8 Friere kommunal beskatningsrett

Kommisjonen anser friere lokal beskatningsrett for å være et grunnleggende trekk ved kommunalt selvstyre. Flertallet foreslår følgelig at kommunene får større frihet i skattepolitikken ved at maksimalreguleringen for kommunal inntektsskatt fjernes. Kommisjonen mener dette tilfører lokalpolitikken en dimensjon som kan bidra til økt deltakelse og engasjement.

8.1 Innledning

Et formål med kommuner og lokalt selvstyre er å organisere tjenestetilbudet slik at det tilpasses lokale ønsker og behov. Det betyr at velgerne i lokalvalgene må kunne påvirke både tilbudets omfang og kvalitet (Hagen og Sørensen 1997) . Kommisjonen er av den oppfatning at det kommunale selvstyret som prinsipp settes på spissen i debatten om hvorvidt kommunene bør få større innflytelse over hvordan inntektene fremskaffes. Begrensingen på kommunenes muligheter til å skaffe egne inntekter svekker handlefriheten lokalt, reduserer mulige gevinster ved desentralisert oppgaveløsning, og stimulerer i liten grad innbyggerne til deltakelse og aktivitet i lokalpoli­tikken.

Kommisjonen skal i følge mandatet; vurdere virkningen av fordeling av økonomiske ressurser mellom lokalt og sentralt nivå, og mulighet og begrensninger i å skaffe egne inntekter (kronprinsregentens resolusjon 12. mars 2004) . Kommisjonen har lagt vekt på spørsmålet om kommunene bør få utvidet beskatningsfrihet ved å oppheve maksimumsreguleringen for kommunal inntektsskatt. En slik reform vil gi norske kommuner en utvidet beskatningsfrihet på linje med handlefriheten til danske og svenske kommuner. Spørsmålet om kommunal selvstendig beskatningsrett er drøftet inngående i en forskningsrapport som Rune Sørensen og Lars Chr. Monkerud (Handelshøyskolen BI) har utarbeidet for kommisjonen (se vedlegg nr. 8). I rapporten gjennomgås erfaringene med tre lokale inntektskilder: inntektsskatt, gebyrer og eiendomsskatt. Både velgernes og lokalpolitikernes syn på kommunenes skattenivå analyseres, og tilsvarende gjelder for kommunenes faktiske fastsettelse av gebyrsatser og eiendomsskatt. Rapportens hovedkonklusjon er at forutsetningene for velgerkontroll med kommunale skattesatser er gode.

Dette kapitlet drøfter spørsmålet om utvidet kommunal beskatningsfrihet. Først ses det på norske kommuners handlefrihet gitt dagens skatteregler. Deretter gis det en kort internasjonal oversikt over ulike skatters betydning for finansieringen av kommunesektoren. Til slutt drøftes fordeler og ulemper knyttet til økt lokal beskatningsrett. Spesielt legges det vekt på mulige makroøkonomiske, fordelingspolitiske og lokaldemokratiske implikasjoner av økt lokal beskatningsfrihet.

8.2 Kommunale skatteinntekter: Regler og frihetsgrader

Spørsmålet om hvordan kommunal tjenesteproduksjon best bør finansieres er omdiskutert (NOU 1996:20) . Finansieringen kan enten skje ved a) å ta direkte betalt for kommunale tjenester tilsvarende markedssystemet (avgifter, penger følger brukeren), eller b) tilby tjenestene gratis og finansiere dem ved hjelp av lokale skatteinntekter og/eller tilskudd fra staten (Sunnevåg og Schjelderup 1997) . Norge har i dag en blandingsmodell med innslag av så vel skatteinntekter, statlige overføringer og betaling for ulike tjenester (St.meld. nr. 23 (1992-93)) .

Kommunenes inntekter kommer grovt sett fra skatter (48 prosent), avgifter knyttet til kommunale tjenester (15 prosent) og ulike overføringstyper (35 prosent) (Rattsø 2004) . I snitt får kommuner og fylkeskommuner mellom 80 og 90 prosent av sine inntekter via direkte skatter og overføringer fra staten. Kommunene har svært liten direkte innflytelse over hvilke inntekter de vil kunne disponere i løpet av et år. Når det gjelder kommunenes inntekter fra ulike skatteobjekter, er disse vist i Tabell 8.1. Det fremgår at inntektsskatten er den klart viktigste, men også formueskatten og ­eiendomsskatten har betydning for kommunenes inntekter.

Et sentralt spørsmål i vurderingen av om kommunene bør få større beskatningsrett, er om bestemte skatteformer egner seg bedre enn andre (Hagen og Sørensen 2001) .

Inntektsskatten har den ulempen at den deles med staten og er dermed ikke en eksklusiv lokal skatt. Dette gjør at det kan være vanskelig for velgerne å se om det er statlige eller kommunale myndigheter som skal holdes ansvarlig for eventuelle endringer i skattenivået. Erfaringer fra Danmark og Sverige viser, som det vendes tilbake til, at det et mulig å praktisere en viss lokal handlefrihet for inntektsskatt.

Dagens regler for inntektsskatt gir kommunene frihet til å sette skattesatsene innenfor intervallet 9,5-13,2 prosent, mens intervallet for fylkeskommunene kan variere mellom null og 2,6 prosent (2004). Tallene har variert noe over tid, og siden 1992 har maksimalsatsen for summen av kommune-, fylkeskommune- og fellesskatten vært 28 prosent. Friheten til å justere satsene (nedover) finnes, men brukes ikke i praksis. Siden 1979 har samtlige kommuner/fylkeskommuner benyttet høyeste lovlige skattesats. Det kan være flere grunner til dette (Sørensen og Monkerud 2004) . Den vanlige forklaringen er at en eventuell reduksjon i skattesats vil medføre tap av statlige overføringer. Imidlertid tas det verken i utformingen av rammetilskudd eller andre overføringer hensyn til faktiske skattesatser, men i skattegrunnlaget og ulike demografiske og strukturelle kjennetegn ved kommunene. Dette tyder på at forklaringen neppe er gyldig i dag gitt kriteriene i inntektssystemet. En annen mulighet er at skattenivået oppfattes å være optimalt. Det faktum at det er store forskjeller i omfanget av kommunalt konsum relativt til privat konsum, tyder imidlertid på at skattesatsene ikke er optimale. Utkantkommunene kjennetegnes av et høyt kommunalt forbruk og lave private inntekter, mens kommuner i sentrale strøk har et lavere kommunalt forbruk og høyere inntekter. I forskningsrapporten antydes det at forklaringen kan ligge i de distriktspolitiske hensyn som tas i overføringssystemet til kommunene der kommuner med lave private inntekter får høyere statlige overføringer. Hypotesen er at høyere overføringer til kommunene i sentrale strøk ville resultert i faktiske observerbare variasjoner i skattesatser kommunene imellom. Utkantkommunenes andel av overføringene økte sterkt fra midten av 60-tallet og frem til slutten av 1980-tallet, samtidig som de siste kommunene innførte høyeste sats for inntektsskatt.

