14 Utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk

14.1 Innledning

Krig og konflikt i våre nærområder, økende stormaktrivalisering og usikkerhet om USAs framtidige engasjement i Europa, har bidratt til et atskillig mer krevende utenriks- og sikkerhetspolitisk landskap det siste tiåret, både for EU-statene og Norge. Krigen i Ukraina har skapt ytterligere uro og usikkerhet og ført til at EU-statene står mer samlet enn noen gang. Responsen på Russlands fullskala invasjon av Ukraina, representerer et sikkerhetspolitisk taktskifte der EU for første gang har igangsatt felles finansiering av våpenleveranser, i tillegg til å etablere treningsoperasjoner, iverksette omfattende sanksjoner og opprette økonomiske hjelpepakker.

Mandatet ber utvalget om å vurdere EØS-samarbeidet som mulig plattform for utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid, særlig i lys av utviklingen i EU etter Russlands krig mot Ukraina. EØS-avtalen omfatter ikke EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP), men EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske virkemiddelapparat er bredere enn FUSP. EUs svar på krigen i Ukraina illustrerer dette tydelig. De mange nye EU-initiativene for å utvikle kapasitet på cyber, romfart, sikker kommunikasjon, bedre kontroll av varer, tjenester og investeringer utenfra, skal alle bidra til å styrke EU-statenes motstandsdyktighet. EU spiller dessuten en stadig viktigere rolle i landenes totalforsvar.1 På flere av områdene vil EØS-avtalen kunne være et rammeverk for tettere samarbeid. EU tar nå også initiativ til å forsterke det europeiske forsvarsmarkedet. EU har blant annet etablert et nytt samarbeidsinstrument, Forsvarsfondet, som skal støtte utviklingen av europeiske våpensystemer. Her deltar også Norge. Norsk forsvarsindustri har dessuten mulighet til å delta i flere andre av EUs nye forsvarsindustrielle samarbeid. EU har fått økt sikkerhetspolitisk betydning for NATO, fordi EU har evnen til å møte nye og sammensatte trusler med regulatoriske og finansielle virkemidler.

Utvalget er bedt om å vurdere merverdien av EUs utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeid utover NATO. NATO har ansvaret for det kollektive forsvaret bygget på transatlantisk solidaritet og samarbeid. NATOs mål om en jevnere byrdefordeling, innebærer at de europeiske landene må ta et større ansvar for europeisk sikkerhet. Med erfaringene fra Trumps presidentperiode 2016–2020, er det stor usikkerhet i Europa om de utenrikspolitiske konsekvensene av den innenrikspolitiske situasjonen i USA fra 2024. Med Finland og Sverige er 23 av EUs 27 medlemsstater også medlem i NATO.2 Samarbeidet mellom NATO og EU er kraftig forbedret i løpet av det siste tiåret. NATO inviteres og involveres i EUs sikkerhets- og forsvarspolitiske diskusjoner langt oftere enn tidligere, og koordineringen er styrket gjennom et stadig tettere samarbeid mellom sekretariatene i de to organisasjonene.

Samtidig har den russiske aggresjonen mot Ukraina bidratt til å styrke det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet i EU. EUs medlemsstater er enige om å videreutvikle EU-samarbeidet for å bygge et sterkere europeisk forsvar. Etableringen av PESCO (permanent strukturert samarbeid) var et gjennombrudd, ved at EUs medlemsstater i 2017 ble enige om å ta i bruk Lisboatraktatens bestemmelser om tettere samarbeid mellom de statene som vil styrke forsvarssamarbeidet i EU. Krigen i Ukraina har vist at dette er helt nødvendig.

Det utenrikspolitiske samarbeidet mellom EUs medlemsstater står på flere bein enn i 2012, med en rekke nye sikkerhetspolitiske initiativ, et tettere samarbeid mellom EU og NATO, og økt kapasitet i Kommisjonen til å regulere og finansiere nye initiativ begrunnet med utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske hensyn. Den nye Kommisjonen som skal være på plass høsten 2025, kan få en egen kommisær for forsvar. EUs sikkerhetsstrategi fra 2022, «det strategiske kompasset», tar utgangspunkt i et nytt trusselbilde og nødvendigheten av å høyne ambisjonene gjennom å sette felles og tydeligere mål og utvikle nye virkemidler for å møte krise og konflikt. Dette er også bakgrunnen for EUs nye strategi for forsvarsindustrien, European Defence Industrial Strategy (EDIS), som skal bidra til å styrke konkurranseevnen og beredskapen til den europeiske forsvarsindustrien. I en farligere og mer uforutsigbar verden, framstår EU som en stadig tydeligere sikkerhetspolitisk aktør.

I EUs sikkerhetsstrategi fra 2022 vises det til verdifulle norske bidrag, ikke minst støtten til Ukraina, og EU bekrefter ønsket om å styrke det bilaterale samarbeidet og dialogen med Norge, gitt det nære partnerskapet gjennom EØS. EU åpner for at ikke-medlemmer kan delta i flere nye ordninger og konkrete prosjekter, mens andre i utgangspunktet kun er åpne for medlemsstatene. EUs strategiske kompass setter søkelys på hvordan europeiske land i fellesskap kan bidra til å møte grenseoverskridende utfordringer og sammensatte trusler. Det får også betydning for hvordan norske interesser kan ivaretas gjennom samarbeidet i EØS og Schengen.3

14.2 Kort om hovedkonklusjoner fra 2012

2012-utredningen ga en grundig redegjørelse for hvordan EUs utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeid hadde utviklet seg betydelig siden starten av 1990-tallet, og særlig i løpet av det første tiåret på 2000-tallet. Utvalget kan konstatere at dette er en utvikling som har skutt ytterligere fart siden 2012.

2012-utredningen framhevet hvordan EU-samarbeidet har forandret betingelsene for norsk utenrikspolitikk. Flere av EUs medlemsstater er blant Norges nærmeste allierte, og Norge møter EU og EU-statene i multilateralt samarbeid, både på det sikkerhetspolitiske og forsvarspolitiske området, og som aktør innenfor freds- og forsoningsarbeid. Utredningen beskrev også hvordan EUs utenrikspolitikk har betydning for andre deler av norsk utenrikspolitikk, som nordområdepolitikken, handelspolitikken i EFTA og nordisk samarbeid.

Selv om EUs utenrikspolitiske samarbeid hverken var eller er en del av EØS, viste 2012-utredningen til at Norge har søkt stadig tettere samarbeid med EU og koblet seg på deler av samarbeidet gjennom egne avtaler. Samtidig ble det poengtert at Norge har slitt med å finne egnede tilknytningsformer til EUs utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeid. Utredningen viste til at utviklingen på EU-nivå bidro til at Norge formelt hadde fått en løsere tilknytning til europeisk sikkerhetspolitisk samarbeid enn det Norge hadde da EØS-avtalen ble inngått. Norges tilgang til diskusjonsfora hvor nære allierte var representert, var blitt redusert, og utredningen beskrev hvordan norske myndigheter ga uttrykk for at avtalene med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske feltet var å oppfatte som utilstrekkelige. Uformelle ordninger dominerte, men var samtidig mindre forpliktende – for begge parter.

2012-utredningen framhevet mangelen på en rettslig eller institusjonell ramme for samarbeidet med EU innenfor utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken. Et flertall i utvalget mente det burde vurderes om en mer samlet ordning for samarbeidet med EU var hensiktsmessig. En slik ramme ville kunne tydeliggjøre samarbeidet og gi mer forutsigbarhet.

14.3 Sentrale utviklingstrekk siste ti år

14.3.1 Utvikling av EU som utenrikspolitisk aktør

EU er den eneste internasjonale organisasjonen som har utviklet en selvstendig utenrikspolitikk. EUs utenrikspolitikk spenner fra handel og bistand til sikkerhet og forsvar, men inkluderer også den eksterne dimensjonen av en rekke innenrikspolitiske områder, slik som klima, miljø og helse. EU har gjennomført et tosifret antall militære og sivile operasjoner, taler med én stemme i flere internasjonale organisasjoner og forvalter verdens største utviklingsbudsjett.4

Bredden i virkemidler som EU disponerer, kommer tydelig til syne gjennom svaret på Russlands fullskala invasjon av Ukraina. EU har blant annet finansiert militær assistanse til Ukraina, iverksatt omfattende sanksjoner, etablert økonomiske hjelpepakker, tilbudt midlertidig beskyttelse for ukrainske flyktninger, igangsatt en militær treningsoperasjon for ukrainske styrker, og åpnet for ukrainsk medlemskap i EU.

Å ta opp nye medlemmer i unionen er regnet som et av EUs viktigste og mest effektive utenrikspolitiske verktøy. EU har gjennomgått fire større runder med utvidelser. Først mot nord, da Storbritannia, Irland og Danmark ble med, så mot Middelhavet, da Hellas, Spania og Portugal gikk inn. I tredje runde ble de tre EFTA-statene Finland, Sverige og Østerrike med. Etter Berlinmurens fall, startet debatten om en mulig utvidelse østover. Da forhandlingene åpnet, var de basert på de såkalte Københavnkriteriene, en liste med krav og kriterier mulige nye medlemsland måtte oppfylle for å bli fullt medlem av EU. Kriteriene inkluderer blant annet et velfungerende demokrati, rettsstatlige prinsipper og opprettholdelse av menneskerettigheter, men også krav til økonomisk styring og en velfungerende markedsøkonomi.5 De omfattende reglene knyttet til medlemskap, gir EU innflytelse på omstruktureringen av nasjonale institusjoner og offentlig politikk i kandidatlandene.6 I 2004 fikk EU ti nye medlemmer – Estland, Latvia, Litauen, Polen, Ungarn, Tsjekkia, Slovakia, Slovenia, Malta og Kypros. I 2007 ble Bulgaria og Romania med, mens Kroatia kom inn i 2013.

Utvidelse er et eksempel på EUs bruk av «myk makt». EU opererer ikke bare som normsetter, men påvirker gjennom å integrere økonomi og politikk i et forpliktende europeisk fellesskap. Da EU mottok Nobels fredspris i desember 2012, var en av begrunnelsene utvidelsenes avgjørende bidrag til fred og forsoning, demokrati og menneskerettigheter, i tillegg til sikkerhet og stabilitet i Europa.

Krigen i Ukraina har gitt ny drivkraft til EUs utvidelsesprosjekt. Fire måneder etter Russlands fullskala invasjon av Ukraina, ble både Ukraina og Moldova kandidatland. I desember 2023 besluttet Det europeiske råd å åpne medlemskapsforhandlinger med Ukraina og Moldova. EU vil også åpne medlemskapsforhandlinger med Bosnia-Herzegovina, så snart landet har oppfylt medlemskapskriteriene i tilstrekkelig grad.7 Thessaloniki-erklæringen (2003) var et veikart for EU-medlemskap for landene på Vest-Balkan. Erklæringen omfattet grunnleggende prioriteringer, prinsipper og gjensidige forpliktelser som skulle fokusere arbeidet med å klargjøre landene for medlemskap. I en årrekke førte manglede progresjon hos søkerlandene, kombinert med EUs motvilje mot videre utvidelse, til at prosessen stoppet opp. Nå er medlemskap for landene på Vest-Balkan igjen satt på dagsorden. Dette er knyttet til EU-statenes vilje til å bidra til stabile nærområder og ønsket om å unngå at disse landene fjerner seg politisk fra EU.

EUs «myke makt» henger også sammen med rollen som humanitær aktør. Sammen med medlemsstatene, står EU for en betydelig del av den globale finansieringen av nødhjelp til ofre for menneskeskapte katastrofer og naturkatastrofer. I perioden 2021–2027 er det bevilget 11,6 milliarder euro til EUs humanitære bistandsinstrument.8 Kommisjonens Generaldirektorat for sivil beredskap og humanitær bistand (DG ECHO) har ansvaret for humanitær bistand og sivilbeskyttelse. DG ECHOs kjerneoppdrag er innsatsområder som mat og ernæring, husly, helsetjenester, vann og sanitær, og utdanning i krisesituasjoner. DG ECHO har vokst betydelig siden det ble opprettet i 1992, og oppfyller nå sitt mandat på førti kontorer rundt om i verden, som følger opp krisesituasjoner og nødhjelpsoperasjoner. Mesteparten av EUs humanitære bistandsbudsjett finansierer tiltak som gjennomføres av humanitære partnere, FN-organisasjoner eller internasjonale organisasjoner som Røde Kors/Røde Halvmåne. Bistanden kanaliseres gjennom rundt 200 partnere som DG ECHO har inngått avtaler med på forhånd. For perioden 2021–2027 var syv norske organisasjoner på listen over humanitære partnere: Care Norge, Norges Røde Kors, Kirkens Nødhjelp, Norsk Folkehjelp, Flyktninghjelpen og Redd Barna.9 Dette innebærer at store, norske ideelle organisasjoner får deler av sitt driftsbudsjett ikke bare fra norske myndigheter, men også fra EU.

Multilateralisme og internasjonalt samarbeid har vært en grunnpilar i EUs utenrikspolitikk. Kjernen i EU-prosjektet er å skape strukturer og systemer som fremmer grunnleggende verdier og menneskerettigheter gjennom et felles sett av regler for økonomisk virksomhet. EU bidrar til global normsetting gjennom internasjonale organisasjoner som FN og WTO. Dette gjelder særlig innenfor internasjonal handel, men også innenfor internasjonale finansinstitusjoner og klimaforhandlinger. Kanskje er det derfor det tok lang tid for EU å tilpasse seg en ny global situasjon med deglobalisering og geopolitiske spenninger.10 Samtidig holder EU fast ved støtten til multilateralt samarbeid. Dette kommer blant annet til uttrykk gjennom Kommisjonens økonomiske sikkerhetsstrategi, der målsettingen er å utnytte best mulig fordelene ved økonomisk åpenhet og samtidig minimere risikoen ved gjensidig økonomisk avhengighet.11

Utviklingen av EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP)

I Maastricht-traktaten ble EUs medlemsstater enige om å etablere en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) som et formelt mellomstatlig samarbeid. På slutten av 1990-tallet ble det også etablert en felles forsvars- og sikkerhetspolitikk, European Defence and Security Policy, som en del av FUSP.12 Før Lisboatraktaten opphevet søylestrukturen, utgjorde FUSP EUs andre søyle. Opprinnelig var EUs søylestruktur ment å begrense Kommisjonens og Parlamentets innflytelse, gjennom å etablere klare grenser for de overnasjonale institusjonenes formelle makt. Selv om søylestrukturen er opphevet, er dette fortsatt gjeldende. Kommisjonens initiativrett er innskrenket, utenrikspolitiske saker kan bare unntaksvis bringes inn for EU-domstolen, og Europaparlamentets makt er marginal. I stedet for kvalifisert flertall, er hovedprinsippet i beslutningsprosessen enstemmighet, noe som gir hver enkelt medlemsstat mulighet til å nedlegge veto. Utenriks- og sikkerhetspolitikk er et område hvor det har vært viktig for EUs medlemsstater å sikre nasjonal suverenitet. Integrasjonsprosessen på dette området har derfor gått saktere og med langt flere forbehold enn innenfor andre sektorer.

