3 Forholdet mellom kommune og stat med hovdevekt på perioden 1975 - 2004

3.1 Innledning

I følge mandatet skal kommisjonen presentere ”en gjennomgang av hovedtrekkene for hvordan utviklingen av forholdet mellom staten og kommunene har vært siden 1975” og en ”diskusjon om hvordan denne utviklingen har påvirket lokaldemokratiet.”

Som påpekt i kapittel 2 er det et gjensidig avhengighetsforhold mellom stat og kommune. Historisk har dette utviklet seg til en tett statlig og kommunal integrasjon. En hovedkonklusjon i dette kapitlet er at kommunene av i dag er noe annet enn kommunene av 1975. Dette gir seg uttrykk i nye tjenester og et økt tjenesteomfang. Enkelt sagt har kommunene blitt mye viktigere for folk flest. Paradoksalt nok har likevel innbyggernes engasjement i valg og politiske partier vist en negativ trend.

Kapitlet gir innledningsvis et kort historisk overblikk over kommunenes utvikling fra formannskapslovene og frem til 1975, så omtales perioden 1975 og frem til i dag spesielt. Deretter gjøres det en gjennomgang av endringene fra 1975 med tanke på type oppgaver og omfanget av den kommunale virksomhet. Avslutningsvis drøftes hva de siste 30 års utvikling har hatt å si for lokaldemokratiet.

3.2 Stat-kommuneforholdet 1837-1975

Det var kanskje særlig spenningen i forholdet mellom stat og kommune som kom til syne ved innføringen av formannskapslovene. I kommunenes ”spede barndom” ønsket man å begrense statens makt i by og bygd. Lokale spørsmål burde avgjøres i kommunene med basis i lokale synspunkter (Hovland 1987) . Deltakelsen var begrenset og bare et mindretall hadde stemmerett. Det kan heller ikke snakkes om et omfattende offentlig tjenestetilbud. Utviklingen utover 1800-tallet er blitt karakterisert som kommunalisme og assosiasjonsbånd (Seip 1991:25) . Kommunalisme viser til desentralisering fra stat til kommune og at kommunene kunne ta på seg nye oppgaver. Assosiasjonsbånd peker på at kommunene og de frivillige organisasjonene sammen påtok seg nye oppgaver.

Fra 1890-tallet endret kommunene seg både som politiske system og som velferdsprodusenter. Den nye valgloven av 1896 la grunnlaget for de moderne partienes gjennomslag i kommunene (Hovland 1987) . Videre ble stemmeretten utvidet i flere etapper. Demokratiet ble styrket og stemmeretten gjort gjeldende for ”alle”. På det innholdsmessige planet er perioden fra 1890-1920 sett på som gjennombruddet for kommunal velferdspolitikk. Velferdskommunen fikk sin første epoke. Velferden ble mer kommunal og mindre privat. Utviklingen er koplet til fremveksten av kommunen som demokratisk institusjon. Gjennom allmenn stemmerett og partienes inntog kom det krav om nye tjenester. Selv om kommuner startet nye velferdsordninger var det imidlertid store ulikheter mellom kommunene både i tjenestetilbud og i oppgave-løsningen (Seip 1991) . Denne ulikheten ble først oppfattet som et problem rundt 1930.

I perioden frem til 1940 gikk kommunene inn i en todelt krise. Først en økonomisk krise som utslag av nedkonjunktur. Mange kommuner hadde lånt mer enn de kunne bære. Dette resulterte i økt statlig kontroll og enkelte kommuner ble satt under administrasjon (Danielsen 1987) . Kommunene måtte praktisere prinsippet om tæring etter næring. Seip (1991) peker på at krisen avdekket et ulikhetsproblem. Den andre delen av krisen var knyttet til en strukturskapt ulikhet. Når ulikhetene ikke var et resultat av politisk vilje, men av strukturelle forhold, ble det oppfattet som et problem. Problemet var ikke at enkelte kommuner gikk foran og utnyttet sitt lokale handlingsrom, men at enkelte kommuner ble hengende etter. For å få kontroll ble staten mer offensiv og det ble tendenser til en integrerende politikk mellom stat og kommune.