Eiendomskatten har et klarere lokalt nedslagsfelt (NOU 1996:20, NOU 2003:9) . Den er svært synlig (innkrevingen skjer via egen bankgiro), slik at det er lett for velgerne å plassere ansvaret. Dette gir en tydelig sammenheng mellom skattebyrden og innbyggernes nytte av de kommunale tjenestene. Eiendomsskatten er i tillegg politisk kontroversiell. Den mobiliserer befolkningen og stimulerer til politisk engasjement. Debatten i forbindelse med valgkampen i Oslo i 2003 er eksempel på det. Eiendommer er også et lite mobilt skatteobjekt noe som reduserer problemer knyttet til økt skattekonkurranse kommunene imellom. Endelig gjør den sterke sammenhengen mellom inntektsnivå og boligstandard at eiendomsskatten kan ha positive fordelingspolitiske effekter.

Eiendomsskattereglene gir enkelte kommuner en viss manøvreringsmulighet. Eiendomsskatten er frivillig for kommunene, men kun for kommuner med ”bymessige strøk” (St.meld. nr. 23 (1992-1993)) . I kommuner som kan innføre eiendomsskatt kan satsene variere mellom 2 og 7 kroner pr. 1000 kroner i takstverdi. Verdifastsettelsen av eiendommer kan skje hvert tiende år, og eiendommens omsetningsverdi på takstidspunktet blir da lagt til grunn. En kommune som innfører eiendomsskatt må sette den laveste satsen det første året (0,2 prosent). Deretter kan skatten, som hovedregel, øke med inntil 0,2 prosent for hvert år inntil maksimumssatsen nås. Der er imidlertid ingen restriksjoner på hvor raskt satsene kan settes ned. Kommuner uten bymessige strøk kan skrive ut eiendomsskatt på ’verk og bruk’, en regel som i praksis benyttes som en skatt på naturresurser (kraftverk og lignende). Det betyr at enkelte småkommuner får svært høye inntekter som følge av vannkraftutbyggingen. Disse inntektene er ikke omfattet av inntektsutjevningen i inntektssystemet. I 1999 hadde Bykle, Eidfjord, Modalen og Sirdal alle over 50 000 kroner per innbygger i eiendomsskatteinntekter (Hagen og Sørensen 2001:77) . Hagen og Sørensen (ibid.) peker på at kraftverksbeskatning og overføringssystemet dermed gir skjeve utslag gitt at skattegrunnlaget er ulikt fordelt mellom kommunene. Endelig omfattes ikke jord-, skogbruks-, og fritidseiendommer av eiendomsskatten. 230 av 434 kommuner skrev i 2001 ut eiendomsskatt og mange kommuner har avstått (og avstår) fra inntekter gjennom eiendomsskatt (Rattsø 2004, Zimmer 2004) . Det er ingen kommuner i Akershus og Vestfold som skriver ut eiendomsskatt (Borge 2004:17) .

Dagens system for eiendomsskatt har vært gjenstand for flere utredninger og kritikken av regelverket har vært omfattende. Reglene er vanskelig å praktisere for kommunene. Særlig har spørsmålet om hva som skal til for at et område er bymessig utbygd vært gjenstand for et stort antall rettssaker (Zimmer 2004) . Det er ulik rettspraksis på området og det ser ut til at tilfeldighetene spiller en ikke ubetydelig rolle med hensyn til hvor eiendomsskatten utskrives. Forslag om å innføre en obligatorisk (enten statlig eller kommunal) eiendomsskatt har vært fremmet flere ganger (NOU 1996:20, NOU 2003:9) . Hovedbegrunnelsen er at dagens skattesystem favoriserer boligeiendommer i for stor grad. Boliger er langt lavere beskattet enn kapital, noe som antas å føre til overinvestering i bolig på bekostning av andre, mer samfunnsøkonomiske lønnsomme investeringer som aksjer, obligasjoner og bankinnskudd (NOU 2003:9, Sørensen og Monkerud 2004 ). Politisk har det imidlertid vist seg å være vanskelig å få gjennomslag for en obligatorisk eiendomskatt. Eiendomsutvalgets innstilling fra 1996 ble i realiteten ikke politisk behandlet, men forslagene i innstilling ble fulgt opp i Skauge-utvalgets innstilling fra 2003. Utvalgets forslag om enten å øke fordelsbeskatning av egen bolig (og fritidsbolig) i inntektsskatten, eller å innføre en obligatorisk eiendomsskatt, fikk ikke gjennomslag i Stortinget. Regjeringens forslag innebar en avvikling av fordelsbeskatningen og at eiendomsskatten fortsatt skal være frivillig og lokal (St. meld. nr. 29 (2003-2004)) .

Regjeringen har imidlertid signalisert at man vil vurdere Skauge-utvalgets forslag om å fjerne gjeldende avgrensninger av eiendomsskatten til bymessige strøk og til verk og bruk (St. meld. nr. 29 (2003-2004)) . Regjeringen legger opp til at avgresningen av eiendomsskatten ikke bør basere seg på dagens skjønnsmessige beliggenhetskriterium som har gjort det svært vanskelig for mange kommuner å praktisere regelverket for eiendomskatt. I tillegg skal bestemmelsen om at kommunene maksimalt kan oppjustere eiendomsskattesatsene med 2 promillepoeng hvert år vurderes. Det varsles også at det kan komme endringer i eiendomsskatten som gir kommunene større valgfrihet med hensyn til å skille mellom hhv. bolig- og fritidseiendom, kraftanlegg og annen næringsvirksomhet. Dette er vurderinger som vil ha vesentlig betydning for kommunene. Et enklere regelverk for eiendomsskatt der kommunene får større frihet til å fastsette skattenivået, vil øke det økonomiske handlingsrommet lokalt. Regjeringen legger imidlertid ikke opp til noen vesentlig økning av eiendomsskatten ut fra dagens nivå (Borge 2004:18) .