Lisboatraktaten innebar også innholdsmessige endringer. Sammen med bortfall av søylestrukturen, ble et felles sett med verdier, prinsipper og målsettinger gjort gjeldende for alle deler av EUs eksterne politikk. Disse er nedfelt i artikkel 21 (TEU), som sier at EUs internasjonale rolle skal bygge på prinsippene som har ligget til grunn for unionens egen opprettelse, utvikling og utvidelse, blant annet demokrati, rettsstatsprinsipper og menneskerettigheter. Artikkel 21 slår også fast at EU skal fremme multilaterale løsninger på felles problemer, særlig innenfor rammen av FN. Med Lisboatraktaten endret også Den europeiske forsvarspolitikken (European Security and Defence Policy) navn til Felles forsvars- og sikkerhetspolitikk (Common Security and Defence Policy, CSDP). Selv om navneendringen først og fremst var symbolsk, understreker den at også sikkerhets- og forsvarspolitikken er et felles anliggende for EUs medlemsstater.

I tillegg innførte Lisboatraktaten en forpliktelse til å yte bistand dersom en medlemsstat utsettes for væpnet angrep (artikkel 42(7), TEU). Dette innebærer at EUs traktater for første gang inneholder en klausul om gjensidig bistand. Samtidig sier traktaten at forpliktelser og samarbeid på dette området skal være i samsvar med forpliktelsene innenfor NATO, som for de stater som er medlemmer av NATO, forblir grunnlaget for deres kollektive forsvar (artikkel 42(7), TEU, andre ledd). Selv om det er opp til hver enkelt medlemsstat å velge hvilken form for bistand de gir dersom et slikt angrep skjer, er det uttrykk for en politisk solidaritet. Artikkel 42(7) ble benyttet for første gang etter terrorangrepene i Paris i november 2015, da Frankrike ba om bilateral hjelp og bistand fra de andre EU-statene. EUs forsvarsministre ga enstemmig støtte til Frankrike, og understreket viljen til å gi all nødvendig hjelp og assistanse.13

Lisboatraktaten etablerte også en solidaritetsbestemmelse (artikkel 222, TFEU), som forplikter EUs medlemsstater til å handle i fellesskap og å bistå hverandre dersom en medlemsstat utsettes for terrorangrep, en naturkatastrofe eller menneskeskapte katastrofer. Dersom bestemmelsen utløses, kan EU mobilisere sivile og militære tiltak.

Over tid er EUs traktater blitt endret for å styrke og støtte oppunder medlemsstatenes ambisjoner om å gjøre EU til en tydeligere utenriks- og sikkerhetspolitisk aktør. Amsterdamtraktaten opprettet stillingen som høyrepresentant for utenrikssaker, som senere ble endret og styrket i Lisboatraktaten. Høyrepresentanten leder møtene i Rådet for utenrikssaker og har ansvar for å gjennomføre EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP). Formelt er det Rådet, sammen med høyrepresentanten, som tar initiativ til ny utenrikspolitikk, ikke Kommisjonen. Samtidig er høyrepresentanten også visepresident i Kommisjonen, med ansvar for å koordinere utenrikssaker innad i Kommisjonen. Et av hovedmålene med Lisboatraktaten var å fremme en mer enhetlig profil globalt for å øke effektiviteten og legitimiteten i EUs utenrikspolitikk.14 Lisboatraktaten ga derfor høyrepresentanten en mer framtredende lederskapsrolle, selv om det ikke innebærer en erstatning av medlemsstatenes posisjon innenfor utenrikspolitikken. I løpet av det siste tiåret har høyrepresentanten i større grad bidratt til å formulere en ny kurs for et felleseuropeisk utenrikspolitisk prosjekt, blant annet gjennom utarbeidelsen av EUs globale strategier (se under).

Lisboatraktaten etablerte også en europeisk utenrikstjeneste (EEAS), som ledes av høyrepresentanten. Denne ble operativ i 2011. EEAS skal bistå høyrepresentanten på FUSP-området, og er en diplomatisk tjeneste som skal beskytte og fremme EUs interesser i utlandet. EEAS har over 100 delegasjoner til land utenfor EU – blant annet Norge – og til internasjonale organisasjoner. EEAS er bemannet av personell fra Rådssekretariatet, Kommisjonen og medlemsstatenes utenrikstjenester. Særlig for de små og mellomstore medlemsstatene representerer EEAS en viktig avlastning, mens det for andre innebærer en tilleggskapasitet, blant annet gjennom EUs etterretnings- og situasjonssenter (EU INTCEN), en avdeling under EEAS som bidrar med sivile etterretningsanalyser. Norge har, gjennom Utenriksdepartementet, tre nasjonale eksperter i EEAS.15

Et annet ledd i styrkingen av EU som utenriks- og sikkerhetspolitisk aktør, har vært opprettelsen av en rekke nye organer som arbeider spesifikt med utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. På politisk nivå er det Rådet som er øverste beslutningsinstans. Mellom møtene er det Political and Security Committee (PSC) som håndterer de utenriks- og sikkerhetspolitiske sakene. PSC, bestående av ambassadører fra EUs medlemsstater, overvåker den internasjonale situasjonen og gir anbefalinger til Rådet. I tillegg sørger komiteen for politisk kontroll og strategisk styring av EUs krisehåndteringsoperasjoner. Komiteen møtes to ganger i uken, og oftere ved behov. Under seg har PSC en rekke forberedende arbeidsgrupper og komiteer, både sivile og militære. PSC assisteres blant annet av European Union Military Committee (EUMC), som er EUs viktigste militære organ, bestående av nasjonale forsvarsjefer, støttet av European Union Military Staff (EUMS). EUMS har også en egen avdeling for etterretning, og utgjør sammen med INTCEN EUs «Single Intelligence Analysis Capacity». Committee for Civilian Aspects of Crisis Management (CivCom) gir informasjon og utkast til anbefalinger til PSC om sivile aspekter ved krisehåndtering.

I 2004 opprettet EUs medlemsstater et forsvarsbyrå, European Defence Agency (EDA), for å fremme forsvarssamarbeidet innad i EU. Målet er å legge til rette for integrasjon av EU-statenes forsvarspolitikk og forsvarsindustri, ofte i samarbeid med andre europeiske allierte som ikke er medlem av EU, men også med USA.16 Norge inngikk en samarbeidsavtale med EDA i 2006. Den gir mulighet til deltakelse i EDAs prosjekter og programmer (se under).

EUs forsvarsbyrå bidrar til å realisere ett av målene for EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk (CSDP), nemlig å lede den langsiktige styrkeoppbyggingen i Europa. En annen, mer operativ, del av CSDP er EUs krisehåndteringsoperasjoner. Siden begynnelsen av 2000-tallet har EU gjennomført 44 krisehåndteringsoperasjoner, hvorav nitten er avsluttet. De langt fleste av disse er relativt små, sivile operasjoner, som politi- og grenseovervåking og treningsoppdrag. Kun et fåtalls militære operasjoner har blitt gjennomført i løpet av det siste tiåret. De pågående militære operasjonene per mars 2024 er Althea, EUMAM Ukraine, EUMPM Niger, NAVFOR Aspides, NAVFOR Irini, NAVFOR Atalanta, EUTM Mali, EUTM Mozambique, EUTM RCA, EUTM Somalia og EU SDI Gulf of Guinea.17 Norge deltar, og har deltatt, i enkelte av disse (se under). EUs operasjoner er basert på at medlemsstater og assosierte land inviteres til å bidra med styrker og personell. Det er også medlemsstatene som finansierer egne bidrag, og deltakelse er frivillig. Kun enkelte koordineringsfunksjoner er dekket gjennom EUs budsjett. Den opprinnelige hensikten med opprettelsen av finansieringsmekanismen European Peace Facility (EPF), som senere er blitt sentral i finansiering av våpenleveranser til Ukraina, var å gjøre det mulig med større grad av fellesfinansiering.

EUs operasjoner har hovedsakelig vært rettet mot europeiske grenseområder og Afrika. Ofte har dette skjedd der det ikke har vært naturlig eller ønskelig at NATO skulle engasjere seg, men i flere situasjoner har både EU og NATO hatt styrker, eller EUs sivile operasjoner har etterfulgt NATOs operasjoner.18 Dette er ett eksempel på arbeidsdelingen som etter hvert har blitt etablert mellom EU og NATO. Denne arbeidsdelingen er kommet enda tydeligere fram i kjølvannet av Russlands fullskala invasjon i Ukraina.

14.3.2 Krigen i Ukraina

Krigen i Ukraina blir beskrevet som et veiskille for EU. Som et svar på Russlands fullskala invasjon, har EU for første gang trukket på og kombinert alle sine utenrikspolitiske virkemidler. Samtidig har krigen medført en kraftig forsterkning av EUs felles sikkerhets- og forsvarssamarbeid, og EU har innført en rekke nye tiltak og samarbeidsmekanismer for å bedre EU-statenes motstandskraft og grad av selvforsyning i en mer usikker verden. Dette er en utvikling som var i gang før den russiske fullskala invasjonen av Ukraina, men som har blitt kraftig forsterket etter 24. februar 2022.19 I mars 2024 la Kommisjonen frem sin første strategi for forsvarsindustrien, European Defence Industrial Strategy (EDIS), der et overordnet mål er å styrke europeisk forsvarsindustri og fremme europeisk samarbeid, fra planleggingsstadiet til anskaffelser.20

Tre dager etter invasjonen lovet kommisjonspresident Ursula von der Leyen militærassistanse til Ukraina. Medlemsstatene har ansvaret for å levere våpen og utstyr, men dette er finansiert gjennom European Peace Facility (EPF). Det er første gang EU har koordinert og finansiert våpenleveranser. Flere stater i EU, blant annet Tyskland, brøt med tidligere etablerte prinsipper om ikke å sende våpen til land i krig. På den måten bidrar EU med militær støtte til ukrainske styrker. Norge bidrar med 80 instruktører til EUMAM Ukraina.21 NATO har hovedansvaret for territorielt militært forsvar, men EUs sikkerhetspolitiske rolle er langt mer framtredende enn tidligere, både når det gjelder koordinering og finansiering av våpenleveranser til Ukraina. Selv om dette er framprovosert av Russlands angrep på Ukraina, er EUs respons i tråd med budskapet om at Europa i framtiden vil være nødt til å ta vare på egen sikkerhet.

EU har også svart på krigen mot Ukraina ved bruk av sanksjoner mot Russland. Per februar 2024 er det snakk om tretten pakker med sanksjoner som samlet retter seg mot over 2000 individer og aktører.22 Sanksjonene omfatter Russlands regjering og politiske apparat, og retter seg mot sektorer som finans, forsvar, teknologi og media. Sanksjonspakkene etter februar 2022 kommer i tillegg til sanksjonene som allerede var innført etter Russlands annektering av Krimhalvøya i 2014. Effekten av sanksjoner er omdiskutert. Likevel har EU, på grunn av en felles handelspolitikk, et felles indre marked og muligheten til å bruke sanksjoner som et sikkerhetspolitisk verktøy, en handlekraft som andre internasjonale organisasjoner ikke har.23 Norge har sluttet seg til EUs sanksjonsregime mot Russland, med noen få unntak (se under).

EU har også organisert store økonomiske hjelpepakker til Ukraina og bistand til flyktninger. EUs og medlemsstatenes støtte til Ukraina utgjør over 138 milliarder euro i militær, finansiell, humanitær hjelp og nødhjelp.24 Norge besluttet i februar å opprette Nansen-programmet for Ukraina, med en samlet ramme på 75 milliarder kroner over fem år. Programmet inkluderer militær støtte, nødhjelp, bidrag til å opprettholde sivil infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, men også bidrag til gjenoppbygging av det ukrainske samfunnet når det blir mulig. Midlene kan i tillegg brukes til sivil støtte til Moldova. Deler av Nansen-programmet skal gå til å trene ukrainske soldater.25

Tidlig i mars 2022 aktiverte EU direktivet om midlertidig beskyttelse, som gir mennesker på flukt fra krigen i Ukraina oppholdstillatelse i hele EU.26 Medlemsstatene kan benytte ubrukte samhørighetsmidler (cohesion funds) fra 2014–2020 til å støtte flyktninger fra krigen i Ukraina. Politisk har EU vist støtte til Ukraina gjennom beslutningen om å åpne forhandlinger om medlemskap (se over).

EUs respons har ikke kun bestått av å støtte Ukraina og å straffe Russland. I tillegg har EU som respons på krigen innført tiltak for å styrke EU og EU-statenes motstandsdyktighet og evne til å være selvforsynt på viktige områder, som sikker kommunikasjon og energisikkerhet. EU har iverksatt tiltak for å forsterke beskyttelsen av kritisk infrastruktur, samt styrking av EU-statenes cyberforsvar. EUs strategiske kompass slår fast at cybersikkerhet er en prioritet, og dette er nedfelt i lov gjennom cybersikkerhetsdirektivet NIS-2. Ifølge dette direktivet, skal økt beskyttelse oppnås gjennom beredskap, respons og internasjonalt samarbeid, og særlig gjelder dette innen energisektoren, transport, digital infrastruktur og verdensrom. Her oppfordres medlemsstatene til å stressteste enheter som opererer kritisk infrastruktur, og felles respons og varslingsmekanismer skal styrkes gjennom felles prinsipper. For eksempel skal sikkerheten styrkes rundt EUs forsyningskjeder. EU har også lagt fram planer for å styrke EU-statenes samarbeid og koordinering når det kommer til håndteringen av hybride trusler, gjennom det som kalles EUs «hybride verktøykasse». EU og NATO har vedtatt en felleserklæring om å styrke samarbeidet, hvor kritisk infrastruktur trekkes fram som et sentralt punkt.27

Russlands fullskala invasjon av Ukraina har bidratt til en ytterligere styrking av EU som internasjonal aktør. EU i 2023 har fått langt større betydning, også innenfor sikkerhetspolitikken. Forsvarskommisjonen framhever at EU trolig kommer til å få en mye mer framtredende rolle i europeisk og global sikkerhet fram mot 2040.28

14.3.3 Utvikling av EU som forsvars- og sikkerhetspolitisk aktør

En rekke begivenheter i og utenfor EU, også forut for Russlands fullskala invasjon i Ukraina, har bidratt til en kursendring i EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk. Terrorhandlinger i Europa, uforutsigbarhet etter valget av Donald Trump som president i USA, migrasjonskrisen i kjølvannet av kriger i Libya og Syria, brexit, og ikke minst Russlands annektering av Krimhalvøya i 2014, har gjort at flere medlemsstater har satt styrking av felles sikkerhets- og forsvarspolitikk på EUs dagsorden.