I perioden etter 1945 har kommunenes velferdsproduksjon fortsatt å øke. Kommunene ble langsomt og gradvis viktigere for staten, fordi svært mange av de statlig vedtatte ordningene ble iverksatt av kommunene. Dette er en utvikling som har vart frem til i dag. Denne tette koplingen mellom stat og kommune har økt behovet for statlig styring og integrasjon mellom nivåene (Fimreite 2003) . Kommunene ble på den måten statens forlengede arm ved iverksettingen av nye offentlige velferdsgoder. Velferdskommunen fikk sin andre storhetstid. Grønlie (2004) ser hele perioden fra 1890 og frem til 1970 under ett. Han mener det fremste kjennetegnet ved kommunene var kommunale initiativ for velferdsproduksjon med utgangspunkt i lokale behov. Disse initiativer baserte seg på et ressursmessig spillerom i kommunene og valg av tiltak gjennom lokale folkevalgte organer. I helhet kan perioden karakteriseres som dominert av kommunenes frihet til, basert på tilgjengelige ressurser som gav kommuner et eget spillerom. Utviklingen økte dermed for så vidt spenningen i forhold til ideen om like tilbud for alle borgere, men og mot en økt integrasjon mellom stat og kommune. Den integrerte modellen, eller forvaltningskommunen, hadde etablert seg side om side ved velferdskommunen.

I en integrert modell er spenningen mellom nivåene alltid til stede. Imidlertid kan modellen også karakteriseres som harmonisk, med avklarte roller for stat og kommune, eller sågar som en lokalstyreordning som både styrker kommunene og staten. Det skjer ved at kommunene bevarer et lokalt handlingsrom og staten bevarer en overordnet statlig styring. Denne gjensidigheten kan både styrke kommunene og staten isolert sett som demokratiske institusjoner og i deres tjenesteproduksjon, men aller mest styrke mulighetene for gode fellesskapsløsninger der det er helt nødvendig med et tett samarbeid mellom ulike nivå.

3.3 Fra 1970-tallet og frem til i dag

Første del av de tre siste tiårene vil med historikernes øyne være preget av fokus på fylkeskommunen. Etableringen av direkte folkevalgte organer på fylkesnivå skulle gi et nytt løft for lokaldemokratiet (Flo 2004, Grønlie 2004) . Fylkeskommunene skulle bygge videre på kommunene og ivareta oppgaver som var for store for den enkelte kommune, som sykehus og videregående utdanning. I utgangspunktet, og særlig før reformen, var optimismen stor, men fylkeskommunen ble kun etablert med de oppgaver den alltid hadde hatt. Til forskjell fra kommunene utviklet ikke fylkeskommunene seg ved at nye oppgaver kom til. I stedet har fylkene de siste årene mistet oppgaver som, sykehus, barnevern og rusomsorg til staten.

3.3.1 Forvaltningskommunen

Kommunene ble i første delen av denne perioden omtalt som forvaltningskommuner . Det er en litt annen kommunetype som utvikler seg, som i følge Grønlie (2004) overtar etter at velferdskommunens andre glanstid er over rundt 1970. Forvaltningskommunen er ikke lenger en kommune som tar selvstendige initiativ og driver frem ny politikk, men blir iverksetter av statens politikk. I forhold til de kommunale selvstyreverdiene gikk endringen godt sammen med at kommunene tilpasset statlig politikk til lokale behov. Det sikret effektiv bruk av samfunnets ressurser. Grønlie (2004) ser forvaltningskommunen som et kompromiss mellom lokalt folkestyre og statlig styring, ved at staten ikke i for stor grad dikterte kommunenes iverksetting av offentlig politikk. Den lokale handlefriheten anerkjennes som ideal. Denne hadde høy verdi, ikke bare for kommunene som selvstendig politisk apparat, men også for staten som skulle bruke kommunene som verktøy (Flo 2004:387). Staten hadde nå blitt den viktigste premissleverandøren overfor kommunene og hadde på sett og viss tatt igjen de sterkeste kommunene som tidligere hadde gått foran i utviklingen av nye velferdsoppgaver. I tillegg satte staten bremsene på og utviklingen gikk fra kommunal ekspansjon til konsolidasjon. De lokale initiativ ble i større grad sett på som problem og staten ønsker å dempe både lokal vekst og forbruket i offentlig forvaltning.

