørr bilde

¹ Alle observasjoner er for utgangen av en ettårsperiode. For eksempel er tallene som er angitt for mai 2020, fremkommet ved å legge sammen alle ankomne migranter i perioden mai 2019 til mai 2020. Observasjonene for juni 2022, november 2022 og juni 2023 er foreløpige anslag.

Kilde: Office for National Statistics.

Som beskrevet over, ønsket ikke den britiske regjeringen å inkludere utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitisk samarbeid i TCA. Storbritannias utenrikspolitiske tilnærming etter brexit ble lenge omtalt som «Global Britain», med vekt på økt internasjonal handel, men også med Storbritannia som sikkerhetsaktør langs en euro-atlantisk akse.103 I en gjennomgang av sin utenriks- og sikkerhetspolitiske strategi i 2023, legges det fortsatt vekt på partnerskap i og utenfor Europa, mens «Global Britain» er noe nedtonet i møte med en verden i rask endring.104

Som EU-medlem var Storbritannia i mange sammenhenger frakoblet EUs felles utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk (FUSP). Storbritannia prioriterte multilaterale fora som FNs sikkerhetsråd, G7 og NATO, samt bilaterale forbindelser og samarbeid med grupper av land, for eksempel de såkalte «Five Eyes»-partnerne Australia, Canada, New Zealand og USA.105 Russlands fullskala invasjon av Ukraina i februar 2022, førte til et tettere samarbeid mellom Storbritannia og EU om utenriks- og sikkerhetspolitikk.106 På tross av manglende formelle strukturer for samarbeid, har EU og Storbritannia koordinert sanksjoner mot Russland, militære treningsoperasjoner og sivil og økonomisk støtte til Ukraina, blant annet gjennom G7. En rapport fra det britiske parlamentet framhever at tett samarbeid mellom Storbritannia og EU for å sikre fortsatt tilstrekkelig militær støtte til Ukraina, vil være spesielt viktig i tilfelle en framtidig amerikansk administrasjon skulle endre politikk.107

Samtidig er Storbritannia blitt tettere påkoblet EUs sikkerhetspolitiske initiativer. I juli 2022 søkte Storbritannia om å bli med i PESCO-prosjektet for militær mobilitet. Søknaden ble formelt godkjent på et møte mellom EUs forsvarsministre i november samme år. Når det gjelder EUs forsvarsindustrielle samarbeid, har Storbritannia så langt ikke tilgang. Dette gjelder for eksempel Det europeiske forsvarsfondet (EDF), hvor Norge deltar (se kapittel 14). Den britiske regjeringen ønsker imidlertid at EU skal revidere betingelsene for deltakelse fra tredjeland.108

Avslutningsvis, er det verdt å merke seg at utviklingen i den britiske opinionen siden 2020 har gitt et stadig større flertall som mener det var galt å forlate EU. Som figur 15.7 viser, har andelen som mener det var riktig å gå ut av EU, endret seg fra 40 prosent i januar 2020, til 32 prosent i februar 2024. Tilsvarende har andelen som mener det var galt å forlate unionen, steget fra 47 prosent til 56 prosent.

Forstørr bilde

Kilde: Statista (2023). Respondentene svarte på spørmålet: «In hindsight, do you think Britain was right or wrong to vote to leave the European Union?».

15.5 Canada

15.5.1 Innledning

EU og Canada er to av verdens største handelsaktører, både på vare- og tjenesteområdet. Partene har en omfattende handel seg imellom. Når det gjelder vareimport, var Canada EUs sekstende største handelspartner i 2020, mens EU var Canadas tiende største handelspartner. I dag reguleres handelssamarbeidet mellom de to partene primært gjennom en omfattende handels- og investeringsavtale som ble operativ fra 21. september 2017: CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement).