Fra prinsipiell pragmatisme til strategisk autonomi

Sommeren 2016 lanserte EU en ny global strategi, som satte søkelys på behovet for et sterkere Europa i en stadig mer krevende internasjonal kontekst. Den nye strategien førte til økt politisk trykk på utviklingen av forsvars- og sikkerhetspolitikk, og EU introduserte en rekke nye initiativer. Den overordnede målsettingen var å styrke EUs evne til å handle samordnet og målrettet som internasjonal aktør, gjennom en generell kapasitetsbygging. Strategien lanserte «prinsipiell pragmatisme» som et nytt prinsipp for EUs utenrikspolitikk, ment å signalisere behovet for en tydeligere avveining mellom å fremme EUs interesser og verdier i en mer uforutsigbar verden. På begynnelsen av 2000-tallet ble EU ofte beskrevet som en internasjonal aktør med fokus på å ivareta verdier og prinsipper, snarere enn makt og interesser.

Ambisjonen i, og iverksettingen av, EUs globale strategi, er et uttrykk for unionens ambisjoner om strategisk autonomi. Hva strategisk autonomi betyr for EU, har endret seg over tid. Fra 2013 til 2016 ble strategisk autonomi hovedsakelig sett på som en tilnærming til sikkerhets- og forsvarsspørsmål, mens fra 2017 handlet det i større grad om en måte å forsvare europeiske interesser på i lys av en stadig mer utfordrende geopolitisk situasjon. I kjølvannet av covid-19-pandemien, ble søkelyset rettet mot å redusere den økonomiske avhengigheten av utenlandske leverandørkjeder, og siden 2021 har strategisk autonomi omfattet de langt fleste av EUs politikkområder.29

Da Ursula von der Leyen, tidligere tysk forsvarsminister, overtok som kommisjonspresident, ga hun uttrykk for at hun så det som sitt mandat å lede en geopolitisk Kommisjon. EUs sikkerhetsstrategi, «Det strategiske kompasset», ble vedtatt i mars 2022. For første gang lanserte EU også en felles trusselvurdering, med Russland i sentrum. Selv om arbeidet ble påbegynt tilbake i 2020, ble dokumentet kraftig justert før det ble endelig vedtatt. Det overordnede målet med det strategiske kompasset er å styrke EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk, som et svar på russisk aggresjon, men også på grunn av geopolitiske omveltninger. Kompasset skal sette kursen for utviklingen av EU som sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør fram mot 2030. Det inneholder tidfestede tiltak for å styrke EUs operative rolle, motstandskraft, militære kapasiteter og partnerskap. I kompasset framheves Norge som EUs nærmeste samarbeidspartner gjennom EØS-avtalen.30

EU har også tatt grep for å styrke felles kapasitetsbygging og operativ evne. Målet er å koordinere og øke nasjonale investeringer i forsvarsforskning, og øke interoperabiliteten mellom nasjonale styrker gjennom en rekke ulike finansieringsinitiativ. I tillegg ønsker EU å oppnå raskere, og mer helhetlig, planlegging og gjennomføring av krisehåndteringsoperasjoner. I den nye strategien, European Defence Industrial Strategy (EDIS) ligger det forslag om tiltak for å styrke alle ledd i prosessen mot økt europeisk samarbeid: samordning av strategisk planlegging, effektivisering av regelverk for å fremme samarbeid, samarbeid i flere ledd av verdikjeden, forskning og utvikling, men også produksjon. Med European Defence Industry Programme (EDIP) er målet er å etablere en mer permanent struktur for finansiering av forsvarsindustrien til erstatning for tidligere mer begrensete og kortvarige initiativ.

Capability Development Plan og Coordinated Annual Review on Defence

En vedvarende utfordring for målet om å styrke den europeiske sikkerhets- og forsvarsevnen, er manglende koordinering på tvers av land og felles prioriteringer. EUs forsvarsbyrå EDA skal være en faktor i nettopp å skape større sammenheng og integrasjon i forsvarssamarbeidet mellom EUs medlemsstater.31 EDA skal fremme forsvarssamarbeid i EU gjennom å utvikle forsvarskapasiteter, fremme og styrke europeisk forsvarsmateriellsamarbeid, samt forsvarsrelatert forskning og teknologiutvikling, styrke den europeiske forsvarsteknologiske og industrielle base, og bidra til å skape et internasjonalt konkurransedyktig europeisk marked for forsvarsmateriell. EDA utarbeider i tillegg en kapasitetsutviklingsplan, Capability Development Plan (CDP). Planen tar utgangspunkt i framtidige sikkerhetsscenarier og gir anbefalinger om hvilke kapasiteter forsvaret i EU-statene trenger for å kunne reagere på ulike situasjoner.

Coordinated Annual Review on Defence (CARD), etablert i 2018, skal koordinere nasjonale budsjetter og investeringer på forsvarsområdet. Målet er å redusere duplisering og fragmentering av forsvarskapasiteter og på den måten bidra til et mer systematisk og koordinert forsvarssamarbeid. Gjennom systematisk overvåking av nasjonale forsvarsplaner og -budsjett, skal CARD bidra til å identifisere muligheter for nye samarbeidsinitiativer. Etter en prøveperiode i 2018, startet den første CARD-syklusen høsten 2019. CARD skal fungere som en veiviser for EUs forsvarssamarbeid.

Permanent Structured Cooperation (PESCO)

Lisboatraktatens artikkel 46 åpner for tettere samarbeid mellom en gruppe av medlemsstater innenfor forsvars- og sikkerhetspolitikken. PESCO var imidlertid det første konkrete eksempelet på at denne muligheten for fleksibel integrasjon ble tatt i bruk. Ambisjonen er å øke forsvarssamarbeidet mellom EUs medlemsstater gjennom felles investering, planlegging, utvikling og drift av forsvarskapasiteter. Slik skal medlemsstatene bli i stand til å utvikle militære kapasiteter i fellesskap, som ikke hvert enkelt land kunne gjort på egen hånd. EUs uttalte mål er at PESCO skal bidra til å gjøre det europeiske forsvaret mer effektivt, styrke det operative samarbeidet mellom medlemsstatene gjennom økt interoperabilitet, og styrke konkurranseevnen til europeisk forsvarsindustri. PESCO er et samarbeid styrt av medlemsstatene og skal legge grunnlaget for et forbedret samarbeid mellom EU og NATO. Militære kapasiteter utviklet innenfor rammen av PESCO er under medlemsstatenes kontroll, og de står fritt til å benytte dem til NATO-formål.

I dag deltar 26 medlemsstater i PESCO, med unntak av Malta. Både PESCO og CARD forvaltes av EUs forsvarsbyrå (EDA).32 En forskjell mellom PESCO og andre former for forsvarssamarbeid er at medlemsstatenes forpliktelser er juridisk bindende.33 68 PESCO-prosjekter er under utvikling innenfor områder som etterretning, sanitet, cybersikkerhet, trening og opplæring, maritim overvåking.34 Det mest omfattende er prosjektet for militær mobilitet, som skal bidra til å lette flytting av militære styrker over landegrensene i krise eller krig. Dette er også et eksempel på hvordan samarbeidet mellom EU og NATO har tatt nye steg (se under). I tillegg er to andre PESCO-prosjekter brukt i oppdrag og operasjoner – the European Medical Command (EMD) og Cyber Rapid Response Teams and Mutual Assistance in Cyber Security (CRRT). Hvert av prosjektene gjennomføres av grupper av deltakende medlemsstater, og koordineres av ett av dem. Årlig sender også de deltakende landene inn en plan for de nasjonale bidragene (National Implementation Plan (NIP)), der de skal informere om framdriften i arbeidet med påtatte forpliktelser.

Til tross for at PESCO har høyt aktivitetsnivå, er framdriften beskrevet som noe begrenset, og finansieringen mangelfull. I tillegg har det blitt framhevet at PESCO-samarbeidet ikke er tilstrekkelig rettet mot manglende kapasitet. Utviklingen av flernasjonal kapasitetsbygging har også fått mindre oppmerksomhet. Her har det blant annet vært pekt på at medlemsstatene bruker PESCO til å fremme nasjonale målsettinger, ikke felles EU-mål.35 Andre har løftet fram behovet for mer samarbeid med tredjeland, for blant annet å samordne innsats og prioriteringer med andre allierte.36 Selv om medlemskap i PESCO er forbeholdt EU-medlemmer, har Rådet åpnet for å invitere tredjeland inn i konkrete prosjekter dersom de oppfyller kriteriene fastlagt av medlemsstatene. Norge deltar i prosjektet for militær mobilitet, sammen med USA og Canada. I juli 2022 søkte også Storbritannia om å bli med i prosjektet for militær mobilitet. Søknaden ble godkjent av de deltakende EU-statene i begynnelsen av oktober, og den formelle godkjenningen ble gitt på et møte mellom EUs forsvarsministre 15. november 2022.37

Forsvarsfondet og styrkingen av europeisk forsvarsindustri

Det europeiske forsvarsfondet, EDF, etablert i 2021, representerer et løft for felles finansiering av forskning og utvikling, og skal adressere kapabilitetsmangler i europeisk forsvar. Fondet som i perioden 2021–2027 vil være på 8 milliarder euro, skal bidra til å styrke europeisk forskning og utvikling blant annet gjennom støtte til forsvarsindustrien med prosjektkostnader i utviklingsfasen.38 Budsjettet til EDF skal økes med ytterligere 1,5 milliarder euro gjennom STEP (Strategic Technologies for Europe Platform), vedtatt i februar 2024 (se kapittel 11).39 EDF styres av prioriteringer i EUs kapasitetsplan (CDP) og CARD.

Forsvarsfondet representerer et markant skille i dynamikken som nå preger industridelen av forsvarspolitikken. EU som forsvarspolitisk aktør bygges på basis av det indre marked. I juli 2022 la Kommisjonen fram et forslag til en forordning om styrking av den europeiske forsvarsindustrien gjennom felles anskaffelser (European Defence Industry Reinforcement through common Procurement Act, EDIRPA) som supplerer EDF. EDIRPA er ment å finansiere merkostnaden av samarbeid ved felles anskaffelse, og har et budsjett på 300 millioner euro for perioden oktober 2023–desember 2025. I juli 2023 vedtok EU nok et kortvarig program, Act in Support of Ammunition Production (ASAP), der ammunisjons- og missilprodusenter kan søke om midler til å utvide produksjonskapasitet.

Både ASAP og EDIRPA er særlig relevante for å opprettholde og videreføre støtten til Ukraina.40 Sammen med den nye strategien for forsvarsindustrien, EDIS, har Kommisjonen også foreslått et nytt program for å fremme samarbeid om anskaffelser og investeringer i europeisk forsvarsindustri, European Defence Investment Programme (EDIP). EDIP vil følge opp de kortvarige programmene og ha et langsiktig perspektiv og større budsjett.41

Styrking av EUs operative evne

Målet om å ha en egen stående EU-styrke har vært på dagsorden siden tidlig på 2000-tallet. Mens det tidligere har vært delte meninger om dette, har de geopolitiske spenningene gjort det mindre kontroversielt. En klargjøring av forholdet til NATO har også gjort dette lettere å akseptere for mange medlemsland.42 Siden 2007 har EU hatt to innsatsgrupper på standby til enhver tid. Hensikten har vært at innsatsgruppene skal kunne utplasseres på kort varsel, men de har så langt ikke vært brukt. Frankrike har tatt på seg de spissere oppdragene, med støtte fra EU og andre medlemsland. EU har i stedet tatt ansvar for blant annet trening av militært personell.

For å styrke evnen til å handle raskt i krisetilfeller, har EU-statene satt som mål å opprette en hurtig utrykningsstyrke på 5000 personell, Rapid Deployment Capacity (EU RDC).43 Dette vil i praksis bety en omorganisering av de tidligere innsatsgruppene til et nytt format. Utover det har EU satt seg som mål å ha regelmessige øvelser – i samarbeid med NATO – og å effektivisere beslutningsprosessene rundt operasjonene. Hensikten er at EU selv bør kunne utplassere en styrke umiddelbart dersom det skulle være behov for det, og medlemsstatene er enige om å respondere gjennom EU. I tillegg er RDC ment å kunne settes sammen av ulike typer personell og kapasiteter avhengig av type oppdrag, i motsetning til de mer «statisk» sammensatte innsatsgruppene.

Siden slutten av 1990-tallet har medlemsstatene diskutert behovet for et eget EU-hovedkvarter. I 2017 ble det vedtatt å etablere et mindre hovedkvarter, Military Planning and Conduct Capability (MPCC), for ledelse av sikkerhets- og forsvarsoperasjoner under militærstaben i EEAS (se over). Målet for MPCC per i dag er å lede militære treningsoperasjoner, men etter hvert også regulære operasjoner. Fremdeles er det sånn at en medlemsstat må ta på seg denne oppgaven, på vegne av EU, for å lede militære operasjoner av en viss størrelse. I den grad operasjoner er relevante, vil de virkelig store operasjonene hovedsakelig fortsette å havne på NATOs bord, siden hverken EU eller en enkelt medlemsstat kan ta på seg denne typen oppgaver i overskuelig framtid.44

Samarbeid med land utenfor EU

Den økte viljen til å styrke handlekraften til EU i krise og konflikt, kommer tydelig fram i EUs strategiske kompass. Strategien understreker også at EU skal utvikle seg som en komplementerende aktør til NATO, som fortsatt har hovedansvaret for kollektivt forsvar. Dette er gjentakende budskap fra EUs side. Hensikten er å bidra til å gjøre Europa som helhet bedre rustet til å ta ansvar for egen sikkerhet.45

Den tredje, og hittil siste, felleserklæringen fra NATO og EU framhevet at NATO-allierte som ikke er medlem av EU, burde involveres i størst mulig grad i EUs initiativer. EUs Political and Security Committee har regelmessige møter med Det nordatlantiske råd (NAC), NATOs politiske beslutningsorgan. Omfanget av temaer som diskuteres mellom NATO og EU, har blitt betydelig utvidet i løpet av de siste årene. Den politiske dialogen dekker spørsmål som er relevante for begge organisasjoner, inkludert cyber- og hybridtrusler, Russland, Kina, Vest-Balkan, Midtøsten og Afghanistan.46 EUs Political and Security Committee deltar også i forberedelsen av nye NATO-operasjoner, sammen med bidragsytere.