Videre peker Flo (2004:388) på at i forvaltningskommunen oppfattet man ikke frihet og likhet som to motstridende verdier, snarere tvert imot. Effektivitet og demokrati ble sett på som komplementære verdier. Det demokratiske var det effektive. Forvaltningskommunen la til grunn et vitalt lokaldemokrati og lokal evne til å nytte handlefriheten som en forutsetning for å skape godt tilpassede løsninger, og således størst mulig grad av likeverd kommunene imellom. Sterk standardisering ville føre til mer ulikhet. På den måten kunne man akseptere at kommunene produserte ulike tjenester til ulik kvalitet. Det måtte bare ikke gå utover likeverdet kommunene imellom.

Selv om forvaltningskommunen fremstår som et kompromiss mellom statlig styring og lokal frihet, blir det i starten av 1980-årene en økende bekymring for at den statlige styringen er i ferd med å bli for sterk. Styringen gav dårligere kår for det lokale folkestyret. Det oppstod en kritikk mot uniformeringen av kommunene gjennom velferdsstatens regulering, sektorisering og differensiering (Fimreite 2003) . Men, Fimreite (ibid.) hevder videre at det var en kritikk mot velferdsstatens vekt på kollektive løsninger på ”bekostning” av individet. En rekke tiltak ble da også iverksatt. Den statlige styringen skulle bli mindre gjennom økt bruk av rammetilskudd, frikommuneforsøkene kom i gang og det ble vedtatt en ny kommunelov som fremhevet kommunenes frihet til å velge organisasjonsløsninger. Holdningen var at spillerommet for kommunen skulle økes. Perioden preges av større tro på markedsorienterte løsninger 1 .

Imidlertid ble den økte kommunale friheten bare reell på enkelte områder, kanskje spesielt i forhold til kommunenes frihet i organiseringsspørsmål (Vabo 2001) . Rammetilskudd ble avløst av mer øremerking samtidig som staten tok i bruk nye styringsvirkemidler for å kompensere for tapet av gamle virkemiddel. Paradoksalt nok kan perioden med fristilling ha lagt grunnlaget for nye statlige styringsformer. Fristilling av kommunene med en påfølgende oppløsning av den parallelle organiseringen som tidligere var mellom kommunale og statlige sektorer, kan ha ført til større bruk av andre styringsformer fra statens side (se kapittel 6). I kommunene ble sektoriseringen kritisert fordi man ikke så sammenhengene i politikken og mange kommuner har valgt andre organisasjonsløsninger. For den sektororganiserte velferdsstaten førte dette til nye styringsutfordringer. Blant annet har økt bruk av rettighetslovgivning blitt tolket som et utslag av dette (Fimreite 2003, Østerud m.fl 2003) .

Forvaltningskommunen utfordret ideen om skille mellom genuine lokale og statlig interesser. Forvaltningskommunen hadde som mål å bygge ned skillet mellom stat og kommune, men forutsetningen var at kommunene skulle være noe annet (Flo 2004:389) . Spørsmålet er om dette skillet er i ferd med å forsvinne helt i og med at omrisset av en annen kommunetype er i ferd med å se dagens lys, nemlig effektueringskommunen?

3.3.2 Mot effektueringskommuner og ­kontraktskommuner?

I undersøkelsen med tittelen ”Kommunene ser på staten” viser Andersen m. fl (2002) at rådmenn og ordfører i dag opplever større statlig styring enn tilfelle var i 1976.

Likhetsidealet synes å få større kraft. Det er mindre akseptert at lokal tilpasning av tjenestene kan føre til ulikhet. Dette kan ha sammenheng med en ny forståelse av likhet, hvor enkeltindividet står i sentrum og ikke kommunene. For å unngå ulikhet blir tjenestene mer og mer standardiserte og gjerne rettighetsfestet. Tilsvarende viser en undersøkelse av Stortinget i perioden 1985 til 2000, at det er en økning i detaljstyringen og kontrolltiltakene overfor kommunene (Hansen m. fl 2000) . Som term på den nye eller kommende kommunen har man nyttet effektueringskommunen, der den lokale politiske prosessen og tilpasningseffektiviteten ved kommunene som verdi får mindre å si (Fimreite m. fl 2003) . Hypotesen om effektueringskommunen legger til grunn at den lokale handlefriheten skal være liten. Benevnelsen effektuering skiller seg fra forvaltning ved at den lokale handlefriheten som redskap for staten blir betydelig redusert i forhold til det som tidligere var regnet for å være akseptabelt (Flo 2004:387) .