15.5.2 Bakgrunn for CETA

Den kanadiske handelspolitikken har tradisjonelt hatt flere likhetstrekk med EUs handelspolitikk, med vektlegging av multilateralt samarbeid gjennom Verdens handelsorganisasjon (WTO). I siste halvdel av 2000-tallet gikk WTO-forhandlingene i stå, og flere land rettet i større grad oppmerksomheten mot regionale og bilaterale handelsavtaler. I tråd med dette endret også Canada og EU sine handelspolitiske strategier og åpnet i 2007 samtaler om grunnlaget for å kunne starte forhandlinger om en omfattende bilateral handelsavtale.109 I den forbindelse ble det gjennomført en felles studie som viste at en ny avtale kunne gi betydelig økonomisk gevinst for begge parter, særlig hvis avtalen kunne fjerne og/eller redusere ikke-tollmessige handelshindringer, som for eksempel hindringer forårsaket av ulike tekniske reguleringer og standarder, prosedyrer for godkjenning og testing av produkter, og prosedyrer for grensekontroll.110 Studien viste også at det var behov for å fjerne handelshindringer internt i Canada – mellom provinsene – slik at EU kunne forholde seg til ett kanadisk felles indre marked tilsvarende det Canada sto overfor i Europa. Studien påpekte dessuten flere ulike områder utenom det rent handelspolitiske, der Canada og EU kunne tjene på samarbeid, som teknologi, energi, miljø, transport, utdanning og tollbehandling/grensekontroll.

Da forhandlingene om CETA formelt startet i 2009, sto tollreduksjoner/fjerning av toll, handel med tjenester, konkurransepolitikk, fri bevegelighet av personer, arbeidskraft, tekniske reguleringer og miljøspørsmål på dagsorden. Det ble også forhandlet om et institusjonelt rammeverk, inkludert en tvisteløsningsmekanisme, for å administrere avtalen. Omfanget og kompleksiteten til CETA kan illustreres ved at det tok sju år med forhandlinger før avtalen var på plass i 2016. Da den ble forhandlet fram, ble CETA regnet som «den dypeste av de dype» handelsavtalene, og har senere fungert som «modell» for andre avtaler, som for eksempel handels- og samarbeidsavtalen mellom EU og Storbritannia.111 Etter å ha blitt godkjent av Rådet og Europaparlamentet, trådte avtalen midlertidig i kraft 21. september 2017. Ettersom EU definerte CETA som en såkalt «blandet avtale»112, må den godkjennes av medlemsstatene for å være gyldig på permanent basis. Per mars 2024 hadde sytten av EUs medlemsstater godkjent avtalen.

15.5.3 Hovedtrekk ved CETA

CETA regnes som en «dyp» handelsavtale (også betegnet som «tredjegenerasjons handelsavtale»). Slike avtaler omfatter ikke bare handel, men også andre politikkområder, som internasjonale investeringsstrømmer og arbeidskraft, beskyttelse av immaterielle rettigheter og miljø. Selve avtalen består av tretti kapitler113 som dekker alt fra eliminering av toll til reguleringer og standarder knyttet til mattrygghet, plantehelse og dyrehelse, subsidier, investeringer, oppholdsregler for næringsdrivende, gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, immaterielle rettigheter og miljøstandarder.

CETA la opp til at tollavgiftene på alle varer, bortsett fra på enkelte sensitive landbruksprodukter, skulle fjernes over en periode på syv år. 98 prosent av tollinjene skulle fjernes umiddelbart når avtalen trådte i kraft. 95 prosent av landbruksproduktene skulle være tollfrie, mens enkelte produkter kunne i en overgangsperiode på syv år beholde tollavgifter. Det er samtidig viktig å understreke at partene verken har harmonisert eller gjensidig godkjent hverandres reguleringer knyttet til produksjon av landbruksprodukter.114 Dette innebærer for eksempel at det fortsatt ikke er mulig å eksportere kanadisk kjøtt produsert med hormoner eller renset med klorvann, til EU, ettersom EU har forbud mot den type produksjon.

