3 EU og verden: et turbulent tiår

3.1 Verden i endring

Endringene i og rundt EU det siste tiåret er omfattende og dramatiske. Et viktig spørsmål er hvilke konsekvenser endringene har hatt, og kan komme til å få, for EØS-avtalen og Norges forhold til EU. For å kunne drøfte dette, er det nødvendig å gi en redegjørelse for hva utvalget anser å være de viktigste utviklingstrekkene i EU-samarbeidet det siste tiåret, og hvordan EU påvirkes av omveltningene i verden for øvrig. Denne beskrivelsen vil ligge til grunn for utredningens videre vurderinger.

Verden og Europa har det siste tiåret gjennomgått store endringer og en rekke kriser. Gleden over tøværet etter den kalde krigens slutt er erstattet av usikkerhet og uro. Den økonomiske globaliseringen er på retur, og sterke stater tar et bredt spekter av virkemidler i bruk for å ivareta sine interesser regionalt og globalt. Trusselbildet er blitt mer sammensatt. Sikkerhetspolitikk veves sammen med klima-, nærings-, teknologi- og energipolitikk. Handel med energi, mat, råvarer og teknologi brukes som politisk våpen. I møte med klimaendringer og den globale konkurransen om råvarer og teknologi som trengs for grønn omstilling, er gjensidig – og ikke minst ensidig – avhengighet en økende trussel.1 Å sikre verdikjeder som understøtter vesentlige interesser og kritiske samfunnsfunksjoner, er blitt avgjørende.

Det som gjerne kalles den liberale verdensorden styrt av internasjonale regler og felles verdier, som individuelle rettigheter og friheter, rettssikkerhet og demokrati, er under press. Det er usikkerhet om USAs framtidige rolle, samtidig som Kinas ambisjoner har økt den geopolitiske konkurransen mellom stormaktene. Russlands angrep på Ukraina i 2022 har totalt endret den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa, og var et vendepunkt for EU. I møte med en verden der maktpolitikken ser ut til å finne nytt fotfeste, har EU skiftet kurs. Tidligere var å utvikle et velfungerende marked mellom medlemsstatene det hovedanliggende, nå handler det stadig mer om hvordan EU som fellesskap skal møte de store utfordringene og forsvare felles interesser.

I de kommende tiårene kan EU bli ytterligere utvidet med nye medlemsstater, på Vest-Balkan, Georgia, Moldova og Ukraina. Vi vil sannsynligvis se et større EU, med en integrasjonsprosess som beveger seg i flere hastigheter avhengig av politikkområde.

Samtidig har det i løpet av det siste tiåret vært et markant taktskifte i EU-samarbeidet på de fleste politikkområder. EUs lovgivning og politikk er blitt mer omfattende og påvirker stadig flere samfunnsområder. Institusjonene og arbeidsformene i EU har utviklet seg, og de politiske institusjonene er blitt mer fremtredende. Det europeiske råd, som består av stats- og regjeringssjefene i EUs medlemsstater, har nå en mer sentral rolle i politikkutviklingen på EU-nivå. Europarlamentet, som er direkte valgt av borgerne i medlemsstatene, har fått atskillig mer makt. Dette er politiske organer som Norge står utenfor. Kommisjonen er også blitt en tydeligere aktør gjennom å sette opp konkrete og overordnede mål og innlemme sikkerhetshensyn i de fleste politikkområder. EU har dessuten blitt en mer moden utenriks- og sikkerhetspolitisk spiller, hvor forsvarspolitikken har fått en stadig viktigere rolle.

3.2 En krevende global kontekst

Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk er fast forankret i internasjonalt samarbeid: gjennom FN, i det tette samarbeidet med allierte i NATO og med EU gjennom EØS og andre avtaler. Norge er avhengig av en internasjonal rettsorden og er en pådriver for multilateralt samarbeid bygget på folkeretten og forpliktende samarbeid i internasjonale organisasjoner.

Det internasjonale systemet som har vokst fram etter andre verdenskrig, har i stor grad vært i tråd med norske interesser. Målet var å utvikle et regelstyrt system for gjensidig sikkerhet og økonomisk vekst.2 Dette resulterte i det som gjerne kalles en liberal verdensorden med noen sentrale kjennetegn: den var internasjonal, ledet av stater, basert på regler og multilateralt samarbeid, og hadde som målsetting å fremme økonomisk samhandel og økonomisk vekst.3 Organisasjoner som Verdensbanken og Det internasjonale valutafondet (IMF), De forente nasjoner (FN) og Verdens handelsorganisasjon (WTO) regnes som byggesteiner i denne ordenen. I dag er den liberale verdensorden og dens tilhørende organisasjoner ikke bare under press, men står i fare for å forvitre.