Eiendomsskatt har tradisjonelt hatt karakter av en form for brukerbetaling for kommunale tjenester. Argumentet er noe svekket ved at kommunene har avgiftsbelagt flere tjenester de siste 20 årene. Vanligvis skilles begrepene skatt og avgifter fra hverandre ved at skatt betraktes som en betaling uten en nødvendig motytelse, mens avgift betraktes som en betaling for en faktisk tjeneste. I praksis er det imidlertid vanskelig å trekke et klart skille. Flere gebyrer innenfor teknisk sektor er betaling for tjenester som innbyggerne ikke kan velge vekk og kan slik betraktes mer som en eiendomsskatt enn som en avgift. Kommunene kan i dag ta gebyrer eller avgifter innenfor teknisk sektor (vann, avløp, renovasjon), kultur og oppvekst (betalingssatser for barnehager, skolefritidsordning, inngangspenger i svømmehaller og idrettsanlegg) og i helse- og sosial sektoren (oppholdsbetaling, og betalingssatser i hjemmetjenesten). Brukerbetaling i barnehager og i eldreomsorgen har størst effekt på kommunenes inntektsside (Rattsø 2004) .

Det har skapt en viss debatt at avgiftsøkningene i kommunesektoren har vært større enn økningen i det generelle prisnivået gjennom hele 1990-tallet (Borge og Rattsø 2004) . Blant annet er det pekt på at brukerbetaling har uheldige fordelingseffekter ved at lik pris for alle har en tendens til å gå mest utover lavinntektsgruppene. I realiteten er imidlertid den kommunale avgiftspolitikken stramt nasjonalt regulert. Nasjonal lovgivning begrenser brukerbetalingen ved enten å introdusere makspriser, eller gjennom å sette et tak på hvor mye kommunene kan ta i betaling for tjenester i teknisk sektor. I det siste tilfellet tilsier selvkostprinsippet at kommunene ikke kan ta en pris som overstiger produksjonskostnadene av en tjeneste. Avgiften kan imidlertid i et enkelt år gå utover produksjonskostnadene, men kan ikke overstige faktiske kostnader over en periode på 3-5 år. Retningslinjene er utarbeidet av miljøverndepartementet og tar utgangspunkt i arealberegning av bolig. Hensikten med regelverket er å begrense avgiftsgrunnlaget i ulike deler av landet til reelle kostnadsvariasjoner.

Selvkostprinsippet betyr at kommunene ikke står fritt til å bruke avgiftene som en inntektskilde til å finansiere andre ønskelige formål. Friheten består i realiteten i hvorvidt man skal subsidiere de angjeldende tjenestene eller ikke. Det er få tilgjengelige studier som gir et bredt bilde av kommunal avgiftspolitikk. Borge og Rattsø (2004) har imidlertid studert kloakkavgiftene i et uvalg kommuner i perioden 1993-1998. Undersøkelsen viser at 30-40 prosent av kostnadsøkningen i sektoren tas ut overfor brukerne i form av økt brukerbetaling og at brukerbetalingens andel av kostnadene økte fra 80 prosent i 1993 til 100 prosent i 1997. Fra 1997 til 1998 økte så de gjennomsnittlige enhetskostnadene med 14 prosent uten at brukerbetalingen økte tilsvarende (5 prosent).

Eiendomsskatt har en klar effekt på enhetskostnadene. Det betyr at kommunene skiller mellom avgifter og eiendomsskatt som finansieringskilder. Selve avgiftsnivået varierer betydelig kommunene imellom. Borge og Rattsø (ibid.) viser at brukerbetalingen gikk utover enhetskostnadene i 25 prosent av kommunene i utvalget, og i 14 kommuner lå avgiftene over totalkostnadene i samtlige 6 år. Totalt sett subsidierer altså kommunene tjenesten, samtidig som enkeltkommuner omgår den nasjonale reguleringen.

Dagens skatteregler betyr at staten legger sterke føringer på kommunenes økonomiske spillerom. Reglene for inntektsskatten gir i praksis kommunene ingen andre valgmuligheter enn å velge høyeste skattesats. Staten legger også stramme føringer på den lokale avgiftspolitikken. Dagens regler for eiendomsskatt er vanskelig å håndtere for kommuner som kan innføre eiendomsskatt. Eiendomsskatten vurderes i litteraturen som et egnet lokalt skatteobjekt . Eiendomsskatten er eksklusiv og synlig, og velgerne er ikke i tvil om hvem som har ansvaret. Kommunene kan bruke skatten for å tilby innbyggerne bedre infrastruktur og andre lokale fellesgoder som så kan bidra til å øke eiendomsverdiene, og det er rimelig at deler av denne verdistigningen tilfaller kommunene. Det har imidlertid vist seg å være svært vanskelig å få etablert et moderne system for eiendomsbeskatning i Norge (Sørensen og Monkerud 2004) . Det ser ut til å ha sammenheng med flere forhold. Flere skatteytere som eventuelt må betale eiendomsskatt, vil ikke nødvendigvis ha en løpende inntekt som kan dekke skatten. Dette skaper behov for ulike typer av skjermingstiltak for skatteytere med lav inntekt (pensjonister). En obligatorisk eiendomsskatt vil også kreve et velutviklet system for eiendomstaksering, noe som både kan være krevende å få til og vanskelig å administrere. Endelig ser det ikke ut til å være politisk vilje til å gjennomføre en slik reform. Vedlagte forskningsbidrag konkluderer følgelig med at et oppgradert system for kommunal eiendomsskatt er en vanskelig vei til større lokal beskatningsfrihet (Sørensen og Monkerud 2004) . Regjerningen har i forbindelse med oppfølgningen av Skauge-utvalgets innstilling signalisert endringer i regelverket for eiendomsskatt som kan gi kommunene økte inntektsmuligheter.

Kommisjonen har i sin vurdering lagt vekt på spørsmålet om kommunene bør gis større økonomisk albuerom ved at maksimalsatsen for den kommunale inntektsskatten fjernes. Før fordelene og ulempene ved en slik reform drøftes nærmere, gis det en kort oversikt over finansieringen av kommunesektoren i andre land.

8.3 Kommunemodeller og finansier­ingsformer

Selvstyrebegrepet handler ikke bare om kommunesektorens faktiske størrelse. Det er også et spørsmål om hvorvidt kommunene selv kan velge i hvilken retning ressursene skal styres. Rommet for å foreta slike prioriteringer blir gjerne mindre når antallet obligatoriske oppgaver er stort. Denne problemstillingen er spesielt krevende i de nordiske land, der kommunene er pålagt ansvaret for nesten alle velferdsoppgavene. I de fleste andre land leverer kommunene disse tjenestene i samarbeid med, eller i konkurranse med andre institusjoner som markedet (forsikringsordninger), kirkelige institusjoner eller andre frivillige organisasjoner. Barnehagesektoren er et offentlig ansvar stort sett kun i de nordiske land. Oppgavenes art, og ikke minst omfanget, spiller en betydelig rolle både for valg av finansieringsform og for lokalnivåets finansielle frihet.