På landbruksområdet har Canada særlig sterke interesser knyttet til bedre markedsadgang for kjøttprodukter, noe de fikk gjennomslag for gjennom en betydelig økning i tollfrie importkvoter inn til EU. Til gjengjeld fikk EU bedre markedsadgang for meieriprodukter gjennom økning i de tollfrie kvotene for disse produktene.115 Måten Canada har administrert de tollfrie kvotene for meieriprodukter på er et av få områder hvor det har oppstått uenighet mellom partene. EU har hevdet at Canada i for stor grad har tildelt de tollfrie importkvotene til kanadiske meieriprodusenter.116

CETA inkluderte videre bestemmelser for ekvivalensvurderinger for tekniske reguleringer og standarder, inkludert for mattrygghet, plantehelse og dyrehelse. Dette omfatter prosedyrer for å vurdere hvorvidt henholdsvis Canadas og EUs regler på en tilfredsstillende måte kan oppnå importlandets formål med regelverket (for eksempel beskytte dyrehelsen) uten å måtte endres. Partene kan spare mye penger og ressurser på å fastslå ekvivalens ettersom de dermed unngår å operere med ulike regler for produksjon avhengig av om produktene går til hjemmemarkedet eller til eksport. CETA omfattet også regler om gjensidig godkjenning som skulle unngå duplisering av testing og godkjenning av produkter, det vil si hvis et produkt var testet og godkjent i Canada, kunne det aksepteres inn på EUs marked uten ekstra kontroll i EU og vice versa. Avtalen innførte videre mekanismer for å samarbeide om den framtidige utviklingen av reguleringer og standarder.

Prosedyrer for gjensidig godkjenning ble også etablert på andre områder, som for eksempel yrkeskvalifikasjoner. Avtalen skulle gjøre det lettere å jobbe og oppholde seg innenfor den andre partens territorium. Videre inkluderte CETA bestemmelser som skulle liberalisere handelen for en rekke tjenester, selv om enkelte tjenester ble unntatt, som helse, sosialhjelp, utdanning, kultur, gambling og vann. Et av de viktige områdene som ble tatt inn i CETA var regler for offentlige anskaffelser. Disse innebar at bedrifter i EU og Canada skulle ha samme konkurransevilkår ved offentlige anbudskonkurranser. For EU var det viktig at CETA anerkjente ordningen for beskyttelse av opprinnelsesbetegnelser (jf. for eksempel «Feta»-ost som beskyttet betegnelse) og geografiske betegnelser (jf. for eksempel beskyttelse av betegnelsen «Champagne» for musserende vin fra dette geografiske området). Dette har lenge vært en kjernesak for EU, ikke minst for deler av EUs landbruksindustri. CETA inkluderte også andre regler for patentbeskyttelse, noe som ble ansett som viktig for blant annet Canadas legemiddelindustri.

15.5.4 Administrering av avtalen

CETA forvaltes gjennom et institusjonelt rammeverk som er spesifisert i avtalen. Målsetningen er at dette skal være en «levende» avtale», det vil si en avtale som utvikler seg kontinuerlig i takt med ambisjonene til avtalepartene. Den forvaltes gjennom et institusjonelt rammeverk som består av ulike komiteer og fora for dialog, der kanadiske og europeiske byråkrater har mandat til å håndtere ulike regulatoriske og administrative forhold som påvirker handel og investeringer.

CETA legger opp til at det regulatoriske samarbeidet skal skje gjennom minimum ett møte i året. Det er viktig å understreke at dette dreier seg om frivillig og ikke-bindende samarbeid. Myndighetene i EU og Canada står med andre ord formelt fritt til å etablere de regler og standarder de ønsker. Samarbeidet kan likevel gjennom informasjonsutveksling og diskusjoner bidra til å fremme større grad av enighet om regulatoriske tilnærminger som igjen kan bringe reguleringer og standarder i EU og Canada stadig nærmere hverandre. En viktig del av det regulatoriske samarbeidet er formålet om å involvere interessenter og berørte parter i diskusjonene.

CETAs institusjonelle rammeverk består av to organer (CETA Joint Committee, Regulatory Cooperation Forum) og en ordning (tvisteløsningsordningen) som spiller en særlig viktig rolle i administreringen av avtalen.