USA regnes som en av strategene bak den liberale verdensorden. Donald Trumps presidentperiode (2017–2021) var et tydelig brudd med samarbeidslinjen – i hovedsak gjennom internasjonale institusjoner – som har preget skiftende amerikanske administrasjoner siden andre verdenskrig.4 Trump sådde tvil om USA sto ved sine allianseforpliktelser, og trakk USA ut av flere internasjonale avtaler, med klimaavtalen fra Paris i 2015 som den kanskje viktigste. Trump var klar på at han forventet at Europa skulle bruke mer penger på forsvar, og at en amerikansk tilbaketrekning fra NATO var en reell mulighet. Diskusjonen om amerikansk reorientering startet imidlertid før valget av Trump i 2016, og usikkerheten rundt framtidige amerikanske utenriks- og sikkerhetspolitiske prioriteringer vedvarer. Det er tydelig at USA nå har en større oppmerksomhet mot Asia, og Kina spesielt. Det har store konsekvenser også for Europa. Amerikansk utenrikspolitikk har med andre ord vært i endring lenge, og er blitt mer uforutsigbar i løpet av det siste tiåret.

Etter den kalde krigens slutt, var USA den ubestridte supermakten. Selv om USA fortsatt er verdens største økonomi, med høyest forsvarsbudsjett og store investeringer i teknologiutvikling og innovasjon, er andre stater blitt gradvis sterkere. Særlig Kinas framvekst og ambisjoner internasjonalt har endret de geopolitiske maktforholdene.5

I takt med at Kinas økonomiske muskler har vokst, er den kinesiske utenrikspolitikken blitt mer offensiv. Kinas «Belt and Road Initiative» er et omfattende infrastrukturprosjekt hvor Kina finansierer og bygger veier, havner, jernbane og rørledninger, med mål om å koble Kina til Afrika, Europa og andre asiatiske land.6 Kina har også lansert «Made in China 2025», som er en tiårsplan for å utvikle kinesisk teknologisektor, og da særlig på områder som kunstig intelligens, robotikk og halvledere. Målet er å gjøre Kina markedsledende lokalt, og i stand til å konkurrere internasjonalt, gjennom subsidier og mobilisering av statseide selskaper. Kina har også vist en tydelig vilje til å hevde seg sikkerhetspolitisk. Kinas BNP og forsvarsbudsjett er omtrent like stort som alle landene i Øst-Asia til sammen, inkludert India og Russland.7 Den offensive tilnærmingen kommer blant annet til uttrykk gjennom Kinas øybygging i Sør-Kina-havet, som er et ledd i krav om territorium og økonomiske ressurser i området.

Kina har, sammen med Russland, i løpet av de siste ti årene tatt til orde for alternative måter å organisere og se verden på, og Kina bruker også sin deltakelse i internasjonale organisasjoner til å utfordre verdigrunnlaget og etablerte arbeidsformer. I tillegg har både Kina og Russland tilsidesatt folkeretten og spillereglene for internasjonalt samarbeid.8

Med økt press for endring, er tyngdepunktet i flere internasjonale organisasjoner forskjøvet, og det stilles spørsmål ved de ideene som dannet grunnlaget for den liberale internasjonale orden.9 Det som gjør at dagens situasjon ofte omtales som et dramatisk brudd, er at motstanden også kommer fra velgere og partier i den vestlige delen av verden.10 Verdens handelsorganisasjon, WTO, har få nye avtaler å vise til siden den ble etablert på midten av 1990-tallet. Det er uenighet mellom medlemsstatene om veien videre og lave forventninger til videre forhandlinger. WTO står også i en institusjonell krise, fordi USA blokkerer utnevnelsen av nye medlemmer til ankeorganet som er en sentral del av den viktigste tvisteløsningsmekanismen mellom medlemmer.