I land der lokaldemokratiet først og fremst kretser rundt det å løse lokale kollektive oppgaver, er kommunenes frihet på inntektssiden gjennomgående større. Begrensningene er tydeligere i de nordiske land der kommunesektoren spiller en avgjørende rolle i produksjonen av individuelle velferdsgoder. Når det er sagt, har utviklingen på 1990-tallet gått i retning av sterkere statlig økonomistyring i de fleste industrialiserte land uavhengig av både kommunemodeller og statsform (Borge m.fl. 2001, Petersson 2004) . Den internasjonale trenden ser ut til å være at det økonomiske tyngdepunktet forskyves til sentralmaktens fordel.

Tabell 8.2 gir en oversikt over skattefinan-sieringen av kommunesektoren i en rekke europeiske land. Tabellen gir informasjon både om omfanget av eksklusive kommunale skatter (skatter som ikke deles med andre nivåer) og om hva som skattelegges. I tillegg fremgår det hvorvidt den angitte skatteformen er frivilling eller obligatorisk for kommunene - om kommunene har frihet til å bestemme skattesatsen – og om kommunene kan velge skattesats innenfor et intervall fastsatt av staten eller om staten alene bestemmer skattesatsen.

Tabellen viser at det er vanlig at kommunene gis frihet til å bestemme både hva som skal beskattes og skattenivå. I flertallet av land er skatteinntektene dominert av skatter der kommunene gis frihet til å bestemme skattesatsen, men ikke skatteobjektet. Tyskland og Østerrike (begge føderale systemer) har en ordning med delte skatter, der fordelingen mellom nivåene ikke kan endres uten kommunal godkjenning. Det dominerende prinsippet for beskatning i europeiske kommuner er imidlertid nytteprinsippet , dvs. at skattebyrden fordeles etter skatteyters nytte og interesse av de kommunale tjenestene og i mindre grad etter skattevnen (Zimmer 2004) . Følgelig er eiendomsskatt den viktigste finansieringskilden for lokalnivået i disse landene. Kun 5 av landene, deriblant Sverige, bruker ikke eiendomsskatt lokalt. Videre er eiendomsskatten obligatorisk i de fleste land, selve skattesatsen fastsettes lokalt, men innenfor intervaller bestemt av staten. Norge skiller seg ut ved at eiendomsskatten er frivillig. Det er heller ikke uvanlig at kommuner har relativt stor frihet på inntektssiden, men forholdsvis få obligatoriske oppgaver. Frankrike er et eksempel på det. Størst frihet har de belgiske kommunene, der både valg av skatteobjekt og satser er frivillig. Også i Belgia har kommunene imidlertid få obligatoriske oppgaver sammenliknet med de nordiske land (Davidsson 2004) . Endelig er det uvanlig at inntektsskatten er obligatorisk skatteobjekt i europeiske kommuner.

Davidsson (2004) peker på at finansiell frihet ikke kan vurderes isolert fra kommunesektorens omfang og faktiske innflytelse på oppgavenes innhold. Med hensyn til omfang skiller de nordiske land seg ut ved at de kommunale utgiftenes andel av BNP ligger langt høyere enn resten av Europa. Mens de kommunale utgiftenes andel av BNP i 1995 var 20 prosent i Danmark, 19 prosent i Norge, 28 prosent i Sverige, var tilsvarende tall for Belgia 5 prosent og Frankrike 6 prosent. Når det gjelder kommunenes innflytelse på politikkens innholdsside, er det selvsagt langt vanskeligere å gi entydige svar. Også her grupperer internasjonale studier de nordiske land i en felles kategori kjennetegnet av et stort lokalpolitisk oppgaveansvar (Davidsson 2004, Petersson 2004, Lidström 2003) . Kommunesektorens størrelse har åpenbart betydning også for valg av finansieringsform. Nyttebeskatningsprinsippet alene er ikke tilstrekkelig i land der kommunene er pålagt ansvaret for omfattende velferdstjenester. Et slikt oppgaveansvar krever et sterkere finansieringsfundament og et bredere skattegrunnlag.

I samtlige nordiske land spiller følgelig inntektsskatten en viktig rolle i finansieringen av kommunene (se tabell 8.3). Landene er blant de få som bruker personlig inntektsskatt som obligatorisk skattegrunnlag i kommunene. Kommunenes og fylkeskommunenes frihet begrenser seg imidlertid til å bestemme skattesatser og ikke beregningsgrunnlaget. Beregningsgrunnlaget er stort sett det samme for den kommunale inntektsskatten som for statsskatten på inntekt, men enkelte viktige forskjeller finnes (Zimmer 2004) . I Finland og Sverige baserer den kommunale inntektsskatten seg på arbeidsinntekt, ikke på kapitalinntekter. I Danmark, Island og Norge er kapitalinntektene med i beregningsgrunnlaget for kommuneskatten. Det kan se ut som om den finske og svenske varianten gir kommunene større forutsigbarhet på inntektssiden gitt at kapitalinntektene er mer flyktige. I tillegg er ikke arbeidsinntekter like skjevfordelte geografisk som kapitalinntekter kan være. Finland har flere særbestemmelser for spesielle kategorier av skatteytere. Blant annet er det et pensjonsinntektsfradrag, som betyr at skatteytere som ikke har inntekt ut over lovfestet folkepensjon, slipper å betale inntektsskatt til kommunen (ibid.).

Hovedspørsmålet er imidlertid hvor fritt kommunene står med hensyn til å fastsette skattesatser. Den formelle lokale handlefriheten innenfor inntektsskatten er størst i Danmark, Finland og Sverige. I disse landene er det ingen formelle tak på selve skattenivået. Handlefriheten er mindre på Island, der skattesatsen skal settes innenfor et relativt snevert intervall (mellom 11,2-13,03 prosent). I motsetning til i Norge bruker kommunene i de andre nordiske land sin handlefrihet. I Danmark varierte skattesatsene kommunene imellom i 2001 fra 27,6 til 35,9 prosent, med et gjennomsnitt på 32,8 prosent. I 2004 lå tilsvarende tall på mellom 29,5 og 36,7 prosent (gjennomsnitt 33,3 prosent). I følge Zimmer (2004) er satsene både høye, varierende og stigende. Også i Finland er det klar variasjon i skattesatser på tvers av kommunene. I 2004 varierte de fra 16 til 20 prosent, snittet var ca. 18,1 prosent. På Island benytter de fleste kommuner seg av høyeste skattesats (13,03 prosent). Den laveste satsen som ble benyttet i 2003 var 12,46 prosent. I Sverige varierte endelig skattesatsene i 2002 innenfor intervallet 27,69-33,76 prosent, med et snitt like i overkant av 31 prosent.