CETA Joint Committee er avtalens øverste beslutningsorgan, og de beslutninger som gjøres her er bindende for begge parter. Dette gjelder primært spørsmål relatert til iverksetting og tolkning av avtalen. Komiteen har også som formål å identifisere felles utfordringer og å styrke samarbeidet. Et eksempel på det siste er komiteens anbefaling om at partene bør samarbeide og iverksette felles tiltak for å håndtere klimaendringene og fremme gjensidig støtte til regler og tiltak for å bidra til å nå Parisavtalens mål. Komiteen ledes i fellesskap av en representant for hver av partene (Canadas minister for internasjonal handel og EU-kommisjonens handelskommisær), og skal i utgangspunktet møte minst én gang i året. CETA Joint Committee utgjør en særlig viktig del av det institusjonelle rammeverket, ved å sette dagsorden for de spesialiserte komiteene, gjennomgå framdriften i iverksettingen, bidra til å løse tvister (formelle og uformelle), og å identifisere og fremme områder for videre samarbeid.

Det andre særlig viktige organet i CETA er Regulatory Cooperation Forum (RCF). Dette er den viktigste arenaen for diskusjoner mellom og bistand til reguleringsmyndigheter, konsultasjoner med interessenter og berørte parter, gjennomgang av nye initiativer og oppmuntring til bilateralt reguleringssamarbeid. Forumet hadde pr. februar 2024 hatt fem møter. Formålet med forumet er å kunne løse regulatoriske problemer, blant annet ved å oppmuntre til informasjonsutveksling mellom kanadiske og europeiske reguleringsmyndigheter.

Det institusjonelle rammeverket består videre av en rekke spesialiserte komiteer som håndterer sektorspesifikke spørsmål. Eksempler på dette er Committee on Government Procurement (CGP) og Joint Committee on Mutual Recognition of Professional Qualifications.

CETAs tvisteløsningsordninger er beskrevet i avtalens kapittel 29 (den generelle tvisteløsningen) og kapittel 8 (investeringer), supplert med senere beslutninger gjort av Joint Committee. Kjerneelementene i tvisteløsningsordningen er muligheten til å etablere et voldgiftspanel/tribunal til å vurdere en handelstvist som har oppstått mellom partene. Dette panelet/tribunalet skal bestå av tre personer med handelsrettslig kompetanse som oppnevnes i fellesskap av partene. Hver av partene nominerer kandidater til organet. Hvis partene ikke blir enige i utnevnelsene, skal sammensetningen skje ved at relevante personer trekkes ut fra ulike lister som partene har utarbeidet. Panelet/tribunalet utarbeider en rapport med vurderinger av den aktuelle saken, som så gjøres tilgjengelig for begge parter, så vel som for CETA Joint Committee. Hvis den tapende part ikke følger opp de forpliktelser som følger av rapporten, kan motparten iverksette kompensatoriske mottiltak, for eksempel ved å sette deler av avtalen ut av spill eller å innføre målrettede økonomiske mottiltak, som heving av tollsatser på spesifikke produkter.

Spørsmål knyttet til investeringer er unntatt fra den generelle tvisteløsningsordningen. CETA inneholder egne regler for tvisteløsning på dette området, som blant annet omfatter et voldgiftsorgan og ankeorgan.117 Deler av kapittelet om investeringer har ennå ikke trådt i kraft. Det har heller ikke tvisteløsningsordningen. Her venter man på at alle EUs medlemsstater får ratifisert CETA. EU har ellers tatt initiativ til at et system lik det som er tatt inn i CETA med faste tvisteløsningsmekanismer for investeringer, inkludert et voldgiftsorgan og ankeorgan, også bør etableres i en multilateral setting.