Russlands fullskala invasjon av Ukraina i februar 2022 har skapt en helt ny situasjon i Europa. Dette er ikke bare en regional krig, men markerer et avgjørende øyeblikk i omformingen av den geopolitiske ordenen, med konsekvenser både for Europa og resten av verden.11 Krigen er en trussel mot internasjonal sikkerhet og stabilitet. I tillegg har den store negative økonomiske konsekvenser som rammer borgere og bedrifter, ikke bare i Europa. Russlands angrepskrig har vist hvordan global økonomisk avhengighet kan brukes som politisk våpen. Energikrisen utløst av russisk kutt i gasseksporten til Europa, viste at EUs avhengighet av russisk olje og gass er en prekær sårbarhet (se kapittel 9).

Med krigen i Ukraina er arbeidsdelingen mellom NATO og EU blitt tydeligere. NATO er Europas viktigste sikkerhetsgaranti, men EU har flere verktøy til rådighet enn de rent militære. EUs sanksjoner har som mål å svekke Russlands økonomi, frata landet viktige teknologier og markeder, og begrense evnen til å føre krig. EU har satt i gang et militært opplæringsoppdrag for ukrainske soldater, hvor Norges også bidrar (se kapittel 14). EUs medlemsstater samarbeider om cybersikkerhet og gir direkte økonomisk støtte til militært utstyr og ammunisjon til Ukraina gjennom EU-budsjettet, noe som ikke kan gjøres gjennom NATO.12 I møte med flyktningstrømmen har EU gitt kollektiv, midlertidig beskyttelse til alle som flykter fra krigen i Ukraina. På grunn av krigen er også energi- og matvaresikkerhet satt høyt på dagsorden i EU.

I desember 2023 sluttet EUs medlemsstater seg til Kommisjonens anbefaling om å åpne medlemskapsforhandlinger med Ukraina og Moldova. Samtidig ble ytterligere utvidelse – til Georgia, Bosnia-Hercegovina og flere land på Vest-Balkan – forespeilet. EUs medlemsstater var lenge lite villige til å diskutere mulig utvidelse. Russlands angrep på nabolandet Ukraina har endret dette. Utvidelse er en «geostrategisk» investering i fred, sikkerhet, stabilitet og velstand.13 Utvidelse vil bidra til å stagge russisk innflytelse i regionen. Unionen vil bli en viktig aktør i geopolitikken dersom den går fra 27 til 36 medlemmer.

EU har tatt flere nye steg for å styrke det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet. EU oppdaterte sin sikkerhetsstrategi i 2022 og kaller det et «strategisk kompass», som igjen vil bli justert i lys av utviklingen i 2023. Dokumentet fastlegger retningen for videreutviklingen av EU som sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør fram mot 2030 og inneholder konkrete tiltak for å styrke EUs operative rolle i krisesituasjoner.14 Målet er blant annet å bedre den operative evnen, legge til rette for øvelser og å etablere en såkalt utrykningsstyrke (EU Rapid Deployment Capacity) på rundt 5000 personell innen 2025.15

De geopolitiske omveltningene har også bidratt til at sikkerhet legger premisset for EUs politikkutvikling på flere områder, særlig etter Russlands fullskala invasjon i Ukraina. Det tenkes blant annet nytt om hvorvidt og hvordan EUs handelspolitikk kan og bør tjene geopolitiske målsettinger. Våren 2023 la Kommisjonen fram en strategi for økonomisk sikkerhet, som skal bidra til redusert risiko forbundet med økonomisk avhengighet, gjennom å beskytte og fremme europeiske interesser.16 Sikkerhet er blitt et tverrgående hensyn som former stadig flere av EUs politikkområder.

EUs indre marked er tuftet på reguleringer som skal sikre fri flyt av arbeid, kapital, varer og tjenester, samt forhindre forskjellsbehandling basert på nasjonalitet gjennom en kombinasjon av regler for åpenhet og konkurranse.17 EU har også vært pådriver for mer frihandel i verden. Det har vært utgangspunktet for EUs politikk blant annet i Verdens handelsorganisasjon (WTO), og i frihandelsforhandlinger med partnere utenfor EU. EUs regelverk har videre tjent som modell for reguleringer i land og regioner som ønsker å handle med EU. Siden midten av 2010-tallet har EU lagt større vekt på å redusere sikkerhetsrisikoen ved å ha en åpen markedsøkonomi. En rekke nye virkemidler er blitt etablert for å beskytte EUs økonomiske sikkerhet, samtidig som det indre markedets konkurranseevne skal styrkes gjennom en aktiv europeisk industripolitikk (se kapittel 11).18 Denne kursendringen er delvis et resultat av erfaringene fra pandemien, og ikke minst av økt konkurranse fra Kina, hvor statlige tilskudd til kinesiske bedrifter som etablerer seg i EU fører til ulike konkurransevilkår for europeiske selskaper.