Erfaringene fra Sverige, Danmark og Finland tilsier dermed at det er mulig å kombinere variasjon i lokalt skattenivå med et omfattende kommunalt ansvar for sentrale nasjonale velferdstjenester. Denne friheten gir kommunene en mulighet til selv å hente inntekter uavhengig av statsmakten. Svenske erfaringer viser at man i lokaldebatten kan få sterk oppslutning om å øke skatten for å finansiere lokale enkeltprosjekter (St.meld.nr.23 (1992-1993)) . Bør norske kommuner få en tilsvarende frihet? Debatten har fokusert på så vel fordeler som ulemper med en slik reform. Nedenfor gis det en oversikt både over debatten og om hvordan beskatningsfriheten fungerer i andre nordiske land.

8.4 Friere beskatningsrett: Fordeler og ulemper

Verdier som likhet, effektivitet, demokrati og samfunnsmessig styring har stått sentralt i debatten om et mer desentralisert finansieringssystem (Sørensen og Monkerud 2004) . Både i økonomisk og statsvitenskaplig teori finnes det vektige argument for større lokal beskatningsfrihet. Større frihet på inntektssiden kan sikre et større samsvar mellom lokalbefolkningens preferanser og faktiske skattenivåer. Samtidig forutsetter både lokaldemokrati og lokalpolitisk deltakelse en viss lokal frihet til å sette skattenivået (Sørensen 1997) . På den annen side er det også argumenter som trekker i retning av sentral skattepolitisk styring (Sunnevåg og Schjelderup 1997) . Lokal finansiering kan ha fordelingspolitiske konsekvenser som kommer i konflikt med nasjonale prioriteringer, eksempelvis ved at skattepolitikken rammer skatteyterne forskjellig avhengig av hvilken kommune de bor i. Den makroøkonomiske styringen antas å svekkes når staten mister kontroll over den totale nasjonale skattebyrden (forutsatt at enkeltkommuner ikke ivaretar slike hensyn). Her skal diskusjonen oppsummeres med spesielt vekt på mulige makroøkonomiske, fordelingspolitiske og lokaldemokratiske implikasjoner av økt lokal beskatningsfrihet (Sørensen og Monkerud 2004, NOU 1996:20, NOU 1997:8) .

8.4.1 Makroøkonomiske og fordelings­politiske konsekvenser

Den omfattende aktiviteten i kommunesektoren gjør at kontroll med kommunenes samlede budsjetter er viktig for overordnet nasjonal økonomisk politikk. Kommunene har i tillegg ansvar for velferdstjenester der hensynet til nasjonal likhet anses som viktig (Borge m.fl. 2001) . Det er en frykt for at utvidet lokal beskatningsfrihet kan føre til gradvis vekst i offentlige utgifter, skattenivå og større forskjeller mellom kommunene. Større frihet for kommunene antas altså å ha både makroøkonomiske og fordelingspolitiske implikasjoner. Stortingspolitikerne kan bli stilt til ansvar hvis friere beskatningsrett lokalt fører til økte forskjeller, det være seg i skattetrykk eller i tjenestetilbud.

Større kommunal frihet i skattepolitikken reduserer statens frihet tilsvarende slik at statens muligheter for å drive overordnet makroøkonomisk styring antas å svekkes (Sunnevåg og Schelderup 1997) . Resonnementet tar utgangspunkt i en frykt for at lokal beskatningsrett kan svekke skattepolitikken som finanspolitisk virkemiddel (NOU 1996:20) . Behovet for stabiliseringstiltak oppstår som følge av konjunktursvingninger, det være seg endringer i arbeidsløsheten, inflasjonen og/eller i valutakursen. Eksempelvis kan regjeringen ønske å stimulere til økt privat konsum ved å senke skattene, mens kommunene møter dette med skatteøkninger. Større frihet for kommunene vil kort og godt gi stortingspolitikerne mindre skattepolitisk alburom. Det er imidlertid lite som tilsier at det er en nødvendig sammenheng mellom større lokal beskatningsfrihet og svekket statlig kontroll med utgifts- inntekts- og skattenivået i kommunesektoren (Sørensen og Monkerud 2004) .

For det første er det snakk om marginale lokale prioriteringer. Vedlagte forskningsrapport viser at lokalpolitikernes ønsker om skattesatsøkninger har vokst i perioden 1991-2003 (ibid.). Dette kan reflektere ønsker om større inntekter i en situasjon med forverret kommuneøkonomi. Analysen viser imidlertid at de skattepolitiske forskjellene mellom høyre- og venstresiden er moderate, og sannsynligvis mindre enn i Danmark og Sverige. Det er dermed ikke grunn til å forvente at økt lokal frihet fører til dramatiske økninger i skattesatsene. Flertallet av lokalpolitikere ønsker å opprettholde dagens satser for kommunal inntektsskatt. Politikerne i de kommuner der et flertall ønsker å øke satsene vil kun foreta små justeringer innenfor intervallet 0,5-1 prosentpoeng. Forskerne peker imidlertid på at langtidseffektene av større beskatningsfrihet kan være usikre (ibid.). Et mulig svar på bekymringen som drøftes i rapporten er å styrke velgerkontrollen gjennom bruk av folkeavstemninger. Rapporten viser til at det internasjonalt er en utvikling i retning av større bruk av folkeavstemninger. En mulighet er at forslag om endret skattenivå må godkjennes av velgerne gjennom en obligatorisk folkeavstemning. Analysene i rapporten peker imidlertid i retning av at velgerkontroll er godt ivaretatt innenfor dagens representative system. Det er et godt samsvar mellom velgernes skattepreferanser og lokalpolitikernes ønsker.

For det andre viser danske og svenske erfaringer at varierende lokale skattesatser ikke fratar staten muligheten til å påvirke inntekts-, utgifts-, og skattenivået i kommunene. I begge land er det satt inn tiltak med henblikk på å redusere den kommunale friheten. I Danmark er skattepolitikken et sentralt element i de kommunaløkonomiske avtalene mellom kommunesektoren og staten (Strukturkommissionens betænkning 2004) . I 1998 ble kommuner som vedtok skatteøkninger avgiftsbelagt, og 1998 avtalen inneholdt en fireårig avtale for utviklingen av offentlig konsum (Goul Andersen 2003:133) . Det faktum at kommunenes skattesatser er en viktig del av avtalene gjør at staten har fått indirekte styring over utgiftsnivået i kommunesektoren (Strukturkommissionens betænkning 2004:398) . Både i 2003 og i 2004 ble partene enige om full skattestopp. I Sverige har staten også lagt seg opp i kommunens skattepolitikk gjennom hele 1990-tallet. Kommunal skattestopp ble innført i perioden 1991-1994, og igjen i årene 1997-1999 (Dahlberg og Von Hagen 2003, Wettergren 2004) . Ved begge anledninger var hensikten å redusere det totale skattetrykket i økonomien.