Ikke bare er europeisk sikkerhet fortsatt fundamentalt avhengig av NATO, EUs økonomiske struktur, teknologiske ressurser og industribase er også tett sammenvevd med vestlige partnere som USA og andre NATO-land utenfor EU.47 Betydningen av å opprettholde og utvikle nære partnerskap framheves i EUs strategiske kompass, der et uttalt mål er å styrke EUs strategiske partnerskap med NATO og FN gjennom mer strukturerte politiske dialoger i tillegg til operativt og tematisk samarbeid. EU ønsker også å styrke samarbeidet med bilaterale partnere som deler de samme verdiene og interessene, deriblant Norge.

Forsvars-, sikkerhets- og utenrikspolitisk samarbeid var ikke en del av handels- og samarbeidsavtalen mellom Storbritannia og EU. Under statsminister Theresa May foreslo Storbritannia et skreddersydd forhold til EU, inkludert samarbeid om utvikling av forsvarskapasiteter og -teknologi, med mulighet for en form for deltakelse i Det europeiske forsvarsfondet, EUs forvarsbyrå og EUs krisehåndteringsoperasjoner. EU var imidlertid ikke villig til å gå utover eksisterende ordninger for andre tredjeland. Da Boris Johnson tok over som statsminister, staket han ut en kurs for den britiske utenriks- og sikkerhetspolitikken som ikke omfattet et utenriks-, sikkerhets- eller forsvarspolitisk samarbeid med EU. Krigen i Ukraina har imidlertid ført til et tettere samarbeid og hyppigere kontakt og koordinering mellom Storbritannia og EU. Samtidig gjør EUs fokus på utvikling av forsvarskapasiteter – der Storbritannia ikke deltar – at avstanden mellom de to partene øker.48

Et konkret EU-initiativ for å styrke samarbeidet med partnere utenfor EU, er etableringen av Schuman-forumet for sikkerhet og forsvar. Forumet har som mål å legge til rette for dialog og strategisk refleksjon om internasjonal sikkerhet og forsvar mellom EU, medlemsstatene og partnere. Konferansen skal finne sted annethvert år og samle politikere, høytstående beslutningstakere og militære representanter fra EUs medlemsstater og partnerland, samt representanter fra internasjonale og regionale organisasjoner som EU samarbeider med på sikkerhets- og forsvarsområdet. Første møte var i mars 2023. Fra Norge deltok forsvarsminister Bjørn Arild Gram.

Når utvidelse igjen er et hovedtema i EU, vil det være et økt behov for mer fleksibilitet i EU-samarbeidet. Flere land, inkludert store land som Tyskland, tar nå også til orde for at man kan se for seg en gradvis utvidelse med nye land, for eksempel ved at de tilbys å delta i noen politikkområder. Det forholdsvis nyetablerte forumet European Political Community (EPC) kan ses som et forsøk på å etablere møteplasser mellom medlemsstater og europeiske land som ikke er medlemmer i EU, men hvor man har felles interesser, for eksempel i forholdet til Russland.

EPC ble etablert på initiativ av Frankrikes president Emmanuel Macron etter Russlands invasjon av Ukraina. EPC samler stats- og regjeringssjefer fra hele Europa. Bakgrunnen var et ønske om å understreke europeisk geopolitisk samarbeid i lys av invasjonen. I tillegg ønsket Macron å etablere en ekstra møteplass mellom EUs kandidatland og medlemsland, og et forum for å diskutere felles utfordringer med land utenfor EU, slik som Norge og Storbritannia. Norge har så langt deltatt på alle møter i EPC.

Det uttalte målet med EPC er å fremme politisk dialog og samarbeid for å løse spørsmål av felles interesse og å styrke sikkerheten, stabiliteten og velstanden på det europeiske kontinentet. Det er en plattform for politisk samordning som ikke erstatter eksisterende organisasjoner, strukturer eller prosesser, og som heller ikke tar sikte på å skape nye per dags dato. EPC hadde sitt første møte i oktober 2022, der statslederne diskuterte hovedsakelig freds- og sikkerhetsspørsmål, særlig Russlands krig i Ukraina og energikrisen. På det tredje møtet i oktober 2023, ble det drøftet hvordan Europa kan bli mer motstandsdyktig, velstående og geostrategisk. Neste møte, våren 2024, er lagt til Storbritannia.49

14.4 EU og NATO

14.4.1 Utvikling av forholdet mellom EU og NATO det siste tiåret

Det er bred enighet om at NATO har hovedansvaret for kollektivt forsvar. Dette ligger også til grunn for EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk. Det strategiske kompasset framhever at et sterkere og mer handlekraftig EU på sikkerhets- og forsvarsområdet vil bidra positivt til global og transatlantisk sikkerhet. Det er et supplement til NATO, som fortsatt er grunnlaget for kollektivt forsvar for sine medlemmer. Det framheves også hvordan Russlands aggresjon mot Ukraina har vist hvor viktig NATO er for det kollektive forsvaret av sine medlemmer.50

Samtidig ser EUs medlemsstater i økende grad til EU når de ønsker å løse komplekse, sikkerhetspolitiske utfordringer. Dette skyldes erkjennelsen av at Europas sikkerhet ikke bare er avhengig av evnen til å håndtere militære trusler.51 Som Totalberedskapskommisjonen påpeker, spiller EU nå en stadig viktigere rolle i å sikre EU-statenes totalforsvar.52 Sammenlignet med NATO, har EU et bredere virkemiddelapparat og en annen institusjonell struktur. Siden den russiske invasjonen av Ukraina, har NATO langt på vei gått tilbake til sine kjerneoppgaver, og dette har også ført til en tydeligere arbeidsdeling mellom EU og NATO.53 Der NATO bidrar til avskrekking, forsvar og beroligelse for medlemsstatene, har EU fokusert på å levere det NATO ikke kan tilby: sanksjoner, humanitærhjelp, refusjon for våpen EU-statene donerer, og utsikt til framtidig deltakelse i et politisk fellesskap for Ukraina.54 I tillegg overlater NATO til medlemsstatene hvordan de vil nå krav om å stille til veie styrker. EU-stater i NATO benytter EU for å bygge forsvarsindustriell kapasitet, for eksempel gjennom ASAP. Krigen har også ført med seg et ønske om å styrke samarbeidet mellom EU og NATO ytterligere.55 Et slikt samarbeid var godt etablert før krigen, noe som ble understreket i EUs strategiske kompass og NATOs strategiske konsept fra 2022, samt i en felleserklæring om sikring av kritisk infrastruktur i 2023.

NATO og EU har 23 felles medlemsland: Belgia, Bulgaria, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Hellas, Italia, Kroatia, Latvia, Litauen, Luxembourg, Nederland, Polen, Portugal, Romania, Slovakia, Slovenia, Spania, Sverige, Tsjekkia, Tyskland og Ungarn. I tillegg deltar en rekke land som er medlemmer av NATO, men ikke av EU, på alle NATO-EU-møtene (Albania, Canada, Island, Montenegro, Nord-Makedonia, Norge, Tyrkia, Storbritannia og USA). Det samme gjør Østerrike, Irland, Malta og Sverige, som er medlemmer av EU og NATOs Partnerskap for fred-program.56

Institusjonalisert samarbeid

Samarbeidet mellom de to organisasjonene har lange røtter og ble først institusjonalisert på starten av 2000-tallet, da EU for alvor begynte å bygge ut sin sikkerhets- og forsvarspolitikk. Særlig viktig er Berlin Pluss-avtalen fra 2003, som dannet grunnlaget for det praktiske samarbeidet mellom NATO og EU. Dette rammeverket består av en rekke avtaler om utveksling av gradert informasjon57, og avtaler om at EU kan bruke NATOs kapasiteter i operasjoner (under visse vilkår), slik de for eksempel har gjort under Althea-operasjonen som EU overtok fra NATO i 2004.58 Den første felles krisehåndteringsøvelsen mellom NATO og EU fant sted i 2003.

Samarbeidet mellom EU og NATO har blitt mer omfattende siden midten av 2010-tallet, noe de inngåtte felleserklæringene vedtatt i henholdsvis 2016, 2018 og januar 2023, viser. Den første erklæringen legger vekt på viktigheten av felles innsats innen blant annet forsvarskapabiliteter, øvelser, operasjoner og kapasitetsbygging.59 Erklæringen inneholder syv samarbeidspunkter og legger rammer for det praktiske samarbeidet om 1) å sikre motstandsdyktighet overfor hybride trusler, 2) operasjonelt samarbeid, 3) cybersikkerhet og forsvar, 4) forsvarskapabiliteter, 5) forsvarsindustri og forskning, 6) øvelser og 7) støtte til kapasitetsbygging til partnere i øst og i sør. Året etter den første felleserklæringen i 2016, vedtok NATO og EU ytterligere 74 samarbeidspunkter underlagt de syv kategoriene, eller samarbeidsområdene. Disse er blitt sentrale for samarbeidet, og implementeringen av disse følges opp i årlige framdriftsrapporter.

Den andre felleserklæringen fokuserer på militær mobilitet, cybersikkerhet, hybride trusler, kontraterror og kvinner og sikkerhet60, og i den tredje legger de to organisasjonene planer for tettere samarbeid for å beskytte kritisk infrastruktur, framvoksende og disruptive teknologier, verdensrommet, klimaendringer og utenlandsk innblanding.61 Her ble det også understreket at EUs og NATOs «strategiske partnerskap» er basert på felles verdier og interesser, og at de to organisasjonene har komplementære og gjensidig forsterkende roller til støtte for internasjonal fred og sikkerhet.62

Etter felleserklæringen fra januar 2023, opprettet EU og NATO en felles arbeidsgruppe (Task Force) for sikring av kritisk infrastruktur. Angrepet på Nord Stream-rørledningene var utløsende for dette samarbeidet, som skal sette søkelys på å redusere sårbarheter for kritisk infrastruktur innen energi, transport, digital infrastruktur og det ytre rom. I tillegg til dette har EU og NATO gått sammen om å sikre forsyning av kritiske råmaterialer. Samarbeid på disse områdene foregår i stor grad ved informasjons- og kunnskapsutveksling, felles møter og workshops og deltakelse i hverandres prosesser.63

Som beskrevet over, er det tette institusjonelle forbindelser mellom EU og NATO i form av felles møter mellom EUs Political and Security Commitee (PSC) og Det nordatlantiske råd (NAC). Den politiske dialogen mellom disse to organene er blitt betydelig utvidet i løpet av de siste årene, og omfatter spørsmål som er relevante for begge organisasjoner, inkludert cyber- og hybridtrusler, Russland, Kina, Vest-Balkan, Midtøsten og Afghanistan.

EU og NATO har samarbeidet om å bekjempe menneskehandel i Egeerhavet og det sentrale middelhavsområdet. I oktober 2016 forlenget forsvarsministrene NATOs innsats i Egeerhavet og besluttet at NATOs nye operasjon Sea Guardian skulle støtte EUs operasjon Sophia med NATO-skip og NATO-fly, samt å gi logistisk støtte. Samarbeidet om PESCO-prosjektet «militær mobilitet» er et eksempel på hvordan arbeidsdelingen mellom de to organisasjonene i økende grad fungerer i praksis, og hvordan EUs institusjonelle kapasitet, ulike virkemidler og lovgivningsmyndighet spiller inn i dette samarbeidet. En annen målsetting med tettere samarbeid er å samordne utvikling av forsvarskapasiteter. En rapport skrevet av NUPI, på oppdrag fra utvalget, framhever nettopp at tettere samarbeid og bedre arbeidsdeling mellom de to institusjonene har bidratt til at det er mindre grunn til å frykte unødig duplisering mellom dem.64

14.4.2 Nordisk samarbeid innenfor utenriks- og sikkerhetspolitikken

Det blir gjerne påpekt at de fem nordiske landene deler et felles verdigrunnlag, knyttet til menneskerettigheter, demokrati og likestilling, en forankring i multilateralt samarbeid og en regelbasert internasjonal orden.65

Sikkerhet og forsvar har ikke vært et område der de nordiske landene har hatt tradisjon for et tett samarbeid.66 Samtidig som de nordiske landene ofte forfekter den nordiske merkevaren når de møtes på den internasjonale arenaen, konkurrerer de også om oppmerksomhet, synlighet og innflytelse i den daglige utenrikspolitikken. Dette kan muligens bidra til å forklare hvorfor samarbeidet mellom de nordiske landene ikke har vært mer omfattende67

I 2009 la tidligere utenriks- og forsvarsminister, Thorvald Stoltenberg, fram en rapport, skrevet på oppdrag fra de nordiske utenriksministrene, som kom med forslag til styrking av det nordiske samarbeidet om utenriks- og sikkerhetspolitikk. Rapporten bidro til å sette ny dagsorden for det nordiske samarbeidet.68 Senere samme år ble det nordiske forsvarssamarbeidet (NORDEFCO) etablert.69 NORDEFCO har som mål å «styrke de deltakende landenes nasjonale forsvar, utforske felles synergier og legge til rette for effektive felles løsninger».70 Den opprinnelige ambisjonen med NORDEFCO var i stor grad økonomisk motivert, men etter den russiske invasjonen av Krimhalvøya i 2014, har motivasjonen for det nordiske forsvarssamarbeidet endret seg fra økonomiske hensyn til håndtering av den russiske utfordringen og sikkerhet i Østersjøregionen.71 Den praktiske delen av strukturen, på militær side, omfatter trening og øvelser, samarbeid om internasjonale operasjoner og utdanning av personell. Det er også inngått en kontrakt med Nammo AS, der Norge, Sverige og Danmark går sammen om å anskaffe ammunisjon til Ukraina. Fellesanskaffelsen har en samlet verdi på om lag 600 millioner kroner.72 Dette kom på plass gjennom NORDEFCO-samarbeidet.