I august 2022 vedtok USA Inflation Reduction Act (IRA), der målet er å kutte klimautslipp gjennom subsidier og skattelettelser. Frykten er at IRA skal lokke europeiske bedrifter til å flytte til, eller investere i, USA på bekostning av EU.19 Det er enighet i EU om behovet for å styrke konkurransekraften både innenfor og utenfor det indre markedet,20 og det er igangsatt et utredningsarbeid ledet av Mario Draghi, tidligere president i ECB og statsminister i Italia. I tillegg skal en arbeidsgruppe ledet av Enrico Letta, tidligere statsminister i Italia, i april 2024 legge fram en rapport om framtiden til det indre marked for Det europeiske råd. Tema vil blant annet være statsstøtte, konkurranseregler og europeisk industripolitikk, men også økonomisk sikkerhet og betydningen av det indre marked for EU og medlemsstatenes rolle globalt. Se omtale i punkt 10.7.3 i kapittel 10.

Krigen i Ukraina avdekket sårbarheten ved å være avhengig av russisk gass, og pandemien viste problemene som oppstår ved å være bundet til et begrenset antall leverandører i en forsyningskjede. Europeiske lands avhengighet av et fåtall produksjonsbedrifter av halvledere i Øst-Asia er identifisert som en geopolitisk sårbarhet, også i forbindelse med den økte spenningen mellom Taiwan og Kina.21 Samlet sett har alle disse faktorene – gjensidig avhengighet som mulig politisk våpen, amerikansk klima- og industripolitikk, energikrise og krig i Europa – bidratt til et retnings- og taktskifte i EUs politikk. Målet er å ivareta europeiske interesser, helst i partnerskap med likesinnede land, men hvis nødvendig, på egen hånd.

3.3 Nye utfordringer for Europa

Krisehåndtering har vært en del av fortellingen om EU helt siden samarbeidets begynnelse.22 De mange krisene de siste ti–femten årene har vært krevende å håndtere, særlig fordi krisene har overlappet hverandre.23 Finanskrisen, eurokrisen, flyktningkrisen, brexit, demokrati og rettsstatsutfordringer i Polen og Ungarn, pandemien og Russlands invasjon av Ukraina med tilhørende energikrise, har utfordret det europeiske integrasjonsprosjektet, og gjør det til dels fortsatt. Et sentralt spørsmål blir dermed hvordan krisene det siste tiåret har påvirket EUs utvikling.

I mange tilfeller har krisene ført til økte spenninger internt i EU, men også til dypere integrasjon. Flere har pekt på at EU har vist seg overraskende robust i møte med kriser.24 Integrasjon i rykk og napp har vært et kjennetegn ved EU. Ofte er det kriser som har vært utløsende årsak til utviklingen av ny politikk og nye samarbeidsformer på EU-nivå, selv om dette ikke nødvendigvis følger en overordnet reformidé.25 Etter finanskrisen ble reguleringen av finansmarkedene strammet inn, og det ble opprettet en rekke europeiske tilsynsorganer, delvis med overnasjonal myndighet. Migrasjonskrisen førte til et bredere og styrket operativt samarbeid gjennom Frontex, Det europeiske grense- og kystvaktbyrået og etablering av et sterkere samarbeid om asyl- og migrasjonsspørsmål gjennom asylbyrået (EUAA). Etter pandemien tok EU et langt steg i retning tettere økonomisk integrasjon med opprettelsen av gjenreisningsfondet, NextGenerationEU, på 800 milliarder euro som ble finansiert gjennom felles låneopptak fra EU.26 Russlands angrepskrig i Ukraina har ført til at medlemsstatene står samlet om en styrking av det forsvars- og sikkerhetspolitiske samarbeidet i EU (se kapittel 14).