For det tredje er det en mulighet for at større lokal beskatningsfrihet kan ha motsatt effekt, nemlig at kommunesektorens press mot statlige budsjettrammer dempes (Sørensen og Monkerud 2004) . Lokal skatt gir lokalpolitikerne (og velgerne) større ansvar for å avveie det offentlige tjenestetilbudet mot lokale skattekostnader. Dagens situasjon der kommunene i hovedsak finansieres gjennom nasjonale overføringer motiverer kommunene til å etterspørre et høyere nivå på tjenestene i egen kommune, fordi dette finansieres med skatteinntekter for hele landet. Borge m.fl. (2001) peker imidlertid på at nasjonale politikere også innenfor et system med fri beskatningsrett vil være forpliktet til å ta ansvaret for velferdstjenestene. Budskapet her er at fri beskatningsrett kan øke utgiftspresset mot staten såfremt det resulterer i synlige fordelingsproblemer (ibid.). Analyser kommisjonen har fått utført peker imidlertid i retning av svært moderate justeringer av skattesatsene i kommunene, noe som gjør at slike fordelingsproblemer neppe vil oppstå (Sørensen og Monkerud 2004) . Undersøkelser av avstanden mellom planlagt og faktisk vekst i kommunesektorens inntekter viser i tillegg at avstanden er større i Norge (uten fri beskatningsrett) enn den er i Sverige og Danmark, der kommunene har større frihet på inntektssiden (Blom-Hansen 2002, Borge m.fl. 2001) .

Den fordelingspolitiske bekymringen knytter seg til at fri beskatningsrett kan resultere både i store forskjeller i skattenivå, og i faktisk tjenestetilbud kommunene imellom. Inntektsskatten er et viktig verktøy i den statlige fordelingspolitikken og norske kommuner yter nasjonale velferdstjenester som har en klar fordelingseffekt. Frykten er at lokal inntektsskatt vil legge føringer på statens fordelingspolitiske ambisjoner eller i det minste gjøre det mer komplisert. Lavskattekommuner kan bli attraktive for grupper med høy inntekt og med et høyt kommunalt inntektsgrunnlag kan disse kommunene tilby både et lavt skattenivå og et sterkt utbygd offentlig tjenestetilbud. Resultatet kan bli en lagdeling av kommuner etter folks inntekt samtidig som varierende skatteprosent kan påvirke den individuelle inntektsfordelingen som tradisjonelt har blitt oppfattet å være en nasjonal oppgave. Dynamikken er at større kommunal frihet resulterer i større skattekonkurranse kommunene imellom. Spesielt antas det å kunne ha fordelingspolitiske konsekvenser hvis konkurransen trekker i retning av lavere skatt fordi kommunene ønsker å tiltrekke seg høyinntektsgrupper/næringsvirksomhet. I økonomisk faglitteratur betraktes slik skattekonkurranse som positiv gitt de effektivitetsgevinstene som kan oppnås lokalt. Hvis en kommune driver lite effektivt eller har et dårlig tjenestetilbud, vil investorer eller privatpersoner flytte til andre kommuner. Slik flytting kan svekke det lokale finansieringsgrunnlaget og bidra til å redusere kvaliteten og omfanget av det kommunale tjenestetilbudet. Hvis lokaldemokratiet fungerer vil utstrakt flytting få konsekvenser for den politiske ledelsen i kommunen. Konkurrerer kommunene imidlertid om lave skattesatser for ikke å drive investeringer ut av kommunen, kan det imidlertid føre til et for lavt tjenestetilbud. Erfaringer fra 1950 årene viste at mobilitet var et problem (Hagen og Sørensen 2001) . Velstående kommuner i Vestfold tiltrakk seg høyinntektsgrupper og kunne yte et godt tjenestetilbud selv med lave skattesatser. Dette ble oppfattet som urimelig gitt hensynet til at alle bør ha lik tilgang til offentlige tjenester.

Hva er så situasjonen i dag? Vil friere lokal beskatningsrett resultere i tilsvarende forskjeller i faktisk tjenestetilbud og/eller skattesatser? Forskjeller kan oppstå ved at a) skattegrunnlaget er skjevfordelt mellom kommunene og/eller b) kommunene prioriterer forskjellig. Så lenge den lokale fordelingspolitikken ikke avviker nevneverdig fra uttrykte nasjonale prioriteringer er dette uproblematisk. Oppstår imidlertid slike konflikter, kan fri beskatningsrett bety at nasjonal utjevning blir vanskeligere i et system med delvis lokal beskatningsrett. Fordelingspolitiske konsekvenser oppstår først og fremst når skattegrunnlaget er svært ujevnt fordelt kommunene imellom samtidig som kommunene har stor frihet i skattepolitikken. Ut fra fordelingspolitiske hensyn er forutsetningene for å gi kommunene større beskatningsfrihet betydelig bedre i dag enn tilfellet var på 1960-tallet. Variasjoner i skattesatser vil være langt mer akseptable i dag sammenlignet med situasjonen på 1960- og 1970-tallet (Sørensen og Monkerud 2004) . Årsaken til dette er at den distriktspolitiske profilen i inntektssystemet har økt overføringene fra de sentrale kommunene til utkantkommunene. Statlige overføringer utgjør en høyere andel av kommunenes inntekter, samtidig som selve tilskuddsystemet er mer fordelingspolitisk sofistikert. På 1960-tallet var det sentrale kommuner med høye private inntekter som tilbød lave kommunale skattesatser. I dag har utkantkommuner imidlertid høyere kommunale inntekter enn sentrale kommuner som følge av større statlige overføringer. Analyser viser da også at det først og fremst er lokalpolitikere og innbyggere i sentrale strøk som i dag ønsker høyest økning i satsene for inntektsskatt (Sørensen og Monkerud 2004) .

En tilsvarende utvikling har skjedd i Danmark. Groes (2004) viser at skattenivået varierer betydelig mindre mellom danske kommuner i dag enn på 1970-tallet. Det har sammenheng med at inntektsforskjellene mellom innbyggerne i de forskjellige kommunene er blitt mindre over tid. I tillegg har det vært et press fra statens side i retning av mer ensartede skattesatser. Utover dette har Danmark skatteregler som setter et tak på den totale skattebyrden. Uansett bostedskommune kan en skatte­yters samlede skatt til staten og kommunen ikke overstige 59 prosent av inntekten. Før 1994 måtte statsskatten reduseres i slike situasjoner slik at en økning i kommuneskatten medførte en tilsvarende reduksjon i statsskatten for den enkelte skatteyter. I dag må imidlertid kommunene bære en del av dette tapet, noe som har stor praktisk betydning. I 2004 kom regelen til anvendelse i kommuner der skattesatsen oversteg 32,5 prosent (snittet lå på 33,3 prosent). Samlet sett dreide det seg om en sum på DKK 375 millioner. Sverige ivaretar fordelingspolitisk hensyn ved at den frie beskatningsretten kombineres med stram statlig styring av sentrale velferdstjenester gjennom individuelle rettigheter (skole og helse) (Rattsø 2004). Borge (m.fl. 2001) viser også at den lokale beskatningsfriheten i de andre nordiske land i tillegg kombineres med en sterkere skatteutjevning via inntektssystemet enn tilfellet er i Norge. Her er trekkordningen for såkalte skatterike kommuner ikke like sofistikert (Borge m.fl. 2004) . Finland har et utjevningssystem som gjør at de tre til fem mest velstående kommunene betaler netto skattemidler til staten (Zimmer 2004) .