15.5.5 Virkninger av avtalen

Etter at CETA trådte i kraft i 2017, har handelen med varer og tjenester mellom Canada og EU vokst. Anslagsvis har den bilaterale gevinsten fra denne handelen økt med omkring 30 prosent.118 Dette tilskrives i hovedsak reduksjon og eliminering av tollsatser. Det er vanskeligere å vurdere hvilke virkninger reglene ment for å redusere/fjerne ikke-tollmessige handelshindringer så langt har hatt. For det første tar det gjerne lengre tid å fjerne slike hindringer, ettersom det dreier seg om å vurdere, tilpasse og endre regelverk over tid. For det andre kan det være vanskelig å måle konkrete effekter av slike tiltak. For det tredje er det deler av CETA som ennå ikke har trådt i kraft (deler av kapittelet om investeringer). CETA er likevel omtalt som en vellykket avtale.119 Denne vurderingen er basert delvis på den økningen i handel mellom partene som har skjedd siden avtalen trådte i kraft, delvis på det regulatoriske og administrative samarbeidet som – om enn i noe beskjeden grad – er etablert, og delvis på utvidelsen av samarbeidet til nye områder av stor felles interesse, som klimaendringer og det grønne skiftet.

Kanadiske myndigheter har listet opp en rekke positive virkninger de mener CETA har og vil få. De nevner blant annet lavere priser og bedre produktutvalg, nulltoll eller tollreduksjoner for importører og eksportører, at det blir enklere for kanadiske firmaer både å selge tjenester i Europa og å legge inn anbud på offentlige EU-kontrakter, beskyttelse av kunstneriske verk, gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, europeiske investeringer i Canada, arbeidsrettigheter, miljøvern, og forenkling av handelen mellom partene blant annet på grunn av klarere opprinnelsesregler. Basert på fem års erfaringer med CETA, konkluderte EU og Canada i en felles uttalelse fra 2. desember 2022 at avtalen hadde fungert etter hensikten, i form av generelt klare positive økonomiske konsekvenser, herunder betydelig økning i den bilaterale handelen og kraftig vekst i jobbskaping for begge parter.120 Det ble i uttalelsen vist til en omfattende vurdering som var gjort av erfaringene fra de fem årene avtalene hadde fungert.121 Kjernepunktene i vurderingene var følgende:

• Handelen mellom Canada og EU har vokst kraftig i løpet av fem år – til tross for handelsforstyrrelsene forårsaket av covid-19-pandemien. Mens veksten i den totale kanadiske varehandelen sammenlignet med 2016-nivået var på 18,6 prosent, var veksten i EU-Canada handelen på 33,7 prosent.

• Kanadisk eksport til EU nådde rekordhøye 32,5 milliarder dollar i 2021, en økning på 46,4 prosent fra 2016. I samme periode økte den kanadiske vareimporten fra EU med 28,4 prosent. Antallet kanadiske firmaer som eksporterer til EU økte betydelig i løpet av denne perioden, og det store flertallet var små og mellomstore bedrifter.

• Kanadisk eksport underlagt tollreduksjoner i CETA vokste med 24,6 prosent mellom 2016 og 2021. Produkter med de største tollreduksjonene opplevde den raskeste veksten: produkter med tollreduksjon på mer enn 10 prosentpoeng, vokste med 54,5 prosent, de med reduksjon på mellom 5 og 10 prosentpoeng vokste med 36,2 prosent, og de med reduksjon på mellom 0,1 og 5 prosentpoeng vokste med 19,5 prosent.

• CETA bidrar til økt handel med miljøvennlige produkter, og er på den måten et bidrag i både Canadas og EUs arbeid med å nå sine mål i klimapolitikken. Handelen med slike produkter økte med 21,8 prosent i 2021 fra 2016.

• Utnyttelsen av tollpreferansen i CETA var 65,4 prosent i 2021 for kanadisk eksport til EU, en økning på 13,4 prosentpoeng fra 2018. Utnyttelsen av CETA-preferansene for kanadisk import fra EU var på 59,5 prosent i 2021. Dette representerte en kraftig økning fra 38,4 prosent utnyttelsesgrad i 2018.