Differensiert integrasjon, det at enkelte medlemsstater får unntak eller blir unntatt fra deler av samarbeidet, er et vedvarende trekk ved EU. Konkrete eksempler er eurosonen og Schengen-området. Det kan hevdes at en viss differensiering vil gi et sterkere og mer handlekraftig EU fordi medlemsstater som ønsker å fordype samarbeidet seg imellom, kan gjøre det selv om ikke alle kan, eller ønsker, å delta. Andre vil mene at det bidrar til å øke forskjellene mellom medlemsstatene og derfor må være åpent for deltakelse for alle som ønsker det. Et eksempel er da EU besluttet å etablere et forsterket forsvarssamarbeid (PESCO) i 2017. Det var i utgangspunktet tenkt som et samarbeid mellom en begrenset krets av land som ønsket et sterkere europeisk forsvar, men ble til slutt åpnet for alle som ville delta, med det resultat at 26 av 27 medlemsstater nå deltar i PESCO (se kapittel 14).

EU har altså evnet å finne løsninger på flere store utfordringer i løpet av de siste ti årene, men krisene har også synliggjort begrensninger i EUs tildelte myndighet. Det er avdekket konfliktlinjer der medlemsstatene har strevd med å bli enige om en felles tilnærming. Utfordringene knyttet til manglende respekt for rettsstatens prinsipper fra Polen og Ungarn har ikke vært lette å håndtere, og det er ikke gitt at kriser gir mer integrasjon. Brexit er et eksempel på desintegrasjon, men ser samtidig ut til å ha bidratt til en sterkere oppslutning om EU i mange EU-stater som tidligere var mer kritiske til unionen.

Opinionsmålinger viser at det fortsatt er solid oppslutning om EU i medlemsstatene. Samtidig har populistiske og nasjonalistiske partier gått fram i flere valg i EUs medlemsstater de siste årene. Det er dessuten et økende konfliktnivå rundt globalisering og konsekvensene av klimakrisen, ikke minst innenfor landbruket. Dette henger også sammen med økende konflikt rundt internasjonalt samarbeid mer generelt. Høyre- og venstreradikale partier har tatt eierskap til kampen mot globalisering, og i flere europeiske land er det hardere konkurranse om makt og innflytelse mellom demokratiske og autoritære krefter. Det er også stor usikkerhet knyttet til Europaparlamentsvalget i juni 2024. Målinger tyder på at populistiske og nasjonalistiske partier kan få inn flere representanter enn ved valget i 2019, noe som vil kunne endre den partipolitiske dynamikken internt i Europaparlamentet.

Selv om det siste tiårets mange kriser også har ført til dypere samarbeid på EU-nivå, skal man ikke undervurdere den slitasjen de innebærer. Selv om EU blir tydeligere utad, er det er fortsatt uenigheter som må håndteres innad og som utfordrer den enhetlige tilnærmingen EU har klart å mønstre i møte med kriser av ulik art. Få av disse krisene har imidlertid ført til at EU har stoppet opp. En årsak er at krisene ser ut til å bidra til å styrke politisk-administrative institusjoner.27 Institusjonene har som oppdrag å holde hjulene i gang, og kan dessuten, når det haster og i en krisesituasjon, komme opp med politikk og penger for å møte utfordringene, også når det blåser som verst.

3.4 Institusjonelle utviklingstrekk de siste ti år

De siste tiårene har EUs institusjoner gjennomgått flere reformer. Nye utfordringer, ny politikk og nye virkemidler har krevd nye arbeidsformer. Lisboatraktaten, som trådte i kraft i 2009, er den foreløpig siste av de store traktatreformene. Den etablerte nye institusjoner, endret styrkeforholdene mellom dem, og la nye rammer for utviklingen av det videre samarbeidet.

Det europeiske råd, som ledes av en fast president, består av EU-statenes stats- og regjeringssjefer i tillegg til kommisjonspresidenten. De skal gi de overordnede politiske føringene for EU og møtes minst fire ganger i året; i krisesituasjoner noen ganger så ofte som månedlig. Det europeiske råd er et politisk organ som drøfter og hamrer ut kompromisser i vanskelige saker, og det er ikke sjelden de ber om nye politiske initiativ fra Kommisjonen. Det europeiske råd har siden finanskrisen i 2008 fått en viktigere koordinerende rolle, også for nasjonale politiske initiativ, og på dagsorden står gjerne politikkområder som økonomisk styring, utenrikspolitikk, klima og migrasjon. Sammensatte utfordringer og kriser krever myndighet over flere politikkområder, og vanskelige spørsmål løftes gjerne til nivået av stats- og regjeringssjefer som er ansvarlige for nasjonal politikk på områder EU har lite innflytelse over. I mange medlemsstater har det også tvunget fram en sterkere koordinerende rolle for statsministeren, for å ivareta kontaktene og de politiske forberedelsene og oppfølgingen av EU-toppmøtene.