Det utenrikspolitiske samarbeidet i Norden finner sted utenfor Nordisk ministerråd, og hovedsakelig i direkte kontakt mellom de respektive utenriksdepartementene.73 Samtidig foregår det nordiske utenrikspolitiske samarbeidet i en rekke ulike sammenhenger, for eksempel i FN og ved de nordiske utenriksstasjonene, på uformell ad hoc-basis eller i et bredere format som også inkluderer de tre baltiske landene.74 N5 er en strategisk dialog mellom de nordiske utenriksministrene. Møter avholdes fire–fem ganger per år og er en uformell møteplass med lav terskel for å ta opp aktuelle temaer og problemstillinger. Under Norges formannskap i det nordiske utenrikspolitiske samarbeidet i 2022, var prioriterte tema multilateralisme, rettsstat og demokrati i Europa samt grønt diplomati. Møtene i 2022 ble naturlig nok preget av den sikkerhetspolitiske situasjonen.75 I tillegg er det jevnlige møter i det nordisk-baltiske samarbeidet (N8).

Det nordiske utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet er imidlertid blitt forsterket i kjølvannet av krigen i Ukraina og finsk og svensk NATO-søknad. Dette innebærer blant annet at den forsvars- og sikkerhetspolitiske dialogen i N5-kretsen er styrket76 Også møtene i N8 har fått økt relevans etter krigen i Ukraina.

I tillegg til NORDEFCO, omfatter det nordiske sikkerhets- og forsvarssamarbeidet sivilt sikkerhetssamarbeid. I 2009 inngikk de nordiske landene den såkalte Haga-erklæringen om nordisk samarbeid innen samfunnssikkerhet og kriseberedskap. I 2013 ble det fastsatt en ny plattform, Haga II-erklæringen, som fastslår at målet for samarbeidet er et robust Norden, gjennom blant annet samarbeid for forebygging, håndtering av og gjenoppretting etter alvorlige hendelser. Det er også et mål å fjerne hindringer for grenseoverskridende samarbeid. Hvert år møtes de nordiske ministrene med ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap for blant annet å vedta rammene for det videre nordiske Haga-samarbeidet. Ministrene har vedtatt utviklingsmål for samarbeidet i perioden 2022–2024. Tre områder er prioritert: styrking av sivil beredskap i lys av erfaringene fra pandemien og andre nylige hendelser, utfordringer knyttet til klimaendringer, og bedre tilrettelegging av mottak av, og bidrag til, støtte for å sikre effektiv operativ støtte over grensene.77 Gjennom Haga-samarbeidet arbeides det for felles bidrag til EU, FN, NATO og Nordens nærområder. Det legges til rette for at de nordiske landene har koordinerte posisjoner for å påvirke disse organisasjonene.78

Totalberedskapskommisjonen framhever at det i dag er et tett nordisk samarbeid om oppfølgingen av EUs ordning for sivil beredskap (se kapittel 13), blant annet når det gjelder å utvikle kapasiteter under rescEU. Utvalget understreker at det tette samarbeidet bidrar til at den samlede nordiske beredskapen blir styrket, og må derfor også videreutvikles.79

14.4.3 EU: en hybrid sikkerhetspolitisk aktør

EUs samlede respons på krigen i Ukraina viser medlemsstatenes økte vilje til å løse felles utfordringer innenfor EU-systemet, men også bredden i EUs utenrikspolitiske virkemidler. Som beskrevet i kapittel 3, har krigen i Ukraina, rivalisering mellom supermaktene og økende konkurranse om naturressurser, ført til at sikkerhet er blitt premissgivende for stadig flere politikkområder. EU har utviklet seg til å bli en kompleks, hybrid utenrikspolitisk aktør. Selv om EU rent militært er langt unna å være en stormakt, gjør den brede kombinasjonen av virkemidler EU til en innflytelsesrik aktør på den internasjonale arenaen.80 EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) er fortsatt formelt mellomstatlig, men det er ikke lenger like tydelig hvor skillet går mellom de ulike politikkområdene. Dette skyldes særlig at stadig flere politikkområder har fått en ekstern dimensjon, at det i en kompleks virkelighet i økende grad er vanskeligere å skille mellom ulike utenrikspolitiske og andre virkemidler, og at EU selv ønsker at alle områder av utenrikspolitikken skal ses i sammenheng og koordineres. Samtidig reflekterer det en erkjennelse av at moderne kriger utkjempes på en rekke ulike arenaer, med ulike virkemidler, noe som krever en blanding av kapasiteter for framtidig krigføring på og utenfor det europeiske kontinentet.81 EUs strategiske kompass har også blitt fulgt opp av flere mer spesifikke sikkerhetsstrategier. Flere av disse har blant annet til hensikt å bidra til å bygge opp et apparat som vil gjøre at EUs medlemsstater i fellesskap blir bedre rustet til å stå imot ulike former for hybride trusler.82

En sentral del av EUs arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, er digital sårbarhet og cybersikkerhet. Som nevnt over, slår EUs strategiske kompass fast at cybersikkerhet er en prioritet. EUs cyberstrategi fra 2020 fokuserer på å bygge opp kollektiv kapasitet til å reagere på større cyberangrep. Strategien prioriterer også å styrke samarbeid med partnere globalt for å fremme et åpent, stabilt og sikkert cyberspace forankret i rettsstaten, menneskerettigheter, grunnleggende friheter og demokratiske verdier.

Totalberedskapskommisjonen framhevet i sin rapport særlig etableringen av Den europeiske unions cybersikkerhetsbyrå i 2004 (European Union Agency for Cyber Security – ENISA), som har som formål å bidra til målsettingen om et høyt felles nivå av cybersikkerhet i Europa.83 ENISA utvikler anbefalinger, bidrar til utvikling av regelverk og retningslinjer, og samarbeider med operative enheter i Europa. Norge deltar i ENISA gjennom EØS-samarbeidet, og tiltaket er sentralt for å øke digital sikkerhet som skal støtte oppunder Norges nasjonale strategi for digital sikkerhet.84

ENISAs rolle er utbygget gjennom cybersikkerhetsforordningen i 2019. Forordningen innebærer at ENISA får et styrket budsjett, flere ansatte og et styrket og permanent mandat. ENISA vil dermed spille en større rolle i EUs cybersikkerhetslandskap. Forordningen etablerer også et felleseuropeisk rammeverk for frivillig sertifisering av IKT-produkter, tjenester og prosesser.85 Stortinget ga sitt samtykke til innlemmelse av cybersikkerhetsforordningen i desember 2023.86 I april 2023 foreslo Kommisjonen å endre cybersikkerhetsforordningen, samtidig med forslaget til en ny Cyber Solidarity Act, som skal bedre beredskap og respons mot cybersikkerhetshendelser i hele EU.87 Endringsforslaget er under behandling.

Totalberedskapskommisjonen la også vekt på en rekke av EUs direktiver og forordninger som skal virke sammen og sikre motstandsdyktighet på tvers av ulike typer kritisk infrastruktur.88 Direktiv om kritiske enheters motstandsdyktighet (Critical Entities Resilience, CER-direktivet) har til formål å redusere sårbarheten og styrke motstandskraften til kritiske enheter i en rekke sektorer. Direktivet er en videreføring av EPCIP-direktivet, som er gjennomført i norsk rett. Ifølge EØS-notatet, må det utredes nærmere hvor i EØS-avtalen direktivet skal inntas. EPCIP-direktivet ble inntatt i Protokoll 31. Departementets foreløpige vurdering er at direktivet er EØS-relevant og akseptabelt for Norges del.89

CER-direktivet er en del av en større pakke av tiltak, hvor også direktivet om tiltak for et høyt felles sikkerhetsnivå for digital sikkerhet i unionen (NIS2-direktivet) inngår. NIS2-direktivet bygger videre på NIS1 og stiller minstekrav til digital sikkerhet, risikostyring og varslingsplikt hos virksomheter som omfattes av direktivets virkeområde, i både offentlig og privat sektor. Direktivets virkeområde er utvidet sammenlignet med NIS1-direktivet, ved å legge til nye samfunnsområder.90 Stortinget ga sitt samtykke til NIS1 5. desember 2023. Samtidig ble det vedtatt en ny lov om digital sikkerhet.91 Ifølge EØS-notatet, er departementets foreløpige vurdering at NIS2 er EØS-relevant og akseptabelt for Norges del.92 NIS2-direktivet ble vedtatt i desember 2022 og skal være gjennomført i EUs medlemsstater innen 24. oktober 2024. Fra dette tidspunkt oppheves gjeldende NIS1-direktiv.93

I det strategiske kompasset satte EU også som mål å utvikle en romfartsstrategi for sikkerhet og forsvar. Romfart beskrives som et viktig område når det gjelder observasjon, overvåking, navigasjon og kommunikasjonskapabiliteter. I mars 2023 lanserte høyrepresentanten EUs nye romstrategi for sikkerhet og forsvar. Dagens geopolitiske kontekst, der ulike land i økende grad konkurrerer om makt og innflytelse, nevnes som en utløsende faktor for EUs nye romstrategi. Målet er å styrke EUs strategiske stilling og autonomi, samt å beskytte EUs ressurser i verdensrommet, forsvare EUs interesser og avskrekke fiendtlige aktiviteter. En sentral målsetting i den nye romstrategien er at EU-statene skal utvikle en felles forståelse av trusler i ytre rom. Kommisjonen skal, ifølge strategien, vurdere å foreslå et felles rammeverk for sikkerhet og bærekraft i verdensrommet. Det skal også utvikles et analyse- og informasjonsdelingssenter (ISAC). Kommisjonen har startet forberedende arbeid for å sikre selvstendig tilgang til det ytre rom, adressere sikkerhets- og forsvarsbehovene, samt forbedre EUs teknologiske suverenitet og forsyningssikkerhet for romfart og forsvar, tett koordinert med det europeiske forsvarsbyrået (EDA) og den europeiske romfartsorganisasjonen (ESA).

Krigen i Ukraina har også satt fortgang i EUs planer for utbygging av en egen, sikker satellittbasert kommunikasjonsinfrastruktur – IRIS² – som skal sikre nettilgang over hele Europa (i tillegg til Arktis og Afrika), også for områder der internett ikke er tilgjengelig. Mens EUs romfartspolitikk tidligere har vært rent sivil, skal IRIS² kunne brukes både for militære og sivile formål. Det skal også sørge for sikker kommunikasjon i krisesituasjoner, som ved cyberangrep og naturkatastrofer. Systemet vil gjøre Europa mindre avhengig av amerikanske satellitter. IRIS² er et lukket, sikret system, og foreløpig er det kun EUs medlemsstater, deres næringsliv og deres teknologi som vil få tilgang til systemet.94

Enkelte har framhevet at dersom Norge ikke får på plass en bilateral avtale, eller om avtalen kommer på plass for sent til at norsk romindustri kan være med på å utvikle dette systemet, kan det svekke både norske næringslivsinteresser og norsk sikkerhet, fordi Norge risikerer å bli utestengt fra muligheten til å utnytte tjenestene i IRIS² på en effektiv måte.95 Forordningen som etablerer programmet, ble vedtatt av medlemsstatene i mars 2023, men har vært på agendaen lenge. Det ble lansert av EUs kommisjonær for det indre markedet, Thierry Breton, på EUs romkonferanse i november 2021.96 Fra norsk side var lenge uklart hvordan forslaget best skulle følges opp og hvilket departement som hadde hovedansvaret.

Kommisjonen og høyrepresentanten har også annonsert at EUs maritime sikkerhetsstrategi skal oppdateres. Bakgrunnen for oppdateringen er at maritime trusler har økt betydelig siden EUs forrige maritime sikkerhetsstrategi ble utarbeidet i 2014.97 Fremdeles er piratvirksomhet, væpnede ran til sjøs, menneskehandel, smugling av migranter, våpen og narkotika og terrorisme kritiske utfordringer. Den oppdaterte strategien vektlegger internasjonal fred og sikkerhet, respekt for internasjonale regler og prinsipper, samt å sikre havets bærekraft og beskyttelse av biologisk mangfold. Den inneholder også en konkret handlingsplan som spesifiserer EUs planer for å nå sine strategiske mål.

Sikkerhet som tverrgående anliggende kommer også til uttrykk i Kommisjonens forslag til en økonomisk sikkerhetsstrategi, lansert i 2023.98 Strategien innebærer å benytte blant annet handels- og investeringspolitikk som en del av en helhetlig tilnærming for å beskytte EUs og medlemsstatenes grunnleggende sikkerhetsinteresser. Økonomisk sikkerhet skal bidra til å fremme EUs konkurranseevne og beskytte EUs økonomiske sikkerhet ved hjelp av ulike nye og eksisterende verktøy (se kapittel 11) og gjennom samarbeid med likesinnede land.

I takt med utviklingen av EU som hybrid sikkerhetsaktør, har Kommisjonens rolle innenfor EUs utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk endret seg. De overnasjonale institusjonenes rolle har lenge vært begrenset, fordi utenriks- og sikkerhetspolitikken i utgangspunktet er et mellomstatlig samarbeidsområde. De senere årene har Kommisjonen utviklet seg fra å være en mer eller mindre nøytral iverksetter av områder der EU har full eller delt myndighet, til i større grad å ta initiativ til politikk og regulering begrunnet i EUs økende globale rolle. Dette har skjedd gradvis, og som en konsekvens av en erkjennelse av et økende behov for felles handling i møte med grenseoverskridende kriser.99 Mange av politikkområdene som Kommisjonen tradisjonelt har hatt ansvar for, som det indre marked, handel, investeringer, konkurranse, teknologi eller finans, er i dag å anse som strategiske og sikkerhetsrelaterte.100

14.5 Avtaler og samarbeid mellom Norge og EU innenfor utenriks- sikkerhets- og forsvarspolitikken

14.5.1 Utvikling i Norges tilknytning det siste tiåret

Sammen med Norges EFTA-partnere, Island og Liechtenstein, har EØS-rådets halvårlige møter også en uformell del, hvor representanter for EU-formannskapet og Kommisjonen på den ene siden og EØS/EFTA-statenes utenriksministre på den andre, drøfter aktuelle utenrikspolitiske spørsmål (se kapittel 5). Som forutsatt i EØS-avtalens felleserklæring om politisk dialog, har EØS/EFTA-statenes eksperter også møter med utvalgte FUSP-arbeidsgrupper om Midtøsten, Russland, OSSE, Vest-Balkan og Afrika. Videre inviteres Norge, sammen med andre tredjeland, til å slutte seg til EUs utenrikspolitiske erklæringer og såkalte restriktive tiltak (sanksjoner). Dette beskrives i nærmere detalj under. Utenriksdepartementet har også hatt nasjonale eksperter utplassert i EEAS.