”Kommunene skal effektuere den nasjonale politikken ut frå dei styringssignala han får, ideelt sett utan å leggje til eller trekkje frå noko som helst” (ibid.) .

Situasjonene er identiske med dekonsentrering, der stat både fastsetter mål og i detalj hvilke virkemiddel som skal brukes. I forvaltningskommunene, eller den integrerte modellen, er staten og kommunene gjensidig avhengig av hverandre, mens i effektueringskommunen fremstår staten som en som kan alt.

Utviklingen gjør at det som før var akseptert ulikhet mellom kommunene i større grad blir oppfattet som et problem. Ønske om lokal tilpassing står ikke like sterkt. En årsak er endringer på statlig side. Staten har ikke lenger behov for kommunene i utviklingen og oppbyggingen av velferdsstaten og orienterer seg heller i retning av en tettere kontakt med individet. Kommuner og lokalpolitisk tilpassing blir et forstyrrende element. På områder der staten har interesser skal effektueringskommunen trekke seg unna og lokalpolitikerne ideelt sett bare konsentrere seg om det særegne lokale.

Kontraktskommunen er blant de siste tilvekster når det gjelder å karakterisere det moderne kommune-Norge. En tiltagende globalisering og nye internasjonale avtaler påvirker kommunene. Kommunen inngår kontrakter, og den politiske styringen blir mer kontraktsorientert innen de ulike tjenestene. En konsekvens er en rettsliggjøring av lokalpolitikken og et påfølgende lokalpolitisk underskudd. Mulighetene for direkte politisk styring, innsyn og tilsyn og kontroll reduseres (Veggeland 2004) . Styringsformen preges av mål og resultatstyring særlig gjennom bruk av kvalitets­indikatorer. Også på områder hvor det ikke er konkurranse legges det opp til en slik styreform. Det muliggjør kommunal konkurranse og stikkordet er benchmarking. Disse prosessene kan begrense det tradisjonelle lokalpolitiske handlingsrommet, men samtidig kan nye utviklingsmuligheter åpne seg (ibid.). Utvikingen er heller ikke entydig. I de land i Europa hvor denne utviklingen er kommet lengst, er det en debatt om hvilke tjenester som kan egne seg for kontrakter og konkurranse. Tjenester som innbyggerne ikke kan velge bort, slik som helse- og sosial og skole, bør etter manges mening forbli under direkte lokalpolitisk styring (ibid.).

3.3.3 Kommunesektoren blir fordoblet

Bildet av forholdet mellom kommune og stat har vært preget av en stadig større velferdsstat. Staten har sett på kommunene som viktige aktører i gjennomføringen av store velferdsstatlige reformer. Dette kommer klart til uttrykk om vi ser nærmere på hva kommunene er i dag, både i omfang og oppgaver, sammenlignet med tidligere. Kommunene er vesentlig forskjellig fra det kommunene var for 30 år siden. Endringene har vært dramatiske på relativt kort tid, og har betydning for det verdigrunnlaget kommuneinstitusjonen hviler på. Kommunenes viktigste oppgaver i dag er skole og helse- og omsorg. I 1976 var kommunene mer enn i dag rettet inn mot infrastruktur, særlig i forhold til vei, vann, avløp og boligbygging. Dagens kommuner er i mindre grad infrastrukturkommuner og heller blitt ytterligere styrket som skole- og omsorgskommuner (Andersen m.fl 2002 ). I tabell 3.1 fremgår det at overføringene av oppgaver både har gått fra kommunene til stat og fylke og motsatt vei. Imidlertid har hovedtyngden både i antall oppgaver, og de ulike oppgavers omfang, gått i retning av primærkommunene. Unntaket er de seneste år, da staten har overtatt fylkeskommunale oppgaver.

Veksten i kommunene kommer ikke bare til uttrykk gjennom de oppgaver kommunene har fått ansvar for, men også når det gjelder kommunesektorens størrelse. Tabell 3.2 viser utviklingen i antallet kommunalt ansatte og timeverk.