Det er ingen entydige og klare sammenhenger mellom større kommunal beskatningsrett og utgiftsvekst. Erfaringene fra andre land viser at staten, uavhengig av lokal finansieringsform, tar i bruk ulike virkemidler for å påvirke det samlede utgifts- og inntektsnivået i kommunesektoren. Analyser foretatt for kommisjonen viser at det å gi kommunene større beskatningsfrihet i dag ikke kan forventes å ha de samme fordelingspolitiske konsekvensene som tilfellet var på 1960-tallet. Den distriktspolitiske profilen i inntektssystemet har bidratt til å utjevne inntektsforskjeller kommunene imellom. Sammenslåing av kommuner vil i liten grad bidra til å redusere ulikheter i skattegrunnlaget mellom kommunene. Erfaringene fra både Danmark og Sverige viser imidlertid at den kommunale beskatningsfrihet kombineres både med en mer ambisiøs inntektsutjevning, og med rettighetsfesting av velferdstjenester (Sverige) (Rattsø 2004, Borge m.fl. 2001) . Endelig viser analyser det er liten grunn til å frykte at det å oppheve maksimumsreguleringen for kommunal inntektsskatt vil resultere i dramatiske forskjeller det være seg i skattenivå eller i faktiske skattesatser (Sørensen og Monkerud 2004) .

8.4.2 Lokaldemokrati: Forutsetninger og konsekvenser

Hva betyr fri lokal beskatningsrett for lokaldemokratiet? Debatten har konsentrert seg rundt to forhold:

1. Vil fri beskatningsrett stimulere til større deltakelse og engasjement i lokalpolitikken? Og,

2. Gjør formannskapsmodellen det mulig for velgerne å bruke lokalvalgene til å plassere det politiske ansvaret for den til enhver tid førte skattepolitikken?

Spørsmålet om fri beskatningsrett må også vurderes i forhold til en stigende bekymring for demokratiets helsetilstand (Østerud m.fl. 2003) . Bekymringen, i Norge som ellers, har bakgrunn i synkende valgdeltakelse og sviktende oppslutning om de politiske partiene. I Norge har valgdeltakelsen ved kommunevalg sunket fra 81 prosent i 1963 til 58,8 prosent i 2003. Man må helt tilbake til 1922 for å finne lavere valgdeltakelse enn dette (Aardal 2002, Christensen m.fl. 2004) . Fra 1960-tallet til i dag er andelen som er medlemmer av et politisk parti halvert, samtidig som andelen som identifiserer seg med et politisk parti har vært fallende (Offerdal og Aars 2000, Heidar og Saglie 2002) . I tillegg er mistilliten til partier og politikere relativt utbredt blant velgerne, selv om mistilliten ikke har vært jevnt økende over tid. Det representative systemet ser ikke ut til å fange opp velgernes interesser og engasjement. Aardal og Valen (1997:68) hevder at den lave valgdeltakelsen i lokalvalgene kan relateres til et lavt konfliktnivå i kommunene. Spørsmålet er om ikke et så brennbart politisk spørsmål som skatt kan stimulere til økt deltakelse i lokalpolitikken.

Er nedgangen i valgdeltakelsen ved lokalvalgene en konsekvens av at lokalpolitikerne har fått mindre å si når de store linjene i politikken skal utformes? Bjørklund (1999) viser, med data fra 1971 og 1991, at velgerne ser ut til å mene det motsatte: for velgerne spiller kommunene i dag en mye viktigere rolle for deres hverdag. Velgerne ser på produksjonen av tjenester som kommunenes viktigste oppgave (ibid.). Kan økt beskatningsrett bidra til å gjenreise borgerrollen og tydeliggjøre konfliktene i lokalpolitikken? Komparative studier av valgdeltakelse kan ikke dokumentere at statlig styring i seg selv har direkte effekt på deltakelsesnivået (Stava 2002) . Studier av valgdeltakelse viser at det ikke er en enkeltfaktor som kan forklare mye av deltakelsen, men heller mange faktorer som forklarer litt (Christensen og Midtbø 2001) . Dette kan antyde at fri beskatningsrett i seg selv neppe kan gi valgdeltakelsen et løft, og at større autonomi til kommunene ikke nødvendigvis resulterer i høyere deltakelse. Det er imidlertid veldokumentert i forskningen at politikk har størst innvirkning for valgdeltakelsen, blant annet indirekte som en følge av konkurranse mellom partiene på nasjonalt plan. Det er dermed grunn til å tro at fri beskatningsrett kan tilføre lokalpolitikken en konfliktdimensjon som kan bidra til økt valgdeltakelse.

Det andre hovedtemaet i debatten er spørsmålet om hvorvidt forutsetning for demokratisk kontroll med skattenivået i lokalpolitikken er til stede. Formannskapsmodellen legger sterkt vekt på enighet og det å få til de brede politiske løsningene i lokalsamfunnene. Kommunene fremstilles ofte som kollegiale styringsorganer som minimaliserer konflikt slik at velgerne ikke ser de lokale motsetningene. Spørsmålet ble blant annet diskutert i Eiendomsskatteutvalgets innstilling (NOU 1996:20) . Utvalget tok utgangspunkt ikke bare i at eiendomsskatten er beskjeden, men at den også inngår sammen med andre skattefundamenter, noe som kan gjøre det vanskelig for velgerne å plassere ansvaret. Argumentet har enda større tyngde for inntektsskatten som deles med staten. Gitt antagelsen om at velgerne først og fremst er opptatt av den samlende inntektsskattebyrden, kan det bety at det kommunale ansvaret blir utydelig. Mouritsen (2001) viser, med bakgrunn i danske data, at svært få velgere har kunnskap om den nøyaktige kommunale skatteprosenten i sin kommune (kun 3.6 % kjente den nøyaktige satsen). Hvorvidt ansvaret kan plasseres eller ikke, er imidlertid ikke avhengig av at velgerne kjenner til den nøyaktige skatteprosenten, men av om de er i stand til å overskue hvilke lokale partier som har ansvaret for eventuelle endringer i skattenivået. Hvis skattesatsene i en kommune ikke kan føres tilbake til innbyggernes partivalg antas fordelen med kommunal frihet å bortfalle (Sørensen og Monkerud 2004) . Problemstillingen er grundig belyst i forskingsrapporten som er vedlagt denne innstillingen. I rapporten analyseres både gebyrsatser og eiendomskatt. Studien viser at partitilknytning har betydning for velgernes og lokalpolitikernes syn på skatte- og avgiftsnivået i kommunene. Partidisiplinen og polariseringen i holdninger til skattenivået er imidlertid noe større i de folkerike kommunene. Forskningsrapportens konklusjon er at forutsetningen for demokratisk kontroll i norske kommuner er gode. Forskerne peker på at krav om obligatorisk folkeavstemning om endringer i skattenivå vil kunne lette innføringen av utvidet beskatningsfrihet (ibid.).