Med opprettelse av stillingen som EUs høyrepresentant fra 1997, først Javier Solana, senere Cathrine Ashton, Federica Mogherini og nå Joseph Borell, har man fra norsk side styrket den bilaterale dialogen på utenriksministernivå med jevnlige møter og løpende kontakt om saker av felles interesse. Utenriksdepartement har parallelt møter og utvekslinger på høyt embetsnivå og ekspertnivå med EUs utenrikstjeneste, EEAS. Norge har også en sikkerhetspolitisk dialog med EEAS som ble formalisert fra 2021 hvor statssekretærene fra Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet deltar.

Norge har en sikkerhetsavtale med EU om utveksling av gradert informasjon, og var det første landet utenfor EU som fikk en samarbeidsavtale med forsvarsbyrået EDA i 2006. Avtalen åpner for norsk deltakelse i EDAs prosjekter og en mulighet for å delta i arbeidet i EDA med nasjonale eksperter (se under). Videre møter Norge EU gjennom sitt medlemskap i NATO, i møtene mellom Nordatlantisk råd, NAC, og EUs Political and Security Committee, PSC, beskrevet tidligere i kapittelet. I etterkant av disse møtene avholdes møter med ikke-medlemmer i NATO og EU. Dette er en uformell plattform, hvor det er mer tilfeldig hva som tas opp, sammenlignet med den strukturerte dialogen mellom Norge og EU.

Norsk tilpasning til EUs nye initiativer

Norge har søkt å delta i flere av EUs initiativ det siste tiåret. Høsten 2020 åpnet EU for at tredjeland unntaksvis kan delta i individuelle prosjekter under permanent strukturert samarbeid (PESCO). Landene som deltar, må oppfylle flere politiske og juridiske vilkår, i tillegg til krav om at tredjeland skal tilføre prosjektet merverdi. I rådsbeslutningen som åpner for at tredjeland kan delta i PESCO-prosjekter, beskrives de ulike betingelsene for samarbeid. Det understrekes blant annet at samarbeid ikke må svekke EUs beredskap eller lede til avhengighet av en samarbeidspartner utenfor EU.101 Det er de deltakende medlemsstater i de enkelte prosjektene som bestemmer om de ønsker å invitere et tredjeland til å delta i et bestemt prosjekt. Hvis de er positive til dette, vil prosjektkoordinatoren sende en slik forespørsel til Rådet. Deltakelse krever enstemmig beslutning av medlemsstatene som deltar i PESCO.

Sammen med Canada, Storbritannia og USA, deltar Norge i PESCO-prosjektet for militær mobilitet. Prosjektet har som mål å bedre evnen til å flytte militære styrker over landegrensene i Europa, noe som er viktig i krise eller krig.102 Det dreier seg blant annet om å fjerne hindringer for militære forflytninger, som ulikt regelverk, dimensjoner på broer eller for trange tuneller. Militær mobilitet er også et prioritert område i EU-NATO-samarbeidet. En effektiv og rask evne til å flytte militære styrker over landegrensene, er avgjørende for troverdigheten til NATOs evne til forsterkning av allierte i krise og krig, og får framover også økt betydning innenfor hele det nordiske området.103

En fordel med deltakelse i prosjektet for militær mobilitet, er at det omfatter 25 deltakerland. Det betyr at de anser at Norge oppfyller de generelle kriteriene for deltakelse i PESCO-prosjekter. Samtidig er PESCO et mellomstatlig samarbeid hvor alle medlemsland må godkjenne eventuell norsk deltakelse i andre prosjekter, og deltakelse i prosjektet for militær mobilitet var en ressurskrevende prosess. Etter det utvalget kjenner til, har Norge foreløpig ikke søkt om å delta i andre prosjekter, selv om enkelte prosjekter har blitt vurdert. Medlemsstatene har blitt enige om deltakelse fra tredjeland, men har ikke klart å enes om deltakelse fra tredjelands industrier i PESCO-prosjekter.

Norge deltar også i EUs forsvarsfond (EDF) i perioden 2021–2027. Som beskrevet over, skal EDF bidra til å styrke og videreutvikle den europeiske forsvarsteknologiske og industrielle basen, gjennom flernasjonalt samarbeid om forskning og utvikling av forsvarsteknologi. Norsk deltakelse i EDF blir ansett som viktig for å sikre norsk forsvarsindustri og forsvarsforskning sin tilgang til det europeiske markedet, og for å kunne delta i utviklingen av relevante forsvarskapabiliteter. I Forsvarsdepartementets EDF-strategi fra 2023, vises det til at norske aktører har fått god uttelling for deltakelse i EDF i de to første tildelingsrundene.104

Forsvarskommisjonen framhevet at det er i Norges interesse å være en del av et framtidig utvidet forsvarssamarbeid i EU, for å dra fordeler av eventuell standardisering og lavere stykkpris fra masseproduksjon. I tillegg er EU et viktig eksportmarked for norsk forsvarsindustri, slik at samarbeidet kan bidra til å styrke norsk industris vilkår.105

14.5.2 Norsk deltakelse i EUs krisehåndteringsoperasjoner

I 2004 inngikk Norge og EU en rammeavtale om norsk deltakelse i EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner. Fram til da, hadde Norge inngått avtaler om deltakelse i hver enkelt operasjon.106 Rammeavtalen fastsetter vilkår for mulig framtidig deltakelse. Avtalen innebærer ingen forpliktelse om deltakelse, men dersom Norge skulle beslutte å delta, letter det prosedyrene. 2012-utredeningen viste at norske bidrag til EUs ulike sivile og militære operasjoner var av varierende omfang. Norges største bidrag var i EUs marineoperasjon i Adenbukta i 2009–2010 (EU NAVFOR Somalia). Dette var EUs første maritime militære operasjon, bestående av 2000 personell. NAVFOR-styrkene kunne bruke militær makt for å bidra til å avskrekke, forebygge og bekjempe piratvirksomhet og væpnede ran utenfor Somalias kyst. EU NAVFOR eskorterte også skip som fraktet humanitær hjelp til Somalia, og handelsskip gjennom Adenbukta.107 Norge deltok med en fregatt med en bemanning på rundt 155 personer. I de tilfellene der Norge har et såkalt signifikant bidrag til en av EUs operasjoner, vil Norge også delta i bidragsyterkomiteen for den respektive operasjonen.

Fram til midten av 2010-tallet, stilte Norge ressurser til rådighet i flere av EUs krisehåndteringsoperasjoner, om enn av varierende omfang. I løpet av de siste vel ti årene, har Norge deltatt i færre operasjoner. Tabell 14.1 viser at Norge i denne perioden har deltatt i kun et fåtall operasjoner: EUs politioperasjoner i Afghanistan og Palestina, og EULEX Kosovo. Norge har også siden 2017 deltatt i felles øvelser mellom EU og NATO, såkalte Parallel and Coordinated Exercise (PACE), som skal teste EUs egen kriseberedskap. Også her har Norges aktivitet variert, men Norge har alltid deltatt med minst én observatør.

Norge har valgt å kanalisere en god del av sin militære støtte til Ukraina gjennom EU.108 Norge bidrar blant annet innenfor rammene av Fredsfondet European Peace Facility (EPF) med finansielle bidrag. Norsk deltakelse i EPF kom i stand etter intensivt arbeid på norsk side, og blir sett på som viktig for å effektivisere norske bidrag til Ukraina. Norge stiller til rådighet åtti instruktører til EU Military Assistance Mission in support of Ukraine (EUMAM Ukraine). Operasjonen har som mål å styrke de ukrainske væpnede styrkenes militære kapasitet og bygge opp deres langsiktige motstandskraft. Oppdraget skal dekke akutte og langsiktige opplæringsbehov som vil styrke Ukrainas innsats for å forsvare sin territorielle integritet og evnen til å gjennomføre effektive militære operasjoner for å avskrekke Russland.109 I samarbeid med Tyskland, trener norske soldater ukrainske ingeniørsoldater på en base utenfor Berlin. Samarbeidet med Tyskland foregår via rammeavtalen om norsk deltakelse i EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner fra 2004. Norge bidrar med 150 millioner kroner til driftsbudsjettet for EUMAM gjennom European Peace Facility for 2023.

20. mars 2023 signerte Norges forsvarsminister, Bjørn Arild Gram (Sp), en rammeavtale som gjør det mulig for Det europeiske forsvarsbyrået (EDA) å kjøpe inn ammunisjon på vegne av landene som har undertegnet avtalen. EUs forsvarsministre har også signert avtalen. Formålet med avtalen er å gi flere, særlig mindre land, muligheten til å gå sammen om å anskaffe en rekke ammunisjonstyper som det er høy etterspørsel etter på grunn av krigen i Ukraina. Ifølge regjeringen, vil avtalen sikre at nye reanskaffelser til Ukraina kan skje relativt raskt, noe som er et viktig grep for å holde donasjonstempoet til Ukraina oppe. Rammeavtalen gir også Norge en vei inn for å posisjonere norsk industri i framtidige anskaffelser.110

Som beskrevet over, har EU siden 2007 hatt to innsatsgrupper på standby til enhver tid. Norge var sammen med Sverige, Finland, Irland og Estland del av Nordic Battle Group, som var i beredskap i 2008, 2011 og 2015. Hensikten var at innsatsgruppene skulle kunne utplasseres på kort varsel, men de har aldri vært brukt. For å styrke evnen til å handle raskt i et krisetilfelle, har EU-statene besluttet å omorganisere innsatsgruppeformatet, og i stedet opprette en hurtig utrykningsstyrke på 5000 personell, Rapid Deployment Capacity (EU RDC). Etter det utvalget erfarer, er det foreløpig ingen planer om norsk deltakelse i Rapid Deployment Capacity.

14.5.3 Tilslutning til EUs sanksjoner og utenrikspolitiske erklæringer

Et uttrykk for EUs sikkerhetspolitiske kursendring er den økende erkjennelsen av at EU ikke bare må beskytte sine egne interesser, men også bruke sin økonomiske makt til å fremme dem. En illustrasjon på hvordan EU bruker sin økonomiske makt mer offensivt i sine eksterne relasjoner, er endringene som har funnet sted i EUs sanksjonspolitikk. Et konkret eksempel på hvordan EU tar i bruk virkemiddel på tvers av politikkområder for å fremme utenrikspolitiske mål, er nettopp bruken av sanksjoner. Innenfor den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken (FUSP) har bruken av sanksjoner økt, og de er i stadig større grad knyttet til EUs sikkerhet. EU-sanksjoner har hatt en tendens til å bevege seg bort fra avgrensede restriksjoner og over mot bredere kommersielle og finansielle tiltak.111 Samtidig har økonomiske sanksjoners potensial som et verktøy i utenriks- og sikkerhetspolitikken fått ny oppmerksomhet, særlig fra Kommisjonen, som beskriver sanksjoner som avgjørende for å opprettholde EUs verdier og for å fremme EUs innflytelse internasjonalt.112

Innretningen på sanksjonsregimer har også endret seg over tid, ikke bare i EU. Det er økt bruk av sanksjoner rettet mot enkeltindivider, blant annet for å forebygge alvorlige brudd på internasjonale menneskerettigheter. EUs sanksjoner etter Russlands angrep på Ukraina, retter seg for eksempel mot en rekke politikkområder, fra energi og transport til handel og finans. På handelsområdet omfatter de nåværende sanksjonene importforbud mot blant annet russisk olje, kull, diamanter, gull, visse stålprodukter og andre varer som genererer betydelige inntekter for Russland. Sanksjonene omfatter også eksportforbud mot blant annet luksusvarer og spesifikk teknologi. Per mars 2024 har EU vedtatt tretten pakker med sanksjoner mot Russland.

Norge har tradisjon for å slutte opp om EUs sanksjoner, med få unntak. Dette er en norsk beslutning og følger ikke av EØS-avtalen eller andre avtaler med EU. De gangene Norge ikke har sluttet seg til EU-sanksjonene, har det i det alt vesentligste vært knyttet til norsk freds- og forsoningspolitikk.113 I 2021 vedtok Stortinget en ny sanksjonslov.114 Målet med loven var å sikre at Norge raskt og effektivt skulle kunne gjennomføre internasjonale sanksjoner som Norge velger å slutte opp om, i norsk rett. Dette omfatter både bindende sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd og restriktive tiltak vedtatt av EU. Den nye loven innebærer en tilpasning av eksisterende bestemmelser til dagens sanksjonsregimer, slik at regjeringen har hjemmel til å slutte seg til internasjonale sanksjoner rettet mot fysiske eller juridiske personer som anses å stå bak overtredelser av grunnleggende internasjonale normer, tilsvarende flere av EUs restriktive tiltak.115

EU har flere forordninger som gjennomfører sanksjoner mot Russland. I Norge framgår de til enhver tid gjeldende sanksjonene mot Russland av forskrift om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet mv. Når Norge slutter opp om nye sanksjoner mot Russland, gjennomføres de i denne forskriften.

Figur 14.1 viser hvordan slike restriktive tiltak har økt over tid. Norge har sluttet seg til nesten alle EUs sanksjoner mot Russland, med noen mindre unntak, for eksempel forbud mot kringkasting fra flere russiske medier, samt tilpasninger til havneforbudet for russiske fiskefartøy. I oktober 2022 ble unntaket innsnevret, og fiskefartøy kunne kun anløpe i tre havner. Dette førte til at Russland truet med å suspendere fiskeriavtalen med Norge. Fra norsk side har man regelmessige, men uformelle, drøftinger med EU om iverksettingen og håndhevingen av sanksjonspolitikken.116

Forstørr bilde

Kilde: Utenriksdepartementet.

2012-utredningen viste at Norge også slutter seg til det store flertallet av EUs utenrikspolitiske erklæringer når EU inviterer til det. Det var ikke et spesielt mønster i sakene Norge hadde valgt ikke å slutte seg til. I de få tilfellene der Norge ikke slutter seg til EUs utenrikspolitiske erklæringar er det i all hovedsak av hensyn til norsk engasjementspolitikk.

Sett under ett, sluttet Norge opp om 92 prosent av EUs erklæringer og restriktive tiltak i 2022. 149 invitasjoner ble besvart i løpet av året. Norsk tilslutningsprosent har økt de siste årene, fra 76 prosent i 2020, til 87 prosent i 2021, og til 92 prosent i 2022. Sammenlignet med tidligere år, er det en større andel av invitasjonene i 2022 som gjelder restriktive tiltak, altså sanksjoner. Økningen må ses i sammenheng med krigen i Ukraina. 70 av invitasjonene berører Russland, Ukraina og/eller Belarus.