• Det anslås at CETA bidro til besparte tollavgifter i en størrelsesorden på 890,6 millioner kanadiske dollar i 2021, noe som igjen kunne bidra til økt konkurranseevne for kanadiske virksomheter og reduserte priser for kanadiske forbrukere. Samtidig ble det vist til at hvis CETA-preferansene ble utnyttet fullt ut, kunne man spart ytterligere 415,5 millioner dollar.

Etter at CETA trådte i kraft har det vært særlig sterk vekst i handelen med landbruksprodukter. Handelen med slike produkter, som i 2019 utgjorde 9,3 prosent av den totale bilaterale handelen, vokste med 35 prosent i perioden 2016-2020. Handelen med ikke-landbruksprodukter vokste i samme periode med 10 prosent.122 I tillegg til økning i varehandelen, har det også vært en betydelig økning i handelen med tjenester. Denne vokste med 39 prosent i perioden 2016-2019 – eksport av tjenester fra Canada til EU vokste med 37 prosent, mens eksport av tjenester fra EU til Canada vokste med 41 prosent. Figurene 15.8 og 15.9 viser Canadas viktigste handelspartnere i 2021 fordelt på henholdsvis import og eksport.

Som figurene 15.8 og 15.9 viser, spiller NAFTA-landene USA og Mexico en viktig rolle i Canadas utenriksøkonomi. Når det gjelder kanadisk eksport, gikk hele 77 prosent av denne til NAFTA-landene. EU-statene spiller en mye mindre rolle. Canadas handelsbalanse med USA er klart positiv, mens landet importerer mer enn de eksporterer til resten av verden. Dette er illustrert i figur 15.10.

Kilde: Verdensbanken (2021).

Kilde: Verdensbanken (2021).

Forstørr bilde

Kilde: Statistique Canada.

Som figur 15.11 og figur 15.12 illustrerer, har Canadas handel med EU-statene økt etter CETA, og for en del varegrupper har EU klart økt sin markedsandel i Canada fra 2017 til 2021.

Forstørr bilde

Kilde: Statistique Canada.

Forstørr bilde

Kilde: Kutlina-Dimitrova (2023).

15.6 Utvalgets hovedfunn og vurderinger

Utvalget er bedt om å foreta en vurdering av erfaringene Storbritannia, Sveits og Canada har fra sitt avtalebaserte samarbeid med EU. Samarbeidet disse landene har med EU er ulikt, etablert på ulike tidspunkt og med parter som har helt forskjellige politiske og økonomiske forbindelser til EU.

Alle de tre tilknytningsformene skiller seg fra EØS-avtalen på flere avgjørende punkter. Ingen av disse avtalene gir samme tilgang til det indre marked som det EØS-avtalen gjør. Sveits har en rekke separate, sektorbaserte avtaler, som må oppdateres jevnlig. Gjennom de mange bilaterale avtalene har Sveits fått delvis tilgang til det indre markedet på de områdene avtalene dekker. Det er imidlertid ingen uavhengige organer som sikrer at Sveits overholder sine avtaleforpliktelser. Etter at Storbritannia trådte ut av unionen, inngikk de en handels- og samarbeidsavtale med EU i 2020. På enkelte områder går den lenger enn EUs andre handelsavtaler, på andre områder er den hverken spesielt dyptgående eller omfattende. Avtalen innebærer at Storbritannia står utenfor det indre marked. EUs avtale med Canada regnes som en moderne handelsavtale, men den omfatter ikke deltakelse i det indre marked.

Utvalget vil understreke at det er nødvendig å forstå de ulike erfaringene med disse avtalene på bakgrunn av den spesifikke politiske, geografiske og økonomiske konteksten landene og EU har vært i, både da avtalene ble forhandlet fram og i den perioden de har fungert.