Antall normalårsverk i kommunene har mer enn fordoblet seg når det ses bort fra at staten overtok sykehusdriften fra 2002. Mens det i 1975 var 234 000 ansatte i kommunene, var tilsvarende tall i 2000 hele 553 000. For antall timeverk utført er økningen også nærmest doblet i perioden. Aktivitetsnivået har altså økt betydelig, og i mange kommuner er den største arbeidsgiveren kommunen selv. Bare i Oslo kommune ble det eksempelvis utført 33 502 årsverk i 2002. Imidlertid var veksten i antall offentlig ansatte i stat og kommune bare på 3 000 fra 2001-2002, og for 2003 forble den offentlige sysselsettingen nærmest uendret (SSB). Størrelsen på kommunesektoren kan videre måles som kommuneforvaltningens andel av bruttonasjonalprodukt og deres andel av det offentlige konsum (tabell 3.3).

For det kommunale konsum av BNP er økningen liten og stabil frem til 2000, samtidig som kommunenes andel av det offentlige konsum har ligget rundt 60 % siden 1980. Unntaket er igjen 2003, og igjen skyldes det den statlige overtakingen av sykehusdriften fra fylkes­kommunene. Tross de seneste endringene har kommunene, og da spesielt primærkommunene, definitivt økt i betydning for folk flest de siste 30 år.

Når det gjelder enkeltsektorer, har ekspansjonene i kommunene vært formidable på en rekke områder. I 1975 hadde kommunene om lag 30 000 lærere, i dag er det mer enn 10 000 flere. I samme periode har antallet stønadstilfeller for sosialhjelp økt fra 37 000 (1970) til 165 000 i 1996, og når det gjelder institusjonsplasser innen eldreomsorgen har antallet økt fra 35 000 til 44 000 2 . Bakgrunnen for denne økningen finnes blant annet i en rekke statlige reformer, slik som økt barnehageutbygging, rett til videregående opplæring, 6-åringene inn i grunnskolen, HVPU-reformen og Handlingsplanen for eldreomsorgen. Denne utviklingen kommer klart frem når brutto driftsutgifter i primærkommunene sammenlignes etter hovedposter (tabell 3.4).

Selv om skole- og omsorgskommunen har eksistert lenge, legger de et betydelig større beslag på utgiftene i dag enn tilfellet var i 1974 (fra 57 til 72 prosent). Tilsvarende har øvrige utgifter blitt redusert, slik at det relativt sett brukes mindre på tekniske tjenester og boligformål (Andersen m. fl 2002). Utviklingen vil trolig holde fram gitt de demografiske endringer kommunesektoren vil måtte håndtere særlig pga den forventede økningen i antall eldre de neste 20-30 år.

Kommunene har endret karakter og er i stadig endring. Omfanget av oppgaver som kommunene skal ivareta har økt. Samtidig legger kommunene beslag på innpå halvparten av de offentlige utgiftene. Omveltningen de siste 30 år har definitivt ført til at kommunene spiller en langt viktigere rolle enn før. Gjennom nye oppgaver og kommunesektorens ekspansjon har forholdet mellom staten og kommunene blitt mer komplisert. Kommunene er tettere integrert i staten. Etter hvert som staten har pålagt kommunene nye oppgaver, har også staten i økende grad grepet inn i kommunene. Det er blitt mindre grad av lokalt initiert politikk, og mer statlig politikk som skal komme hele folket til gode. Det kan dermed se ut som om det har foregått en parallell utvikling med en mer aktiv kommune som har fått nye oppgaver og en mer aktiv stat som har ønsket å sikre seg at statlige vedtak blir gjennomført lokalt.

Verdier knyttet til kommunene og verdier knyttet til velferdsstatens målsetninger brytes ustanselig mot hverandre. Spørsmålet som presser seg frem er om den statlige styringen er forenlig med lokaldemokratiets verdier? Kan man samtidig fremme velferdsstaten med stor grad av nasjonal integrasjon, og et levende kommunaldemokrati med tilstrekkelig grad av lokalt handlingsrom? (Fimreite 2003). Hva er med andre ord konsekvensene av de siste 3 tiårs utvikling for lokaldemokratiet?