Forstørr bilde

Kilde: Utenriksdepartementet.

14.6 Norge og EUs forsvarsindustrielle samarbeid

14.6.1 Sentrale utviklingstrekk siste ti år

Utviklingen på det forsvarsindustrielle området settes i økende grad i sammenheng med utviklingen av EUs indre marked. Selv om våpenindustrien historisk sett har vært en tett regulert sektor, har EUs medlemsstater ikke ønsket å underlegge forsvarsindustrien allmenne markedsprinsipper som potensielt kan være i strid med nasjonale interesser.

I 2009 vedtok EU to direktiver for å legge til rette for et mer effektivt europeisk marked for forsvarsmateriell, gjennom å etablere et europeisk regelverk. Direktivet om forenklede regler og betingelser ved leveranser av forsvarsrelaterte varer innenfor EU/EØS-området skal styrke EU/EØS-landenes konkurransevilkår når det gjelder handel og samarbeid om forsvarsmateriell.117 Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen i 2013. Samme år vedtok EU et direktiv om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser.118 Dette ble også innlemmet i EØS-avtalen i 2013. Direktivet har som formål å etablere en ny ramme for inngåelse av kontrakter på forsvars- og sikkerhetsområdet. Målet er å etablere et mer effektivt europeisk marked for forsvarsmateriell og samtidig sikre en konkurransedyktig forsvarsindustri. Forsvarsdepartementet har regelmessig dialog med EUs organer og EUs medlemsstater om praktiseringen av EUs direktiv om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser. Norge deltar også i ekspertgruppen for forsvars- og sikkerhetsanskaffelser som ligger under DG DEFIS.

Lenge var samarbeid på forsvarsområdet basert på frivillige ordninger, og Kommisjonens forslag om en felleseuropeisk strategi for forsvarsindustrien ble avvist. Samtidig er erkjennelsen av behovet for å styrke den forsvarsteknologiske og industrielle basen i Europa økende. Opprettelsen av Det europeiske forsvarsfondet (EDF), er et av flere initiativ som har til hensikt å forbedre forsvarssamarbeidet mellom medlemstatene i EU, Europas evne til å gjennomføre militære operasjoner, og generelt ta større ansvar for sikkerheten i og rundt Europa. Krigen i Ukraina satte igjen søkelys på mangelen på europeisk beredskap og behovet for å øke produksjonskapasiteten og industriell innovasjon.119 I kjølvannet av krigen ble en rekke nye initiativer blitt etablert. Som beskrevet over, la Kommisjonen i mars 2024, frem sin første strategi for forsvarsindustrien, European Defence Industrial Strategy (EDIS). Strategien representerer en mer systematisk tilnærming til økt europeisk forsvarsindustrielt samarbeid, fra strategisk planlegging og utvikling, til anskaffelser og produksjon. Samtidig foreslås det å etablere en finansieringsstruktur som erstatter tidligere kortvarige tiltak, gjennom European Defence Industry Programme (EDIP).

14.6.2 Institusjonelt samarbeid

Det europeiske forsvarsbyrået

I 2004 ble Det europeiske forsvarsbyrået (European Defence Agency, EDA) opprettet for å støtte medlemsstatenes innsats for å forbedre den europeiske forsvarskapasiteten. EDAs fire arbeidsområder er utvikling av forsvarskapabiliteter, fremme av forsvarsrelatert forskning og teknologi, fremme av materiellsamarbeid, og etablering av et konkurransedyktig forsvarsmateriellmarked og styrke den europeiske forsvarsteknologiske og industrielle base (EDITB).

I sin EU/EØS-strategi fra 2014, skriver Forsvarsdepartementet at de i løpet av det siste tiåret har gått fra å være lite berørt av Norges forhold til EU, til å bli mer og mer berørt. Først gjennom EUs operasjoner og opprettelsen av EDA, deretter gjennom direktivet om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser.120

Norge inngikk en egen samarbeidsavtale med EDA i 2006 – som det første landet utenfor EU. Avtalen med EDA gir Norge adgang til å delta i de fleste av byråets programmer og prosjekter. Norge har vært en av de største bidragsyterne til EDAs forsknings- og teknologiprogrammer og prosjekter. Norge deltar for eksempel i samtlige av byråets Capability Technology Groups (CapTechs), og vurderer deltakelse i flere av EDAs Project Teams (PTs).121 Som partnerland har Norge ikke tilgang til EDAs beslutningsprosesser eller diskusjoner om politiske og strategiske målsettinger, men får delta på møter i styringsgruppene på direktørnivå – uten stemmerett – og sender delegater til teknologigruppene.

EDA har spilt en sentral rolle i Norges forsvarssamarbeid med EU.122 Norske myndigheter beskriver EDA som et viktig talerør for medlemsstatenes forsvarsinteresser knyttet til Europakommisjonens virksomhet når det gjelder regelverk for forsvarsanskaffelser, virkemidler for utvikling av europeisk forsvarsindustri og programmer for FoU og innovasjon. Norges tilknytning til EDA gir tilgang til deltakelse i denne dialogen.123

Mens EDA tidligere var åpen for at Norge deltar på de aller fleste områder, har det fra midten av 2010-tallet skjedd en endring, særlig når det kommer til samarbeid om kapabilitetsplanlegging. Norge deltar i de samme foraene som tidligere, men blir i utgangspunktet ikke invitert med på nyopprettede initiativ som er blitt satt i gang i kjølvannet av PESCO og CARD. Det er også indikasjoner på en lignende utvikling i møter, der Norge får delta på færre deler av agendaen enn før. EUs forsvarsministre treffes også oftere enn før, i forbindelse med møter i EDA.

Økt rolle til DG DEFIS

EDA er et mellomstatlig samarbeid, hvor medlemsstatene har beholdt stor grad av kontroll. I tråd med regelverksutvikling, kombinert med økning av budsjett til forsvarsindustrielle satsinger, har det skjedd en forskyvning i tyngdepunkt fra EDA til Kommisjonens nyopprettede DG DEFIS – Directorate-General for Defence Industry and Space. DG DEFIS gjør nå delvis det EDA var ment å gjøre, selv om EDA beholder ledelsen av prosjektene.

Denne forskyvningen har også konsekvenser for Norge. DG DEFIS hadde ansvaret for forløperne til Det europeiske forsvarsfondet – Preparatory Action on Defence Research (PADR) og European Defence Industrial Development Programme (EDIDP). PADR hadde til hensikt å gi Kommisjonen et bedre grunnlag for å vurdere nytten av eventuell framtidig støtte til forsvarsforskning i EU. Norge deltok som eneste ikke-medlem gjennom EØS-avtalen i perioden 2017–2020. Deltakelsen ble vurdert å bidra til å posisjonere Norge opp mot deltakelsen i Det europeiske forsvarsfondet (EDF). Likevel kom Norge for sent på banen til å delta på oppfølgeren EDIDP, som igjen førte til at norske myndigheter måtte gå flere ekstra runder for å sikre deltakelse i Det europeiske forsvarsfondet. Dette illustrerer viktigheten av kontinuitet i arbeidet for å sikre norsk deltakelse, noe som er svært ressurskrevende i en situasjon hvor EU utvikler ny politikk i raskt tempo.

14.6.3 Utvidet forsvarsindustrielt samarbeid

Utgangspunktet for etableringen av Det europeiske forsvarsfondet (EDF) er erkjennelsen av at europeiske land samlet sett får for lite igjen for sine forsvarsinvesteringer.124 EDF er etablert som et EU-program for perioden 2021–2027, med et budsjett på rundt 8 milliarder euro. Fondet innebærer at EU for første gang utvikler et finansielt instrument for direkte finansiering av forsvarsforskning og kapasitetsutvikling. EDF gir medlemsstatene økonomiske insentiver til å fremme forsvarssamarbeid fra forskning til utviklingsfasen av kapasiteter, inkludert prototyper, gjennom samfinansiering fra EU-budsjettet. PESCO-prosjekter kan også få medfinansiering av EDF. Fondet støtter både forskning og kapabilitetsutvikling gjennom årlige tildelinger. To tredjedeler går til utvikling, og resten til forskning. Utviklingsprosjektene skal være av en viss teknologisk modenhet, og myndighetene, sammen med industrien selv, er med og finansierer. Søkere kan komme fra forsvarsindustrien eller andre næringer. Forskningsprosjekter fullfinansieres og kan omfatte mindre utviklet teknologi. Det er aktørene som selv finner sammen i internasjonale grupper (konsortier) for å søke på prosjektmidler fra EU-kommisjonen. Disse kan bestå av både forskningsinstitutter og bedrifter.125 Stortinget vedtok at Norge skulle delta i EDF fra oppstarten i 2021.126 Deltakelsen er også en del av langtidsplanen for forsvarssektoren.127

For Norge representerer den nye dynamikken på forsvarssiden i EU både utfordringer og muligheter. Selv om norske bedrifter har hatt større suksess i USA enn i Europa, er de største norske forsvarsbedriftene tett integrert i det europeiske markedet, og norske forskningsmiljøer er del av europeiske nettverk. Deltakelse i EDF er vurdert å være viktig for å opprettholde norsk forsvarsindustri og norske forskningsmiljøer i tråd med nasjonale forsvars- og sikkerhetspolitiske mål og behov. I tillegg er det viktig for Norges forsvarssamarbeid med store europeiske allierte land som Tyskland og Frankrike.128

Ifølge Forsvarsdepartementets EDF-strategi, ses EDF først og fremst som et verktøy for innovasjon. I tillegg er det en arena for å fordype samarbeidet med andre europeiske land. Strategien påpeker at svensk og finsk NATO-medlemskap vil gjøre at EDF i større grad enn tidligere kan brukes som en arena for å utvikle NATO-relevante kapabiliteter i samarbeid med de andre nordiske landene. Det framheves også at EDF ikke skal svekke eksisterende samarbeid med andre internasjonale partnere, som USA, Storbritannia eller NATO. Norges målsetting er at det som utvikles i EDF-sammenheng, også skal komme alliansen til gode. Nisjekompetansen norske aktører utvikler i EDF, gjør dem også mer attraktive som leverandører for allierte utenfor EU.129

Det norske bidraget til EDF er på rundt 300 millioner kroner årlig (se kapittel 11). I den første tildelingsrunden ble 12 milliarder kroner fordelt på 61 europeiske samarbeidsprosjekter. Av disse ble norske virksomheter tildelt rundt 50 millioner euro.130 I runde to deltok Norge i nitten ulike forskning- og utviklingsprosjekter. For første gang vant to norskledede konsortier fram, ledet av Kongsberg Defence & Aerospace og NFM Group. 41 samarbeidsprosjekter mottok rundt 832 millioner euro, hvorav 42 millioner euro gikk til norske virksomheter.

I juli 2023 vedtok EU et kortvarig program, Act in Support of Ammunition Production (ASAP), der ammunisjons- og missilprodusenter kan søke om midler til å utvide produksjonskapasitet. ASAP har som formål å øke tempo på leveranser av ammunisjon og missiler til Ukraina og å bistå EUs medlemsstater i å gjenfylle egne reservebeholdninger. Programmet har et omfang på 500 millioner euro og virker fra den 25. juli 2023 til den 30. juni 2025. Etter ønske fra EU, deltar Norge som eneste land utenfor EU.

Norske myndigheter understreket at ASAP har en viss relevans for den forsvarsindustrielle delen av det indre marked, men at EØS/EFTA-statene ikke er rettslig forpliktet til å innlemme forordningen i EØS-avtalen. Forordningen er derfor tatt inn i Protokoll 31 om det frivillige samarbeidet.131 Norge er ett av få land i EØS-området med en hjemlig produksjonskapasitet for ammunisjon og missiler. Dette gjør at norske aktører er godt situert til å motta støtte gjennom ASAP. Regjeringen anser deltakelse i ASAP som et viktig bidrag til å øke hjemlig og europeisk produksjonskapasitet, som igjen muliggjør en fortsettelse av den europeiske militære støtten til Ukraina.132 Regjeringen støtter norske virksomheter med 950 millioner kroner, i tillegg til en kontingent på rundt 190 millioner kroner. Norsk deltakelse finansieres av Nansen-programmet.133 I mars 2024, ble tre norske bedrifter tildelt nærmere 1 milliard kroner i støtte fra ASAP.

Med økende investeringsvilje blant EUs medlemsstater, blir koordinering desto mer aktuelt for å unngå å forsterke problemet med fragmentering og manglende interoperabilitet.

I mai 2022 foreslo Kommisjonen og høyrepresentanten et felles anskaffelsesprogram, ment å oppmuntre medlemsstatene til å bruke penger i fellesskap for å fylle opp lagrene og modernisere dem, og dermed redusere fragmentering og duplisering i EUs forsvarsmarked.134 I etterkant er det blitt etablert en Defence Joint Procurement Task Force, som skal samle inn informasjon om medlemsstatenes behov og koordinere kortsiktige anskaffelser.

I juli 2022 la Kommisjonen fram et forslag til forordning om styrking av den europeiske forsvarsindustrien gjennom felles anskaffelser (European defence industry reinforcement through common procurement act, EDIRPA). Forordningen ble vedtatt i oktober 2023.

Aldri før har EU koordinert felles forsvarsutgifter. For å omgå det juridiske forbeholdet som hindrer EU i å bruke sitt felles budsjett til militære utgifter (artikkel 41.2 (TEU)), vil det nye instrumentet på 500 millioner euro fokusere på investeringer med industrielle ambisjoner (artikkel 173 (TEUV)) og finansiere felles innkjøp, det vil si enten nye forsvarsanskaffelser eller utvidelse av pågående prosjekter, direkte fra EUs budsjett. For å være kvalifisert for denne typen støtte, må tiltakene involvere konsortier bestående av minst tre medlemsstater. Litt forenklet kan man si at EDIRPA finansierer merkostnadene av samarbeid ved felles anskaffelse. Intensjonen er at støtten skal styrke konkurranseevnen til den europeiske forsvarsteknologiske og industrielle basen (EDTIB).