Etter at Sveits sa nei til å delta i EØS i en folkeavstemning i 1992, utviklet samarbeidet mellom Sveits og EU seg videre på grunnlag av bilaterale avtaler. Begge parter har hatt sterk interesse, politisk og økonomisk, av en tett tilknytning. I motsetning til EØS-avtalen, er det ikke et overordnet institusjonelt rammeverk for disse bilaterale avtalene. Dette har skapt problemer, både med å sikre parallell regelutvikling og å sikre lik tolkning og anvendelse av reglene. Fra EUs side er etableringen av et institusjonelt rammeverk blitt en forutsetning for videreutvikling av samarbeidet. Da Sveits i 2021 trakk seg fra forhandlingene om et slikt rammeverk, gikk samarbeidet inn i en usikker fase, der deler av avtaleverket ble satt ut av kraft, blant annet avtalen om gjensidig godkjenning av medisinsk utstyr og tilgang til programsamarbeid som Horizon Europe og Erasmus+. Forhandlingene om et institusjonelt rammeverk er nå gjenopptatt. Et sentralt punkt under forhandlingene er en tvisteløsningsmekanisme, hvor EU-domstolen vil kunne få siste ord om tolkningen av EU-regler som er omfattet av avtaleverket.

På de områder som er omfattet av de bilaterale avtalene, forventer EU at Sveits tilpasser og praktiserer lovverket slik at det fungerer på samme måte som i EU. Selv om samarbeidet mellom EU og Sveits er omfattende, er det flere områder som faller utenfor avtalene. Sveits deltar kun delvis i det indre marked. Sveits har dessuten opplevd flere problemer med sin sektorbaserte tilnærming til samarbeidet med EU. Manglende oppdatering av avtalene har blant annet ført til forstyrrelser i handelen mellom Sveits og EUs medlemsstater. I perioder har også Sveits blitt utestengt fra deler av samarbeidet. Det synes urealistisk at tilsvarende samarbeidsordning og avtaleløsninger ville kommet på plass i dag. Tilknytningsformen sikrer heller ikke stabile og forutsigbare rammer for samarbeidet, hverken for Sveits eller EU.

Storbritannia er den første og eneste medlemsstaten som har valgt å forlate EU. Storbritannias avtaler med EU har kommet på plass etter til dels konfliktfylte prosesser, dette gjelder både utmeldingsavtalen og handels- og samarbeidsavtalen. Avtaleverket inneholder elementer som er unike for Storbritannia, både som tidligere EU-medlem og på grunn av forholdet mellom Nord-Irland og Irland.

Handels- og samarbeidsavtalen mellom Storbritannia og EU sikrer delvis tilgang til, men ikke deltakelse i, det indre marked – etter britisk ønske. Den reduserer, men fjerner ikke handelshindringer. Den inneholder ikke mekanismer og bestemmelser lik de som finnes i EØS-avtalen og i deler av samarbeidet mellom Sveits og EU, som skal ivareta parallell regelverksutvikling med EU på de områder som dekkes av avtaleverket. Etter at avtalen trådte i kraft, har Storbritannia måttet etablere egne tilsyns- og klageorganer til å utføre oppgaver som tidligere ble utført på EU-nivå. I tillegg fikk offentlige myndigheter en rekke nye funksjoner. Så langt har Storbritannia i liten grad benyttet anledningen til å avvike fra EUs regulering, dels på grunn av manglende kapasitet til å lage egne regler, men også fordi ulike standarder innebærer merarbeid og ekstrakostnader for britisk næringsliv.

Gitt informasjonen som er tilgjengelig per 1. kvartal 2024, er det sterke holdepunkter for at brexit så langt har hatt merkbart negative effekter på økonomien i Storbritannia. Økonomisk forskning viser i all hovedsak at britisk økonomi samlet sett har blitt rammet negativt av brexit, selv om store sjokk som koranapandemien og krigen i Ukraina gjør det vanskeligere å beregne brexit-effekten isolert. Mange finner at økonomien har blitt betydelig rammet, noen finner mer moderate negative effekter, men ingen finner at brexit har vært gunstig for økonomien. Handelen med varer og tjenester har utviklet seg svakere enn i andre EU-stater, og investeringene i næringslivet har vært relativt lave. For mange britiske virksomheter har brexit skapt kostbare handelshindre, og disse kan bli flere dersom Storbritannia benytter muligheten til å vedta regler for næringslivet som avviker fra de som gjelder i EU.