3.4 Utviklingen sett i forhold til lokaldemokratiet

Den økte integrasjonen i oppgaveløsningen mellom stat og kommune har også ført til en politisk integrasjon. Lokalpolitikernes oppgaver er blitt rikspolitikernes og vice versa. Etter hvert som eksempelvis skole og helse- og omsorg har ekspandert som politikkområder lokalt, har ikke rikspolitikernes interesser for disse sakene avtatt. Veksten i kommunesektoren har gjort at sektoren har fått økt betydning både lokalt og sentralt. Dersom vi ser på hvilke saker som var viktigst for velgerne fremfor Stortingsvalgene i perioden 1981-2001, viser tabell 3.5 at oppgaver som kommunene driver med er helt sentrale når et nytt Storting skal velges. Det er en sterk sammenheng mellom kommunenes oppgaver og hva som mobiliserer velgerne ved stortingsvalg. Det gjelder ikke minst skole og utdanning, eldreomsorg og barne- og familiepolitikk.

Dette viser at det er en tett kopling mellom staten og kommunene og at det ikke kan forventes at stortingspolitikerne skal la være å engasjere seg i disse politikkområdene (Hansen 2000) . Hansen (ibid.) mener nettopp at den største trusselen mot kommunenes autonomi har sammenheng med den store betydning kommunene har fått i styringen av samfunnet. En voksende kommunal sektor er mer og mer relevant for sentrale statlige beslutningstakere. Denne sammenflettingen mellom stat og kommune kan utvikle seg til en konkurranse mellom politikere på ulike nivå. Stortingspolitikerne og lokalpolitikerne beiter på samme politikkområder. For velgerne kan utfordringen bli å vite hvem som er ansvarlig for hva. En slik uklarhet, kombinert med et svarteperspill mellom stat og kommune om finansiering og ansvar, kan føre til fallende legitimitet for det politiske systemet i sin helhet. I et slikt perspektiv kan konsekvensene for lokaldemokratiet bli dramatiske.

Endringene i kommunene har som nevnt vist seg ved fall i valgdeltakelsen og i en økning i antall oppgaver kommunene har ansvar for. Den fallende valgdeltakelsen har vakt særlig bekymring. Makt - og demokratiutredningen tolker den fallende oppslutning om det representative systemet som et uttrykk for mistillit (Østerud m. fl 2003) . Andre undersøkelser viser derimot at nordmenn har høy tillit til politikerne (Rose og Pettersen 1997) . Utviklingen synes å være en stabil tilfredshet både med politikerne og med den kommunale tjenesteproduksjonen. Videre er det like stor tilfredshet blant hjemmesitterne som blant de som stemmer (Bjørklund og Saglie 2000) . Er det snarere slik at den høye tilliten gjør deltakelse unødvendig? (Offerdal 2003) .

Offerdal (2003) har antydet at det vesentligste er muligheten til å kunne delta og engasjere seg når behovet for det melder seg, for eksempel når tilfredsheten med måten kommunen blir styrt på faller. Og når det gjelder handlingsrom, ville kanskje engasjementet forholdt seg annerledes om spørsmålet hadde rettet seg mot kommunenes muligheter til å vedta den kommunale skolestrukturen.

Den lave valgdeltakelsen trenger dermed ikke å være et uttrykk for mistillit. Det kan like gjerne reflektere at folk er tilfreds med demokratiet. De fleste internasjonale studier er heller ikke i stand til å påvise signifikante forskjeller mellom de politiske holdningene til de som stemmer og de som ikke gjør det (Leighley 1995) . Dette er i tråd med funn fra den norske valgundersøkelsen i 1997 (Aardal 1999) . Uansett er det mulig å argumentere for at det å avstå fra å stemme ikke bare er å se på som en rettighet på lik linje med det å stemme, men at hjemmesitterne alltid vil fungere som en viktig varsellampe i et demokrati. Svingninger i deltakelsen medvirker til en kontinuerlig debatt om demokratiets helsetilstand, og Christensen og Midtbø (2001) konkluderer slik: Hvis termometeret viser urovekkende høy feber vil legene behandle pasienten, ikke termometeret. På samme måte kan det kanskje være mer fruktbart å fokusere på tiltak som styrker demokratiets legitimitet og vitalitet generelt, ikke nødvendigvis valgdeltakelsen spesielt.