EDIRPA ble åpnet for deltakelse fra EØS/EFTA-stater, og regjeringen har vedtatt å delta, med utgangspunkt i sterke sikkerhetspolitiske og forsvarsindustrielle vurderinger. EDIRPA anses å redusere kostnader ved NATO-relevante fellesanskaffelser med andre europeiske allierte.135 Deltakelsen i både ASAP og EDIRPA henger også sammen med rollen programmene er forventet å spille i den langsiktige internasjonale støtten til Ukraina.136 På samme måte som ASAP innlemmes EDIRPA-forordningen i protokoll 31.137 Finansieringen av kontingenten på rundt 103 millioner kroner, skjer gjennom Nansen-programmet.138

EDIRPA har et kortsiktig perspektiv, med et budsjett på 300 millioner euro for perioden oktober 2023–desember 2025.139 På samme måte er ASAP tidsbegrenset og knyttet til en spesifikk krisesituasjon. Målet med European Defence Investment Programme (EDIP), som ble lansert i mars 2024, er å trekke på erfaringen fra disse to initiativene, og introdusere et program som skal ha et langsiktig perspektiv og et større budsjett. EDIP er ment å være retningsgivende for framtidige felles utviklings- og anskaffelsesprosjekter av stor kollektiv interesse for medlemsstatenes og EU-institusjonenes sikkerhet. Forsvarskapasiteter som utvikles og anskaffes i samarbeid innenfor EU, vil for eksempel kunne være fritatt for merverdiavgift.140 EDIP vil være et viktig verktøy for å realisere målet i EUs strategi for forsvarsindustrien om å fremme et konkurransekraftige, europeisk forsvarsmarked.

14.7 Utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger

Krig og konflikt i våre nærområder, økende stormaktrivalisering og usikkerhet om USAs framtidige engasjement i Europa, har bidratt til et atskillig mer krevende utenriks- og sikkerhetspolitisk landskap det siste tiåret, både for EU-statene og Norge. NATO har ansvaret for det kollektive forsvaret bygget på transatlantisk solidaritet og samarbeid. Samtidig har den russiske aggresjonen mot Ukraina bidratt til å styrke det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet i EU. Norge er en nær partner av EU, gjennom samarbeidet i EØS- og Schengen-avtalen. Omveltningene i løpet av det siste tiåret tydeliggjør behovet for tettere utenriks- og sikkerhetspolitisk koordinering og samarbeid med EU, og aktualiserer spørsmålet om i hvilken grad EØS-avtalen er en mulig plattform for å videreutvikle dette.

Siden Maastricht-traktaten i 1992, har EUs medlemsstater gradvis utviklet en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, først gjennom koordinering og utvikling av felles posisjoner, etter hvert gjennom operativt samarbeid. I den nye og mer krevende sikkerhetspolitiske situasjonen, som har eskalert etter Russlands fullskala invasjon av Ukraina i 2022, er arbeidet intensivert. Utvalget har merket seg at EU det siste tiåret har styrket seg som utenrikspolitisk aktør, og nå viser økende vilje og kapasitet til å handle raskt og spille en stadig viktigere utenriks- og sikkerhetspolitiske rolle.

Invasjonskrigen på det europeiske kontinentet har tvunget fram tettere europeisk koordinering og forsterket det transatlantiske samarbeidet. EU og NATO samarbeider godt og med en avklart arbeidsdeling. I EU har Kommisjonen styrket sin stilling, selv om det er medlemsstatene som sitter i førersetet i utenrikspolitikken. Kommisjonspresidenten er blitt en naturlig samtalepartner for USAs president. I den transatlantiske dialogen mellom EU og USA håndteres både sikkerhetspolitikk, handelspolitikk, energipolitikk, teknologiutvikling og grønn omstilling.

Krigen har skapt behov for kraftsamling av nasjonale forsvarsressurser. EU bidrar både gjennom egne programmer og økt samordning av nasjonal innsats. Norge og EU samarbeider tettere enn noen gang. EU koordinerer og finansierer felles innkjøp av militært materiell gjennom et eget EU-fond (European Peace Facility), hvor Norge også bidrar. Norge deltar i EUs program for å øke produksjonen og leveransene av ammunisjon til Ukraina (ASAP). Norge samarbeider med EU om militær trening av ukrainske soldater gjennom EUs operasjon EUMAM. Norsk gass øker EUs energisikkerhet og bidrar til målet om å redusere Europas avhengighet av import av fossil energi fra Russland, noe som har vært helt avgjørende for EUs energiforsyning og stabilitet i denne perioden. Sammen med NATO har EU også intensivert arbeidet med å trygge kritisk infrastruktur, inkludert energi- og undervannsinstallasjoner.

Russlands angrep på Ukraina har gjort at utvidelse av NATO og EU igjen er kommet på dagsorden. Finland og Sverige er blitt medlem av NATO. EU har vedtatt å åpne medlemskapsforhandlinger med blant annet Ukraina og Moldova. Norge deltar sammen med rundt førti europeiske land i toppmøtene i Det europeiske politiske fellesskapet (EPC) for å drøfte felles utfordringer som følge av Russlands krig mot Ukraina.

Utvalget konstaterer at det utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet mellom Norge og EU er dypere og bredere enn noen gang. Norge og EU deler verdier og interesser og står sammen mot Russlands folkerettsstridige invasjon av Ukraina. Norge bidrar i EUs programmer for militær og sivil bistand til Ukraina, har deltatt i flere EU-operasjoner, bidrar i krisehåndtering under EUs paraply, slutter seg til det aller meste av EUs sanksjonspolitikk og tar del i de nye EU-initiativene for kapasitetsbygging og innovasjon.

Fra 2016 og framover har EU prioritert utvikling og innovasjon i den europeiske forsvarsindustrien gjennom Forsvarsfondet (EDF) og styrking av det praktiske samarbeidet mellom medlemsstatene (PESCO). Dette bidrar også til NATOs mål om økt satsing på forsvar. EUs medlemsstater er enige om at de skal ta et større ansvar for egen sikkerhet. Norge har gjennom det siste tiåret knyttet seg stadig tettere til PESCO og til EUs forsvarsindustrielle samarbeid, og er per i dag tilknyttet samtlige av EUs forsvarsindustrielle programmer. Utvalget noterer seg at det er en utvikling som fortsetter og forsterkes.

EU har også trappet opp og kommet med nye initiativer innenfor kriseberedskap og samfunnssikkerhet. EU og Norge samarbeider stadig tettere på disse områdene også gjennom vår Schengen-tilknytning. Under migrasjonskrisen i 2015, pandemien i 2020 og Ukraina-krigen og krisen i Midtøsten har Norge tidvis vært invitert til å delta i uformelle koordineringsmøter for krisehåndtering i EU, Integrated Political Crisis Response (IPCR). Dette har bidratt til at Norge har fått tilgang til informasjon og bedre situasjonsforståelse. Utvalget er enig i anbefalingene fra Totalberedskapskommisjonen og Koronakommisjonen om betydningen av en videreføring og styrking av samarbeidet med EU på disse områdene. Dette er viktig for beredskapen og håndteringen av eksisterende og nye trusler.

Selv om Norge deltar gjennom EØS i EUs arbeid for beredskap og samfunnssikkerhet, står vi utenfor den politiske styringen, prioriteringene og informasjonsflyten som skjer i EUs politiske organer. Det er krevende og kan øke usikkerheten i krisesituasjoner. EØS-avtalen er ikke tilstrekkelig til at Norge kan regne med å bli trukket inn i de politiske konsultasjonene og i informasjonsdelingen mellom medlemsstatene og Kommisjonen i en krise, selv om Norge også har vært invitert til å delta i uformelle koordineringsmøter som IPCR.

Utvalget mener at det er viktigere enn noen gang å videreutvikle samarbeidet med EU for å trygge Norge. Et tettere samarbeid med EU står ikke i motsetning til, men må ses som et supplement til, det allierte samarbeidet i NATO. EUs økonomiske og industripolitiske virkemidler kan bidra til å styrke NATOs samlede forsvarsevne. Utvalget har merket seg at Norge karakteriseres som EUs nærmeste partner i det utenrikspolitiske strategidokumentet, Det strategiske kompasset, fra 2022.

EØS er en viktig ramme for samarbeid med EU på områder som har betydning for norsk sikkerhet, men gir ingen automatisk tilgang for Norge til prosjekter og programmer som også kan få stor sikkerhetspolitisk betydning, som illustrert ved helseberedskapsprogrammet HERA og programmet for sikker satellittkommunikasjon, Secure Connectivity. Disse initiativene er i utgangspunktet kun åpne for medlemsstatene. Utvalget mener at det er viktig for Norge å knytte seg til relevante nye EU-initiativer også når de faller utenfor EØS.

De formelle rammene og prosedyrene i EØS-samarbeidet er ikke etablert for å håndtere rask informasjonsdeling og respons under en utenriks- og sikkerhetspolitisk krise. EØS er i første rekke et redskap for økt handel og økonomisk samarbeid. EØS-samarbeidet kan supplere, men ikke erstatte det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet med EU. Styrket utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid må skje utenfor rammene av EØS-avtalen.

Samtidig åpner EØS for deltakelse i samarbeid på områder som kan ha stor betydning for samfunnssikkerhet og motstandskraft. EØS er dessuten en viktig grunn til at EU anser Norge som unionens nærmeste utenrikspolitiske partner. EØS-avtalen har derfor større betydning for norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk enn avtalens innhold isolert sett skulle tilsi.

EU har signalisert i videreutviklingen av det strategiske kompasset en ambisjon om å utvikle et utenriks- og sikkerhetspolitisk partnerskap med Norge, Canada og andre land som deler EUs verdigrunnlag, og som samarbeider tett med EU. Sikkerhet- og forsvarsspørsmål vil ifølge EU, bli mer systematisk inkludert i den politiske dialogen.

Utvalget mener det er positivt at EU har satt dette på dagsorden, selv om det foreløpig er uklart hvilke konsekvenser dette har for Norge. Fra norsk side vil det være av stor verdi å få etablert konsultasjonsordninger på høyt nivå for drøfting av felles strategiske utfordringer og nye EU-initiativer. En mulighet kan være et ikke-bindende dokument som legger opp til jevnlige konsultasjoner og møter på politisk nivå for statsminister og utenriksminister med kommisjonspresident og EUs utenrikspolitiske ledelse.

Forsvarskommisjonen framhever betydningen av at Norge viderefører og prioriterer samarbeidet med EU på alle de områdene av sikkerhets- og forsvarspolitikken der det foreligger avtaler, innenfor og i tillegg til EØS. Forsvarskommisjonen anbefaler videre at myndighetene tar et helhetlig grep om dette feltet, basert på en overordnet strategisk vurdering av Norges interesser i deltakelse, snarere enn det enkelte prosjekt. Flertallet av Forsvarskommisjonens medlemmer konkluderer med at samarbeidet som ikke omfattes av EØS-avtalen, bør formaliseres i en egen rammeavtale for utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk mellom Norge og EU.

Utvalget er enig med Forsvarskommisjonen i at Norge bør fortsette å søke tett samarbeid med EU om utenrikspolitikk, sikkerhet og forsvar. Samtidig bygger EU-samarbeidet på prinsippet om et klart skille mellom medlemsstater og ikke-medlemmer. Utvalget har gjennom sitt arbeid konstatert at det er lite trolig at EU på dette området vil gi Norge formelle rettigheter på linje med medlemsstatene, hverken når det gjelder deltakelse i politiske og styrende organer, eller deltakelse i strategiprosesser. På den annen side vil en samlet tilnærming til disse spørsmålene kunne gi økt tyngde og synlighet i samarbeidet, ikke minst på grunn av Norges betydning som EUs tetteste samarbeidspartner innenfor utenriks- og sikkerhetspolitikken, deltaker på det indre markedet og som viktig energileverandør.

Utvalget vil anbefale at regjeringen følger opp EUs ambisjon om et strategisk partnerskap med sikte på nærmere avklaring av hvordan EU ser for seg et slikt samarbeid. Det vil være viktig å få god framdrift i disse spørsmålene i lys av den krevende sikkerhetspolitiske situasjonen, endringer som vil komme i EU etter vårens valg til Europaparlamentet og en ny Kommisjon og den politiske utviklingen i USA.

Utvalgets tilrådinger kort oppsummert:

• Norge bør fortsette å søke tett samarbeid med EU om utenrikspolitikk, sikkerhet og forsvar.

• Norge bør knytte seg til relevante nye EU-initiativer også når de faller utenfor EØS.

• Regjeringen bør følge opp EUs ambisjon om et strategisk partnerskap, med sikte på en nærmere avklaring av hvordan et slikt samarbeid kan utformes.

• Utvalget vil understreke alvoret i den sikkerhetspolitiske situasjonen som er blitt sterkt forverret. I Europa står vi i dag overfor den mest krevende situasjonen siden 2. verdenskrig. Utvalgets flertall, medlemmene Eldring, Eidissen, Fredriksen, Sletnes, Stie og Sunde, mener at i tillegg til vår deltakelse i et sterkt NATO, bør Norge foreta et taktskifte i vårt samarbeid med EU for å trygge vår sikkerhet gjennom ytterligere å forsterke båndene til våre europeiske allierte og naboer. Utvalgets mindretall, medlemmet Smedshaug, tar dissens på dette punktet, se merknad nedenfor.

Utvalgets mindretall, medlemmet Smedshaug, mener det er viktig å understreke at i 2022 sto land utenfor EU for 80  prosent av NATOs forsvarsbudsjett. EU er en politisk økonomisk union, mens NATO er forsvarsalliansen som skaper militær slagkraft i Europa. Dette medlemmet mener at EU-landene må nå gjenfinne sin militære tradisjon, øke rekrutteringen, styrke forsvarsindustrien og fylle på budsjettene, noe som gjør at det vil ta lang tid å bygge opp den europeiske delen av NATO, som er foretrekke framfor å gjøre EU til en større forsvarsaktør. I NATO finnes også nødvendige strukturer allerede og økt kapasitet fra europeiske land i NATO svarer på krav fra USA. Dette medlemmet mener at vi skal også huske at Vest-Europas sterkeste militærmakt, Storbritannia, er utenfor unionen. Dette medlemmet mener at dette må reflekteres i norske myndigheters strategi og veivalg i en krevende utenriks- og sikkerhetspolitisk periode. EU-landene har til dels motstridende interesser og ulike syn på en rekke konflikter, slik vi nå ser i forhold til ulike deler av Ukraina-poltikken, Gaza og tidligere med Libya og Irak. Hvert medlemsland har også veto-rett. Dette medlemmet mener derfor at det er viktig at Norge sikrer god dialog med enkeltland, samt våre europeiske og øvrige allierte i NATO, samt EU ved Kommisjonen. Norges geografiske plassering tilsier også at våre interesser og vårt utgangspunkt som marin stat i Nord-Atlanteren er noe annerledes enn de kontinentale statene. Dette medlemmet mener at dette må dynamisk balanseres ut fra norske interesser og tilsier å videreutvikle dialogen direkte med EU, samtidig som vi utnytter vår handlefrihet på basis av EØS-avtalen.