Et mål med brexit var å etablere tettere handelssamarbeid med land i andre deler av verden. Flertallet av de nåværende handelsavtalene er videreføringer av avtaler Storbritannia hadde med tredjeland gjennom sitt EU-medlemskap. Det er foreløpig lite som tyder på at de nye handelsavtalene Storbritannia har framforhandlet, vil øke handelen merkbart og slik veie opp for de negative konsekvensene av brexit. Storbritannia har også vært nødt til å gi en del for å få på plass disse avtalene. Blant annet har britene måttet åpne opp egne markeder for jordbruksprodukter, noe som har ført til kritikk fra britiske bønder.

En viktig begrunnelse for brexit var et ønske om sterkere kontroll med innvandringen. Innvandringen fra EU-stater til Storbritannia har falt omtrent 70 prosent siden 2016. Etter brexit, har flere EU-borgere utvandret enn innvandret til Storbritannia, det vil si at nettoinnvandringen har vært negativ. Innvandringen fra resten av verden har mangedoblet seg. For denne gruppen er nettoinnvandringen positiv og rekordhøy. Den samlede innvandringen til Storbritannia er nå høyere enn før EU-avstemmingen.

EUs og Canadas erfaringer med handelsavtalen CETA er i all hovedsak positive, både med tanke på økonomisk utvikling og samarbeid på andre områder, som klima- og miljøspørsmål. Det er samtidig viktig å merke seg at CETA ennå ikke var ferdig godkjent våren 2024 – syv år etter at den ble signert. Selv om CETA har lagt til rette for forenkling og liberalisering av handelen mellom EU og Canada, fjerner den likevel ikke handelshindringer som følger av ikke-tollmessige forhold, som ulikheter mellom partenes reguleringer og standarder og kostnader forbundet med produktgodkjenning, inspeksjoner og grensekontroll. Gjennom CETA har partene innledet et samarbeid om å fjerne også slike handelshindringer gjennom dialog og konsultasjoner, men erfaringene viser at slikt arbeid er komplisert og tidkrevende. Her skiller CETA seg fra EØS-avtalen, som er en dynamisk avtale som kontinuerlig oppdateres etter hvert som EU videreutvikler sitt regelverk på de områder som omfattes av avtalen. CETA framstår som en moderne frihandelsavtale. Canada står utenfor det indre marked, med de begrensninger dette har for markedsadgangen. Samtidig tilsier både Canadas geografiske plassering og det faktum at den gjensidige handelen mellom Canada og EU relativt sett er moderat, at behovet for tettere integrering i det indre marked er atskillig mindre enn for land som Sveits, Storbritannia og Norge.

Utvalget mener at erfaringene fra både Storbritannia og Sveits viser at EU nå i større grad avviser særløsninger for enkeltland. EU ønsker ikke at enkeltland skal kunne «håndplukke» hvilke forpliktelser de påtar seg («cherry-picking»). Det er heller ikke aksept for å forhandle fram unntak og særordninger som kan undergrave det indre marked. Ved tettere økonomisk integrering, vil EU kreve at det etableres organer som sørger for overvåking og etterlevelse av avtalte forpliktelser. Erfaringene viser også at EU ser samarbeid med andre land i et helhetlig perspektiv. Som alle andre aktører i internasjonale forhandlinger, ivaretar EU egne og medlemsstatenes interesser når de forhandler avtaler med tredjeland. Et grunnleggende minstekrav er at avtalene skal ha en balanse mellom rettigheter og plikter.

Utvalget understreker at det er grunn til å være varsom med å trekke konklusjoner basert på andre lands erfaringer fra deres samarbeid med EU. Gjennomgangen viser at EUs avtaler med Sveits, Storbritannia og Canada dekker færre områder og i mindre grad sikrer markedsadgang enn det EØS-avtalen gjør. Etter utvalgets vurdering, gir EØS et bredere, dypere og mer forutsigbart samarbeid, som samlet sett ivaretar flere interesser og behov.