Det direkte valgte Europaparlamentet fikk økt innflytelse gjennom Lisboatraktaten, hvor Europaparlamentets makt ble utvidet nok en gang. Parlamentet har en selvstendig rolle og makt i EUs lovgivningsprosess, på linje med medlemsstatene i Rådet. Både Rådet og Parlamentets tilslutning er nødvendig for at nytt regelverk og EUs budsjett skal kunne vedtas.

I dag faller de fleste av EUs politikkområder under det som med Lisboatraktaten endret navn til den alminnelige lovgivningsprosedyren.28 Prosedyren gjelder for de fleste områder der vedtak fattes med kvalifisert flertall. Navneskiftet er symbolsk viktig fordi det signaliserer at den alminnelige lovgivningsprosedyren er den gjeldende måten å fatte beslutninger på. Europaparlamentet er organisert etter europeiske partigrupper, og styrkeforholdet mellom dem skifter ved valg, selv om det tradisjonelt har vært et flertall av sentrum-konservative (EPP) og sosialdemokratiske partier (S&D). I mange medlemsstater har de grønne partiene fått stadig større innflytelse, og samtidig har det vokst fram sterke partigrupper på ytterfløyene både på høyre- og venstresiden. Noen har gått så langt som å kalle Europaparlamentet for et av verdens mektigste parlamenter. Ikke fordi Europaparlamentet har mest makt i EU, men fordi innflytelsen har økt betraktelig siden Parlamentet ble etablert i 1958. I tillegg har Europaparlamentet ansvar for lovgivning som mange av medlemstatenes parlamenter har begrenset mulighet til å påvirke.29 Både Det europeiske råd og Europaparlamentet er rent politiske organer som Norge ikke deltar i, hverken gjennom EØS-avtalen eller øvrig samarbeid.

Lisboatraktaten etablerte også en ny europeisk utenrikstjeneste, European External Action Service, EEAS, som det siste tiåret gradvis har bygget seg opp til å bli en utenrikspolitisk aktør på vegne av EU. EEAS styrer EUs ambassader utenfor EU, utvikler strategier og foreslår tiltak for å møte kriser og konflikter i andre deler av verden. EEAS disponerer over felles ressurser, styrer EU-operasjoner og har et koordinerende ansvar for EUs relasjoner med tredjeland og internasjonale organisasjoner hvor EU enten er observatør eller fullt medlem. Høyrepresentanten, som også er en av visepresidentene i Kommisjonen, fungerer som EUs «utenriksminister» og leder arbeidet med den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken. Etableringen av EEAS har styrket EUs utenrikspolitiske profil utenfor Europa og gitt EU-statene flere virkemidler i møte med internasjonale kriser og konflikter.

Endringer av EUs institusjoner og i balansen dem imellom, er ikke nødvendigvis et resultat av traktatsreformer. Beskrivelsen av Kommisjonens rolle i traktatene har endret seg lite, men reformene har likevel påvirket Kommisjonens prioriteringer og arbeidsprosesser. Noen sentrale utviklingstrekk fra det siste tiåret er de følgende:

For det første har kommisjonspresidenten fått en mer framtredende posisjon med mer makt til å påvirke og delvis styre de politiske prioriteringene, både gjennom dialogen med Europaparlamentet og medlemsstatenes stats- og regjeringssjefer. Kommisjonspresidenten beslutter organiseringen av arbeidet i kommisjonskollegiet, og gjennom etablering av sterke visepresidenter har samarbeid på politikkområder som tradisjonelt er i konkurranse, tvunget seg fram. Visepresidentene har fått overordnet ansvar for sektorovergripende politikkfelt. Dette har ført til både sterkere koordinering, en mer toppstyrt politikkutforming og mindre handlingsrom for de ordinære kommissærene.30

Kommisjonen har de siste årene også omprioritert interne ressurser for å samle seg om prioriterte oppgaver. Oppgaver er desentralisert delvis til byråene, delvis til medlemsstatene. Man bruker mindre tid på detaljert kontroll av hvordan medlemsstatene følger opp sine forpliktelser på det indre markedet, og statsstøttekontrollen er, i langt de fleste saker, overlatt til medlemsstatenes egne administrasjoner. Det har gitt rom til å vri fokus mot prioriterte sektorer, som for eksempel forsvar og romfart, hvor man har samlet sterke fagmiljøer i DG DEFIS for å støtte opp under utviklingen av felles politikk på forsvarsområdet. I tillegg får Kommisjonen, særlig i krisesituasjoner, i økende grad i oppdrag både å finne og å koordinere en felleseuropeisk respons.31