Hvis fokuset flyttes fra velgerkontroll til faktisk økonomisk politikk er det ikke gitt at velgerkontroll er avgjørende for større lokal frihet i skattepolitikken. Forskning på effekten av ulike valgordninger viser at politiske systemer med sterk fokus på velgerkontroll ikke nødvendigvis har et bedre grep om den økonomiske politikken enn systemer der disse mekanismene ikke er like fremtredende. I litteraturen er det ikke uvanlig å påstå at forholdstallsvalg ikke bare fører til koalisjonsregjeringer, men svake mindretallsregjeringer som igjen gir politisk kaos og lite effektiv styring (se Strøm 1990, 1997 ). Flertallsvalg, med sterk fokus på velgerkontroll, legger utvilsomt et grunnlag for at regjeringer faktisk kan styre. De gjennomgripende reformene i britisk politikk i Thatcher-perioden på 1980-tallet er et eksempel (Steinmo og Thelen 1992) . Det betyr imidlertid ikke at gode mekanismer for velgerkontroll i seg selv resulterer i større suksess i den økonomiske politikken. Statsviteren Arend Lijphart (1994) viser, i en komparativ studie av ulike valgsystemer, det motsatte: land med forholdstallsvalg har bedre resultater med hensyn til makro-økonomisk styring enn land med flertallsvalg. Hans konklusjon er at forholdstallsvalg er å foretrekke fordi det gir bedre representasjon, og minst like effektive rammer for å utforme offentlig politikk (ibid: 8). Persson og Tabellini (2005) mener imidlertid at flertallsvalg og topartisystemer gir lavere skatter og offentlige utgifter. Hovedpoenget her er at formannskapsprinsippet ikke nødvendigvis trenger å være et hinder for at kommunene vil føre en ansvarlig skattepolitikk i tråd med velgernes preferanser.

8.5 Kommisjonens syn og forslag

Kommisjonen registrerer at den friere beskatningsretten i våre nordiske naboland kombineres med en sterkere regulering av velferdstjenestene (Sverige) – sterkere inntektsutjevning mellom kommunene – og at skattepolitikken inngår som en integrert del av forhandlingssystemet mellom kommunene og staten (Danmark).

Kommisjonen mener at de begrensninger som i dag legges på kommunens muligheter til å skaffe egne inntekter svekker handlefriheten lokalt, reduserer mulige gevinster ved desentralisert oppgaveansvar og i svært liten grad stimulerer innbyggerne til deltakelse og aktivitet i lokalpolitikken.

Kommisjonen er samlet om at kommunene bør gis friere beskatningsrett. Erfaringene fra andre nordiske land viser at større kommunal frihet ikke nødvendigvis svekker den overordnete nasjonale styringen eller har negative fordelingspolitiske effekter. Erfaringer fra Sverige tilsier at en kommunal inntektsskatt bør basere seg på arbeidsinntekt som ikke er så skjevt fordelt mellom kommunene som kapitalinntekter kan være.

• Samtlige kommisjonsmedlemmer foreslår at kommunene får friere beskatningsrett ved at maksimalreguleringen for kommunal inn­tektsskatt fjernes.

Medlemmet Brosvik

• deler flertallets syn om at større frihet i skattepolitikken går via et reformert inntektsskattesystem. Dette medlem mener imidlertid at fordelingspolitiske hensyn tilsier at større lokal frihet bør kombineres med en sterk skatteutjevning kommunene imellom. Dette med­lem ber derfor om at en, før innføring av friere beskatningsrett, gjennomgår inntektssystemet med sikte på å klargjøre de fordelingspolitiske ­forutsetningene for og konsekvensene av en slik reform.

• Medlemmene Sørheim, Strøm-Erichsen, Skard, Wøien og Ramberg støtter forslaget om en konsekvensutredning.

Samtlige kommisjonsmedlemmer – med unntak av medlemmet Brosvik

• mener at en friere kommunal beskatningsrett ikke må påvirke eller forrykke balansen i dagens inntektssystem. Velger en kommune å øke det kommunale skatteøre, skal de økte inntektene tilfalle kommunen.

Kommisjonens flertall - medlemmene Sørheim, Brosvik, Strøm-Erichsen, Skard, Stegane, Tysdal Moe, Ramberg og Wallevik

• går inn for at kommunene i tillegg får større frihet ved et reformert og utvidet eiendomsskattesystem, som må innrettes med en sosial profil. En utvidet eiendomsskatt bør fortsatt være en frivillig og eksklusiv lokal skatt som ikke deles med staten. Disse medlemmer mener at eiendomsskattereglene bør endres slik at de gir reell beskatningsfrihet for alle kommuner. Det betyr at avgrensningen av eiendomsskatten til bymessige strøk og til verk og bruk fjernes. Eiendomsskatten kan gjelde boliger, fritidsboliger og næringsvirksomhet, samt arealavgift for etable­ringer i sjø.

Det er noe uenighet i kommisjonen når det gjelder spørsmålet om obligatorisk folkeavstemming ved endringer av kommunalt skattenivå.

Kommisjonens flertall – lederen og medlemmene Berg, Brosvik, Sørheim, Skard, Strøm-Erichsen, Myrvold, Øgård, Wøien, Wallevik, Stegane og Tysdal Moe

• mener forutsetningene for demokratisk kontroll lokalt allerede er gode, og at det representative systemet skal håndtere en skattereform. Disse medlemmene mener det fortsatt skal være opp til kommunene selv å bestemme hvorvidt et forslag skal legges ut til en rådgivende folke­avstemming.

Kommisjonens mindretall - medlemmene Røssland og Ramberg

• mener en ordning med obligatorisk folkeavstemning ytterligere kan bidra til å styrke velgerkontrollen og øke det politiske engasjementet.