For det andre har forholdet mellom Kommisjonen og Europaparlamentet endret karakter. Ifølge Lisboatraktaten skal kandidaten til stillingen som kommisjonspresident velges i samsvar med resultatet av valget til Europaparlamentet. I 2014 ble den såkalte toppkandidat- eller «Spitzen-kandidat»-prosedyren etablert, der de europeiske partiene utnevner sine kandidater i forkant av valget til Europaparlamentet. Kommisjonspresident Jean-Claude Juncker ble utnevnt i tråd med denne prosedyren, men ved valget i 2019 ble Ursula von der Leyen valgt foran partienes toppkandidater. Uansett har Europaparlamentet gradvis fått en mer sentral rolle, både ved utnevnelsen av kommisjonspresidenten og innsettelsen av de enkelte kommissærene. Kommissærene må igjennom høringer i Parlamentet, og det er flere eksempler på at kandidater er blitt tvunget til å trekke seg.

I tillegg har flere pekt på at Kommisjonen i økende grad søker å framstå som en imøtekommende institusjon, særlig når politiske spørsmål blir konfliktfylte.32 Samlet sett peker disse utviklingstrekkene i retning av at Kommisjonen har fått en tydeligere politisk profil.

EU har også over tid fått større iverksettingskapasitet, særlig gjennom etablering av EU-byråer. Byråene kan sammenlignes med direktorater, tilsyn eller ytre etater som vi kjenner fra nasjonalt nivå, det vil si offentlige organisasjoner som utfører oppgaver ut fra faglige vurderinger og på armlengdes avstand fra departementene. Byråene skal bistå EUs institusjoner og medlemsstater med bestemte tekniske, vitenskapelige eller juridiske oppgaver. De fleste av dagens EU-byråer ble opprettet før 2012-utredningen, men flere EU-byråer har i dag ikke bare koordinerende myndighet over tekniske oppgaver, men også operative oppgaver og reguleringsmyndighet. Opprettelsen av EU-byråer kan ses som et kompromiss mellom, på den ene siden, behov for mer reguleringskapasitet på europeisk nivå og, på den andre siden, medlemsstaters motvilje mot å overføre mer makt til Kommisjonen (se kapittel 5).33

EUs siste traktatsendring var Lisboatraktaten i 2009. Traktaten ble vedtatt etter flere år med tautrekking. Utvidelse av EU forutsetter imidlertid reform av EU-systemet. EU kan ikke ta inn flere medlemsstater uten å endre sammensetningen av, og beslutningsprosedyrene i, de administrative og politiske organene. Dette er nødvendig for å unngå at beslutningsprosesser går i stå, og vil innebære traktatsendringer eller forhandling av nytt traktatverk.

3.5 Politiske utviklingstrekk de siste ti år

Innretningen på EUs politikk og måten denne politikken utformes på, har også gjennomgått flere endringer det siste tiåret. Når en ny kommisjon tiltrer, legger kommisjonspresidenten fram en politisk «dagsorden» for den kommende femårsperioden. Den skal ha tilslutning fra et flertall i Europaparlamentet. Juncker-kommisjonens (2014–2019) ambisjon var å få EU på fote etter finans- og statsgjeldkrisene, og å bygge en union som var i stand til å møte de store utfordringene knyttet til økonomisk vekst og jobbskaping, digitalisering, klima og handel. Da von der Leyen ble utpekt som kommisjonspresident i 2019, var målet å etablere en «geopolitisk kommisjon» med fokus på blant annet klima, økonomi og digitalisering.

Selv om EUs dagsorden også formes av uforutsette hendelser, har Kommisjonen under von der Leyen fått en tydelig politisk ledelse, og EUs politiske prioriteringer framstår klarere. Denne tendensen forsterkes av at erfarne politikere i økende grad utnevnes som kommissærer.34 Videre styrker utvidelsen av EUs iverksettingskapasitet EUs evne til å gjennomføre politikken. Det er særlig fire politiske prioriteringer som har pekt seg ut i den siste perioden:

For det første skal hensyn til klima være en del av all politikkutforming. Klima er hoveddrivkraften bak omstillingen av EUs økonomiske politikk. Derfor er EUs grønne giv som ble lansert i 2019, både en klima- og en vekststrategi (se kapittel 8). Et godt eksempel på dette er den økonomiske krisepakken EUs medlemsstater ble enige om som respons på koronapandemien. Gjenreisningsfondet, NextGenerationEU, er på 800 millarder euro. En tredjedel av krisepakken og EUs langtidsbudsjett skal gå til å finansiere den grønne given. EUs klimamål er dessuten styrende for en rekke politiske tiltak på tvers av sektorer (se blant annet kapittel 9 og 11).

For det andre står Europa overfor en global teknologisk revolusjon som kan endre hvordan økonomier og samfunn fungerer.35 EU har det siste tiåret inntatt en global lederrolle på personvern (GDPR) og har fått på plass banebrytende regulering av plattformselskapenes ansvar (Digital Services Act) og markedsmakt (Digital Markets Act). Med et mål om å sette globale standarder, har EU også lagt fram ny regulering for å møte utviklingen av kunstig intelligens (se kapittel 11).36

For det tredje er det en økt erkjennelse av at EU kun vil lykkes i å gjennomføre grønn og digital omstilling, ved samtidig å sikre rettferdig fordeling. EUs klimapolitikk har etter hvert fått en tydeligere sosial dimensjon, blant annet gjennom finansiering av nødvendig omstilling i EUs medlemsstater. Den sosiale dimensjonen, vekst i sysselsettingen og bekjempelse av fattigdom har fått en mer framtredende plass. I den europeiske sosiale pilaren fra 2017, blir det framhevet at det ikke bare er økonomiske hensyn som skal veie tungt, men også sosiale rettigheter (se kapittel 12).

For det fjerde er sikkerhetspolitikk blitt et tverrgående hensyn. EUs sikkerhetsstrategi har blant annet hatt betydning for utformingen av nye handelspolitiske instrumenter. Et eksempel er screening – eller kontroll og eventuell godkjenning – av utenlandsinvesteringer. Både EU og EUs medlemsstater har de senere år strammet til kontrollen av utenlandsinvesteringer, etter at kinesiske selskap med sterke bindinger til kinesiske myndigheter har kjøpt opp europeiske teknologibedrifter (se kapittel 11).37 Samtidig er samarbeidet om sikkerhets- og forsvarspolitikk blitt styrket (se kapittel 14). Forsvarskommisjonen anslår at EU trolig kommer til å få en mye mer framtredende rolle i europeisk og global sikkerhet fram mot 2040.38

Et likhetstrekk ved disse fire politikkområdene er at de krever tiltak på tvers av sektorer for å nå målsettingene. 2012-utredningen pekte på en gjennomgående tendens til at EU utarbeider sektorovergripende regelverk. Denne utviklingen henger også sammen med at Lisboatraktaten avviklet de såkalte søylene, som hjemlet EU-samarbeid om henholdsvis det indre marked, utenriks- og sikkerhetspolitikk og indre sikkerhet og justissamarbeid. For EU er koordinering mellom ulike politikkområder et viktig virkemiddel, mens det for Norge skaper utfordringer når det kommer til medvirkning, vurdering av EØS-relevans og samordning av norske posisjoner på et tidlig tidspunkt (se kapittel 5). EUs grønne giv er fulgt opp med femti nye lovforslag, samt en rekke initiativ og strategier, investeringsplaner og -programmer. Lovpakken Klar for 55, for eksempel, innfører eller oppdaterer lovgivning på områder som klima, energi, transport og skatt (se kapittel 8).

I tråd med et økende antall regelverkspakker som består av ulike rettslige instrumenter og andre politiske virkemidler, er også EUs lovgivning blitt mer kompleks. Lisboatraktaten innførte et nytt hierarki av rettsakter, nye typer rettsakter og nye beslutningsprosedyrer. I stedet for å erstatte rettsaktene og prosedyrene som fantes før Lisboatraktaten, ble de utvidet.39 Dette har medført at omfanget av regelverket har økt, og nytt regelverk utvikles raskere enn før, blant annet fordi Kommisjonen selv beslutter en rekke reguleringer – såkalt gjennomføringsregelverk. I tillegg er regelverket blitt mer detaljert og spesifikt.40 Samlet legger dette et betydelig press på gjennomføringskapasiteten av nytt regelverk både i EUs medlemsstater og i Norge.